政策的協調與整合是空間治理的核心內容
也是國家重點生態功能區建設的關鍵所在
國家在推進實施主體功能區戰略中,對加強和保護重點生態功能區采取了一系列政策措施,先后就其環境保護、財政轉移支付、產業準入等出臺有關政策,推動其主體功能實現。然而,現有政策涉及層面尚為有限,未形成系統的政策體系,成效也因之受限。
重點生態功能區政策體系的構建應當以環境政策為統領,以產業政策為切入點,以土地、農業、人口、民族以及應對氣候變化政策為重點,以財政、投資政策為保障,以績效考核評價政策為抓手,建立起與重點生態功能區規劃目標與長遠發展相適應的“9 + 1”政策體系,同時,體系構建還應從科學性、系統性、實踐性等方面著力安排。
重點生態功能區政策體系構建的重大意義
主體功能區戰略的豐富實踐
2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》,開啟了按主體功能、分區域科學開發與管控國土空間的進程。重點生態功能區以生態環境保護為功能定位,是主體功能區劃的重要組成部分。重點生態功能區政策體系的構建能夠為主體功能區的發展規劃提供典型案例,其理論思路和實踐成果均可以為其他功能區政策體系的構建提供經驗借鑒。
重點生態功能區建設的堅強保障
以生態環境保護為導向,重點生態功能區發展建設不僅涉及區域經濟、社會、環境、文化等多種因素,還關系到全國范圍內的資源配置,需要整合各個管理部門的政策,共同推進。重點生態功能區政策體系的構建,遵循系統治理的理念,在現有目標需求的基礎上,對區域建設的方方面面做出明確的規范化安排。各項政策相互配合、相輔相成,有利于保障重點生態功能區發展建設行之有理、行之有據、行之有效。
重點生態功能區產業準入
負面清單實施的有力支撐
按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》的布局,重點生態功能區實行產業準入負面清單制度,因地制宜限制和禁止有關產業發展,從源頭遏制污染排放。當前,負面清單制定工作穩步推進。重點生態功能區政策體系的構建,能夠為負面清單的進一步落實提供行政上的保障,配套財政政策、績效考核政策等的推行更能從正向激勵和負向激勵等多方面推動負面清單的執行。
重點生態功能區
政策體系的主要內容
按照《中華人民共和國第十三個五年規劃綱要》健全主體功能區配套政策體系的總體要求,結合生態環境保護的主體功能定位,重點生態功能區政策體系的構建應當以環境政策為統領,以產業政策為切入點,以土地、農業、人口、民族以及應對氣候變化政策為重點,以財政、投資政策為保障,以績效考核評價政策為抓手,建立起與重點生態功能區規劃目標與長遠發展相適應的“9+1”政策體系。
以環境政策為統領
保護和修復生態環境、增強生態產品和生態服務的供給能力是重點生態功能區建設的首要任務。在此目標導向下,重點生態功能區政策體系的構建應當堅持“環境優先”的原則,將環境保護的要求滲透到其他各項政策當中。從穩增量和去存量兩方面著手,重點生態功能區生態環境保護涉及環境評估、環境標準、污染監測、環保執法、環境修復、信息公開等諸多方面。
在全面評估區域資源環境稟賦的基礎上,應當根據生態環境容量科學劃定生態保護紅線與環境質量底線,進而分解確定區域環境質量標準與清潔生產要求,以此為據嚴格環境監測與稽查執法。與此同時,鼓勵環保科技創新,提高區域節能減排與污染治理能力,并通過信息公開強化企業主體責任,提高環境保護公眾參與程度。
以產業政策為切入點
產業既是區域經濟發展的引擎,也是從源頭治理環境污染的動力。作為限制開發區域,重點生態功能區產業政策的目標在于結合區域資源條件,在不影響生態環境的前提下,有限度地發展適宜產業。其中,限制性和適度性體現在產業類型的選擇、產業規模的控制、產業布局的安排等方面,需要以產業準入負面清單為抓手,對產業進行科學的定性和定量管理。通過產業定性管理確定鼓勵、限制和禁止的產業類別,通過定量管理對項目占地、耗能、耗水以及污染排放等進行標準化限定,由此將產業政策整合至產業準入負面清單當中。以清單為依據,對未來產業進行嚴格篩選,對現有產業監督管理,對適宜產業進行鼓勵支持,對不適產業進行退出整頓,并通過對清單的動態管理實現對產業的動態化管理。
以土地、農業、人口、民族
以及應對氣候變化政策為重點
