內容提要: 過去 40 年中國農業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。農業(yè)生產在快速增長的同時，結構發(fā)生了顯著變化，在水土資源相對短期的情況下，食物安全得到有效保障，農民收入持續(xù)增長，農村貧困人口顯著下降。雖然過去的成就舉世矚目，但農業(yè)農村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。農村制度創(chuàng)新、農業(yè)技術進步、農產品市場化改革和農業(yè)生產力投入，是中國過去40 年農業(yè)增長的四大驅動力，也是中國農業(yè)發(fā)展與改革的四大法寶。未來三十年要加快農業(yè)供給側結構性改革，要落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，同樣需要制度創(chuàng)新、技術進步、市場化改革和生產力投入。
一、引 言
新中國成立后，農業(yè)經歷了近 70 年的曲折發(fā)展過程。在取得解放初期土地改革和第一個“五年計劃”(1952—1957 年) 的成功后，我國先后經歷了“大躍進”、人民公社化和“文化大革命”的歷史，走過了艱難而緩慢的發(fā)展過程。20 世紀 50—70 年代，農業(yè)國內生產總值年均增長率只有 2%。1957年農村居民人均純收入 73 元，20 年后的 1977 年才達到 117 元，扣除同期消費品物價增長(13. 5%) 因素，實際人均純收入年均增長只有 1. 75%( 或每年增長1. 5 元) 。貧困的農村呼喚改革，1978 年安徽鳳陽小崗村 18 位農民冒險開展土地承包責任制是典型案例，更是窮則思變的必然。小崗村土地承包的成效得到中央肯定之后，從此中國開始了至今40 年的改革歷程。
40 年的改革與發(fā)展，深刻改變了中國的農業(yè)農村面貌。過去 40 年，農業(yè)國內生產總值年均增長 4. 6%，遠高于同期人口年均 0. 93%的增長率。雖然食物需求隨著收入提高而顯著增長，但中國只用世界 5%的淡水資源和8%的可耕地，到 2016 年還能為 18. 5%( 13.8 億) 的世界人口提供高達 95%的食物。農業(yè)生產結構也隨著食物需求結構的變化而不斷優(yōu)化，在糧食生產增長的同時，經濟作物和養(yǎng)殖業(yè)得到更快的發(fā)展。與此同時，農村勞動力非農就業(yè)不斷增長，2016年農民工總量超過 2. 81 億人，其中外出農民工達 1.69 億。農村貧困人口顯著下降，中國成為首個提前實現聯合國千年發(fā)展減貧目標(全球極度貧困人口在 1990 至 2015 年間減少一半) 的國家，中國政府還承諾在 2020 年實現農村貧困人口的全面脫貧。
雖然過去的成就舉世矚目，但農業(yè)農村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。進入本世紀初以來，農業(yè)資源環(huán)境壓迫、國家糧食安全和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等已成為我國農業(yè)農村發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)( Lu 等，2015) 。同時，近年來農業(yè)供給側又呈現突出的結構性問題。但中國農業(yè)農村的發(fā)展機遇也常常會隨其面臨挑戰(zhàn)的嚴峻程度而來，每當農業(yè)農村發(fā)展遇到困難的時候，“三農”問題也會引起政府和社會更多的關注和得到更大的支持。例如，黨的“十九大”再次明確要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，同時首次提出實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。
過去 40 年中國農業(yè)農村的發(fā)展經歷巨變，不僅見證了改革的成就和一系列政策的利弊影響，而且也將為未來農業(yè)發(fā)展改革提供重要的經驗與借鑒。在農村改革40 周年之際，向實現“十九大”提出的 2035 年和 2050 年兩個階段奮斗目標的道路邁進之時，回顧過去經歷，總結經驗教訓，展望未來趨勢，對落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，加速實現農業(yè)農村現代化具有重要的理論和現實意義。
由于農業(yè)農村問題極其復雜且涉及面廣，受篇幅限制，本文僅以農業(yè)為重點，試圖通過梳理過去40 年中國的農業(yè)發(fā)展改革來總結經驗與教訓，并結合對農業(yè)發(fā)展方向的判斷，提出未來農業(yè)發(fā)展與改革的政策建議。
