--國(guó)際糧食價(jià)格長(zhǎng)期波動(dòng)和國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的關(guān)系
本文回顧了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的演變過程，并與中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策的歷史進(jìn)行了比較，指出共同農(nóng)業(yè)政策的改革過程以及中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)在遇到的困境是和國(guó)際糧食價(jià)格長(zhǎng)期波動(dòng)相關(guān)的。中國(guó)現(xiàn)在遇到的問題只是重現(xiàn)了共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代的困境。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革應(yīng)借鑒共同農(nóng)業(yè)政策改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，除了保持適量的糧食庫(kù)存以保障糧食安全外，必須按照國(guó)際糧價(jià)長(zhǎng)期波動(dòng)的節(jié)奏，逐步導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，減少扭曲生產(chǎn)的價(jià)格支持，同時(shí)增加對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。
中國(guó)農(nóng)業(yè)政策在2004年經(jīng)歷了一個(gè)巨大的歷史轉(zhuǎn)變：政府開始減免延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅，并逐步實(shí)行補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的政策。到2006年，中國(guó)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，在此基礎(chǔ)上實(shí)施了以“四項(xiàng)補(bǔ)貼”(糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼)、“三項(xiàng)價(jià)格支持”(最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等為主的全面農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。但在實(shí)施十多年后，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的各種弊端不斷涌現(xiàn)，包括補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)價(jià)格全面高于國(guó)際價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量與國(guó)內(nèi)庫(kù)存同時(shí)攀升、中國(guó)農(nóng)業(yè)徹底失去了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等(全世文、于曉華，2016)。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策到了一個(gè)需要全面反思和改革的時(shí)間點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策何去何從，成了當(dāng)下政策制定者和廣大學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。
放眼國(guó)際，回首歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy，CAP)的建立和改革過程，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)在遇到的問題與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代的困境基本類似。這種重合不是一種歷史的偶然，它們遇到的問題都是由國(guó)際糧食價(jià)格長(zhǎng)期波動(dòng)造成的。
由于技術(shù)進(jìn)步、人口增長(zhǎng)、能源價(jià)格波動(dòng)以及各國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)際貿(mào)易政策改變等因素，國(guó)際糧食價(jià)格在長(zhǎng)期內(nèi)大幅度波動(dòng)。圖1顯示出1960年后國(guó)際糧食價(jià)格變化趨勢(shì)。在過去的50多年中，國(guó)際糧價(jià)經(jīng)歷了兩次大的波動(dòng)。第一次到達(dá)波峰是1974年，第二次是2011年。前一次波動(dòng)造成了共同農(nóng)業(yè)政策的困境，第二次波動(dòng)帶來了中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的各種問題。
圖1 1961-2016國(guó)際糧食實(shí)際價(jià)格指數(shù)(2002-2004年國(guó)際平均價(jià)格=100)
數(shù)據(jù)來源：http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/。
歐洲共同體(簡(jiǎn)稱“歐共體”)在1962年正式導(dǎo)入共同農(nóng)業(yè)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面補(bǔ)貼和保護(hù)。由于當(dāng)時(shí)國(guó)際糧食價(jià)格處于相對(duì)低位并逐步上升，雖然共同農(nóng)業(yè)政策的補(bǔ)貼使境內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲并帶來生產(chǎn)過剩，但過剩農(nóng)產(chǎn)品可以高價(jià)銷售到國(guó)際市場(chǎng)，不會(huì)給歐共體財(cái)政帶來很大負(fù)擔(dān)、損害其農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也沒有造成大量庫(kù)存。1974年國(guó)際糧食價(jià)格到達(dá)波峰后持續(xù)長(zhǎng)期下降，但由于補(bǔ)貼的剛性，歐共體境內(nèi)糧食價(jià)格繼續(xù)維持高位，開始高于國(guó)際糧食價(jià)格，且內(nèi)外價(jià)格差不斷擴(kuò)大。如果放棄保護(hù)，降低境內(nèi)糧食價(jià)格，農(nóng)民收入就會(huì)受損，不但有違共同農(nóng)業(yè)政策的宗旨，也會(huì)遭到強(qiáng)大的政治抵抗力。這使得共同農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼金額不斷擴(kuò)大，糧食庫(kù)存也不斷膨脹，財(cái)政不堪重負(fù)。從20世紀(jì)70年代末開始，共同農(nóng)業(yè)政策被迫走上了非常曲折的改革道路。
