國家生態功能區建設取得了初步成效，但也給縣域經濟發展帶來新的挑戰與機遇。加強國家重點生態功能區環境保護和管理，是優化國土開發空間格局、建設美麗中國的重要任務。如何抓住機遇，化解挑戰，變壓力為動力？筆者從對一些地方的調研來看，當前，特別需要更加突出供給側結構性改革以推進生態功能區縣域經濟發展。
一、生態功能區建設的初步成效
由于多種原因，新中國建立以來，我國生態環境建設總體上滯后于經濟社會的發展。不僅如此，甚至在一些年代、一些地方，生態環境遭受嚴重的破壞，帶來了嚴重的惡果。建國后的第一個30年，不少縣域“以糧為綱，毀林開荒”，導致生態環境的毀滅性破壞。改革開放30多年來，我國年均經濟增長率達到9.80%，幾乎是同期世界發達國家的3倍，但由于我們實行粗放式的增長方式，靠的是高消耗、高投入，是以付出巨大環境資源代價換取的高增長。因此，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國30多年里集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的“時空壓縮”的特點。這期間，我國面臨日益嚴峻的資源瓶頸和環境污染，生態惡化還開始引發社會某些不穩定問題。
馬克思在《資本論》中闡釋過自然力是勞動生產力的自然基礎，因此人類的實踐活動必須遵循自然規律，做到人與自然和諧相處。這是人類社會發展的一條鐵的定律，古今中外概莫能外。進入新世紀初以來，伴隨科學發展觀的樹立和踐行，生態建設提上了黨和國家的重要議事日程。2007年，黨的十七大報告在闡述實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，第一次明確提出建設生態文明并作出具體部署。2010年，國務院正式印發的《全國主體功能區規劃》，把國土空間統一劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大類主體功能區；其中，國家重點生態功能區分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型、生物多樣性維護型等4種類型，包括大小興安嶺森林生態功能區等25個地區，涉及436個縣級行政區。特別是黨的十八大報告將生態文明建設提到前所未有的戰略高度，不僅在全面建成小康社會的目標中對生態文明建設提出明確要求，而且將其與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一道，納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局，這標志著我們黨對社會發展規律和生態文明建設重要性的認識達到了新的高度。2016年，國務院發布了《關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》，新增了240個縣級行政區，此舉將有利于進一步提高生態產品供給能力和國家生態安全保障水平。“十二五”期間生態功能區建設步伐加快，生態環境保護取得了初步的成效。據有關資料介紹，這主要體現在以下四個方面：
一是主要污染物排放量均有下降。據前四年數據累計，主要污染物化學需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降10.10％、9.80％、12.90％和8.60％。2015年上半年，四項污染物排放量繼續較大幅度下降，已提前半年完成“十二五”規劃目標。經過“十二五”的努力，酸雨面積已經恢復到上世紀90年代水平，這是個了不起的進步。
二是主要江河水環境質量逐步好轉。COD排放量下降推動了主要江河水環境質量逐步好轉，重要的標志是劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44％下降到2014年的9％，降幅達80％。2014年，全國五種重點重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降五分之一，且重金屬污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。
