——2016年中央一號文件解讀之二
“十二五”時期我國糧食連年高位增產，農村居民收入增幅連續快于城鎮居民，城鄉收入差距持續縮小，是農業農村發展的又一個黃金期。農業發展巨大成就背后隱憂不少：資源環境約束日益趨緊，農業生產成本不斷抬升，國內外農產品價格倒掛日趨嚴重，已經到了迫切需要加快轉變發展方式的新階段。當前這些矛盾和困難有總量平衡方面的因素，但突出表現是結構性問題，主要在供給側。抓住農業供給側結構性改革，就抓住了提高農業市場競爭力、實現可持續發展的“牛鼻子”。推進農業供給側結構性改革，是破解農業發展難題、推動農業闖關過坎的關鍵舉措，是促進我國農業持續穩定發展、加快農業現代化的必然要求。著力加強農業供給側結構性改革，實現農產品供求平衡由低水平向高水平躍升，是當前和今后一個時期農業農村工作的一項重要任務。
一、農業供給側結構性矛盾的突出表現
當前，我國農業發展中存在的農產品供求結構失衡、生產成本過高、資源透支利用等突出問題，是供給側結構性矛盾的集中顯現。
一是供需結構失衡。從大宗農產品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我國大豆進口分別高達7140和8169萬噸，占到當年糧食進口的7成以上。與此同時，玉米庫存積壓較為嚴重。從品質結構看，普通品質的農產品市場供給充裕，甚至出現賣不上價格、滯銷等問題，優質高端品牌的農產品較為緊缺。
二是生產成本過高。據測算，2006年以來，我國糧棉油生產成本年均增長10%以上。2013年我國5種農產品(水稻、小麥、玉米、大豆、棉花)生產成本已經全部高于其他主產國，畝成本差幅在20%~30%，有些品種差幅甚至超過60%。大宗農產品生產成本水平及增幅普遍高出國外，再加上人民幣升值、海運費用下降和關稅保護門檻偏低等因素疊加，導致國內主要農產品價格普遍高于進口農產品價格，出現“洋貨入市、國貨入庫”的尷尬現象。
三是資源透支利用。土地超墾超牧、面源污染嚴重。數據顯示，2015年我國水稻、玉米、小麥化肥和農藥利用率，分別僅為35.2%和36.6%，平均比歐美發達國家相應品種化肥、農藥利用率低15%~30%左右。農業生產的生態環境代價越來越大，競爭力不高和發展不可持續問題非常突出。
二、農業供給側結構性改革及重點任務
推進農業供給側結構性改革，根本上是要改變現階段農業供給與人民群眾日益增長的對高質量農產品及農業多種功能需求不匹配的結構性失衡局面，解決供給結構不合理、生產成本高、資源透支利用的問題，最終是要矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高全要素生產率，提升農業質量效益和競爭力。推進農業供給側結構性改革，核心是圍繞市場需求進行生產，優化資源配置，擴大有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性，使農產品供給更加契合消費需求，更加有利于資源優勢的發揮，更加有利于生態環境的保護，真正形成更有效率、更有效益、更可持續的農產品有效供給體系。農業供給側結構性改革是一個時期以來農業結構調整的“升級版”，也是當前加快轉變農業發展方式的“總抓手”。
推進農業供給側結構性改革是一篇涉及生產力調整和生產關系變革的大文章。既包括產品供給問題，也包括服務供給問題，不僅要滿足多樣化、品質化的產品需求，同時還需應對農業多功能性相伴生的服務性需求。既有農產品生產本身的問題，也廣泛涉及加工流通環節。滿足農產品終端需求，不僅要改進農業生產，還要改進農產品加工、儲運和營銷，只有把整個鏈條都搞好了，把其中的生產力、生產關系問題都理順了，才能充分釋放供給效能，提升供給體系質量和效率。當前，推進農業供給側結構性改革，要突出抓好調結構、提品質、促融合、降成本、去庫存、補短板這六項重點任務。