與共同農(nóng)業(yè)政策類似，2004年中國(guó)開始推行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)國(guó)際糧食價(jià)格也處于相對(duì)低位并逐步上升的趨勢(shì)中，最初中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)尚可承受，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力可以維持，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存也處于低位。但是，這一切在2011年國(guó)際糧食價(jià)格到達(dá)波峰后迅速改變，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)急劇增加，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差擴(kuò)大，糧食庫(kù)存膨脹，農(nóng)業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力。
本文接下來具體回顧共同農(nóng)業(yè)政策的改革過程及其與國(guó)際糧食價(jià)格長(zhǎng)期波動(dòng)的關(guān)系，并將其與中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策做簡(jiǎn)單的比較，以便為中國(guó)未來的農(nóng)業(yè)政策改革方向提供參考。
二、國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)與共同農(nóng)業(yè)政策的演變歷程
(一)國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)與國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的理論關(guān)聯(lián)
“民以食為天”，糧食安全在任何國(guó)家都是政治上很敏感的議題，所以糧食生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易有其獨(dú)特性(于曉華等，2012)。中國(guó)和歐盟雖然是世界上兩個(gè)較大的經(jīng)濟(jì)體，但糧食生產(chǎn)都處于一種緊平衡狀態(tài)，不考慮大豆，兩者谷物凈進(jìn)口(凈出口)量所占境內(nèi)市場(chǎng)供給份額一直較低(見圖2)。
圖2 歐盟和中國(guó)谷物生產(chǎn)和貿(mào)易
數(shù)據(jù)來源：http://www.fao.org/faostat/en/#data/FBS。
農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小而生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)很大，供給和需求之間通常有一些差距，很容易導(dǎo)致價(jià)格的劇烈波動(dòng)。如果供給大于需求，糧食價(jià)格暴跌，會(huì)影響農(nóng)民的收入；反之會(huì)損害廣大消費(fèi)者尤其是城市窮人的福利。維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定成為世界各國(guó)政府制定農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重要目標(biāo)(速水佑次郎、神門善久，2003；Yu，2014a，2014b)。
由于歐盟和中國(guó)人口眾多，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和消費(fèi)量很大，且供給和需求處于一種緊平衡狀態(tài)，平衡境內(nèi)供需離不開國(guó)際市場(chǎng)。對(duì)一國(guó)而言，當(dāng)國(guó)內(nèi)糧食供給不足時(shí)，必然要進(jìn)口糧食，并希望國(guó)際糧食價(jià)格便宜。但是，當(dāng)國(guó)內(nèi)糧食供給過剩時(shí)，必然也希望把過剩的糧食以較高價(jià)格銷售到國(guó)外，以減輕財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。
補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策從政治的角度來說具有很強(qiáng)的剛性。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低或者農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼減少，政治上會(huì)招致農(nóng)民強(qiáng)烈的不滿和抵抗(速水佑次郎、神門善久，2003)。但是，由于技術(shù)進(jìn)步、人口增長(zhǎng)、能源價(jià)格波動(dòng)、各國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策改變等因素，國(guó)際糧食價(jià)格從長(zhǎng)期來看存在明顯的周期性波動(dòng)(見圖1)，會(huì)給一國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策造成很大的困擾。這就是共同農(nóng)業(yè)政策改革的推動(dòng)力。
(二)國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)與共同農(nóng)業(yè)政策的改革過程
1.20世紀(jì)60年代的政策導(dǎo)入期。二戰(zhàn)期間，西歐農(nóng)業(yè)受到重創(chuàng)。20世紀(jì)60年代初，國(guó)際糧食價(jià)格處于相對(duì)低位，農(nóng)民收入低下；歐共體糧食供給不足，極度依賴進(jìn)口(見圖1和圖2)。為了穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，保障糧食安全，實(shí)現(xiàn)糧食自給，1957年，《羅馬條約》最早提出共同農(nóng)業(yè)政策，之后逐步建立統(tǒng)一市場(chǎng)、價(jià)格保護(hù)等基本原則，并于1962年開始全面實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策。其政策目標(biāo)是通過目標(biāo)價(jià)格、門檻價(jià)格和干預(yù)價(jià)格等政策手段提供多角度的價(jià)格支持，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，增加農(nóng)民收入。