二、40年的農業(yè)發(fā)展成就
( 一) 同改革前相比，農業(yè)增長速度大幅度提高，人均生產增長更加顯著
改革以來農業(yè)增長速度是改革前的 1 倍多。農業(yè)國內生產總值年均增長率從1952—1978 年的 2. 2%提高到 1978—2016年的 4. 5%( 見表 1 的第一行) 。增長速度最快的時期發(fā)生在改革初期( 1978—1984 年) ，農業(yè) GDP 年均增長高達6. 9%; 自 20 世紀 80 年代中期以來，年均增速基本保持在 4%左右( 見表 1) ; 雖然近年來整體經濟增速減緩，但是最近國家統(tǒng)計局公布的數據表明，2017年的農業(yè) GDP 增速也達到 3. 9%。過去 40 年，農林牧漁業(yè)總產值也以年均 5. 4%的速度增長( 見表 1 第二行)。農業(yè)在數十年內以如此高的速度增長，這是世界農業(yè)發(fā)展的奇跡。
得益于人口增長速度的下降，人均生產水平增長更顯著。1952—1978 年農業(yè)GDP 年均增長速度( 2. 2%) 僅略高于于人口增長速度(2. 0%) ( 見表 1) ，人均農產品供給水平基本沒有多大變化。改革以來的40 年，人均農產品供給的年均增長速度達 3. 5%( 4. 5%～1.0%) ( 見表 1) 。
( 二) 農業(yè)生產結構不斷優(yōu)化，農民的農業(yè)就業(yè)更加充分
土地密集型的糧棉油糖作物生產顯著增長。1978—2016 年，糧食生產年均增長 2. 1%，明顯高于同期的人口年均增長速度( 1.0%) ，人均糧食占有量逐年提高。棉花、油料和糖料作物產量也顯著增長，雖然在不同時期增幅有所波動，但在1978—2016 年的年均增長率分別達到 3. 8%、6.4%和 5. 3%(見表 1 最后一列) 。糧棉油糖生產的增長，解決了中國人的溫飽問題。
勞動密集型的高價值農產品產量以更快的速度增長。水果生產增長尤為顯著，1978—2016 年的年均增長達 11. 5%，是所有農作物中增長最快的( 見表 1) ; 同期，蔬菜面積也以年均 5. 2%的速度顯著增長; 如果加上單產和質量的提高，其產值增長更快。畜牧業(yè)和水產養(yǎng)殖業(yè)在20 世紀 80 年代經歷了快速增長后，于 90 年代以來保持較平穩(wěn)的增長，1978—2007 年，豬牛羊肉和家禽年均增長達6%( 見表 1) 。同期，水產品生產增長更加迅速，年均增長速度超過7%。
勞動密集型高價值農業(yè)的發(fā)展促進了農民的充分就業(yè)與農業(yè)增收。在改革前“以糧為綱”的年代，農民的農業(yè)就業(yè)極不充分，農村存在大量的季節(jié)性剩余勞動力;改革初期，雖然大宗農產品( 如糧棉油糖等) 發(fā)展在某種程度上也提高了農民一年中的勞動天數，但真正顯著提升農民從事農業(yè)生產活動時間的是勞動密集的農產品的生產擴張，這些產品主要包括蔬菜水果、畜產品和水產品。在非農就業(yè)機會有限的80 年代和 90 年代，農民在農業(yè)上有效勞動時間的提高，不但增加了農民收入，同時對社會穩(wěn)定和傳承農民的勤勞美德也發(fā)揮了重要作用。
( 三) 提高了城鄉(xiāng)居民食物消費水平，改善了食物消費結構
國內農業(yè)生產是滿足中國城鄉(xiāng)居民消費需求不斷增長的主要來源。人口增長、城鄉(xiāng)居民收入提高和城鎮(zhèn)化發(fā)展對食物消費總量和消費結構提出更高的需求; 至 20 世紀末，特別是國家還需要農業(yè)出口創(chuàng)匯時期，如果沒有國內農業(yè)生產的快速增長和生產結構的調整，城鄉(xiāng)居民食物消費的需求是無法有效得到滿足的。
加入世貿后，農產品國際貿易加速增長影響國內農業(yè)生產結構，同時也進一步改善了城鄉(xiāng)居民食物消費結構。過去 40 年，農產品的進出口變化主要是朝著有利于發(fā)揮我國農產品比較優(yōu)勢的方向發(fā)展。一方面，耕地相對密集型的農產品( 如糧棉油糖) 凈出口不斷下降或凈進口不斷上升; 同時，高價值的勞動相對密集型的農產品( 如園藝產品和水畜產品) 凈出口不斷增長。農產品貿易增長和結構變化在促進農業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮、農業(yè)資源高效利用及農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時，也滿足了國內消費者的需求和改善了消費結構。
( 四) 農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，促進了農民增收和農村減貧