三是PM2.5治理方面取得積極進展。我國盡管PM2.5污染非常嚴重，但我國是世界上第一個提出治理PM2.5的發展中國家。在PM2.5治理上，我國也取得了積極進展。2014年首批實施新環境空氣質量標準的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.10％。2015年前8個月，京津冀地區PM2.5平均濃度與2013年同期相比下降29％；北京達標天數增加23天，重污染天數減少22天。
四是為解決國際環境問題作出重大貢獻。我國不僅在解決國內的環境問題，也在為解決國際環境問題作出重大貢獻，如臭氧層保護。30年來，全球淘汰98％的消耗臭氧層物質的生產和使用，結果是全球的臭氧空洞已經開始縮小。在這個過程中，我國是作出重大貢獻的。我國頒布實施《中國淘汰消耗臭氧層物質國家方案》，制訂25個行業的淘汰行動計劃，關閉相關淘汰物質生產線100多條，在上千家企業開展消耗臭氧層物質替代轉換，累計淘汰消耗臭氧層物質25萬噸，這個數占到發展中國家淘汰總量的一半以上。
二、生態功能區建設給縣域經濟發展帶來新的挑戰
毋庸置疑，自國家重點生態功能區設置與建設以來，取得了一定的成效，但是，由于大部分重點生態功能區的縣市都在中西部地區，都被列入限制開發和禁止開發區域，因而重點生態功能區保護建設依然存在著不少亟需解決的問題，給縣域經濟發展帶來新的挑戰。
一是部分地區生態環境破壞依然嚴重。隨著十八大精神特別是“五大發展理念”深入貫徹落實，國家加大了對重點生態功能區保護建設力度，在一定程度上使得生態環境的總體發展情勢向上看好，但是仍然有部分地區存在環境破壞現象。在國家推行退耕還林等重大生態保護工程的過程中，雖然部分耕地退耕了，然而在部分草原、坡地上又有耕地開墾的現象。同時，由于城鎮規劃、發展交通紐帶、工礦工廠用地增加等促進城鄉發展的客觀因素也造成了一些地方林地減少的情況，使得生態環境破壞的現象愈加嚴肅起來。這固然有多方面原因，但主要還是區域經濟的可持續發展沒有得到真正的解決。
二是面臨保護建設與脫貧攻堅的雙重壓力。國家重點生態功能區的縣多數都位于貧困地區。譬如，國家重點生態功能區的縣，貴州省的25個縣、四川省的56個縣中的49個縣都屬于國家扶貧開發工作重點縣或集中連片特困地區縣，這種情況在西部比較普遍。目前，這些縣面臨一方面要加強生態功能區的保護建設另方面要確保如期脫貧的雙重任務。特別是我國將著手在重點生態功能區實行產業準入負面清單，由此，重點生態功能區保護建設力度得到加大，但是，卻對如期脫貧帶來新壓力，不少地方只好選擇發展綠色產業助推脫貧攻堅，這樣又可能導致扶貧農業產業“一哄而上”，出現“趨同化”與新的“產能過剩”。
三是縣域發展成本可能增加。從長遠看，重點生態功能區發展向好，但在目前新的政策框架下發展門檻可能進一步提高，成本不斷增加，每個縣域發展規模與速度都不可避免地會出現某種程度下滑。譬如，限制開發區域或禁止開發區域的縣可能陷入無力保護生態環境和經濟社會發展落后的雙重困境，因為一方面部分工業項目被關停，新項目不能上馬，另一方面政府財力受損，社會發展投入不足。優化開發區受資源承載能力制約，必須削減限制某些已有占地大、耗能高、污染重產業的發展，還需投入人力、物力對部分產業、企業進行技改與升級，這都導致一定時期內生產成本提高而經濟收益下降。
四是區域發展差距可能會拉大。生態功能區規劃建設將使一些地區失去利用本地資源發展經濟的權利，特別是對于限制開發區和禁止開發區來說，是以“內部利益損失”生產“外部效益”，是對其發展權利的變相“剝奪”。而且，限制開發區域和禁止開發區域為實現生態功能還要為生態修復和建設承擔相應的巨大支出，這是地方政府所無力承擔的，從而成為限制和禁止開發區經濟發展的“桎梏”。同時，以人口搬遷的方式提高人的生活水平和生活質量而放棄地域的發展，其后果會加劇區域發展的空間不均衡，從而使限制開發區或禁止開發區域的縣市更加邊緣化，有可能進一步加劇“中心”與“邊緣”化的傾向。
五是生態環境監測監管困難重重。國家重點生態功能區主要集中分布在中西部地區，其地理位置較為偏遠，交通不便、信息不暢等客觀因素，導致了環保等相關部門組織實地調查工作的開展困難，并且功能區內環境監測的基礎設施缺乏，不具備進行監測環境的職能和能力。生態功能區的環境監測與管理工作需要政府提供大量人才資源、經濟資源，但是重點生態功能區的經濟較為貧困，縣級政府沒有能力承擔環境監測和監管工作的順利進行。同時在中西部地區的大型礦場進行資源開發而導致的環境破壞情勢更加嚴峻，但當地政府缺乏監管職能，對不合理的資源開發行為沒有產生制約和約束的條件和政策。
