針對當前農業發展面臨的重大問題，應從農業供給側入手，出臺有力的改革措施，理順國內國際、三次產業、農業內部產業之間資源配置，調整勞動力、土地、資金等農業生產要素投入結構，統籌謀劃，慎重決策。既要打破阻礙農業生產要素流動的各種籬笆，讓市場機制在農業資源配置中發揮決定性作用，又要更好地發揮政府作用，保障農民利益和國家糧食安全。
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大宗農產品價格全面倒掛農民卻全面虧損
我國三大主糧都面臨著國際國內現貨價差較大的問題。近幾年來，玉米國內國際現貨價一直保持很大差距，2014年玉米國內現貨價比國際現貨價甚至高出1700元/噸左右。2015年以來，玉米國內國際現貨價差距保持在1000元/噸以上，最高超過1400元/噸。
我國自2008年實行玉米臨時收儲政策以來，2015年9月首次降低玉米臨時收儲價格，并且幅度很大，降幅最高達0.13元/斤。玉米臨儲收購價大幅度調低，導致我國玉米價格大幅度下滑。2015年10月16日，全國玉米現貨價僅為2062.19元/噸，與2014年同期相比下降了428.23元/噸，降幅達17.19%。即便如此，自2015年9月以來，玉米國內國際現貨價差距仍然保持在1000元/噸左右。若將國內玉米價格與進口玉米價格進行比較就會發現國內玉米生產成本過高，毫無比較優勢可言，與配額內玉米進口到岸完稅價相比，我國玉米價格仍然較高。
近五年來，我國豬肉價格一直在24元/公斤上下波動，波動幅度比較大，且保持高位。而同期進口價格相對平穩，一直在12元/公斤上下波動，波動幅度很小?？傮w看來，我國豬肉價格保持在進口價格的兩倍左右。但在我國豬肉價格高位運行的情況下，我國生豬養殖利潤卻長期處于低位。尤其是2014年我國豬糧比價長時間低于6.0的保本點。
生豬生產成本高，養殖凈利潤低，我國能繁母豬存欄數量持續減少。2013年8月—2015年12月，我國能繁母豬存欄數量連續28個月持續快速減少，從5013萬頭減少到3798萬頭，減少24.2%。我國能繁母豬快速減少，導致我國生豬供給大幅度減少。在國內豬肉消費量穩定增長、進口豬肉又難以彌補國內供需缺口的情況下，國內豬肉價格必然迎來一定時期的上漲，國內豬肉與進口豬肉的價格差距將進一步拉大。
近幾年來,我國糧、油、棉、糖、肉等大宗農產品國內國際價格差距一直保持在較高水平，除了大豆等完全放開的農產品價差逐步減小之外，食糖、豬肉等農產品價格倒掛程度逐步加深，大宗農產品價格嚴重倒掛已經成為我國農業發展的突出矛盾，給我國農業發展帶來巨大壓力。
國內主要農產品價格居高不下的同時，大宗農產品生產凈利潤反而很低，農民陷入全面虧損?？梢灶A見，未來我國農業生產人工成本、物質費用仍處于上升勢頭，除了生豬等個別農產品價格有所回升、養殖利潤可能提高之外，農民仍然全面虧損，且可能更加嚴重。
據發改委數據，我國糧食種植凈利潤很低。2014年稻谷種植凈利潤為204.83元/畝，小麥87.83元/畝，玉米81.82元/畝，比2013年狀況略有改善。但2015年玉米臨儲收購價最高降低了0.13元/斤，據匡算，即便玉米種植人工成本、物質費用不提高，農民也將虧損19元/畝，嚴重影響到農民增收。2014—2015年，我國東北地區的玉米臨儲收購量在7000萬噸左右，若2015—2016年度繼續保持上一年度的收購水平，東北地區的農民收入將至少減少182億元，農民虧損面很大。同時，2014年我國除糧食之外的大宗農產品生產凈利潤幾乎全為負值，生豬養殖整體虧損。
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農產品庫存壓頂國家收儲潛虧巨大
我國糧食庫存壓頂問題尤為突出。從三大主糧看，2015—2016年我國玉米、小麥、稻谷的庫存合計高達2.54億噸，創歷史最高紀錄。我國小麥庫存較高，據Wind資訊數據，預計為5559.7萬噸，小麥庫存消費比預計為52.5%，比全球高出20.7個百分點。玉米庫存又創新高，預計高達1.62億噸，占全球庫存的85.66%。預計2015—2016年度庫存消費比將達到87.09%，比全球庫存消費比高出67.85個百分點。按照庫存消費比17%的糧食安全標準計算，我國多儲備了1.34億噸高價玉米。