農業(yè)生產的穩(wěn)定增長和生產結構改善，提高了農民收入。1978 年改革以來，中國農村居民人均純收入從 1978 年的 133. 6 元增加到2017 年的 13432 元，扣除價格因素，實際增長了 15倍多，年均增長 7. 4%。在農村居民人均純收入中，雖然農業(yè)收入占比從1978 年的 80%降低到 2016 年的 26. 4%，但從農業(yè)獲得的純收入則從 1978 年的 107 元提高到 2016 年的3270 元，扣除價格因素后實際增長了接近 4 倍，年均增長4. 3%，為農民收入的穩(wěn)定提高起到了重要作用。當然，中國農村居民收入在不斷提升的同時，城鎮(zhèn)居民收入的增長更快，城鄉(xiāng)收入差距也出現了擴大趨勢。
農民農業(yè)收入的提高，對農村減貧起到重要的作用。農業(yè)增長最快時期是在 1978—1984年，這個時期的農業(yè) GDP 年均增長達 6. 9%( 見表 1) ，農民收入增長的 65%來自農業(yè)增收。同期也是農村貧困人口下降最快的時期，按照1978 年農村貧困標準，6 年內農村貧困人口下降了一半左右，從1978年的 2. 5 億人( 占農村人口的 30. 7%) 下降到 1984 年的 1. 28 億人( 占15. 1%) ( 國家統(tǒng)計局，2017) 。
三、農業(yè)發(fā)展的主要驅動力和改革經驗
過去 40 年，中國如何在農業(yè)水土資源相當短缺的情況下，農業(yè)保持年均 4.5%的快速增長以滿足不斷增長的國內食物需求并大幅度地減少農村貧困人口? 針對這些問題，幾十年來國內外學者做了大量研究。根據筆者的研究結果，中國農業(yè)發(fā)展的主要驅動力是:農村制度創(chuàng)新、農業(yè)技術進步、農產品市場化改革和農業(yè)投入增長，稱之為“四大驅動力”，這也是中國 40 年農業(yè)發(fā)展改革最成功的經驗。
( 一) 農村制度創(chuàng)新
中國改革是從農村的家庭聯產承包責任制開始的。改革廢除了“人民公社”制度，建立以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，簡稱為“家庭聯產承包責任制”。在不改變土地村集體所有制的前提下，按照農戶人口、勞動力數量，將土地分給農戶自主經營。這項土地制度改革使農業(yè)生產的經營模式從生產隊和生產大隊為單位轉向以農戶為單位。1978年底開始的這項改革迅速地在各省推開，到 1984 年全國有99%的農戶實施了家庭聯產承包責任制( Lin，1992) 。
家庭聯產承包責任制顯著提高了農業(yè)生產率，是改革初期( 1978—1984 年) 農業(yè)增長的重要驅動力。許多研究都表明，家庭聯產承包責任制因為賦予了農民對生產的決策權和收益權，調動了農民生產的積極性，提高了農業(yè)生產力(McMillan 等，1989; Lin，1992;Huang 等，1996) 。例如，Lin( 1992) 的研究表明，在改革初期的農業(yè)增長中，大約有一半增長是來自家庭聯產承包責任制的實施。筆者的研究也發(fā)現，除了技術進步和農民加大生產投入外，在改革初期的糧食生產增長中，大約有35%的糧食單產增長是來自家庭聯產承包責任制，它從如下 3 個方面影響農業(yè)生產:生產積極性、投入效率和技術采用成本，即雖然生產責任制提高了農戶新技術采用的成本，但它顯著提高了生產效益和資源配置效益，從而促進了農業(yè)生產(Huang 等，1996) 。
20 世紀 90 年代以來家庭聯產承包責任制的不斷完善，對農業(yè)增長繼續(xù)發(fā)揮促進的作用。例如，針對農地產權穩(wěn)定性存在的問題，國家逐漸推進農地制度的改革完善。土地承包期從第一輪的15 年延長到第二輪的 30 年; 進入第二輪土地承包期后，承包權的穩(wěn)定性得到顯著提高( 冀縣卿等，2013); 筆者的研究還表明，承包權的穩(wěn)定性促進了農戶對農地的長期投資( 黃季焜等，2012;Gao 等，2012) 和農業(yè)生產力的提高(Deininger 等，2014) 。最近中央又提出農地集體產權、農戶承包權和經營權的“三權分置”以及第二輪土地承包到期后再延長三十年的土地制度安排，預計這些政策還將在促進農地流轉和農業(yè)生產力的提高方面產生積極的影響。
在深化農地制度改革的同時，中國也在不斷地推進一系列其他農村制度改革。在穩(wěn)定農地制度的基礎上，推進了戶籍制度改革以促進農村勞動力的非農就業(yè)和在區(qū)域間的流動，推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革與基層政府轉型等制度創(chuàng)新以提升鄉(xiāng)村治理能力; 同時，在農民合作經濟組織的制度創(chuàng)新和農村信貸的制度改革等方面也做了不少努力。這些制度創(chuàng)新與改革都在農業(yè)農村發(fā)展方面產生了或多或少的積極影響( 黃季焜等，2008) 。
