——2016年中央一號文件解讀之二
“十二五”時期我國糧食連年高位增產(chǎn)，農(nóng)村居民收入增幅連續(xù)快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一個黃金期。農(nóng)業(yè)發(fā)展巨大成就背后隱憂不少：資源環(huán)境約束日益趨緊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷抬升，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛日趨嚴重，已經(jīng)到了迫切需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新階段。當前這些矛盾和困難有總量平衡方面的因素，但突出表現(xiàn)是結(jié)構(gòu)性問題，主要在供給側(cè)。抓住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就抓住了提高農(nóng)業(yè)市場競爭力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“牛鼻子”。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是破解農(nóng)業(yè)發(fā)展難題、推動農(nóng)業(yè)闖關過坎的關鍵舉措，是促進我國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。著力加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡由低水平向高水平躍升，是當前和今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一項重要任務。
一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的突出表現(xiàn)
當前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、生產(chǎn)成本過高、資源透支利用等突出問題，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的集中顯現(xiàn)。
一是供需結(jié)構(gòu)失衡。從大宗農(nóng)產(chǎn)品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我國大豆進口分別高達7140和8169萬噸，占到當年糧食進口的7成以上。與此同時，玉米庫存積壓較為嚴重。從品質(zhì)結(jié)構(gòu)看，普通品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品市場供給充裕，甚至出現(xiàn)賣不上價格、滯銷等問題，優(yōu)質(zhì)高端品牌的農(nóng)產(chǎn)品較為緊缺。
二是生產(chǎn)成本過高。據(jù)測算，2006年以來，我國糧棉油生產(chǎn)成本年均增長10%以上。2013年我國5種農(nóng)產(chǎn)品(水稻、小麥、玉米、大豆、棉花)生產(chǎn)成本已經(jīng)全部高于其他主產(chǎn)國，畝成本差幅在20%~30%，有些品種差幅甚至超過60%。大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本水平及增幅普遍高出國外，再加上人民幣升值、海運費用下降和關稅保護門檻偏低等因素疊加，導致國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于進口農(nóng)產(chǎn)品價格，出現(xiàn)“洋貨入市、國貨入庫”的尷尬現(xiàn)象。
三是資源透支利用。土地超墾超牧、面源污染嚴重。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國水稻、玉米、小麥化肥和農(nóng)藥利用率，分別僅為35.2%和36.6%，平均比歐美發(fā)達國家相應品種化肥、農(nóng)藥利用率低15%~30%左右。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境代價越來越大，競爭力不高和發(fā)展不可持續(xù)問題非常突出。
二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及重點任務
推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本上是要改變現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)供給與人民群眾日益增長的對高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)多種功能需求不匹配的結(jié)構(gòu)性失衡局面，解決供給結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)成本高、資源透支利用的問題，最終是要矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高全要素生產(chǎn)率，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心是圍繞市場需求進行生產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，擴大有效供給，增強供給結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性，使農(nóng)產(chǎn)品供給更加契合消費需求，更加有利于資源優(yōu)勢的發(fā)揮，更加有利于生態(tài)環(huán)境的保護，真正形成更有效率、更有效益、更可持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品有效供給體系。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個時期以來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“升級版”，也是當前加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的“總抓手”。
推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一篇涉及生產(chǎn)力調(diào)整和生產(chǎn)關系變革的大文章。既包括產(chǎn)品供給問題，也包括服務供給問題，不僅要滿足多樣化、品質(zhì)化的產(chǎn)品需求，同時還需應對農(nóng)業(yè)多功能性相伴生的服務性需求。既有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)本身的問題，也廣泛涉及加工流通環(huán)節(jié)。滿足農(nóng)產(chǎn)品終端需求，不僅要改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要改進農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運和營銷，只有把整個鏈條都搞好了，把其中的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系問題都理順了，才能充分釋放供給效能，提升供給體系質(zhì)量和效率。當前，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要突出抓好調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、降成本、去庫存、補短板這六項重點任務。
