7月30日，北京大學國家發(fā)展研究院舉辦了“CMRC中國經(jīng)濟觀察”第50次季度報告會。報告會上，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司司長徐林指出，城市化是中國未來一段時間最重要的一項結構性改革。城市化問題是一個制度改革的問題，而非簡單的技術問題。目前，城市建設用地供給最大的問題是無法做到效率優(yōu)先，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也尚待完善。政府需要在現(xiàn)有的歷史條件下審時度勢，從目前的實踐當中，很好地總結提煉出一些制度性的安排。
以下是徐林演講全文:
什么是城市化？我仔細查了一下各種定義，我覺得有一個定義我比較認可，即一個國家農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，向城市地區(qū)集中居住，以及整個社會適應這一變化的過程。我覺得重點在于，后面整個社會如何適應這一過程。從這個角度來看，實際上涉及的是一個國家在體制機制和制度上的一些安排，所以城市化問題就是一個制度改革的問題，而非簡單的城市建設，城市規(guī)劃等技術問題。
中國的城市化，我們除了要考慮已有的2.7億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到各類城市，還要考慮從小城市到大城市的人口流動，大約有八九千萬人。我們的制度要適應3億多人的流動，主要有兩個問題。
第一個是戶口制度問題，城市的很多公共服務和戶籍掛鉤，這關系到福利的安排和社會的公平正義。目前，各個城市都在想辦法解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題，但做得還不夠。比如，在北京有很多外地人，他們的子女已經(jīng)可以在這上小學甚至上初中，但是到了高中就不行，所以公共服務的提供是不完全的。
現(xiàn)在官方的說法是要讓公共服務覆蓋全部常住人口，目標是使沒有戶籍的常住人口享受的基本公共服務的類型更加廣泛，水平進一步提高。這是政策的目標，也是一個逐步演進的過程。
與戶口制度相關，我們還實施了居住證制度。居住證領取沒有門檻，只要來這個城市居住或工作，誰都可以領取居住證。設立居住證的初衷，就是要讓居住證覆蓋基本的公共服務。各地的做法有所不同，但都有點差強人意。沒有很好地體現(xiàn)居住證領取的無門檻和基本公共服務的全覆蓋。
第二個是土地制度的安排如何適應城市化的變化。這當中又分為兩個問題，第一個是城鄉(xiāng)建設用地制度的適應性問題，特別是城市化過程中的城市建設用地制度怎么安排。我們是一個人口大國，要有非常高的糧食自給率來保障國家的糧食安全，所以中國有18億畝耕地的紅線要求。因此，改革開放后，我們在很多領域都進行了市場化改革，但對建設用地還是采取嚴格的計劃分配制度，它在一定程度上限制了耕地的減少。
在這個基礎上，我們還做了一些其他的制度安排。比如，大量的農(nóng)民進城，他們在農(nóng)村的宅基地空置。為了把農(nóng)村的建設用地資源和城市的建設需求很好地結合，我們又實行了農(nóng)村建設用地減少和城市建設用地增加掛鉤的制度，這樣在建設用地的總量上就沒有變化。
這種制度安排衍生出了重慶模式“地票制度”，它把農(nóng)村退出來的宅基地額度拿到城市去交易，而城市需要建設用地的人，可以到交易所去買。這是一個進步，它發(fā)揮了市場的作用。最近正在推進一個地方的建設用地指標和它落戶人口增加的數(shù)額掛鉤的制度。這是一種激勵機制，它可以鼓勵更多的人在城市落戶。
這些建設用地制度的改革和完善，起到了一定的積極作用，但仍存在問題。大城市和特大城市往往更吸納人口，但是對它們的土地建設用地的配置不一定和它吸納了多少常住人口掛鉤。比如說廣東，外來的常住人口有兩千萬，大規(guī)模的外來人口在它的各類城市和城鎮(zhèn)居住，建設用地是否考慮到了這一需求？未必。而且我們目前還不鼓勵超大城市，特大城市發(fā)展得更快，希望控制它們的規(guī)模，甚至有人提出這些超大城市的建設用地要實行零增長。可是，它們又特別吸引人口的聚集，因為超大城市規(guī)模經(jīng)濟效益顯著，分工更密集更細化，就業(yè)機會更多，所以往往形成一種資源的錯配，使得人口流入較多的城市，不一定能得到和人口規(guī)模相適應的建設用地。
增減掛鉤制度，也只能在縣一級實施，不能拿到全省，更不要說全國。但是對一個省來說，省會城市，地級市可能更需要建設用地指標。所以，農(nóng)村騰出來的建設用地，它不一定能用到最需要的地方，這是效率上的錯配。另外，城市為了在現(xiàn)有的空間里擴展，也在進行低效用地的再開發(fā)，比如說把建在市中心的工廠搬到郊區(qū)。但是，在用途管制，招、拍、掛和出讓制度上也存在很多問題，使得城市用地的低效問題在解決上面臨很大挑戰(zhàn)。所以，無法做到效率優(yōu)先是城市建設用地供給最大的問題。
