7月30日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院舉辦了“CMRC中國(guó)經(jīng)濟(jì)觀察”第50次季度報(bào)告會(huì)。報(bào)告會(huì)上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林指出，城市化是中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間最重要的一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性改革。城市化問(wèn)題是一個(gè)制度改革的問(wèn)題，而非簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題。目前，城市建設(shè)用地供給最大的問(wèn)題是無(wú)法做到效率優(yōu)先，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也尚待完善。政府需要在現(xiàn)有的歷史條件下審時(shí)度勢(shì)，從目前的實(shí)踐當(dāng)中，很好地總結(jié)提煉出一些制度性的安排。
以下是徐林演講全文:
什么是城市化？我仔細(xì)查了一下各種定義，我覺(jué)得有一個(gè)定義我比較認(rèn)可，即一個(gè)國(guó)家農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，向城市地區(qū)集中居住，以及整個(gè)社會(huì)適應(yīng)這一變化的過(guò)程。我覺(jué)得重點(diǎn)在于，后面整個(gè)社會(huì)如何適應(yīng)這一過(guò)程。從這個(gè)角度來(lái)看，實(shí)際上涉及的是一個(gè)國(guó)家在體制機(jī)制和制度上的一些安排，所以城市化問(wèn)題就是一個(gè)制度改革的問(wèn)題，而非簡(jiǎn)單的城市建設(shè)，城市規(guī)劃等技術(shù)問(wèn)題。
中國(guó)的城市化，我們除了要考慮已有的2.7億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到各類(lèi)城市，還要考慮從小城市到大城市的人口流動(dòng)，大約有八九千萬(wàn)人。我們的制度要適應(yīng)3億多人的流動(dòng)，主要有兩個(gè)問(wèn)題。
第一個(gè)是戶口制度問(wèn)題，城市的很多公共服務(wù)和戶籍掛鉤，這關(guān)系到福利的安排和社會(huì)的公平正義。目前，各個(gè)城市都在想辦法解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題，但做得還不夠。比如，在北京有很多外地人，他們的子女已經(jīng)可以在這上小學(xué)甚至上初中，但是到了高中就不行，所以公共服務(wù)的提供是不完全的。
現(xiàn)在官方的說(shuō)法是要讓公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，目標(biāo)是使沒(méi)有戶籍的常住人口享受的基本公共服務(wù)的類(lèi)型更加廣泛，水平進(jìn)一步提高。這是政策的目標(biāo)，也是一個(gè)逐步演進(jìn)的過(guò)程。
與戶口制度相關(guān)，我們還實(shí)施了居住證制度。居住證領(lǐng)取沒(méi)有門(mén)檻，只要來(lái)這個(gè)城市居住或工作，誰(shuí)都可以領(lǐng)取居住證。設(shè)立居住證的初衷，就是要讓居住證覆蓋基本的公共服務(wù)。各地的做法有所不同，但都有點(diǎn)差強(qiáng)人意。沒(méi)有很好地體現(xiàn)居住證領(lǐng)取的無(wú)門(mén)檻和基本公共服務(wù)的全覆蓋。
第二個(gè)是土地制度的安排如何適應(yīng)城市化的變化。這當(dāng)中又分為兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的適應(yīng)性問(wèn)題，特別是城市化過(guò)程中的城市建設(shè)用地制度怎么安排。我們是一個(gè)人口大國(guó)，要有非常高的糧食自給率來(lái)保障國(guó)家的糧食安全，所以中國(guó)有18億畝耕地的紅線要求。因此，改革開(kāi)放后，我們?cè)诤芏囝I(lǐng)域都進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，但對(duì)建設(shè)用地還是采取嚴(yán)格的計(jì)劃分配制度，它在一定程度上限制了耕地的減少。
在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們還做了一些其他的制度安排。比如，大量的農(nóng)民進(jìn)城，他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地空置。為了把農(nóng)村的建設(shè)用地資源和城市的建設(shè)需求很好地結(jié)合，我們又實(shí)行了農(nóng)村建設(shè)用地減少和城市建設(shè)用地增加掛鉤的制度，這樣在建設(shè)用地的總量上就沒(méi)有變化。
