“城，所以盛民也。”人是城市發(fā)展的主體，是城市的靈魂，也是城市運(yùn)行與管理的基本內(nèi)容。城市人口管理主要包括人口信息登記、流動(dòng)人口管理、社會(huì)保障服務(wù)供給等，這些均直接關(guān)系到城市建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展、秩序建構(gòu)、城市形象和競(jìng)爭(zhēng)力提升。中國(guó)正處在城市化發(fā)展關(guān)鍵階段，借鑒國(guó)外城市人口管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化人口管理，或?qū)?duì)中國(guó)城市化穩(wěn)健推進(jìn)有所助益。
健全完善政策措施
為加強(qiáng)人口管理，使人口管理與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)在城市人口管理方面立足國(guó)情，采取了建立健全相關(guān)法律規(guī)范與完善政策調(diào)控等措施。
首先，完善人口信息登記。人口信息登記是人口管理的前提和基礎(chǔ)，詳細(xì)準(zhǔn)確動(dòng)態(tài)的人口信息有助于有效開(kāi)展人口管理。美國(guó)實(shí)行“生命登記制度+社會(huì)保障號(hào)制度”的人口信息登記系統(tǒng)，“生命登記制度”側(cè)重于記錄人口生命事件信息，即出生、死亡、婚姻、父母基本情況、父母及子女的社會(huì)關(guān)系等；“社會(huì)保障號(hào)制度”側(cè)重于記錄人口生活事件信息，如居住地、納稅情況、教育背景等動(dòng)態(tài)信息。此外，美國(guó)還定期舉行全國(guó)性的人口普查，并建立了大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（SMA），及時(shí)掌握城市人口信息。日本頒布實(shí)施了《戶籍法》，并采用“戶籍簿+住民票”的“雙核心”人口登記管理體制。戶籍簿登記以家庭為單位，反映個(gè)人與家庭的關(guān)系，在公民出生、死亡、結(jié)婚、繼承遺產(chǎn)時(shí)使用。住民票登記以個(gè)人為單位，反映個(gè)人的遷移、納稅等情況，主要用于公民的日常生活與流動(dòng)遷移。日本通過(guò)這種人口登記體制，實(shí)現(xiàn)了“戶隨人走”的人口管理模式。
其次，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理。人口的流動(dòng)與遷徙為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了動(dòng)力，也給城市人口管理帶來(lái)了難題。美國(guó)、法國(guó)和新加坡等國(guó)在流動(dòng)人口管理領(lǐng)域進(jìn)行了積極嘗試。美國(guó)主要采取了以下措施。一是通過(guò)城市規(guī)劃促進(jìn)人口有序流動(dòng)。例如，美國(guó)以芝加哥為中心的都市圈，其中包含有匹茲堡、底特律等大中城市以及眾多小城市，城市總數(shù)超過(guò)了30個(gè)。通過(guò)都市圈的建設(shè)，美國(guó)對(duì)人口進(jìn)行了有效分流，緩解了單個(gè)城市的人口集聚壓力。二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)人口流動(dòng)。美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局（U.S. Bureau of Labor Statistics）定期調(diào)查市場(chǎng)招聘職位與勞動(dòng)力供給狀況，通過(guò)官方渠道提供勞動(dòng)力市場(chǎng)信息，推動(dòng)人口在各區(qū)域間的理性流動(dòng)。三是通過(guò)行政和法律手段宏觀調(diào)控人口流動(dòng)。在美國(guó)，人們要想遷移到某地定居，其生活狀態(tài)必須符合該地的衛(wèi)生及相關(guān)法律規(guī)定，如要有一定面積的住房，有穩(wěn)定的收入才能留在該地。此外，美國(guó)的一些城市還通過(guò)職業(yè)移民政策來(lái)吸引自身需要的高科技、高層次和緊缺人才。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的有效管理，法國(guó)特別重視通過(guò)城市規(guī)劃促進(jìn)人口有序流動(dòng)。在首都巴黎的遠(yuǎn)郊設(shè)立了汽車、航空、基礎(chǔ)化學(xué)、制藥等一系列工業(yè)區(qū)，在近郊建設(shè)了相對(duì)發(fā)達(dá)的金融、保險(xiǎn)、商業(yè)性服務(wù)業(yè)和運(yùn)輸業(yè)等，促進(jìn)城市中心區(qū)人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移；同時(shí)，通過(guò)法律手段來(lái)調(diào)控人口流動(dòng)。法國(guó)法律規(guī)定，年滿16歲且居無(wú)定所的法國(guó)人要申領(lǐng)流動(dòng)證。對(duì)流動(dòng)證持有者按不同類別進(jìn)行不同程度的管理。為控制城市流動(dòng)人口比例，還規(guī)定市鎮(zhèn)接納的流動(dòng)證持有者一般不超過(guò)當(dāng)?shù)厝丝诘?%。
最后，改善社會(huì)保障服務(wù)。美國(guó)和法國(guó)都通過(guò)“社會(huì)保障號(hào)”來(lái)為公民提供社會(huì)保障服務(wù)。每個(gè)公民都有全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保障號(hào)，可在全國(guó)范圍內(nèi)辦理社會(huì)保障事宜，享受相應(yīng)的失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保障等公共服務(wù)。在法國(guó)，各城市、地區(qū)的社保服務(wù)是相同的，使得居民不會(huì)因?yàn)槌鞘兄g社保水平的差異而流入某一城市。日本以住民票制度為基礎(chǔ)提供社會(huì)保障服務(wù)，住民票具有獲得教育、醫(yī)療、福利等公共服務(wù)的功能。通過(guò)進(jìn)行住民票登記，確保了在戶隨人走的同時(shí)，公共服務(wù)和人口管理可以跟上。
服務(wù)與調(diào)控相結(jié)合
綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家的城市人口管理具有以下基本特點(diǎn)。