這么高的糧食庫存是怎么形成的?從供給側看，近幾年我國糧食供給快速增長。一是糧食價格支持政策有力推動產量增長。近幾年我國水稻、小麥、玉米支持價格上漲幅度很大，推動產量大幅度增長。2010年以來，我國三大主糧總產量從4.25億噸提高到5.01億噸，增產17.88%。二是糧食價差驅動進口量快速上漲。2010年以來,三大主糧國內國際價格差距一直保持在較高水平，驅動進口逐年增加。
據國家糧油信息中心公開數據，2010年我國稻谷、小麥、玉米進口量合計僅有331.39萬噸，而到2015年小麥進口量達297萬噸，玉米進口量達473萬噸，兩者合計達770萬噸，增長了132%。從糧食總供給看，2010—2015年間，我國三大主糧產量和進口量合計從4.29億噸大幅提高到5.14億噸，增幅達19.81%。
從需求側看，我國糧食總體消費量小幅平穩增長。2010—2015年間，我國三大主糧消費量從4.53億噸小幅上漲到4.74億噸，僅上漲4.63%，比供給上漲幅度低15.18個百分點。玉米消費量上漲13.76%，比供給上漲幅度低21.5個百分點;稻谷僅上漲0.22%，小麥甚至下降1.8%。供需變動的結果就是2010—2015年間我國三大主糧總供給量累計達28.56億噸，而同期總消費量累計僅27.36億噸，供給比消費多1.20億噸，加上同期累計進口超過2000萬噸玉米酒糟對飼料糧的替代作用，保守估計，糧食庫存增加量或將超過1.4億噸。
這些年來，我國實際上是在以舉國之力為世界農產品市場托底，不僅使我國面臨極大的去庫存壓力，而且付出了巨大代價。據核算，2015年下半年，我國玉米進口到岸完稅價比國內玉米批發價還要低460元/噸左右。按照我國多儲備了1.34億噸玉米計算，當前全球玉米供給充裕，若適時進口補充庫存，可為國家節省600億元以上。近兩年國際棉花市場供應充足，在進口可提供價格比國內棉花價格低6000元/噸左右的情況下，若擇機收儲，不計算棉花倉儲、運輸等成本，可為國家節省近600億元。
我國農業生產出現的嚴重問題讓國家處于兩難困境。一方面，若降低農產品支持價格以減輕收儲壓力，農民生產利潤將進一步下降，虧損面更大，打擊農民生產積極性，糧食產量下降，糧食安全也難以保障。另一方面，若保持或提高支持價格以保護農民利益，則國內國際價格倒掛更加嚴重，國家收儲潛虧更大。長期看，國家補貼成本高、收儲代價巨大、土地和水資源嚴重透支、國際產品市場價格壓力極大，嚴重影響了我國農業的可持續發展。
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“三個資源配置扭曲”是深層次原因
我國農業發展出現的這些問題，深層次原因是以市場需求為導向調整農業生產的力度還不夠。通俗地說，就是我們生產的農產品，包括質量和品種不符合消費者的需求，政府又不能強追消費者去消費指定的農產品，結果就是消費者需要的、市場緊缺的農產品農民沒有生產,消費者不需要的農民又生產太多。中央農村工作會議也多次強調，要使農產品供給數量充足，品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。當前的問題實際上就是市場在資源配置中的作用沒能得到很好的發揮，市場機制失靈，沒有形成有效供給，是供給側出了問題。具體來說，就是“三個資源配置扭曲”，農業生產要素流動遇到嚴重障礙。
一是國內國際農業資源配置扭曲。國內國際大宗農產品價格嚴重倒掛的現象，實際上表明我國未能根據國際農業資源的變化來配置國內農業資源。加入WTO之后，我國大幅度開放國內農產品市場，農業國際化進程不斷加快，我國農業也越來越融入世界農業體系之中。2016年中央一號文件也指出，在受國際農產品市場影響加深背景下，如何統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權,是必須應對的重大挑戰。