土地、農業、人口、民族、氣候是區域發展規劃中包含的重要要素,在全國性政策安排的基礎上,重點生態功能區對上述方面的政策安排應當進一步融入自身的主體功能導向,使之為區域主體功能目標服務。在土地政策方面,合理安排土地的用途和規模,確保生態用地性質不改變,規模不減少;在農業政策方面,通過農業補貼、價格杠桿等,倡導生態農業、綠色生產,減少農業污染排放;在人口政策方面,實施積極的人口退出政策,鼓勵引導人口向縣城和中心鎮集聚,向重點開發和優化開發區域轉移,避免區域人口分布與生態承載能力失調;在民族政策方面,著力解決重點生態功能區內少數民族聚居區經濟社會發展中的突出的民生問題和特殊問題,在保障基本生產生活的同時提高少數民族群眾的就業水平和收入水平;在應對氣候變化政策方面,推進天然林資源保護、退耕還林還草、退牧還草、風沙源治理、防護林體系建設、野生動植物園保護、濕地保護與恢復等,增加重點生態功能區生態系統的固碳能力,并積極發展風能、太陽能、地熱能,充分利用清潔、低碳能源,減少區域碳排放。
以財政、投資政策為保障
生態環境作為公共物品,不僅投入產出周期較長,其產出的生態產品和生態服務還具有顯著的空間正外部性。小至相鄰區域,大至全國范圍都能享受到重點生態功能區環境質量提升所帶來的生態效益。為避免由此帶來的重點生態功能區所在縣、市在環境和產業管控等政策落實過程中可能出現的積極性不足和能力缺失問題,需要在重點生態功能區政策體系中輔以財政政策和投資政策作為保障。其中,在財政政策方面,要加大國家對重點生態功能區,特別是較為落后的中西部重點生態功能區的均衡性轉移支付力度,同時建立地區間橫向轉移支付機制,由生態環境收益地區通過資金補助、定向援助、對口支援等形式對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償;在投資政策方面,加大對重點生態功能區建設項目的政府投資,包括生態修復和環境保護項目投資、公共服務設施建設投資、生態移民項目投資、促進就業投資、基礎設施建設投資、支持適宜產業發展投資等,并提高其中中央政府投資的比重。同時,鼓勵和引導民間資本投資,通過金融手段,引導商業銀行按主體功能定位調整區域信貸投向,鼓勵向符合重點生態功能區主體功能定位的項目提供貸款,嚴格限制向不符合主體功能定位的項目提供貸款。
以績效考核評價政策為抓手
推動上述9方面重點生態功能區政策目標的實現,關鍵在于重點生態功能區績效考核評價體系的建立與考核結果的運用。要完善績效考核評價體系,對重點生態功能區實行環境優先的績效評價,強化對提供生態產品能力、執行產業準入負面清單的評價,弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價,主要考核生態服務功能水平、生態空間質量、群眾生活水平等指標。要強化績效考核結果的運用,把績效考核評價體系與地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價有機結合起來。根據重點生態功能區不同的功能定位,把主體功能目標的實現程度納入對地方黨政領導班子和領導干部的綜合考核評價結果當中,并將其作為地方黨政領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。
推進重點生態功能區政策體系構建的安排
要在科學性上著力
政策體系關系到重點生態功能區的長遠發展,為保障區域發展建設的健康可持續性,每一項政策都要做到科學合理。各項政策的制定要建立在充分調研和專業論證的基礎上,通過深入調研,摸底區域經濟、社會、環境實情,摸清重點生態功能區建設對各方面政策的具體需求;通過專家論證,確保政策安排符合重點生態功能區現有實際,符合區域生態環境保護的功能定位。
要在系統性上著力
政策體系的建立不是簡單地將各項政策放在一起,而是要通過政策的互相配合,形成系統效應。環境、產業、土地、農業、人口、民族、應對氣候變化、財政、投資、績效考核評價十大方面均不是孤立的個體,各項之間均有聯系。要站在空間管控的高度,對重點生態功能區政策進行全盤考慮,通過政策與政策之間聯結點的找尋與建立,形成政策之間的系統聯動,推動彼此政策目標全方位實現。
要在實踐性上著力
重點生態功能區政策體系的構建并不是要享受紙上談兵之快,而是要將政策具體落實到實踐當中,取得實際的政策成果。因此,政策體系構建不僅要有科學性,還需要具備可行性。圍繞政策目標,要對政策進行細化處理,保證政策意圖在實施過程中能落地并不失真;要對各項政策在重點生態功能區的實施情況進行評估,梳理現存問題,找尋問題根源所在,進而通過政策的調整和完善加以解決。
要在綜合性上著力
重點生態功能區的發展建設是一項綜合性的工程,涉及國家、省、縣三級政府,發改、環保、財政、國土、農業等諸多部門,關乎人口、資源、環境等,需要調動政府、市場與社會,中央和地方等多方積極性,共同參與完成。因此,重點生態功能區政策體系構建以政府為主導,要充分運用市場機制,拓寬公眾參與,盡可能地將一切有利于區域建設的要素都納入進來,共同為重點生態功能區的長足發展服務。
中國鄉村發現網轉自：《環境保護》2017年第13期
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