第一，頂層設(shè)計(jì)與多元手段相結(jié)合，提高人口管理效率。上述國(guó)家均較為重視城市人口管理頂層設(shè)計(jì)，在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，考慮到了人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展間的關(guān)系，以此為依據(jù)科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃、公共服務(wù)政策、人才政策、產(chǎn)業(yè)政策等，并努力協(xié)同推進(jìn)這些規(guī)劃、政策與城市人口管理政策。此外，它們還注意綜合運(yùn)用行政、法律、稅收、規(guī)劃、市場(chǎng)等手段和方式，引導(dǎo)人口流量和流向，避免人口過(guò)度集中，控制城市人口規(guī)模，優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)，提升城市人口質(zhì)量。
第二，采用“登記+社保”的管理模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型人口管理。有關(guān)國(guó)家的城市人口管理體現(xiàn)出了“以服務(wù)促管理，以管理保服務(wù)”的特點(diǎn)。首先，重視人口信息登記工作，為服務(wù)型管理提供依據(jù)。這方面，具體包括：一是采取行政、司法等手段，將人口登記與統(tǒng)計(jì)工作制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。二是從人口信息登記內(nèi)容來(lái)看，既包括生命事件信息，也包括生活事件信息，努力使人口信息詳細(xì)化、精準(zhǔn)化。三是注重采用互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫(kù)等現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)行人口登記和統(tǒng)計(jì)。其次，為城市人口提供便捷均等的社會(huì)保障服務(wù)，以服務(wù)促管理。這些國(guó)家在確保人口自由遷徙的前提下，為城市居民提供了包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等在內(nèi)的公共服務(wù)，努力改善居民生活環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量，進(jìn)而使得居民主動(dòng)接受人口管理。
第三，以“限制+引導(dǎo)”的調(diào)控模式，實(shí)現(xiàn)人口與城市發(fā)展相匹配。為了確保城市人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、承載能力等相適應(yīng)，許多國(guó)家采用了“限制+引導(dǎo)”的人口調(diào)控模式，促進(jìn)人口有序流動(dòng)。它們利用法律、政策等手段對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行調(diào)控，以此控制人口規(guī)模；利用城市功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策等手段調(diào)控人口流向和人口分布；制定人才計(jì)劃和人才工程項(xiàng)目，吸納高端人才、產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的技術(shù)人才，保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
多維經(jīng)驗(yàn)可以參考
中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化關(guān)鍵階段，一些城市存在人口規(guī)模大，流動(dòng)性強(qiáng)，有關(guān)數(shù)據(jù)滯后，公共服務(wù)不足和不均等問(wèn)題。我們或可通過(guò)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)角度來(lái)完善中國(guó)的城市人口管理。
首先，可以通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將人口發(fā)展納入城市總體規(guī)劃。在這方面，一是，要確保城市人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)；二是，整體規(guī)劃人口管理體制，科學(xué)設(shè)置人口管理機(jī)構(gòu)；三是，實(shí)現(xiàn)人口管理政策與產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、住房政策等協(xié)調(diào)一致。
其次，要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善人口信息管理。充分利用大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等現(xiàn)代技術(shù)手段，逐步建立和完善人口信息、登記及共享平臺(tái)，準(zhǔn)確掌握人口動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)。建立人口大數(shù)據(jù)信息庫(kù)，與社會(huì)保障、健康醫(yī)療、稅務(wù)管理、居民服務(wù)等信息實(shí)現(xiàn)共享，消除信息“孤島”，優(yōu)化城市人口管理。
再次，要推進(jìn)基本公共服務(wù)完善化與均等化，促進(jìn)人口有序流動(dòng)。城市人口管理要由單純的行政管理，轉(zhuǎn)向引導(dǎo)和服務(wù)。完善公共服務(wù)供給，提高城市人口生活質(zhì)量；不斷縮小各類城市社會(huì)保障水平差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；建立全國(guó)統(tǒng)一的、可以結(jié)轉(zhuǎn)的社會(huì)保障體系，方便城市人口自由有序流動(dòng)。
最后，運(yùn)用多種管理手段，協(xié)同推進(jìn)城市人口管理。城市人口管理由以行政管理為主，轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多元化手段。同時(shí)，培育社會(huì)組織、個(gè)人等參與城市人口管理。通過(guò)創(chuàng)新人口管理機(jī)制，提高城市人口管理的質(zhì)量與效率，促進(jìn)城市健康和諧發(fā)展。
（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“戶籍制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響機(jī)制及對(duì)策研究”（17BJL049）階段性成果）
作者單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)
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