國(guó)家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)取得了初步成效，但也給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理，是優(yōu)化國(guó)土開發(fā)空間格局、建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)。如何抓住機(jī)遇，化解挑戰(zhàn)，變壓力為動(dòng)力？筆者從對(duì)一些地方的調(diào)研來(lái)看，當(dāng)前，特別需要更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
一、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的初步成效
由于多種原因，新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體上滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。不僅如此，甚至在一些年代、一些地方，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的破壞，帶來(lái)了嚴(yán)重的惡果。建國(guó)后的第一個(gè)30年，不少縣域“以糧為綱，毀林開荒”，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的毀滅性破壞。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到9.80%，幾乎是同期世界發(fā)達(dá)國(guó)家的3倍，但由于我們實(shí)行粗放式的增長(zhǎng)方式，靠的是高消耗、高投入，是以付出巨大環(huán)境資源代價(jià)換取的高增長(zhǎng)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)30多年里集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的“時(shí)空壓縮”的特點(diǎn)。這期間，我國(guó)面臨日益嚴(yán)峻的資源瓶頸和環(huán)境污染，生態(tài)惡化還開始引發(fā)社會(huì)某些不穩(wěn)定問(wèn)題。
馬克思在《資本論》中闡釋過(guò)自然力是勞動(dòng)生產(chǎn)力的自然基礎(chǔ)，因此人類的實(shí)踐活動(dòng)必須遵循自然規(guī)律，做到人與自然和諧相處。這是人類社會(huì)發(fā)展的一條鐵的定律，古今中外概莫能外。進(jìn)入新世紀(jì)初以來(lái)，伴隨科學(xué)發(fā)展觀的樹立和踐行，生態(tài)建設(shè)提上了黨和國(guó)家的重要議事日程。2007年，黨的十七大報(bào)告在闡述實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求時(shí)，第一次明確提出建設(shè)生態(tài)文明并作出具體部署。2010年，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，把國(guó)土空間統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)；其中，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護(hù)型等4種類型，包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等25個(gè)地區(qū)，涉及436個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。特別是黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，不僅在全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)中對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出明確要求，而且將其與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一道，納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局，這標(biāo)志著我們黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新的高度。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》，新增了240個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，此舉將有利于進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和國(guó)家生態(tài)安全保障水平。“十二五”期間生態(tài)功能區(qū)建設(shè)步伐加快，生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了初步的成效。據(jù)有關(guān)資料介紹，這主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
一是主要污染物排放量均有下降。據(jù)前四年數(shù)據(jù)累計(jì)，主要污染物化學(xué)需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降10.10％、9.80％、12.90％和8.60％。2015年上半年，四項(xiàng)污染物排放量繼續(xù)較大幅度下降，已提前半年完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。經(jīng)過(guò)“十二五”的努力，酸雨面積已經(jīng)恢復(fù)到上世紀(jì)90年代水平，這是個(gè)了不起的進(jìn)步。
二是主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)。COD排放量下降推動(dòng)了主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，重要的標(biāo)志是劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44％下降到2014年的9％，降幅達(dá)80％。2014年，全國(guó)五種重點(diǎn)重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降五分之一，且重金屬污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。
三是PM2.5治理方面取得積極進(jìn)展。我國(guó)盡管PM2.5污染非常嚴(yán)重，但我國(guó)是世界上第一個(gè)提出治理PM2.5的發(fā)展中國(guó)家。在PM2.5治理上，我國(guó)也取得了積極進(jìn)展。2014年首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.10％。2015年前8個(gè)月，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度與2013年同期相比下降29％；北京達(dá)標(biāo)天數(shù)增加23天，重污染天數(shù)減少22天。
四是為解決國(guó)際環(huán)境問(wèn)題作出重大貢獻(xiàn)。我國(guó)不僅在解決國(guó)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，也在為解決國(guó)際環(huán)境問(wèn)題作出重大貢獻(xiàn)，如臭氧層保護(hù)。30年來(lái)，全球淘汰98％的消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，結(jié)果是全球的臭氧空洞已經(jīng)開始縮小。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)是作出重大貢獻(xiàn)的。我國(guó)頒布實(shí)施《中國(guó)淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國(guó)家方案》，制訂25個(gè)行業(yè)的淘汰行動(dòng)計(jì)劃，關(guān)閉相關(guān)淘汰物質(zhì)生產(chǎn)線100多條，在上千家企業(yè)開展消耗臭氧層物質(zhì)替代轉(zhuǎn)換，累計(jì)淘汰消耗臭氧層物質(zhì)25萬(wàn)噸，這個(gè)數(shù)占到發(fā)展中國(guó)家淘汰總量的一半以上。