第二個問題是進城農(nóng)民的承包地和宅基地的處置問題。現(xiàn)在很多進城農(nóng)民已經(jīng)不種地了，他們的承包地有些也開始流轉(zhuǎn)。從過去的“兩權分立”到現(xiàn)在的“三權分立”，可以說是一種進步，對流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權保護有了一些基本的制度安排。沒有太多制度上的障礙，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也越來越大。這樣一種流轉(zhuǎn)，一定程度上有利于農(nóng)村規(guī)模化的經(jīng)營，讓一些經(jīng)營主體和專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)，通過承包地的流轉(zhuǎn)、出租或入股的方式，把土地集中起來進行更高效的經(jīng)營和開發(fā)。
這對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)村的勞動生產(chǎn)率都是有好處的。宅基地現(xiàn)在也可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，讓農(nóng)村的宅基地得到更高效的利用，農(nóng)民通過宅基地的轉(zhuǎn)讓也可以獲得部分財產(chǎn)性的收入。目前各地都有一些不同的做法，我們也進行過很多的調(diào)研，進行過一些總結和梳理。農(nóng)村土地現(xiàn)有的制度改革，雖然產(chǎn)生了積極的效應，但也還存在一定的局限性。
主要有以下幾個方面：第一，合同的期限可能偏短而且穩(wěn)定性不夠。這不利于新的經(jīng)營主體對集中起來的農(nóng)地進行集中長期的投入，不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。第二，新的經(jīng)營主體在集中了土地之后，他僅有土地的經(jīng)營權，沒有所有權。所以他對這塊地沒有真正長期的考慮，可能采取掠奪式的經(jīng)營，嚴重消耗這塊土地的地力。第三，有些已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民，農(nóng)村的承包地和宅基地沒有真正地退出，目前在制度上沒有有償退出的安排，導致很多人占著不退，而且長此以往會對他們越來越有利，尤其是生活在城市郊區(qū)的農(nóng)民。很多人寧肯把承包地和宅基地撂荒，也不愿進城落戶。這造成了土地資源巨大的浪費，可以經(jīng)營民宿的農(nóng)舍，往往都在城市的輻射范圍之內(nèi)，而偏遠農(nóng)舍的空置率非常高。更重要的是，雖然我們比過去減少了兩億多農(nóng)村居民，但實際上農(nóng)村居民點所占用的建設用地反而增加了4000萬畝。除了農(nóng)民不愿放棄的部分，他們的孩子也還要到農(nóng)村置地。所以目前的制度安排不能很好地解決我們想要解決的一些問題。
下一步我們還要繼續(xù)改革，繼續(xù)探索，但對土地制度的改革，我們的顧慮比較多，難度也比較大。中國的改革，很多源自基層。我們要尊重基層的首創(chuàng)精神，可以從目前的實踐當中，很好地總結提煉出一些制度性的安排，逐步地解決問題。有的理論在過去可能是成立的，但在新時期并不是這樣。
我們總以為，農(nóng)民那塊地是他生存的基礎，農(nóng)民有了地就沒有后顧之憂。過去是這樣，但是現(xiàn)在有大量的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機會，城市還有基本公共服務和社會保障，即便是進城的農(nóng)民失了業(yè)，他也不會像過去那樣淪落到很悲慘的境地。我們現(xiàn)在發(fā)展的環(huán)境、條件和歷史上出現(xiàn)的農(nóng)民失去土地，就會導致社會動蕩是完全不一樣的。
有些教條和顧慮在新形勢下是不必要的。但是涉及到農(nóng)地改革的這些安排，需要精心組織推廣，多搞一些試點，看看效果。但是現(xiàn)在沒有人能拿出一個一勞永逸的辦法，因為這不單單是一個技術問題，還是一個很復雜的政治問題，是一個利益的再分配問題。所以，未來的出路是在現(xiàn)有的基礎上不斷地提煉，不斷地改進。
最后我想再說一點，我覺得城市化是中國未來一段時間最重要的一個結構性改革。因為我們現(xiàn)在還處在城市化動力比較強的一個時期，這種動力來自農(nóng)村和城市的收入差距仍高于世界平均水平。考慮到城鄉(xiāng)在公共服務上的差距，實際收入差距還會更大。勞動力在第一產(chǎn)業(yè)和在第二、第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值一般會有兩到三倍的差距。通過城市化，可以大大提升中國勞動力配置和土地資源配置的效率。
（本文根據(jù)現(xiàn)場錄音整理，未經(jīng)演講者審定）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞
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