調(diào)結(jié)構(gòu)，一是要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)。要樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念，念好“山海經(jīng)”、唱好“林草戲”，合理開發(fā)各類農(nóng)業(yè)資源，統(tǒng)籌糧經(jīng)飼發(fā)展，大力發(fā)展肉蛋奶魚、果菜菌茶等，增加市場緊缺農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，為消費者提供品種多樣的產(chǎn)品供給。二是優(yōu)化經(jīng)營體系結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定完善農(nóng)戶家庭經(jīng)營基本格局基礎上，重點發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平，這是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。既要發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型規(guī)模經(jīng)營，又要發(fā)展服務引領型規(guī)模經(jīng)營，形成多元復合、功能互補、配套協(xié)作的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)展格局。特別要重視扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)社會化服務主體，通過土地托管、代耕代種等，實現(xiàn)統(tǒng)種統(tǒng)收、統(tǒng)防統(tǒng)治，讓單個小農(nóng)戶搭上規(guī)模經(jīng)營的“快車”。
提品質(zhì)，就是著力提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。一方面要強化食品和農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管，健全從田頭到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體系，保障人民群眾“舌尖上的安全”;另一方面要適應消費升級的需要，大力推進標準化生產(chǎn)、品牌化營銷，調(diào)優(yōu)品質(zhì)，培育品牌，做大讓人信得過的品牌，以品牌擔保品質(zhì)，讓優(yōu)價激勵優(yōu)質(zhì)，提高消費者對農(nóng)產(chǎn)品供給的信任度。
促融合，就是推進一二三產(chǎn)業(yè)融合。要深度挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工、流通和農(nóng)業(yè)休閑旅游融合起來發(fā)展，拉通全產(chǎn)業(yè)鏈條，推進一體化經(jīng)營，拉長產(chǎn)業(yè)鏈、共享價值鏈，以工補農(nóng)、以商補農(nóng)、以游補農(nóng)，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，更好滿足社會對農(nóng)業(yè)的多樣化需求。當下，一方面要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展的好勢頭，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)產(chǎn)品搭上電子商務的“無形之網(wǎng)”，連上廣闊的市場空間。另一方面，要抓住我國旅游消費持續(xù)升溫的良好契機，加快發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，讓農(nóng)民參與其中分享收益。
去庫存，當前的重點是要消化擠壓農(nóng)產(chǎn)品特別是玉米庫存。玉米庫存每年需付出貸款利息和保管費用300多億元，再加上品質(zhì)陳化，損失更是驚人。必須立足當前國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品特別是玉米市場價格短期無望明顯反彈的實際，權衡利弊，隨行就市消化庫存陳糧，積極支持糧食加工企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，促進加工轉(zhuǎn)化，把庫存潛虧變成明虧。同時，要適度調(diào)減玉米等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，控制增量，重點調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)的玉米種植，切實把長期來看不合理、不合算的產(chǎn)量減下來，促進供求平衡。
降成本，就是著力降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。一方面要通過控肥減藥等措施，把過去一味追求高產(chǎn)，過多追加要素投入，超過合理邊界的一塊投入降下來，減少這部分邊際不經(jīng)濟的投入。另一方面要通過大力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小、散、弱的格局，實現(xiàn)擴大規(guī)模降成本，通過擴大經(jīng)營規(guī)模、服務規(guī)模，把生產(chǎn)經(jīng)營成本攤薄，實現(xiàn)節(jié)本增效。
補短板，就是大力彌補制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。既要補農(nóng)業(yè)基本建設之短，持續(xù)改善農(nóng)業(yè)基礎設施，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術裝備水平;又要補農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境之短，加強農(nóng)業(yè)資源保護和高效利用，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，擴大退耕還林還草，治理農(nóng)業(yè)面源污染，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。針對農(nóng)田基礎設施薄弱這個硬傷，要持續(xù)加大建設力度，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術裝備水平。生態(tài)修復和退耕還林方面，要把劃入基本農(nóng)田的陡坡耕地實事求是地調(diào)出來，該退耕的退耕。探索實行耕地休耕輪作制度試點，讓超墾過牧的土地休養(yǎng)生息，讓不堪重負的地下水資源壓采回補。
三、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要注意的幾個問題
(一)確保農(nóng)業(yè)基礎只能加強不能削弱