這一時(shí)期的共同農(nóng)業(yè)政策非常成功。圖2顯示，歐共體境內(nèi)糧食產(chǎn)量快速上升，逐步實(shí)現(xiàn)了自給，并略有剩余，促進(jìn)了成員國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加速了歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。同時(shí)，由于歐共體內(nèi)部糧食價(jià)格和國(guó)際價(jià)格同步上升，實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策沒有給財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)。
2.20世紀(jì)70～80年代的政策危機(jī)期。國(guó)際糧食價(jià)格在第一次石油危機(jī)后的1974年到達(dá)波峰，之后開始逐步下降，共同農(nóng)業(yè)政策的各種弊端開始凸顯。在高糧價(jià)的刺激下，農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)，各成員國(guó)都出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。但由于政治原因，為了維持高價(jià)保證農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能不斷剛性增加，歐共體財(cái)政負(fù)擔(dān)極重。1980年共同農(nóng)業(yè)政策在歐共體預(yù)算支出中的比重達(dá)73%(見圖3)。為了解決過剩的農(nóng)產(chǎn)品，歐共體對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行補(bǔ)貼，導(dǎo)致美國(guó)等主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)強(qiáng)烈批評(píng)其扭曲世界市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)際貿(mào)易摩擦加劇。
圖3 共同農(nóng)業(yè)政策的預(yù)算支出(2011年價(jià)格)
數(shù)據(jù)來源：http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf。
注：EU后的數(shù)字意為成員國(guó)數(shù)量。
為了解決補(bǔ)貼造成的生產(chǎn)過剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題，共同農(nóng)業(yè)政策被迫進(jìn)行了一系列結(jié)構(gòu)性改革：1968年實(shí)施“曼斯霍爾特計(jì)劃”，以削減農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量從而控制生產(chǎn)；1972年推出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革，鼓勵(lì)休耕和對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)；1975年實(shí)行“貧困地區(qū)計(jì)劃”，向生產(chǎn)條件較惡劣的地區(qū)提供補(bǔ)貼；1984年為控制牛奶產(chǎn)量建立了牛奶生產(chǎn)配額制；1988年啟用預(yù)算穩(wěn)定機(jī)制，將干預(yù)價(jià)格與大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的最大保證數(shù)量(Maximum Guaranteed Quantity，MGQ)掛鉤，以限制產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算的過快增長(zhǎng)。這些政策實(shí)施后，共同農(nóng)業(yè)政策支出占?xì)W盟總預(yù)算的比例開始稍有下降，從1985年的75%下降到80年代末的65%，但仍然處于高位(見圖3)。
3.1992年共同農(nóng)業(yè)政策改革。國(guó)際糧價(jià)從1974年開始持續(xù)下降，并在整個(gè)20世紀(jì)80年代和90年代長(zhǎng)期保持低位。盡管共同農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)容有一些調(diào)整，但沒有改革維持境內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)、扭曲市場(chǎng)的價(jià)格支持政策，因此不能從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩、糧食庫(kù)存增加以及補(bǔ)貼財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題。歐盟為了完成WTO談判，實(shí)現(xiàn)世界多邊貿(mào)易自由化，于1992年首次比較全面地對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了改革，目的是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其主要內(nèi)容為：第一，降低價(jià)格支持水平；第二，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接收入補(bǔ)償補(bǔ)貼；第三，減少生產(chǎn)過剩，鼓勵(lì)退耕；第四，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立環(huán)境保護(hù)基金，鼓勵(lì)青年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和55歲以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提前退休。
這次改革主要由外部力量推動(dòng)，對(duì)控制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和共同農(nóng)業(yè)政策支出的過度增長(zhǎng)起到了一定效果。同時(shí)，將農(nóng)業(yè)的價(jià)格支持轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)民的直接收入支持，對(duì)降低農(nóng)民生產(chǎn)積極性和減少貿(mào)易扭曲意義重大。但是，由于國(guó)際糧價(jià)處于低位，這項(xiàng)改革不夠徹底，沒有解決長(zhǎng)期困擾歐共體的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重問題。直到21世紀(jì)初期，共同農(nóng)業(yè)政策每年的支出均超過歐盟總支出的一半。