六是績效考核手段不完善。自2011年起，財政部門聯合國家相關的環境保護部門開展了以績效考核的方式對國家財政轉移并支付資金的使用，依據相關條例，向生態環境情勢明顯好轉樂觀的縣增加資金額度，而對于生態環境持續惡化的縣財政資金進行扣減，這在一定程度上有效地落實與實踐了環境保護的工作。然而政策的相關條例僅僅是針對生態補償的資金額度的控制，并不能對當地政府的整體績效評估產生影響，因此部分政府更加重視的是地區經濟發展所帶來的經濟效益，不能使其對待環境生態的維護工作進行徹底的協調統一發展。
三、生態功能區建設給縣域經濟發展帶來的新機遇
筆者對四川的南江、通江等一些重點生態功能區的縣的調研表明，加強生態功能區保護建設，實行產業準入負面清單，雖然給縣域經濟發展帶來新的挑戰和壓力，但是，也給縣域經濟發展帶來了新的機遇和動力。
一是探索新型經濟發展路子。由于資源、土地等要素價格體系沒有理順，長期以來資源耗費和環境代價難以得到真實反映，使得市場經濟內在節約機制失效，發展中走了一條粗放的工業化道路。生態功能區保護建設，禁止和限制發展區域的縣可以通過技術和產業組織方式的創新，改變經濟發展模式和某些污染型產業的生產邊界條件，從而擴大經濟發展容量；自然資源確實豐富的限制開發區，根據生態功能區建設總體要求，在確保環境生態安全的前提下，可以進行有序適度的開發，促進經濟的發展。
二是提升資源環境承載能力。推進生態功能區建設，就是要在區域發展總體戰略基礎上，明確哪些區域要重點開發，哪些區域要控制開發，哪些區域不應開發，因勢利導地引導經濟布局，使與人口分布相適應，并與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。這對限制開發區和禁止開發區不理性、不必要的經濟開發行為可以得到強制性控制，這種根據實際情況而進行的科學定位、合理發展，將從根本上避免資源環境的過度開發，有利于實現縣域經濟發展和資源環境的協調共進。
三是推進供給側結構性改革。生態功能區建設將有效改變市場中微觀主體的約束條件，縣域政府和企業的經濟行為將得到強有力的約束和激勵，這使得區域的空間開發格局更具有合理性，迫使微觀主體的經濟行為決策具有科學性，避免因短期行為導致的生態和經濟的不可持續性，以及因惡性競爭而導致的產業趨同，最終將能極大優化整個縣域經濟系統的運行效率，促進各生態功能縣深化供給側結構性改革，逐步形成科學的空間開發結構，使縣域經濟建設逐步走向可持續發展的良性軌道。
四是推進合理分工協調發展。根據生態功能區保護建設的內容和要求，縣域政府需要在自己所處的功能區所界定的經濟活動框架內進行產業選擇，企業也需要在主體功能區所界定的經濟活動框架內進行經濟活動。這必將有利于發揮縣域資源比較優勢，優化資源空間配置，提高資源配置效率，推動縣域形成各具特色的區域經濟結構和合理的區域分工格局。這也必將使不同類型區之間的功能互補性更強、關系更加緊密，進而推進資源重新配置等，使得分工更加合理、一二三產業發展更加協調。
五是提升公共產品保障能力。推進城鄉間、地區間的基本公共服務均等化，是建設生態功能區的核心內容之一。國家已出臺還將出臺更有力政策予以支持，這有利于增強生態功能區縣域公共產品保障能力。回顧過去，生態功能區的縣域由于受財力限制，公共服務投入總體不足，隨著生態功能區保護建設進程加快，國家已經并將投入更多的財力用于保障限制和禁止開發區的公共服務供給，這些縣域特別是其農村的公共服務將會已經并將得到明顯改善，這必將為生態功能區縣域長期發展提供良好基礎。
六是優化經濟發展空間布局。從四川、貴州等的情況看，生態功能區的縣多數屬于限制開發區和禁止開發區兩類。為了保障國家生態安全，現在和今后的一個很長時期，限制開發區將重點發展區域特色產業，禁止開發區將重點發展區域旅游、生態建設和恢復性產業。這兩類區其他經濟活動開發將受到嚴格限制，從而使縣域產業分工更加明確，特色更加突出，產業空間布局更加合理，產業梯度與發展鏈條更加清晰完善，產業競爭力進一步提高。同時，還將在一定程度上改變城鎮化發展的空間格局。
七是提升資源要素配置效率。生態功能區保護建設可以打破原有市場阻隔，資源要素可以自由流通，可以發揮市場機制的優勝劣汰作用，使資源配置于高效產業、提高經濟效率。同時，隨著生態功能區建設推進，資源價格體系將進一步理順，資源環保的長效投入機制和生態補償機制必須加快完善。縣域在水、煤、石油、天然氣及其他自然資源方面將分享到更多的利益，資源節約、環境修復與保護的投入將得到更好的保障，從而有利于資源豐富、生態功能突出的縣域地區實現資源優勢轉為發展優勢。
