2016年中央一號文件提出了“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的戰(zhàn)略構(gòu)想，這是對2015年中央一號文件提出的“推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”政策思路的深化。與1998年中央提出的“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整”不同，這次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著眼于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域體制機(jī)制的創(chuàng)新，是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新的革命。具體說來，需要重點解決三大問題：一是誰來改，二是改什么，三是怎樣改。
誰來改
誰來改是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要問題。我國是擁有近2億農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)大國，戶均土地不足1公頃，且被分成4塊左右，農(nóng)戶經(jīng)營呈現(xiàn)出高度的兼業(yè)化狀態(tài)。這樣兼業(yè)化的小農(nóng)是很難承擔(dān)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重任的。從供給角度看，超小規(guī)模農(nóng)戶的顯著特點就是同一區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同性，農(nóng)產(chǎn)品供給的“蛛網(wǎng)”特征十分明顯，一哄而上，一哄而下，造成谷賤傷農(nóng)的現(xiàn)象周期性出現(xiàn)，不僅農(nóng)民收入很難持續(xù)提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)也一直十分脆弱，既經(jīng)受不了較大的自然風(fēng)險，又經(jīng)受不了較大的市場風(fēng)險。近年來全國各地頻繁出現(xiàn)的蔬菜、水果等不耐儲存農(nóng)產(chǎn)品的賣難現(xiàn)象，本質(zhì)上就是經(jīng)營主體不適應(yīng)市場規(guī)律的結(jié)果。盡管全國已經(jīng)注冊了150多萬家農(nóng)民專業(yè)合作社，但平均每個合作社的成員數(shù)只有不足70人，絕大多數(shù)只能做一些提供信息和技術(shù)推廣工作，對本地市場都產(chǎn)生不了影響，更談不上區(qū)域市場乃至全國性市場，單個合作社所面臨的問題實際上就是小規(guī)模農(nóng)戶面臨問題的集合。截至2015年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占比達(dá)33.3%，在此基礎(chǔ)上形成的經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場超過430萬戶，但單個農(nóng)場的規(guī)模依然偏小。事實上，前述農(nóng)產(chǎn)品賣難現(xiàn)象，就是在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有了一定發(fā)展水平的背景下出現(xiàn)的。
因此，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)，就是實現(xiàn)新型經(jīng)營主體的再造，使之成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高農(nóng)業(yè)競爭力的主導(dǎo)力量。具體說來，主要有三個大問題亟須解決。第一，加快農(nóng)村土地制度改革的步伐，推進(jìn)新型經(jīng)營主體的發(fā)展。土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)，幾乎每一項制度都是在土地制度基礎(chǔ)上派生出來的，農(nóng)村改革也是從土地制度開始的。當(dāng)前，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，首先要做好農(nóng)戶承包地的“確權(quán)、頒證、登記”工作，讓農(nóng)民精確地知道自己究竟承包了多少土地，這是實現(xiàn)《物權(quán)法》賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)黨的 十七屆三中全會提出的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的基礎(chǔ)。只有承包經(jīng)營權(quán)精確并穩(wěn)定了，其中的經(jīng)營權(quán)才能穩(wěn)定地轉(zhuǎn)讓，土地流轉(zhuǎn)才能穩(wěn)定并長期化，各類新型經(jīng)營主體才能在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定發(fā)展起來。第二，家庭農(nóng)場的聯(lián)合。截至2015年年底，全國流轉(zhuǎn)土地總面積4.47億畝，其中，流入農(nóng)戶2.62億畝，占58.6%。按照430萬個專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場計算，每個平均為609畝，一般為200-300畝之間，不可能單家獨戶面對市場，依然需要聯(lián)合與合作。現(xiàn)實中看，由家庭農(nóng)場聯(lián)合組建、領(lǐng)辦或者加入農(nóng)民專業(yè)合作社都是可行的路徑。實際上，大部分合作社都是由專業(yè)大戶領(lǐng)辦的，在山東、安徽等地已經(jīng)出現(xiàn)了家庭農(nóng)場聯(lián)合起來成立合作社的案例，說明了即使大戶也存在著聯(lián)合闖市場的可能性和緊迫性。因此，有關(guān)部門在政策制定上就要適應(yīng)這一趨勢，不僅要支持專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的發(fā)展，更要推進(jìn)它們之間的聯(lián)合與合作。第三，積極推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的發(fā)展。目前，全國已經(jīng)有十余個省出臺了相關(guān)政策法規(guī)推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的發(fā)展，大都允許除合作社以外的其他市場主體（如企業(yè)）加入，從而有可能發(fā)展出家庭農(nóng)場和大戶搞經(jīng)營、合作社搞服務(wù)、企業(yè)做市場的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體，有利于提高農(nóng)業(yè)的競爭力。