4.2000年之后的共同農(nóng)業(yè)政策改革。2000年之后，國(guó)際糧價(jià)開始進(jìn)入一個(gè)上升的大周期，這給共同農(nóng)業(yè)政策改革提供了一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。因?yàn)橛袊?guó)際市場(chǎng)高糧價(jià)的支撐，歐盟改革扭曲價(jià)格的支持政策不會(huì)過多影響農(nóng)民收入，也能減輕歐盟的財(cái)政負(fù)擔(dān)，快速推進(jìn)共同農(nóng)業(yè)政策改革變得非常順利。
第一，2000年議程。為了應(yīng)對(duì)內(nèi)部壓力以及WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判的要求，《歐盟2000年議程》在以收入支持(價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼)為中心的農(nóng)業(yè)發(fā)展第一支柱的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村發(fā)展作為第二支柱納入共同農(nóng)業(yè)政策(王銳等，2007)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，通過進(jìn)一步開放市場(chǎng)和調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等措施，增強(qiáng)歐盟農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。改革的重點(diǎn)是降低共同農(nóng)業(yè)政策對(duì)價(jià)格支持和出口補(bǔ)貼手段的依賴程度，減少政府的價(jià)格干預(yù)，更多地運(yùn)用直接收入支持手段。
第二，2003年共同農(nóng)業(yè)政策改革。2003年的改革包括：第一，繼續(xù)降低農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格，向農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化邁進(jìn)；第二，補(bǔ)貼與產(chǎn)量脫鉤，實(shí)施單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼制度(Single Farm Payment，SFP)；第三，增設(shè)農(nóng)村發(fā)展基金，2005年建立了歐盟首項(xiàng)農(nóng)村發(fā)展基金；第四，制定交叉遵守①制度，增加對(duì)有利于環(huán)境保護(hù)、食品安全和動(dòng)物福利的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼金額。這次改革其實(shí)是對(duì)《歐盟2000年議程》的中期考察，最初目的是調(diào)整價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼的比例，但隨著加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的新方案的提出，歐盟將共同農(nóng)業(yè)政策的政策目標(biāo)導(dǎo)向了第二支柱。同時(shí)，支持農(nóng)民的方式由價(jià)格支持轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼，減少了對(duì)生產(chǎn)和市場(chǎng)的扭曲，從而滿足了WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)定。
第三，2008年健康檢查。(The 2008 CAP “Health Check”)。歐盟東擴(kuò)之后，共同農(nóng)業(yè)政策又經(jīng)歷了多次漸進(jìn)改革，都是在保證糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)直接補(bǔ)貼，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)多功能性和農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)導(dǎo)向性。在國(guó)際糧食價(jià)格飆升的背景下，2008年健康檢查提出逐步結(jié)束自1992年開始實(shí)行的休耕補(bǔ)貼；進(jìn)一步轉(zhuǎn)向與生產(chǎn)不掛鉤的直接補(bǔ)貼(王雅梅，2009；樂昕，2011)，綜合考慮環(huán)保、動(dòng)物福利和食品安全等因素；逐步廢除歐盟牛奶生產(chǎn)配額制度，減少政府干預(yù)。
第四，2013年之后的改革。2013年以來的改革保留了兩大支柱，但其內(nèi)涵發(fā)生了變化(劉武兵、李婷，2015)。第一支柱改革后直接補(bǔ)貼分為強(qiáng)制性直接補(bǔ)貼和自愿性直接補(bǔ)貼。強(qiáng)制性直接補(bǔ)貼包括整合后的新基礎(chǔ)補(bǔ)貼、新增的綠色補(bǔ)貼和對(duì)青年農(nóng)民的補(bǔ)貼；自愿性直接補(bǔ)貼為新增內(nèi)容，包括重新分配補(bǔ)貼、自然條件惡劣地區(qū)補(bǔ)貼、掛鉤補(bǔ)貼和小農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼(羅超烈、曾福生，2015)。在價(jià)格支持方面，歐盟廢除了煙酒奶生產(chǎn)限制，減少了對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，更側(cè)重于危機(jī)應(yīng)對(duì)，鼓勵(lì)生產(chǎn)者合作和增強(qiáng)食品供應(yīng)鏈的運(yùn)行能力。第二支柱改革中歐盟要求成員國(guó)的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目必須優(yōu)先滿足6個(gè)方面：知識(shí)的轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新，農(nóng)林業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，食物鏈組織和動(dòng)物福祉的提升和發(fā)展，農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保護(hù)，資源利用效率的提升及向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以及社會(huì)包容和減貧。