這種制度安排衍生出了重慶模式“地票制度”，它把農(nóng)村退出來(lái)的宅基地額度拿到城市去交易，而城市需要建設(shè)用地的人，可以到交易所去買(mǎi)。這是一個(gè)進(jìn)步，它發(fā)揮了市場(chǎng)的作用。最近正在推進(jìn)一個(gè)地方的建設(shè)用地指標(biāo)和它落戶人口增加的數(shù)額掛鉤的制度。這是一種激勵(lì)機(jī)制，它可以鼓勵(lì)更多的人在城市落戶。
這些建設(shè)用地制度的改革和完善，起到了一定的積極作用，但仍存在問(wèn)題。大城市和特大城市往往更吸納人口，但是對(duì)它們的土地建設(shè)用地的配置不一定和它吸納了多少常住人口掛鉤。比如說(shuō)廣東，外來(lái)的常住人口有兩千萬(wàn)，大規(guī)模的外來(lái)人口在它的各類(lèi)城市和城鎮(zhèn)居住，建設(shè)用地是否考慮到了這一需求？未必。而且我們目前還不鼓勵(lì)超大城市，特大城市發(fā)展得更快，希望控制它們的規(guī)模，甚至有人提出這些超大城市的建設(shè)用地要實(shí)行零增長(zhǎng)。可是，它們又特別吸引人口的聚集，因?yàn)槌蟪鞘幸?guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯著，分工更密集更細(xì)化，就業(yè)機(jī)會(huì)更多，所以往往形成一種資源的錯(cuò)配，使得人口流入較多的城市，不一定能得到和人口規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)用地。
增減掛鉤制度，也只能在縣一級(jí)實(shí)施，不能拿到全省，更不要說(shuō)全國(guó)。但是對(duì)一個(gè)省來(lái)說(shuō)，省會(huì)城市，地級(jí)市可能更需要建設(shè)用地指標(biāo)。所以，農(nóng)村騰出來(lái)的建設(shè)用地，它不一定能用到最需要的地方，這是效率上的錯(cuò)配。另外，城市為了在現(xiàn)有的空間里擴(kuò)展，也在進(jìn)行低效用地的再開(kāi)發(fā)，比如說(shuō)把建在市中心的工廠搬到郊區(qū)。但是，在用途管制，招、拍、掛和出讓制度上也存在很多問(wèn)題，使得城市用地的低效問(wèn)題在解決上面臨很大挑戰(zhàn)。所以，無(wú)法做到效率優(yōu)先是城市建設(shè)用地供給最大的問(wèn)題。
第二個(gè)問(wèn)題是進(jìn)城農(nóng)民的承包地和宅基地的處置問(wèn)題。現(xiàn)在很多進(jìn)城農(nóng)民已經(jīng)不種地了，他們的承包地有些也開(kāi)始流轉(zhuǎn)。從過(guò)去的“兩權(quán)分立”到現(xiàn)在的“三權(quán)分立”，可以說(shuō)是一種進(jìn)步，對(duì)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)有了一些基本的制度安排。沒(méi)有太多制度上的障礙，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也越來(lái)越大。這樣一種流轉(zhuǎn)，一定程度上有利于農(nóng)村規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)，讓一些經(jīng)營(yíng)主體和專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，通過(guò)承包地的流轉(zhuǎn)、出租或入股的方式，把土地集中起來(lái)進(jìn)行更高效的經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)。
這對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率都是有好處的。宅基地現(xiàn)在也可以通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，讓農(nóng)村的宅基地得到更高效的利用，農(nóng)民通過(guò)宅基地的轉(zhuǎn)讓也可以獲得部分財(cái)產(chǎn)性的收入。目前各地都有一些不同的做法，我們也進(jìn)行過(guò)很多的調(diào)研，進(jìn)行過(guò)一些總結(jié)和梳理。農(nóng)村土地現(xiàn)有的制度改革，雖然產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，但也還存在一定的局限性。