但是，中國的農村制度還需繼續(xù)創(chuàng)新和改革。農村土地制度還將是未來農村改革的重點，建立土地和勞動力等城鄉(xiāng)一體化的要素市場還需要不斷的制度創(chuàng)新和改革，農民合作經濟組織的作用還沒有得到有效發(fā)揮，農村農民貸款難問題還缺乏有效的制度安排。
( 二) 農業(yè)技術進步
過去 40 年，我國農業(yè)科技( 科研和技術推廣)體系在改革中得到不斷完善和發(fā)展，取得了一系列成就，對農業(yè)生產力的提高發(fā)揮極其重要的作用。下面分別簡要介紹和評價農業(yè)科研和技術推廣改革及其成效。
農業(yè)研發(fā)經歷了如下 4 個發(fā)展與改革階段: ( 1) 1978—1985 年的迅速恢復與發(fā)展時期。在這個時期，全國農業(yè)科研機構由 1979 年的597 家發(fā)展到 1985 年的 1428 家，農業(yè)科研人員由 1979 年的 2. 2 萬人發(fā)展到 1985 年的 10. 2 萬人。(2) 1986—1998 年的商業(yè)化和撥款方式改革時期。這時期，科研部門開始從事經營創(chuàng)收活動，同時政府也對科研項目撥款方式從原來的計劃分配制改為競爭制。在競爭的壓力下，科研人員由 1985 年的 10. 2 萬人減少到 1996 年的 6. 5 萬人。(3) 1999—2006 年的科研單位轉制和企業(yè)投資萌芽時期。農業(yè)科研單位被要求分別轉制為社會公益類、科技服務類和技術開發(fā)類3 種類型，通過改革試圖形成一支精干、高效與機制靈活的科研隊伍，并建立以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系，但改革受到很大阻力最終沒有被完全推進。(4) 2007 年以來的農業(yè)創(chuàng)新體系建設時期。在此時期，建立了 50 個產業(yè)的創(chuàng)新體系，并顯著加大了農業(yè)科研投入，目前我國農業(yè)科研機構擁有研究人員6. 8 萬人。
農業(yè)技術推廣體系改革經歷了如下 5 個時期: ( 1)1978—1988 年機構和隊伍迅速發(fā)展時期。到 20 世紀80 年代末，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農技站，農技推廣人員達到 45 萬人。(2) 1989—1993 年的商業(yè)化和“三權”調整時期。受財政負擔的影響，這時期在推進農業(yè)技術推廣商業(yè)化的同時，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技站的人、財、物管理權( “三權”) 在 1989—1992 年由縣下放到鄉(xiāng)(基層推廣人員降到 30 萬) 。( 3) 1993—2000 年“三權”上收( 人員擴大到 106 萬)。( 4) 2001—2003 年“三權”再次下放( 人員減少到84. 9 萬) 。( 5) 2004 年以來，分離公共推廣部門的商業(yè)活動和“三權”上收及各地多種改革模式不斷推進，在編的農技人員穩(wěn)定在 70 多萬。
雖然農業(yè)科技發(fā)展改革進程相當艱辛，但也取得了顯著的成就。首先，我國建立了龐大的、學科分類齊全的公共農業(yè)科研體系，為加速國家農業(yè)科技創(chuàng)新提供了技術保障。其次，建立了國家農業(yè)技術推廣體系，覆蓋全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為加速農業(yè)技術采用提供了基層技術服務的體系保障。第三，農業(yè)科技運行機制得到了改善，特別是以工資制度和績效評價改革為核心，提高了科研人員的收入水平和科研積極性。第四，政府投入不斷增加為農業(yè)科技進步提供了資金保障。根據相關統(tǒng)計數據分析，政府對農業(yè)的科技投入( S＆T) ，從 1978 年的7. 2 億元增加到 2000 年的 50 億元，并迅速提高到 2015 年的 550 多億元; 其中農業(yè)的研發(fā)投入( R＆D)，也從 1978 年的 1. 4 億元逐漸增加到 2000 年的 24 億元，之后快速增長到2015 年的 260 億元左右。同時，在過去 10 多年，吸引了大批企業(yè)參與農業(yè)科技的投資，為科技創(chuàng)新注入了新的生命力。