總之，2000年之后共同農(nóng)業(yè)政策一系列快速改革的主要目標(biāo)就是使歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)逐步接軌。同時(shí)，歐盟對(duì)農(nóng)民以農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等名目進(jìn)行直接補(bǔ)貼。這種政策改變減少了財(cái)政支出的不確定性，并通過參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。從20世紀(jì)80年代以來共同農(nóng)業(yè)政策的改革歷程和經(jīng)驗(yàn)來看，如果實(shí)行價(jià)格支持政策，共同農(nóng)業(yè)政策支出會(huì)受制于國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)。當(dāng)國(guó)際糧食價(jià)格長(zhǎng)期處于低位時(shí)，這種價(jià)格支持政策導(dǎo)致的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)就會(huì)異常沉重，政策變得不可持續(xù)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策減少價(jià)格支持，實(shí)施與生產(chǎn)不掛鉤的直接補(bǔ)貼，是一個(gè)不得不做的政策選擇；同時(shí)，參與農(nóng)業(yè)國(guó)際分工會(huì)在一定程度上增強(qiáng)歐盟農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。由于2000-2011年國(guó)際糧食價(jià)格處于上升趨勢(shì)，農(nóng)民收入得益于市場(chǎng)，所以反對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策改革的呼聲很小，改革過程比較順利。
三、國(guó)際糧食價(jià)格和中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的問題
(一)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的進(jìn)展及效果
新中國(guó)成立以來，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策大致可分為三個(gè)階段(彭慧蓉、鐘漲寶，2010；商文斌，2012)：一是傳統(tǒng)時(shí)期(1950-1978年)。這一時(shí)期的補(bǔ)貼包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、投入品補(bǔ)貼以及適應(yīng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。二是改革時(shí)期(1979-2002年)。在延續(xù)前期補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，中國(guó)開始進(jìn)行糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化。三是完善時(shí)期(2003年以后)。中國(guó)加入WTO后面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的強(qiáng)大壓力，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)加劇而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上漲，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，農(nóng)民種糧積極性不高，勢(shì)必威脅中國(guó)糧食安全。因此，中國(guó)政府廢除農(nóng)業(yè)稅后不斷完善補(bǔ)貼政策，逐漸形成了以“四項(xiàng)補(bǔ)貼”(糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼)、“三項(xiàng)價(jià)格支持”(最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等為主的農(nóng)業(yè)支持政策體系。
2002年，國(guó)家啟動(dòng)大豆良種補(bǔ)貼政策試點(diǎn)工作，之后逐步擴(kuò)大到小麥、水稻等農(nóng)作物。2004年，糧食直補(bǔ)和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策全面推行。2006年，為應(yīng)對(duì)不斷上漲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。2015年，中國(guó)啟動(dòng)試點(diǎn)改革，將良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”(簡(jiǎn)稱“三項(xiàng)補(bǔ)貼”)，統(tǒng)籌用于耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并于2016年全面推行。價(jià)格支持方面，中國(guó)分別從2004年和2006年開始對(duì)稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，2007年起為了解決部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和銷售困難的問題，對(duì)玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2014年則啟動(dòng)目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)。