四、“產業準入負面清單”助推國家生態功能區建設
國家重點生態功能區是指承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，關系全國或較大范圍區域的生態安全，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域。加強國家重點生態功能區環境保護和管理，是增強生態服務功能，構建國家生態安全屏障的重要支撐；是促進人與自然和諧，推動生態文明建設的重要舉措；是促進區域協調發展，全面建設小康社會的重要基礎；是推進主體功能區建設，優化國土開發空間格局、建設美麗中國的重要任務。
2010年12月，國務院在《全國主體功能區規劃》中確定25類區域為生態功能區，涉及436個縣級行政區，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的41%。今年9月，國務院發布《關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》，同意將240個縣級行政區新增納入國家重點生態功能區。范圍擴容后，國家重點生態功能區涉及的縣級行政區數量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。此舉將有利于進一步提高生態產品供給能力和國家生態安全保障水平，對于優化國土空間格局、堅定不移地實施主體功能區制度、推進生態文明制度建設具有重要意義。
經國務院同意，今年10月國家發改委印發了《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》，這意味著我國將著手在重點生態功能區實行產業準入負面清單。無疑，產業準入負面清單對于引導和約束產業發展、減少對自然生態系統干預、保障國家生態安全具有十分重要的現實意義。這是黨的十八屆五中全會確定的重大任務，是落實國家主體功能區戰略的基礎性、引領性的頂層制度，是精準治理開發國土空間的重大制度創新，也是統籌重點生態功能區的生態環境保護和經濟社會發展、構建國家生態安全戰略格局的內在需要。實施重點生態功能區產業準入負面清單也是提升空間治理能力、維護國土空間安全的關鍵舉措，是統籌經濟發展與環境保護、提高重點生態功能區生產力的重要保障，也是提高區域生態產品供給能力、不斷滿足人民群眾日益增長的生態產品需求的有力抓手。目前，世界大多數國家均針對外商投資實行負面清單管理模式，少有在國內市場推行市場準入負面清單的嘗試。我國將負面清單管理模式從外資引入內資市場的生態功能區準入領域，是市場準入制度的重大創新與突破。
筆者走訪的四川一些國家重點生態功能區縣，多數縣都以積極的姿態應對，把著力點放在如何篩選納入重點生態功能區產業準入負面清單的產業上。從四川的情況看，各縣“十三五”國民經濟和社會發展規劃、產業發展規劃和脫貧攻堅規劃已基本編制完成，各縣的工業園區也有明確的規劃范圍和規劃的產業類型。因此，各縣都注重突出梳理并統計本地現有主導產業、現有一般產業、有資源稟賦的規劃發展產業、無資源稟賦的規劃發展產業等產業類型、數量和規模。根據不同類型重點生態功能區發展方向和開發管制原則，各縣結合生態環境影響評估結果，將不適宜產業篩選納入負面清單，第一產業重點針對農、林、牧、漁業等；第二產業重點針對采礦、制造、建筑、電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業等；第三產業重點針對交通運輸和倉儲、房地產、水利管理業等。
重點生態功能區縣如何結合區域資源稟賦條件、主體功能定位、產業比較優勢，科學制定重點生態功能區產業準入負面清單？根據去年8月國家發展和改革委印發的《關于建立國家重點生態功能區產業準入負面清單制度的通知》，四川在今年初就對第一批納入國家重點生態功能區的42個縣建立產業準入負面清單進行了部署。其做法主要是依據各地生態脆弱程度、環境容量和資源承載力而定，總體要求是生態產品供給和環境容量只增不減。對于負面清單上列出的產業，42個生態功能區縣實施一票否決制，并對已有負面清單產業實施關停、轉移。縣域經濟社會發展總體規劃編制試點，則在宜賓南溪區、德陽綿竹市、成都蒲江縣和涼山昭覺縣等地開展，目前相關方案已經完成。該規劃主要依據當地生態環境容量、資源承載力，合理劃定生態功能區、農業區和城鎮區三大板塊。特別是其中的多數國家扶貧開發工作重點縣和扶貧片區縣，都把負面清單與脫貧攻堅結合在一起通盤考慮，統籌兼顧，確保生態功能區保護建設與脫貧攻堅的“雙贏”。