調結構，一是要優化農業生產的品種結構。要樹立大農業、大食物觀念，念好“山海經”、唱好“林草戲”，合理開發各類農業資源，統籌糧經飼發展，大力發展肉蛋奶魚、果菜菌茶等，增加市場緊缺農產品生產，為消費者提供品種多樣的產品供給。二是優化經營體系結構。在穩定完善農戶家庭經營基本格局基礎上，重點發展新型農業經營主體和服務主體，提高農業規模化經營水平，這是推動農業供給側結構性改革的重要抓手。既要發展土地流轉型規模經營，又要發展服務引領型規模經營，形成多元復合、功能互補、配套協作的新型農業經營體系發展格局。特別要重視扶持發展新型農業社會化服務主體，通過土地托管、代耕代種等，實現統種統收、統防統治，讓單個小農戶搭上規模經營的“快車”。
提品質，就是著力提升農產品質量安全水平。一方面要強化食品和農產品安全監管，健全從田頭到餐桌的農產品質量和食品安全監管體系，保障人民群眾“舌尖上的安全”;另一方面要適應消費升級的需要，大力推進標準化生產、品牌化營銷，調優品質，培育品牌，做大讓人信得過的品牌，以品牌擔保品質，讓優價激勵優質，提高消費者對農產品供給的信任度。
促融合，就是推進一二三產業融合。要深度挖掘農業的多種功能，把農業生產與農產品加工、流通和農業休閑旅游融合起來發展，拉通全產業鏈條，推進一體化經營，拉長產業鏈、共享價值鏈，以工補農、以商補農、以游補農，培育壯大農村新產業新業態，更好滿足社會對農業的多樣化需求。當下，一方面要借助“互聯網+”迅猛發展的好勢頭，讓農業、農村、農產品搭上電子商務的“無形之網”，連上廣闊的市場空間。另一方面，要抓住我國旅游消費持續升溫的良好契機，加快發展休閑農業和鄉村旅游，讓農民參與其中分享收益。
去庫存，當前的重點是要消化擠壓農產品特別是玉米庫存。玉米庫存每年需付出貸款利息和保管費用300多億元，再加上品質陳化，損失更是驚人。必須立足當前國內外農產品特別是玉米市場價格短期無望明顯反彈的實際，權衡利弊，隨行就市消化庫存陳糧，積極支持糧食加工企業發展生產，促進加工轉化，把庫存潛虧變成明虧。同時，要適度調減玉米等農產品生產，控制增量，重點調減非優勢區的玉米種植，切實把長期來看不合理、不合算的產量減下來，促進供求平衡。
降成本，就是著力降低農業生產成本。一方面要通過控肥減藥等措施，把過去一味追求高產，過多追加要素投入，超過合理邊界的一塊投入降下來，減少這部分邊際不經濟的投入。另一方面要通過大力發展適度規模經營，建立健全農業社會化服務體系，改變農業生產小、散、弱的格局，實現擴大規模降成本，通過擴大經營規模、服務規模，把生產經營成本攤薄，實現節本增效。
補短板，就是大力彌補制約農業發展的薄弱環節。既要補農業基本建設之短，持續改善農業基礎設施，提高農業物質技術裝備水平;又要補農業生態環境之短，加強農業資源保護和高效利用，實施山水林田湖生態保護和修復工程，擴大退耕還林還草，治理農業面源污染，推動農業綠色發展。針對農田基礎設施薄弱這個硬傷，要持續加大建設力度，提高農業物質技術裝備水平。生態修復和退耕還林方面，要把劃入基本農田的陡坡耕地實事求是地調出來，該退耕的退耕。探索實行耕地休耕輪作制度試點，讓超墾過牧的土地休養生息，讓不堪重負的地下水資源壓采回補。
三、推進農業供給側結構性改革要注意的幾個問題
(一)確保農業基礎只能加強不能削弱