關(guān)于2002年以來中國(guó)不斷完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是否達(dá)到了預(yù)期效果，眾多研究聚焦于糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收這兩個(gè)政策目標(biāo)，但結(jié)論不盡相同。張照新、陳金強(qiáng)(2007)和呂悅風(fēng)、陳會(huì)廣(2015)等研究認(rèn)為，補(bǔ)貼政策對(duì)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收具有明顯成效，但還需增加投入、完善補(bǔ)貼方式、改善政策體系等。而侯玲玲等(2007)基于調(diào)查數(shù)據(jù)和定量研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量的提高沒有明顯作用，需要在補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼金額等方面進(jìn)行改善。于曉華等(2012)和全世文、于曉華(2016)認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量目標(biāo)，但未有效提高農(nóng)民的相對(duì)收入，還對(duì)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展造成了負(fù)面影響。黃季焜等(2011)利用6省1000多農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)分析確認(rèn)，糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民增收發(fā)揮了一定作用。臧文如等(2010)運(yùn)用宏觀數(shù)據(jù)，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析和灰色關(guān)聯(lián)度分析方法比較發(fā)現(xiàn)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”對(duì)糧食增產(chǎn)的總體促進(jìn)作用有限，其中，糧食直補(bǔ)效果最差。這些研究表明，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策確實(shí)取得了一定成效，但仍需隨現(xiàn)實(shí)情況的變化繼續(xù)調(diào)整完善。
第一，糧食增產(chǎn)。1998年之前，中國(guó)糧食產(chǎn)量略有波動(dòng)，但總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，1998-2003年明顯下滑。2004年以來，伴隨著農(nóng)業(yè)稅減免等農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施，農(nóng)民種糧積極性得到迅速提升，糧食總播種面積從2003年的0.994億公頃逐漸增加到2015年的1.13億公頃，糧食產(chǎn)量也持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，從2003年的4.31億噸增加至2015年的6.21億噸②，實(shí)現(xiàn)了“十二連增”。
第二，農(nóng)民增收。農(nóng)民人均純收入由1999年的2162元增加到2015年的10772元③，首次突破萬元。特別是2004年以來，農(nóng)民收入增長(zhǎng)進(jìn)入了快車道；2004-2015年的年均實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)到12.53%，是1999-2003年期間平均值的2.7倍。2015年農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)“十二連快”，其增幅連續(xù)第6年超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民收入比連續(xù)兩年“破3”，縮小到2.73∶1。
第三，加速農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。良種補(bǔ)貼提高了優(yōu)良品種的應(yīng)用水平，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼推動(dòng)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展和耕作方式的改變。“十二五”期間中國(guó)主要農(nóng)作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上，耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)63.8%，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到56%④。
(二)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的特征
中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策主要形成于2004年之后。圖1顯示，這段時(shí)間國(guó)際糧食價(jià)格處于上升趨勢(shì)。與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)60年代的背景非常類似(見表1)，同步上升的國(guó)際價(jià)格和國(guó)內(nèi)最低收購(gòu)價(jià)不會(huì)對(duì)財(cái)政支出造成很大壓力，也不會(huì)威脅中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但是，國(guó)際糧食價(jià)格在2011年到達(dá)波峰后逐步下降，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策面臨與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代類似的問題。雖然中國(guó)政府對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了細(xì)微調(diào)整，但問題并沒有解決，反而累積得日益嚴(yán)重。
隨著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政支出基數(shù)的擴(kuò)大，高增長(zhǎng)已經(jīng)很難維持，2010年甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。而2011年國(guó)際糧食價(jià)格開始下跌，給中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力造成了很大的麻煩。