農業(yè)科技創(chuàng)新為中國農業(yè)增長起到極其重要的作用。研究表明，即使在改革初期(1978—1984 年) ，技術進步對水稻單產增長的貢獻也接近40%，而在 1985—1990 年，水稻單產的增長幾乎都來自技術進步( Huang 等，1996) 。對主要農產品全要素生產率(TFP) 增長的研究也表明，1985—2004 年，各種農產品TFP 年均增長率都達 3%左右，棉花更高達 4. 2%( 見圖 1) 。在國際上，一個國家有 2%的長期TFP 增長率就已經是非常了不起的; 進一步研究表明，這時期的TFP 增長主要來自技術進步( Jin 等，2010) 。棉花 TFP 增長率最高，是因為棉花從 1997 年開始比其他農作物多采用了一項技術，那就是轉基因技術( Huang 等，2002)。另外，筆者對水果和蔬菜的全要素生產率也做了研究，得出的結論是一樣的，即技術進步是這些農產品生產力增長的主要驅動力。
但農業(yè)科技體制改革是一項未盡的改革事業(yè)，目前的農業(yè)科研和技術推廣體制和激勵機制還未能充分發(fā)揮創(chuàng)新潛力。國家公共部門主導的農業(yè)科研體系還難以充分滿足農民對技術的需求; 公共農業(yè)科研單位的公益性和商業(yè)性研究的職能還比較混亂，影響了大型企業(yè)參與農業(yè)科技創(chuàng)新的積極性; 農業(yè)科研投資強度還有待進一步提高。與此同時，基層農技推廣體系也面臨不少挑戰(zhàn)，特別是基層農技推廣體制和激勵機制還有待進一步的創(chuàng)新，技術推廣人力建設和推廣能力也有待提升。要建立國家公共和私有企業(yè)相輔相成的農業(yè)科技創(chuàng)新體系，并逐漸使企業(yè)成為未來中國農業(yè)科技創(chuàng)新的主體，改革還將任重道遠。
( 三) 農產品市場化改革
中國改革是從農村土地制度創(chuàng)新開始的，市場改革也是從農業(yè)開始的。改革從農村走向城市，從農業(yè)到工業(yè)和服務業(yè)，采用的是漸進性的改革模式。即使在農業(yè)內部，市場改革也是先易后難，逐漸推開。在改革初期，并沒有廢除計劃經濟體制，而是把市場當作對計劃經濟體制的補充，在改革中后期，才逐漸退出國家購銷和國家定價的市場體系。
在農產品種類方面，改革是從農副食品開始逐漸推向具有戰(zhàn)略意義的大宗農產品。改革剛開始時，只允許蔬菜、水果、水產品和部分畜產品等在本地范圍內進行市場交易; 到 20 世紀 80 年代中期才逐步放松了市場交易的地域限制，當時的農村市場仍然以當地的周期性趕集市場為主。20世紀 80 年代中期以后，市場化改革分階段地推向粗糧、主要畜產品、糖料、油料、大豆、棉花和三大主糧(水稻、小麥和玉米) ，并從 20 世紀 90 年代初開始加速了農產品的市場化改革進程。
對糧棉油糖等大宗農產品，國家采用雙軌制的市場化改革模式。這里以糧食為例，因為其市場化經歷了相當長的改革歷程。我國于 1985 年廢除了統(tǒng)購制度，啟動糧食收購雙軌制改革，改革的主要內容是: 在逐漸降低國家的定購量和提高國家議購量的同時，不斷提高國家收購糧食的議購價，來促進糧食市場發(fā)育和農民增收。1990年超過 30%的糧食由私人經營，其余的糧食交易由半商業(yè)化的國有糧食企業(yè)執(zhí)行(Rozelle 等，2000) 。但隨著糧食產量不斷提高并于1996 年突破 5 億噸后，糧價開始下降、國家?guī)齑鎰≡觯瑸楸Ｗo農民利益，政府于1998 年出臺了一項頗有爭議的糧食流通體制改革: 按保護價敞開收購農民余糧、糧食收儲企業(yè)實行順價銷售糧食、糧食收購資金實行封閉運行的“三項政策”。但政策執(zhí)行 3 年后因困難重重就開始放松，并于2004 年正式退出，最終糧食完成了市場化改革。
以上市場化改革對建立全國一體化市場產生多大的影響? 在這方面，筆者做過多項研究，這里以水稻、玉米和大豆為例。研究表明，1989—1995年只有不到 30%的區(qū)域糧食市場是整合的，或大部分的市場是分割的;但到 21 世紀初，幾乎百分之百的國內不同地區(qū)的糧食市場趨于整合，市場運行效率顯著提高(Huang 等，2004; Huang 等，2006) 。對糧食以外的其他農產品，因為改革比較順利、改革期間干預少，更早地建立了全國一體化的市場。
農產品市場改革對農業(yè)發(fā)展和農民增收起到重要的作用。這些作用總結起來，有如下 3 方面: 首先，市場化改革提高了農業(yè)資源的配置效益，促進了農業(yè)生產結構的調整和優(yōu)化，提高了農產品市場競爭力;其次，市場化改革降低了農民購買農業(yè)生產資料的價格，促進了農民對農業(yè)生產的投入; 第三，市場化改革降低了市場的交易成本，提高了農民銷售農產品的價格，促進了農民擴大生產的積極性，增加了農民收入。
雖然農產品對外開放稍遲于國內市場改革，但中國農業(yè)對外開放步伐是相當快的。農產品對外開放主要體現在如下兩個方面: 放寬農產品進出口貿易的準入條件和許可證，降低農產品進口關稅。在減少國營貿易商控制進出口的同時，逐漸削減農產品進口關稅。農產品進口平均稅率從1992 年的 42%下降到 1998 年的 24%和 2001 年的21%; 2001 年加入 WTO 后，又降到 11%。加入 WTO 后，中國還承諾取消對農產品的出口補貼。