改什么
一是補短板。在從農(nóng)業(yè)大國到農(nóng)業(yè)強國的道路上，中國有很多短板要補，其中最緊迫的是新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。黨的十七屆三中全會指出：“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。”這是新時期農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的基本方向。具體說來，有三大方面的內(nèi)容。制度建設(shè)方面：要按照十七屆三中全會的要求，在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)、農(nóng)村商品流通服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)、農(nóng)村信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務(wù)等方面形成基本的制度框架，形成為農(nóng)服務(wù)的長效機(jī)制。主體建設(shè)方面：首先要加強農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，在全國范圍內(nèi)普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)實用技術(shù)推廣、動植物疫病防控等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，并逐步建立村級農(nóng)業(yè)服務(wù)站點。其中，縣級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的改革是建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的重點之一。這類機(jī)構(gòu)的服務(wù)一般都應(yīng)該是免費的，是公益性服務(wù)。其次，支持農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)組織、農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、龍頭企業(yè)市場化主體等提供多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)。這類機(jī)構(gòu)的服務(wù)一般都是收費的，是經(jīng)營性服務(wù)（合作社、協(xié)會為成員服務(wù)除外）。再次，要促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教結(jié)合，支持高等院校、科研院所與農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶開展多種形式的技術(shù)合作。最后，各級供銷社改革要按照中央11號文件的要求，為農(nóng)、務(wù)農(nóng)、姓農(nóng)，聯(lián)結(jié)公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷探索新的為農(nóng)服務(wù)模式，如土地托管等，通過改革成為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的主力軍和國家隊。市場建設(shè)方面：主要是市場秩序和市場體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村流通的現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通方式，為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體的發(fā)展提供優(yōu)良的市場環(huán)境。
二是去庫存。目前，中國農(nóng)產(chǎn)品的庫存主要表現(xiàn)在玉米、稻谷等，其中東北地區(qū)的玉米庫存可能達(dá)到一年的產(chǎn)量，南方地區(qū)質(zhì)量較低的稻谷也有一部分進(jìn)入了庫存。庫存過大，一方面國家要花費巨額保管費用；另一方面，糧食在庫里保存的時間越長，新糧變舊糧，再變成陳化糧，價值越來越低，對糧食本身也是巨大的浪費。去庫存，首先要把財政對糧食收購、儲存的費用由暗虧變明虧，庫存的糧食按飼料、燃料酒精等途徑進(jìn)行限期消化，除了企業(yè)庫存等民間庫存外，要以聯(lián)合國糧農(nóng)組織建議的一個國家或地區(qū)年消費量17%~18%為基礎(chǔ)，加上中國作為人口大國的彈性，計算出國家?guī)齑娴募Z食數(shù)量，正常情況下不要超過這個數(shù)量。其次，著力推進(jìn)糧食流通體制改革。目前，玉米流通政策正在以前臨時收儲政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，要點是由價內(nèi)補貼改為價外補貼，價格隨行就市。其市場化的大方向是沒有問題的，但關(guān)鍵是如何保護(hù)糧農(nóng)的利益，這是改革能否成功的關(guān)鍵。要在玉米價格改革成功的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)小麥、稻谷的最低收購價格制度改革。改革的總體目標(biāo)，就是在保障供給的基礎(chǔ)上，提高糧食產(chǎn)業(yè)的市場競爭力。
去庫存還有一個被政策界和學(xué)術(shù)界忽視的重要方面，就是蔬菜、水果等不耐儲存農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷不銜接，導(dǎo)致區(qū)域性賣難，大量農(nóng)產(chǎn)品積壓在農(nóng)民家中爛掉，甚至由于收獲成本高于銷售價格而任其在田間腐爛。這一現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。從長期看，解決這一問題的關(guān)鍵除了給農(nóng)民提供準(zhǔn)確的市場信息外，最重要的是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，依靠新型經(jīng)營主體的再造聯(lián)結(jié)生產(chǎn)、市場與消費，減少流通環(huán)節(jié)，延長農(nóng)產(chǎn)品價值鏈。