推動農業供給側結構性改革，首先要認清“三農”工作在整個經濟供給側結構性改革中的定位和作用。當前，宏觀經濟的供給側結構性改革，是做好經濟工作的頭等大事，是解決經濟領域突出問題的根本之道。但推動去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，許多需要做外科手術式的調整，陣痛大、風險高。農村是打好這場戰役的后方根據地，供給側結構性改革一些領域出現的下崗轉崗要靠農業農村來調蓄轉圜，市場物價穩定要靠農業平穩發展來支撐托底。如果農業出現大滑坡，整個經濟供給側結構性改革就會陷入被動。因此，推動農業供給側結構性改革，決不能忽視“三農”、削弱農業。確保“三農”穩定發展的好勢頭，給全局工作添彩不添亂，是當前和今后一段時期農業農村工作的底線。
(二)確保糧食產能穩定提高
保障國家糧食安全、穩定提高糧食產能是農業供給側結構性改革的基本前提和重要任務。決不能把推進農業供給側結構性改革簡單等同于壓縮糧食生產，決不能搞生產結構的運動式調整。糧食一時多一點、少一點是技術性問題，但糧食安全是戰略性問題，決不能讓發展中的技術性問題影響戰略性決策。在推進農業結構性改革過程中，國家糧食安全不是要不要保的問題，關鍵是怎么保的問題。
這方面，一是要在保產能、強保障方面做文章。要實施藏糧于地，加快劃定永久基本農田，實施耕地質量保護和提升行動，大規模開展高標準農田建設。要推進藏糧于技，實施現代種業提升工程，加快糧食作物新一輪品種更新換代，把糧食生產的良種良法運用好、儲備好。二是要在生產區域布局上做優化。推進糧食生產向優勢產區集聚，完善扶持糧食生產主產區和重要農產品生產功能區的政策。要切實保住糧食主產區產能，探索劃定糧食生產功能區，支持糧食主產區建設糧食生產核心區，加大對主產區的轉移支付力度，完善利益補償機制，真正使穩定糧食生產、提高糧食產能的責任落實、舉措落地。需要注意，這一輪結構調整與以前短缺時代的調整不同，現在是主要農產品由過去產需偏緊轉向供求平衡、個別品種平衡有余下的調整，是在優勢產區基本形成下的調整，不能在大品種結構上搞大折騰，不能進行大范圍調整再平衡。區域品種結構上要穩定基本面，重在邊際調整，對生態問題突出地區、氣候不適宜地區有計劃的搞一些退耕、休耕、輪作，促進供求平衡的改善。
(三)推進農業供給側結構性改革要堅持因地制宜
糧食主產區應主要圍繞“內涵式”供給結構調整展開，主要抓好基礎產能建設在提升糧食品質上下功夫。生態治理區要圍繞保護和修復生態來調整農產品生產和供給;丘陵山區要推進陡坡耕地退耕還林還草，加快把不適宜耕種的耕地退下來;地下水漏斗區要推進輪作休耕，以水定種、以水定產，堅決扭轉地下水超采透支態勢。
(四)推進農業供給側結構性改革要發揮好市場在資源配置中的基礎性作用
推進農業供給側結構性改革，關鍵是要發揮市場在配置資源中的基礎性作用。農業結構調整歸根結底是生產經營主體的事，必須讓市場導航，讓農民把舵，政府主要起護航作用，要營造良好的市場環境，但決不能搞強迫命令和瞎指揮。政策目標設定上，要從主要追求產量增長，轉到更加注重質量、更加注重效益、更加注重生態上來。在產品購銷上，對現在實行的最低收購價格、臨時收儲等政策，根據市場供求關系，增加政策調節的彈性，讓價格更真實反映供需關系，發揮指引糧食生產供需平衡的基本價格信號功能。在農業補貼上，要提高政策效能，擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍。農業投入上，要做好整合提效這篇大文章，一是做好資金整合，優化存量;二是做好投入機制轉化，通過引導資金、貼息、擔保、設立基金等方式，吸引更多社會資本投入農業農村。
（作者單位：中央農村工作領導小組辦公室）
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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