農業(yè)對外開放使中國農產品市場逐漸同國際市場整合起來。筆者的研究表明，在市場改革前期，例如在 20 世紀 90 年代之前，許多農產品的名義保護率( 即同等質量情況下，國內外價差百分比) 要么為 30%～80%，要么是－60%到－20%。但是隨著市場化改革的推進，到本世紀初( 2002—2005 年) 國內農產品市場已基本上跟國際市場接軌，農產品價格差異最高不超過 20%( Huang 等，2008)。以上改革對國內農業(yè)生產結構調整產生了積極影響，同時也改善了農產品的貿易結構。例如，一方面，勞動密集型農產品出口不斷增長，這相當于我國“出口”的勞動力在上升; 另一方面，土地密集型產品進口不斷增長，這相當于我國“進口”短缺的水土資源在不斷增加。
中國農產品市場的漸進式改革模式在國內外市場化改革中都有重要的借鑒價值。首先，農產品市場改革的成功，對推進我國工業(yè)和服務業(yè)市場的漸進式改革起到借鑒的作用。其次，中國的市場化改革與前蘇聯等國家的改革模式不同，這些國家奉行的是激進式的改革快速實現市場的自由化，但他們都付出了沉重的代價。第三，中國農產品的國內市場改革和對外開放，對其他發(fā)展中國家的市場化改革和對外開放也有重要的借鑒價值。
( 四) 農業(yè)投入增長
過去 40 年，政府和農民不斷增加農業(yè)生產投入也是中國農業(yè)保持較快增長的重要驅動力。在政府投入中，對農業(yè)生產發(fā)揮最重要作用的是農業(yè)基礎設施建設和科技投入，這些投入提高了農業(yè)綜合生產力。長期以來，農業(yè)基礎設施(特別是農田水利) 建設一直是國家財政支農的最大支出項目，耕地灌溉面積從1978 年的 4496. 5 萬公頃，增加到 2016 年的 6714. 1 萬公頃( 國家統(tǒng)計局，2017)，對提高土地生產力起到重要的作用。農民對農業(yè)生產的投入也顯著增長，例如化肥的使用量從 1978 年的 884 萬噸，提高到 2016 年的5984 萬噸，對糧食等主要農產品的增產起到極其重要的作用。因為農業(yè)投入對農業(yè)增長的促進作用是顯而易見的，受文章篇幅限制，這里就不展開具體的分析和討論。
四、新時期面臨的挑戰(zhàn)、發(fā)展改革經驗和未來農業(yè)展望
( 一) 應對新時期面臨的挑戰(zhàn)、政策演變和改革經驗
中國農業(yè)發(fā)展從 21 世紀初以來進入了新的階段，過去長期積累下來的一些問題日益嚴重。在農業(yè)農村發(fā)展面臨的諸多問題中，確保農民增收、糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是21 世紀初以來中國農業(yè)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。首先，雖然 40 年來農民收入不斷增長，但在多數時期城鎮(zhèn)居民收入增長更快，城鄉(xiāng)居民收入的差距不斷擴大，到2003 年城鄉(xiāng)居民收入之比首次超過 3 倍，并在之后幾年逐年上升(國家統(tǒng)計局，2017) ，如何加快農民增收、縮小城鄉(xiāng)差距，成為2004 年以來中央農村工作的重點。其次，中國曾經是食物的凈出口國，但自 2004 年開始中國從食物凈出口國變成凈進口國，而且進口增長開始顯著快于出口增長，到 2015 年食物自給率降到94. 5%( Huang 等，2017) ，糧食安全問題再次引起政府的高度關注(韓俊，2015) ，也成為 21 世紀初以來農業(yè)發(fā)展的另一大挑戰(zhàn) 。第三，過去幾十年農業(yè)持續(xù)的快速增長是以犧牲環(huán)境資源為代價，許多農區(qū)都出現地下水下降、土壤肥力衰退、農業(yè)面源污染加重、生態(tài)和環(huán)境壓力日益嚴峻等現象(Zhang 等，2013; Lu 等，2015) ，到了 21 世紀初，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題已再也無法回避了。
為應對以上挑戰(zhàn)，從 2004 年開始中央出臺了一系列強有力的政策措施。最能體現中央對農業(yè)農村發(fā)展關注的是中央“一號文件”從 2004 年開始重新聚焦“三農”問題，一系列重大惠農惠民政策出臺。在保障糧食安全和農民增收方面，最主要政策包括如下 4 個方面:( 1) 2004 年在全國范圍內取消了農業(yè)稅; ( 2) 2004 年啟動了農業(yè)直接補貼，之后補貼逐年增加(見圖 2) ; ( 3) 2004 年開始啟動大宗農產品的托市政策，包括2004 年啟動的水稻和小麥的最低收購價政策、2008 年啟動的玉米、大豆和油菜籽的臨時收儲政策，2011年和 2012 年分別啟動的棉花和食糖臨時收儲政策; ( 4)21 世紀初以來政府加大了對農業(yè)農村的財政投入，特別是農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)的科技投入。