三是降成本。新世紀(jì)以來主要農(nóng)產(chǎn)品成本持續(xù)、全面上升是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題。僅以2009年以來的變動為例，2009年，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物畝均成本分別為683.12元、567.00元、551.10元，而美國同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本分別為952.03元、325.79元、615.12元，稻谷、玉米的生產(chǎn)成本均低于美國；到了2014年，三種作物畝成本分別為1176.55元、965.13元、1063.89元，美國同類產(chǎn)品分別為1030.8元、318.71元、696.84元，稻谷、玉米的生產(chǎn)成本均高于美國，小麥成本從2009年高74.07%上升到高3倍以上，完全沒有競爭力可言。從成本結(jié)構(gòu)比較看，中國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的人工成本上升快是總成本上升的主要原因，因此，通過技術(shù)創(chuàng)新、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平是降成本的根本手段。
四是調(diào)結(jié)構(gòu)。這次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，首先要樹立大國土、大糧食觀念，即從單純的糧食拓展到所有食物，包括肉、蛋、奶、菜、水產(chǎn)品，以及馬鈴薯主糧化以后所帶來的膳食結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)結(jié)構(gòu)的變化；從單純的20億畝耕地視野拓展到所有可以利用的國土資源，包括46.9億畝林地、58.9億畝草原，以及大量的荒山荒坡和海洋、河流的灘涂等，如果充分利用這些資源，就可以生產(chǎn)出數(shù)量更多、種類更豐富的食物。其次，要促進(jìn)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和飼草飼料作物三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，擴(kuò)大青儲玉米種植面積，推進(jìn)糧改飼、經(jīng)改飼，用地養(yǎng)地相結(jié)合，不斷提高單位面積產(chǎn)出水平和收益率。再次，充分利用國內(nèi)、國際兩種資源、兩個市場，發(fā)揮比較優(yōu)勢，在不斷提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品競爭力的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，對于個別高度依賴國際市場的勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品（如大豆），也要制定一個對我有利的進(jìn)口策略，并逐漸影響國際市場價格，而不是被動接受國際市場的影響。
怎樣改
一是始終把糧食產(chǎn)業(yè)放在首要位置。作為一個人口大國，糧食具有公益性產(chǎn)業(yè)的特征，必須保證一定的自給率，不能把飯碗完全交給市場，這就必須行使政府宏觀調(diào)控的職能；而作為一個農(nóng)業(yè)大國，糧食產(chǎn)業(yè)又具備一般產(chǎn)業(yè)的特征，必須通過競爭獲得生存地位，通過市場實現(xiàn)價值。改革開放以來，中國的糧食政策就是在這兩者之間徘徊的，目前又到了平衡二者之間關(guān)系的關(guān)鍵點上。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定會減少糧食種植面積和產(chǎn)量，比如農(nóng)業(yè)部門已經(jīng)制定規(guī)劃，要調(diào)減“鐮刀彎”地區(qū)玉米的種植面積，去年和今年玉米價格下調(diào)，東北和華北地區(qū)玉米種植面積也會調(diào)減。但不管怎樣調(diào)，一定要確保“谷物基本自給，口糧絕對安全”，并在調(diào)整中逐步提高糧食產(chǎn)業(yè)的競爭力和糧農(nóng)的種糧積極性。
二是始終堅持農(nóng)民是改革的主體。中國農(nóng)村改革的經(jīng)驗表明，什么時候把農(nóng)民的利益放在首要位置，尊重農(nóng)民的選擇，改革就能獲得成功，否則就會走彎路。當(dāng)然，在新時期，農(nóng)民群體也在發(fā)生分化，有430萬家專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，有數(shù)千萬個經(jīng)營面積以承包地為主的專業(yè)農(nóng)戶（微型家庭農(nóng)場），也有很多的兼業(yè)小農(nóng)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整就要兼顧所有農(nóng)民的利益，但改革要以專業(yè)化的農(nóng)戶為主，即專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和微型家庭農(nóng)場。通過供給側(cè)改革，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化水平和市場競爭力。
三是始終把促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展作為改革的重要目標(biāo)。在改革開放以來的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，主要農(nóng)產(chǎn)品供給和農(nóng)業(yè)競爭力提高一直是矛盾的統(tǒng)一體。近年來，一些地方通過推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)產(chǎn)品價值鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，既提高了農(nóng)民收入，又提高了農(nóng)業(yè)競爭力，能夠比較有效地把二者結(jié)合在一起。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，要以新型經(jīng)營主體為核心，充分挖掘農(nóng)業(yè)的文化價值、教育價值、生態(tài)價值、景觀價值，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游、體驗、休閑、養(yǎng)生等第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的多元化、多維化、多功能化、高附加值化，以三產(chǎn)帶動二產(chǎn)和一產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量、全面發(fā)展。
作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授,研究領(lǐng)域:農(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)等,著有《中國三農(nóng)前景展望》、《中國農(nóng)民專業(yè)合作社運行機(jī)制與社會效應(yīng)研究》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《前線》2016年第10期
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