實際上，在一個逐步開放的農業貿易和投資體系中，想方設法擋住進口，短期看很危險，長期看很困難。短期國內國際大宗農產品價格倒掛現象會越來越嚴重，形成價格堰塞湖，一旦湖堤崩潰，將對我國農業造成巨大沖擊。長期看，我國作為全球農業體系中的一員，若不能根據國際農業資源的變化來配置國內農業資源，既不符合世界農業經濟發展潮流，也違背了基本的經濟規律。
二是三大產業之間資源配置扭曲。我國三大產業就業比重中一產比例仍然偏高，尤其是近幾年我國各大宗農產品連年上漲，減緩了農村生產要素，尤其是農村勞動力向第二和第三產業轉移的步伐，降低了資源配置效率。我國人均土地規模不到2.5畝，勞動耕地只有7畝左右，農村勞動力轉移步伐放緩，導致了近年我國農村人口對土地的壓力沒有得到緩解。我國農產品加工業產值與農業產值之比偏低，2014年，農產品加工業產值超過23萬億元，加工品與農業總產值比值達到2.2∶1(農業發達國家約為4∶1)。農產品產量大但是加工轉化率低，農產品附加值不高，豐富的農產品資源優勢并沒有通過加工業的發展轉化為商品優勢和經濟優勢，都表明我國一產與二產、三產之間資源配置扭曲。
三是農業內部產業之間資源配置扭曲。我國土地密集型農產品比較效益一直極低。根據發改委數據，2014年我國棉花、糖料、大豆等土地密集型農產品生產凈利潤都是負值。2014年我國蔬菜平均每畝凈利潤為2069.78元，是稻谷的10.1倍，小麥的23.6倍，玉米的25.3倍。2014年蘋果種植每畝凈利潤為3480.85元，是稻谷的17倍，小麥的39.6倍，玉米的42.5倍。據統計，全國所有產糧縣中，糧食產量越集中，經濟發展水平就越落后，人均財力就越低，對轉移支付的依賴也就越大。這也充分說明我國糧食、棉花、糖料等土地密集型農業產業與水果、蔬菜、水產品等勞動密集型、技術密集型農業產業之間資源配置不合理。
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深化農業供給側改革，推動要素自由流動
要解決這些問題和深層次矛盾，必須貫徹落實十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用”精神，深化供給側改革，對農業資源配置進行結構性調整。以市場需求為導向，調整勞動力、土地、資金等農業生產要素投入結構。通過必要的行政手段，理順國內國際、三次產業、農業內部產業之間資源配置，推動農業生產要素自由流動，創新思維，及早謀劃，構建我國農業發展新戰略。
一要建立三個層次農產品儲備體系。充分利用國內國際兩種資源、兩個市場，鼓勵國有和民營糧油企業在全球范圍內布局，在主產國投資建立倉儲物流設施，儲備大宗農產品，以降低儲備成本，提高儲備效率，實現國家戰略目標。具體舉措上，可將我國農產品儲備劃分為口糧、谷物和大宗農產品儲備三個層次。第一層次是口糧儲備。建議國家根據稻谷、小麥生產、消費周期等確定國內口糧儲備安全線，以國有糧食儲備單位為主體，主要在國內儲備必要的口糧，確?！翱诩Z絕對安全”。第二層次是谷物儲備。加強對全球重點國家農業開發潛力環境與風險分析，預先做好玉米等谷物進口規模、價格和來源地研究，統籌利用國際國內兩個市場兩種資源，保障谷物供給。國家確立谷物總體儲備基本安全線，玉米及超過安全線以外的口糧部分由國有及民營糧食企業在全球布點聯合儲備，部分可以參考“東盟+3”大米應急儲備的方式聯合其他國家進行儲備。第三層次是除口糧、谷物之外的大宗農產品儲備。國家發布儲備指導數量，具體操作主要由國營民營企業共同在全球布局完成。2016年中央一號文件指出，應“優化重要農產品進口的全球布局，推進進口來源多元化，加快形成互利共贏的穩定經貿關系”。應加強對全球重點國家，尤其是對“一帶一路”沿線國家和地區及周邊國家和地區的農業開發潛力、環境與風險分析，促進農業“走出去”，加快農業投資貿易步伐。
二要理順農產品市場價格機制，通過市場來調節第一產業和第二、第三產業之間的資源配置，提高農民勞動生產率。應進一步推進戶籍制度改革，促進農村勞動力就地就近轉移就業創業，加快培育中小城市和特色小城鎮，增強吸納農業轉移人口能力，從根本上改善農村人地之間的緊張關系。同時推進農村土地確權，加快土地要素流動;推進一二三產業融合、發展“互聯網+”農業等，引導二三產業資金、技術進入農業,落實中央農村工作會議提出的“種養加一體、一二三產業融合發展”和2016年中央一號文件提出的“大力推進‘互聯網+’現代農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級等”。改善三次產業之間資源配置扭曲的情況，通過市場來調節第一產業和二三產業之間的資源配置，提高農業勞動生產率。