以上許多政策對農業(yè)增長和農民增收起到了積極的作用。首先，我國糧食產量實現了破紀錄的“十二連增”，糧食產量年均增長率從2000—2005 年的 1%提高到 2005—2016 年 2%以上( 見表 1)。其次，農林牧漁業(yè)產值在扣除物價增長因素后，2005 年以來年均實際增長保持在4. 5%左右( 見表1) 。第三，城鄉(xiāng)居民人均純收入比率在2009 年達到頂峰( 3. 3∶1) 后，從 2010 年開始出現了下降趨勢，到 2017 年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比降到 2.7∶1( 國家統(tǒng)計局，2018) 。
但巨額的農業(yè)補貼并沒有對農民增收和農業(yè)生產產生顯著的影響。農業(yè) 4 項補貼( 糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼和農機補貼) 在 2012 年達到近 1700 億元(見圖 2) ; 補貼增加了農民收入，但我國有 2 億多農戶，平均每戶拿到的補貼還不到 700 元，對農民增收的影響甚微。因為大部分農業(yè)補貼是基于農戶原來的承包地面積發(fā)放的，與實際生產“脫鉤”，所以對糧食生產沒有產生影響( 黃季焜等，2011)。同時，1700 億元也是巨大的財政負擔，影響了國家對農業(yè)其他領域的投入增長。
對大宗農產品托市政策的實際效果更有不少爭議。托市政策在促進農民增收的同時，也產生了不少問題，最突出的是玉米臨時收儲政策帶來的一系列供給側結構性問題( 黃季焜，2018) : ( 1) 雖然促進了玉米生產，但玉米面積擴大，減少了大豆等農產品的生產;( 2) 玉米國內外價格出現了嚴重的倒掛現象，到 2015 年國內外玉米差價最高時達到40%多( 見圖 3) ，影響了畜牧業(yè)和玉米加工業(yè)等下游產業(yè)的生產;( 3) 玉米庫存劇增，2015 年底玉米庫存超過當年的玉米產量;( 4) 出現了玉米替代品 ( 高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等)進口的劇增局面，2015 年這些替代品進口總量達 4000 萬噸左右。雖然玉米政策導致供給側一系列問題是典型案例，但所有其他實施了托市政策的糧油棉糖農產品在過去一段時期內也或多或少產生了供給側結構性問題。
近年來農業(yè)開始了新一輪改革，已初見成效。在農業(yè)補貼方面，在經歷了 2012—2014年的基本保持總量不變的時期后，2015 年開始調減四項補貼，把部分補貼支出轉向對農業(yè)生產方式轉變和提高生產力方面的投入，2016年把除農機補貼以外的其他三項補貼合并為綜合支持補貼( 見圖2) 。在農產品市場政策方面，從 2014 年開始，政府取消了大豆臨時收儲政策，在經歷了短暫的目標價格政策后，最終于2017 年取消了大豆目標價格政策; 而油菜籽和食糖的臨時收儲政策則先后于2014 年和 2015 年被取消。在玉米方面，政府于2016 年實施了“價補分離”的市場化改革，改革效果立竿見影: 玉米價格迅速下降，生產開始回落，國內外玉米價差縮小(見圖 3) ，所有玉米替代品的進口迅速下降;
2017年玉米、玉米替代品和玉米的所有下游產業(yè)都進入了正常的市場運行環(huán)境。從之前的市場干預到近幾年的市場改革，我國走過了一段彎路，這一經歷再次驗證了本文前面提到的觀點，即市場化改革是中國農業(yè)發(fā)展的關鍵和重要驅動力。
在促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，近年來政府做出巨大努力。在水資源方面，加大了水利基礎設施建設等供給側投入，推進了水價與水市場構建等需求側的改革。在耕地資源方面，提出“藏糧于地”發(fā)展思路，實施了基本農田保護，加大了農田保護性耕作等投入力度。在科技方面，提出“藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略，加大了科技投入水平。在農業(yè)農村環(huán)境方面，實施了2020 年前化肥施用零增長計劃，推進了農村環(huán)境建設和農村生態(tài)建設。這些政策和措施無疑將對中國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極促進的作用。