2.“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”。中國(guó)從2004年開始對(duì)稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，2007年開始對(duì)玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2008年以來，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本迅速上漲，政策性收儲(chǔ)價(jià)格剛性上升，在國(guó)際糧食價(jià)格于2011年到達(dá)波峰后，國(guó)內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)“地板價(jià)格”不斷上漲，國(guó)際“天花板價(jià)格”不斷下壓，進(jìn)口壓力增加(Yu，2016)⑤。圖4報(bào)告了1991-2015年大米、小麥和玉米三大糧食作物生產(chǎn)者價(jià)格的國(guó)際比較，中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格近年來快速上升，明顯背離了國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)趨勢(shì)。相應(yīng)地，中國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，三大主糧作物有進(jìn)口配額措施保護(hù)，但進(jìn)口量仍在快速增加(見圖2)。內(nèi)外價(jià)差的擴(kuò)大還催生了大量的糧食走私，主要體現(xiàn)為東南亞國(guó)家大量大米走私進(jìn)入中國(guó)(Yu，2016)。而由于大豆屬土地集約型農(nóng)作物，單產(chǎn)較低，中國(guó)加入WTO后進(jìn)口急劇擴(kuò)大。2015年，中國(guó)進(jìn)口大豆數(shù)量已經(jīng)超過8200萬噸。
圖4 三大糧食作物生產(chǎn)者價(jià)格的國(guó)際比較(1991-2015年)
注：根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)(http://www.fao.org/faostat/en/#data/PP)數(shù)據(jù)整理而得。
由于政策性收儲(chǔ)價(jià)格居于支配地位，市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用，順價(jià)銷售價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，導(dǎo)致大量庫(kù)存積壓。中國(guó)的糧食庫(kù)存量世界第一，三大主糧庫(kù)存接近世界庫(kù)存的一半。這進(jìn)一步壓抑了國(guó)際和國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格上升。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部最新估計(jì)，2017年1月，中國(guó)玉米、小麥和稻谷庫(kù)存分別為1.06億噸、1.12億噸和6931萬噸，分別占世界庫(kù)存的48%、44%和58%⑥。
伴隨巨量庫(kù)存產(chǎn)生的巨額保管費(fèi)和存儲(chǔ)費(fèi)，加上收購(gòu)時(shí)的補(bǔ)貼，給財(cái)政帶來越來越大的壓力。為解決這一問題，2014年起，中國(guó)對(duì)新疆棉花和東北大豆啟動(dòng)目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，補(bǔ)貼方式由“價(jià)補(bǔ)合一”變?yōu)椤皟r(jià)補(bǔ)分離”，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，價(jià)格由市場(chǎng)決定，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)國(guó)家對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。但面對(duì)處于低位的國(guó)際糧價(jià)，這項(xiàng)調(diào)整尚未觸及三大主糧，所以還不能從根本上解決問題。
(三)目前中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問題
2011年后國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下降，但由于勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素成本上升以及國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際價(jià)格。這使得中國(guó)農(nóng)業(yè)政策面臨著巨大挑戰(zhàn)。其主要問題包括：①農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩；②進(jìn)口劇增；③庫(kù)存暴增；④農(nóng)業(yè)失去國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；⑤財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。雖然中國(guó)在加入WTO時(shí)對(duì)大米、小麥、玉米等主糧采取關(guān)稅配額進(jìn)口制度，暫時(shí)阻擋了這些糧食的大量進(jìn)口，但對(duì)于不在配額管理內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品，比如大豆和高粱等飼料作物，由于無法阻擋國(guó)際低價(jià)產(chǎn)品的沖擊，近年來中國(guó)進(jìn)口量暴增。
(四)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策改革
中國(guó)現(xiàn)在遇到的問題與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代的困境非常類似，因而歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的過程給中國(guó)未來的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和參考。中國(guó)政府可以學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，充分利用WTO規(guī)則，導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，減少價(jià)格支持的支出，增加對(duì)生產(chǎn)扭曲較少的“綠箱”補(bǔ)貼政策，推動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)逐步接軌，增加有關(guān)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的直接補(bǔ)貼，維持農(nóng)民一定的收入水準(zhǔn)。不過，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急還是要通過發(fā)展燃料乙醇等手段消耗龐大的糧食庫(kù)存，因?yàn)橹袊?guó)龐大的糧食庫(kù)存壓制了中國(guó)和國(guó)際糧食價(jià)格的上升，同時(shí)也造成了龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