推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先要認清“三農(nóng)”工作在整個經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的定位和作用。當前，宏觀經(jīng)濟的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是做好經(jīng)濟工作的頭等大事，是解決經(jīng)濟領域突出問題的根本之道。但推動去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，許多需要做外科手術式的調(diào)整，陣痛大、風險高。農(nóng)村是打好這場戰(zhàn)役的后方根據(jù)地，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革一些領域出現(xiàn)的下崗轉(zhuǎn)崗要靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村來調(diào)蓄轉(zhuǎn)圜，市場物價穩(wěn)定要靠農(nóng)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展來支撐托底。如果農(nóng)業(yè)出現(xiàn)大滑坡，整個經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就會陷入被動。因此，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，決不能忽視“三農(nóng)”、削弱農(nóng)業(yè)。確保“三農(nóng)”穩(wěn)定發(fā)展的好勢頭，給全局工作添彩不添亂，是當前和今后一段時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的底線。
(二)確保糧食產(chǎn)能穩(wěn)定提高
保障國家糧食安全、穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)能是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本前提和重要任務。決不能把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革簡單等同于壓縮糧食生產(chǎn)，決不能搞生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的運動式調(diào)整。糧食一時多一點、少一點是技術性問題，但糧食安全是戰(zhàn)略性問題，決不能讓發(fā)展中的技術性問題影響戰(zhàn)略性決策。在推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，國家糧食安全不是要不要保的問題，關鍵是怎么保的問題。
這方面，一是要在保產(chǎn)能、強保障方面做文章。要實施藏糧于地，加快劃定永久基本農(nóng)田，實施耕地質(zhì)量保護和提升行動，大規(guī)模開展高標準農(nóng)田建設。要推進藏糧于技，實施現(xiàn)代種業(yè)提升工程，加快糧食作物新一輪品種更新?lián)Q代，把糧食生產(chǎn)的良種良法運用好、儲備好。二是要在生產(chǎn)區(qū)域布局上做優(yōu)化。推進糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集聚，完善扶持糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能區(qū)的政策。要切實保住糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)能，探索劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)，支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設糧食生產(chǎn)核心區(qū)，加大對主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善利益補償機制，真正使穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提高糧食產(chǎn)能的責任落實、舉措落地。需要注意，這一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整與以前短缺時代的調(diào)整不同，現(xiàn)在是主要農(nóng)產(chǎn)品由過去產(chǎn)需偏緊轉(zhuǎn)向供求平衡、個別品種平衡有余下的調(diào)整，是在優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)基本形成下的調(diào)整，不能在大品種結(jié)構(gòu)上搞大折騰，不能進行大范圍調(diào)整再平衡。區(qū)域品種結(jié)構(gòu)上要穩(wěn)定基本面，重在邊際調(diào)整，對生態(tài)問題突出地區(qū)、氣候不適宜地區(qū)有計劃的搞一些退耕、休耕、輪作，促進供求平衡的改善。
(三)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要堅持因地制宜
糧食主產(chǎn)區(qū)應主要圍繞“內(nèi)涵式”供給結(jié)構(gòu)調(diào)整展開，主要抓好基礎產(chǎn)能建設在提升糧食品質(zhì)上下功夫。生態(tài)治理區(qū)要圍繞保護和修復生態(tài)來調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給;丘陵山區(qū)要推進陡坡耕地退耕還林還草，加快把不適宜耕種的耕地退下來;地下水漏斗區(qū)要推進輪作休耕，以水定種、以水定產(chǎn)，堅決扭轉(zhuǎn)地下水超采透支態(tài)勢。
(四)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要發(fā)揮好市場在資源配置中的基礎性作用
推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關鍵是要發(fā)揮市場在配置資源中的基礎性作用。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整歸根結(jié)底是生產(chǎn)經(jīng)營主體的事，必須讓市場導航，讓農(nóng)民把舵，政府主要起護航作用，要營造良好的市場環(huán)境，但決不能搞強迫命令和瞎指揮。政策目標設定上，要從主要追求產(chǎn)量增長，轉(zhuǎn)到更加注重質(zhì)量、更加注重效益、更加注重生態(tài)上來。在產(chǎn)品購銷上，對現(xiàn)在實行的最低收購價格、臨時收儲等政策，根據(jù)市場供求關系，增加政策調(diào)節(jié)的彈性，讓價格更真實反映供需關系，發(fā)揮指引糧食生產(chǎn)供需平衡的基本價格信號功能。在農(nóng)業(yè)補貼上，要提高政策效能，擴大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍。農(nóng)業(yè)投入上，要做好整合提效這篇大文章，一是做好資金整合，優(yōu)化存量;二是做好投入機制轉(zhuǎn)化，通過引導資金、貼息、擔保、設立基金等方式，吸引更多社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
（作者單位：中央農(nóng)村工作領導小組辦公室）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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