( 二) 未來農業(yè)發(fā)展展望
中國農業(yè)將進入新階段，雖然需要始終關注國家食物安全，但中國未來食物自給率基本能夠保持較高的、可接受的安全水平。最近多項預測研究都表明，雖然糧棉油糖肉奶進口逐漸增長的格局在未來 10 年難以改變，但除個別農產品外，中國多數農產品的自給率都將保持較高的水平( 中國農業(yè)科學院，2016;Huang 等，2017; OECD－FAO，2016; USDA，2016) 。
筆者的預測也得出如下幾個主要結論( 黃季焜等，2018) 。首先，中國在未來 15 年，食物自給率將從現在的 95%下降到 2030 年的 90%～91%，下降 4～5 個百分點。增加進口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型農產品，而這些產品進口增長是完全處于北美、南美和東歐等目前我國主要貿易伙伴的生產和出口能力之內。其次，因為口糧需求將呈現下降趨勢，未來15 年中國的大米和小麥能保持基本自給，但飼料糧需求將繼續(xù)超過生產，進口將不斷增長，增加飼料糧進口有利于國內畜牧業(yè)的發(fā)展和畜產品的供給安全。第三，消費者對畜產品、水產品、蔬菜、水果和食品質量安全的需求將顯著增長，國家與社會對農業(yè)的多功能需求(如生態(tài)、景觀、旅游、文化等) 也將成為農業(yè)新的增長點，高價值農產品和多功能農業(yè)的發(fā)展是未來農業(yè)增長和農民農業(yè)增收的主要增長源。第四，如果2030 年有 10%的食物凈進口，其隱含的虛擬水凈進口將相當于目前我國灌溉水總用量的35% ～40%，其隱含的虛擬土地凈進口將相當于目前全國耕地面積的49%( Ali 等，2017) 。
五、總結和建議
中國農業(yè) 40 年的改革和發(fā)展，突顯了改革的成就和政策的影響。1978 年開始的以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地制度改革，啟動了中國農村 40 年的改革，極大地提高了農民生產積極性，提高了土地和勞動生產率，改革中后期的許多農村制度創(chuàng)新，也都提升了農業(yè)生產力和促進了農民增收;農業(yè)科技發(fā)展與改革顯著促進了農業(yè)技術進步和農業(yè)全要素生產率的穩(wěn)步增長; 市場改革和對外開放為農產品市場化建立了堅實的基礎，提高了資源配置效益，促進了農業(yè)生產結構調整、增加了農民收入;農村基礎設施建設等投入的不斷增長，顯著改善了農業(yè)的生產條件，提高了農業(yè)生產力。雖然 40 年農業(yè)改革與發(fā)展不是一帆風順的，部分時期也走過一些彎路，但中國農業(yè)改革與發(fā)展的成就是舉世矚目的。中國 40 年的農業(yè)發(fā)展和改革證明，農村制度創(chuàng)新、農業(yè)技術進步、農產品市場化改革和農業(yè)生產力投入，是中國農業(yè)增長的四大驅動力，也是中國農業(yè)發(fā)展與改革的四大法寶。
中國農業(yè)在向實現“十九大”提出的2035 年和 2050 年兩階段奮斗目標邁進之時，未來 30年農業(yè)如何改革與發(fā)展? 實際上，在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展路徑方面，中央已經做出了總體部署，提出近期要加快農業(yè)供給側結構性改革，并把實施鄉(xiāng)村振興列入建設中國特色社會主義強國的重大戰(zhàn)略。但如何更好地推進農業(yè)供給側結構性改革，如何有效地落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，可能不能再像過去一樣，摸著石頭過河。過去40 年農業(yè)發(fā)展改革的成功經驗，也包括一些時期走過的彎路，都將是未來中國農業(yè)發(fā)展改革難以估價的法寶。目前農業(yè)供給側結構性改革的關鍵問題是要處理好政府和市場的關系，理清市場和政府各自不可替代但又相輔相成的作用，讓市場更好地發(fā)揮配置資源的作用，政府的主要職能是改善市場環(huán)境、彌補市場失靈和提供公共品，從而提高農業(yè)生產力和競爭力并促進農業(yè)的轉型。在農產品方面，因為水土資源有限，要在全球背景下解決中國的農業(yè)發(fā)展和食物安全問題，農業(yè)發(fā)展要有所為有所不為，要把提升高值高效農業(yè)的生產力、食品安全和培育這些產品的市場作為未來國家支農的重點。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：三農學術 微信公眾號
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