改革臨時(shí)收儲(chǔ)制度，減少價(jià)格支持政策。這并不意味著政府完全放棄對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的直接干預(yù)。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，有超過30%的人以農(nóng)業(yè)為生，所以，糧食安全還是處于農(nóng)業(yè)政策的首要位置，維持適量的國(guó)家臨時(shí)儲(chǔ)備收購(gòu)十分必要。
同時(shí)，歐盟的經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)國(guó)際糧食價(jià)格處于低位時(shí)，對(duì)價(jià)格干預(yù)政策的改革要緩步前進(jìn)，不能操之過急，以減少對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的沖擊。一旦國(guó)際糧食價(jià)格開始上升，改革步伐必須同步加速，在國(guó)際糧食價(jià)格上升周期內(nèi)完成改革。
本文回顧了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的演變過程，指出其改革背后的一個(gè)重要推動(dòng)因素是國(guó)際糧食價(jià)格的長(zhǎng)期波動(dòng)，并與中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策的歷史進(jìn)行了對(duì)照分析。
由于技術(shù)進(jìn)步、人口增長(zhǎng)、能源價(jià)格波動(dòng)以及各國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策改變等因素，國(guó)際糧食價(jià)格在長(zhǎng)期內(nèi)存在大幅度波動(dòng)的趨勢(shì)。中國(guó)作為一個(gè)人多地少的國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，糧食進(jìn)口規(guī)模在不斷擴(kuò)大。中國(guó)的糧食供給離不開國(guó)際市場(chǎng)。
在過去的50多年中，世界糧食價(jià)格經(jīng)歷了兩次大的波動(dòng)。第一次到達(dá)波峰是1974年，第二次為2011年。歐共體在1962年正式導(dǎo)入共同農(nóng)業(yè)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面補(bǔ)貼和保護(hù)。由于當(dāng)時(shí)國(guó)際糧食價(jià)格處于低位并逐步上升，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的增加，但沒有造成過量糧食庫(kù)存，同時(shí)其財(cái)政負(fù)擔(dān)也是可承受的。但是，在1974年國(guó)際糧食價(jià)格到達(dá)波峰后持續(xù)下降，共同農(nóng)業(yè)政策的弊端逐步顯現(xiàn)：農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩，境內(nèi)價(jià)格高于國(guó)際價(jià)格，農(nóng)業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力，境內(nèi)庫(kù)存暴增，以及財(cái)政不堪重負(fù)等。這推動(dòng)了共同農(nóng)業(yè)政策的長(zhǎng)期改革。其改革的主要目的是，通過重新導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制、減少價(jià)格支持、增加促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的直接支付，緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
中國(guó)在2004年廢除了農(nóng)業(yè)稅，并開始對(duì)農(nóng)業(yè)采取補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策。這段時(shí)間國(guó)際糧食價(jià)格也正好處于一個(gè)上升周期，與共同農(nóng)業(yè)政策1974年之前面臨的情況相同。中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策很好地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)，保障了糧食安全，增加了農(nóng)民收入，并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)調(diào)整。但是，當(dāng)國(guó)際糧價(jià)在2011年到達(dá)波峰并開始進(jìn)入下降周期后，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的各種弊端凸顯：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，進(jìn)口劇增，糧庫(kù)爆滿，農(nóng)業(yè)失去了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。
共同農(nóng)業(yè)政策20世紀(jì)80年代后的改革歷程給中國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和啟示。在全球化的今天，中國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食安全離不開國(guó)際市場(chǎng)，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的制定和改革必須考慮國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格的長(zhǎng)期波動(dòng)。中國(guó)除了保持適量的糧食儲(chǔ)備以保障糧食安全外，必須導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，減少扭曲生產(chǎn)的價(jià)格支持政策，同時(shí)以農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及養(yǎng)老等名義增加對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2017年第2期
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