五、以供給側改革推進生態功能區縣域經濟發展
實施“產業準入負面清單”后，國家重點生態功能區縣域確實面臨新的挑戰與壓力，當然同時也面臨新的機遇與動力。如何抓住機遇，化解挑戰，變壓力為動力？筆者從對一些地方的調研來看，當前，特別需要更加突出供給側結構性改革以推進生態功能區縣域經濟發展。
一是落實好縣域“三個規劃”。原屬國家重點生態功能區的縣，應當都編制完成了“十三五”國民經濟和社會發展規劃、生態功能區保護建設規劃、脫貧攻堅規劃。這三個規劃是生態功能區縣域經濟發展、生態功能區保護建設、以及脫貧攻堅的重要依據。上級政府和相關部門應加大對“三個規劃”落實的檢查督促確保落實到位，使當地經濟發展、生態建設和脫貧攻堅都取得應有的成功。同時，還應加大對新增納入國家重點生態功能區縣域的指導力度，幫助其在充分考察、論證的基礎上，科學劃定生態功能區保護建設的具體范圍、明確保護建設的主要任務、重點項目和投資需求，編制并實施保護建設規劃；嚴格按照主體功能區定位謀劃經濟社會發展，且走得穩、落得實、出成效。
二是加大脫貧攻堅政策支持。國家重點生態功能區涉及的676個縣域，多數都同屬國家扶貧開發工作重點縣或集中連片特殊困難地區縣，是國家脫貧攻堅的主戰場，肩負著生態功能建設與如期“脫貧摘帽”的雙重艱巨任務。因此，應從供給側結構性改革中的投入側入手，加大對這些縣脫貧攻堅政策支持力度，確保如期“脫貧摘帽”。譬如，對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困居民實行資產收益、投資收益扶持制度。從易地搬遷、產業發展、低保兜底、醫療衛生、就業就學等方面給予政策性的傾斜支持，確保這些縣不因實施“產業準入負面清單”而影響脫貧攻堅目標的如期實現，且與全國同步進入全面建成小康社會。
三是著力建立多元投資體系。應探索建立生態功能區保護建設的多元化投融資機制，充分發揮市場機制作用，吸引社會資金的投入。一方面要加大財政、投資等政策支持力度，進一步增加相關預算規模，充分調動各地建設重點生態功能區的積極性，特別應落實好《國家重點生態功能區轉移支付辦法》和《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》中的相關財政支持政策。另方面，科學界定生態保護者與受益者權利義務，加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。特別應建立地區間橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償。
四是增強居民廣泛參與意識。生態功能區保護建設涉及各行各業，只有得到全社會的關心和支持，特別是當地居民的廣泛參與，才能實現保護建設目標。因此，一方面，要牢固樹立綠色發展理念，加強生態保護和修復，根據國家重點生態功能區定位，合理調控工業化城鎮化開發內容和邊界，保持并提高生態產品供給能力。另方面，要充分利用新聞媒體，廣泛深入地宣傳生態功能區保護建設的重要作用和意義，不斷提高全民的生態環境保護意識，增強全社會公眾參與的積極性。再方面，各級政府要通過與農、牧戶簽訂生態管護合同，建設環境優美鄉鎮、生態村等多種形式，建立良性互動的社區共管機制，提高當地居民參與生態功能區保護建設的積極性，使當地的經濟發展與生態功能區保護建設融為一體。
五是強化工作監管考核力度。西部一些省在這方面已有較好的探索，譬如四川在2014年6月就印發了《縣域經濟發展考核辦法（試行）》，選取16項指標對全省183個縣進行年度考核。新的考核辦法將縣劃分為4大類考核，其中，被劃定的重點生態功能區的縣已不再考核地區生產總值及增速、規模以上工業增加值及增速和固定資產投資及增速三個指標。重點生態功能區的縣不考核GDP，并不代表不發展這些縣的經濟，農民人均純收入及增速和城鎮居民人均可支配收入及增速這兩項指標仍然保持較高的權重。根據新的考核辦法，考核結果實行加權匯總百分評定制，根據得分從高到低排序，按照全省排名和分類排名相結合的辦法選取確定“縣域經濟發展先進縣”。這不失為一個好的方式。
（作者系四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧移民局項目中心主任）
作者單位：四川省扶貧和移民工作局項目中心
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