主要有以下幾個(gè)方面：第一，合同的期限可能偏短而且穩(wěn)定性不夠。這不利于新的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集中起來(lái)的農(nóng)地進(jìn)行集中長(zhǎng)期的投入，不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。第二，新的經(jīng)營(yíng)主體在集中了土地之后，他僅有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。所以他對(duì)這塊地沒(méi)有真正長(zhǎng)期的考慮，可能采取掠奪式的經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重消耗這塊土地的地力。第三，有些已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，農(nóng)村的承包地和宅基地沒(méi)有真正地退出，目前在制度上沒(méi)有有償退出的安排，導(dǎo)致很多人占著不退，而且長(zhǎng)此以往會(huì)對(duì)他們?cè)絹?lái)越有利，尤其是生活在城市郊區(qū)的農(nóng)民。很多人寧肯把承包地和宅基地撂荒，也不愿進(jìn)城落戶。這造成了土地資源巨大的浪費(fèi)，可以經(jīng)營(yíng)民宿的農(nóng)舍，往往都在城市的輻射范圍之內(nèi)，而偏遠(yuǎn)農(nóng)舍的空置率非常高。更重要的是，雖然我們比過(guò)去減少了兩億多農(nóng)村居民，但實(shí)際上農(nóng)村居民點(diǎn)所占用的建設(shè)用地反而增加了4000萬(wàn)畝。除了農(nóng)民不愿放棄的部分，他們的孩子也還要到農(nóng)村置地。所以目前的制度安排不能很好地解決我們想要解決的一些問(wèn)題。
下一步我們還要繼續(xù)改革，繼續(xù)探索，但對(duì)土地制度的改革，我們的顧慮比較多，難度也比較大。中國(guó)的改革，很多源自基層。我們要尊重基層的首創(chuàng)精神，可以從目前的實(shí)踐當(dāng)中，很好地總結(jié)提煉出一些制度性的安排，逐步地解決問(wèn)題。有的理論在過(guò)去可能是成立的，但在新時(shí)期并不是這樣。
我們總以為，農(nóng)民那塊地是他生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民有了地就沒(méi)有后顧之憂。過(guò)去是這樣，但是現(xiàn)在有大量的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)，城市還有基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，即便是進(jìn)城的農(nóng)民失了業(yè)，他也不會(huì)像過(guò)去那樣淪落到很悲慘的境地。我們現(xiàn)在發(fā)展的環(huán)境、條件和歷史上出現(xiàn)的農(nóng)民失去土地，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩是完全不一樣的。
有些教條和顧慮在新形勢(shì)下是不必要的。但是涉及到農(nóng)地改革的這些安排，需要精心組織推廣，多搞一些試點(diǎn)，看看效果。但是現(xiàn)在沒(méi)有人能拿出一個(gè)一勞永逸的辦法，因?yàn)檫@不單單是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，還是一個(gè)很復(fù)雜的政治問(wèn)題，是一個(gè)利益的再分配問(wèn)題。所以，未來(lái)的出路是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不斷地提煉，不斷地改進(jìn)。
最后我想再說(shuō)一點(diǎn)，我覺(jué)得城市化是中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間最重要的一個(gè)結(jié)構(gòu)性改革。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在還處在城市化動(dòng)力比較強(qiáng)的一個(gè)時(shí)期，這種動(dòng)力來(lái)自農(nóng)村和城市的收入差距仍高于世界平均水平。考慮到城鄉(xiāng)在公共服務(wù)上的差距，實(shí)際收入差距還會(huì)更大。勞動(dòng)力在第一產(chǎn)業(yè)和在第二、第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值一般會(huì)有兩到三倍的差距。通過(guò)城市化，可以大大提升中國(guó)勞動(dòng)力配置和土地資源配置的效率。
（本文根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)錄音整理，未經(jīng)演講者審定）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞
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