長期來看,除口糧等必須確保絕對安全的品種之外,應讓市場在農業生產要素配置中發揮決定性作用。同時，國家把節省下的農業價格支持費用、農產品倉儲費用,加上國家農產品儲備“走出去”獲得的盈利等資金整合起來，大力支持農產品加工業的發展，提高農產品加工轉化率和附加值，增強對農民增收的帶動能力;支持一二三產業聯動，把農產品資源優勢轉化為商品優勢和經濟優勢;加大資金投入，大幅度增加農業生產能立建設補貼，降低農業單位產品生產成本;建力生產者收入保障體系,彌補價格波動導致的收入損失;同時，下力氣完善農村醫療、養老等社會保障制度，提高保障水平。
三要加快培育農業比較優勢。從世界農業發展大局看我國農業發展，根據其他主要農業國家發展特點，培育我國農業比較優勢，推進我國特色農業現代化。我國人均耕地面積很少，農戶平均經營規模僅相當于韓國和日本的1/3、歐盟的1/40、美國的1/400。從世界農業資源配置角度看，我國如此低的人均、勞均土地資源，卻下力氣支持生產水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、糖料等土地密集型農產品，對培育我國農業比較優勢發揮不了太大作用。
“一畝菜十畝糧”，從數據看，我國蔬菜、水果、桑蠶等農業產業產值、利潤率較高，培育我國農業比較優勢，應該大力支持生產蔬菜、水果、桑蠶、水產品等勞動密集型農產品出口。2016年中央一號文件指出，要“加大對農產品出口支持力度，鞏固農產品出口傳統優勢，培育新的競爭優勢，擴大特色和高附加值農產品出口?！睉敯盐覈r業競爭力的培育重心放在能夠發揮農業勞動力比較優勢的農業產業上，培育和增強比較優勢，參與國際農產品貿易競爭。
因此，一方面要貫徹落實2016年中央一號文件提出的“積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體”，加快土地、資金等資源要素向優秀的新型經營主體聚集，提高農業競爭力;另一方面要改變農業內部產業之間資源配置扭曲狀況，培育我國農業比較優勢，推進我國特色農業現代化。2016年中央農村工作會議和中央一號文件都強調“要推動糧經飼統籌、農林牧漁結合”。針對我國農業的發展現狀，優化農業內部資源配置，促進農業內部生產要素合理流動，這是我國發展農業產業、實現農業現代化的有效途徑。
四要更好發揮政府作用，保障國家糧食安全。應針對糧食生產特點，采取不同措施，保障國家糧食安全。一是貫徹“口糧絕對安全”的大政方針，防范口糧受進口沖擊大幅減產。我國小麥、大米進口配額較高，關稅很低，考慮到CPI因素，近幾年小麥、水稻最低收購價實際上在連年下降，口糧生產很容易受到進口沖擊。應保護好農民積極性，確保口糧安全。二是慎重制定和發布糧食保護價。保護價是農民進行種植決策的關鍵參考。2016年中央一號文件強調任何時候都不能忽視農業、忘記農民。落實中央一系列文件精神，就應從保障糧食安全、保護農民利益的高度，認識和重視保護價，慎重制定保護價，發揮保護價對糧食生產規模、結構的調節作用，合理選擇發布時機，避免糧食種植之后發布保護價，損害農民利益，影響糧食安全。三是盡快制定實施耕地輪作休耕補貼政策。耕地輪作休耕是貫徹“藏糧于地”戰略的有力舉措。2015年農民種植玉米虧損面大，若農民預期保持地力導致更多虧損，就可能出現耕地大面積拋荒現象。應盡早制定、盡快實施耕地輪作休耕補貼政策，防止耕地拋荒，確保耕地生產能力不降低。
(《中國經濟十年展望(2016-2025)：由數量追趕到質量追趕》劉世錦主編中信出版社國務院發展研究中心“中長期增長”課題組)
中國鄉村發現網轉自：《農經》雜志
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