二、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)
毋庸置疑，自國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)置與建設(shè)以來(lái)，取得了一定的成效，但是，由于大部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣市都在中西部地區(qū)，都被列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，因而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)依然存在著不少亟需解決的問(wèn)題，給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。
一是部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞依然嚴(yán)重。隨著十八大精神特別是“五大發(fā)展理念”深入貫徹落實(shí)，國(guó)家加大了對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)力度，在一定程度上使得生態(tài)環(huán)境的總體發(fā)展情勢(shì)向上看好，但是仍然有部分地區(qū)存在環(huán)境破壞現(xiàn)象。在國(guó)家推行退耕還林等重大生態(tài)保護(hù)工程的過(guò)程中，雖然部分耕地退耕了，然而在部分草原、坡地上又有耕地開墾的現(xiàn)象。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃、發(fā)展交通紐帶、工礦工廠用地增加等促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀因素也造成了一些地方林地減少的情況，使得生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象愈加嚴(yán)肅起來(lái)。這固然有多方面原因，但主要還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展沒(méi)有得到真正的解決。
二是面臨保護(hù)建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)的雙重壓力。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣多數(shù)都位于貧困地區(qū)。譬如，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣，貴州省的25個(gè)縣、四川省的56個(gè)縣中的49個(gè)縣都屬于國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣或集中連片特困地區(qū)縣，這種情況在西部比較普遍。目前，這些縣面臨一方面要加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)建設(shè)另方面要確保如期脫貧的雙重任務(wù)。特別是我國(guó)將著手在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，由此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)力度得到加大，但是，卻對(duì)如期脫貧帶來(lái)新壓力，不少地方只好選擇發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)，這樣又可能導(dǎo)致扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“一哄而上”，出現(xiàn)“趨同化”與新的“產(chǎn)能過(guò)剩”。
三是縣域發(fā)展成本可能增加。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展向好，但在目前新的政策框架下發(fā)展門檻可能進(jìn)一步提高，成本不斷增加，每個(gè)縣域發(fā)展規(guī)模與速度都不可避免地會(huì)出現(xiàn)某種程度下滑。譬如，限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域的縣可能陷入無(wú)力保護(hù)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的雙重困境，因?yàn)橐环矫娌糠止I(yè)項(xiàng)目被關(guān)停，新項(xiàng)目不能上馬，另一方面政府財(cái)力受損，社會(huì)發(fā)展投入不足。優(yōu)化開發(fā)區(qū)受資源承載能力制約，必須削減限制某些已有占地大、耗能高、污染重產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還需投入人力、物力對(duì)部分產(chǎn)業(yè)、企業(yè)進(jìn)行技改與升級(jí)，這都導(dǎo)致一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)成本提高而經(jīng)濟(jì)收益下降。
四是區(qū)域發(fā)展差距可能會(huì)拉大。生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)將使一些地區(qū)失去利用本地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，特別是對(duì)于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，是以“內(nèi)部利益損失”生產(chǎn)“外部效益”，是對(duì)其發(fā)展權(quán)利的變相“剝奪”。而且，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)閷?shí)現(xiàn)生態(tài)功能還要為生態(tài)修復(fù)和建設(shè)承擔(dān)相應(yīng)的巨大支出，這是地方政府所無(wú)力承擔(dān)的，從而成為限制和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“桎梏”。同時(shí)，以人口搬遷的方式提高人的生活水平和生活質(zhì)量而放棄地域的發(fā)展，其后果會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展的空間不均衡，從而使限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)域的縣市更加邊緣化，有可能進(jìn)一步加劇“中心”與“邊緣”化的傾向。
五是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管困難重重。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要集中分布在中西部地區(qū)，其地理位置較為偏遠(yuǎn)，交通不便、信息不暢等客觀因素，導(dǎo)致了環(huán)保等相關(guān)部門組織實(shí)地調(diào)查工作的開展困難，并且功能區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，不具備進(jìn)行監(jiān)測(cè)環(huán)境的職能和能力。生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理工作需要政府提供大量人才資源、經(jīng)濟(jì)資源，但是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)較為貧困，縣級(jí)政府沒(méi)有能力承擔(dān)環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。同時(shí)在中西部地區(qū)的大型礦場(chǎng)進(jìn)行資源開發(fā)而導(dǎo)致的環(huán)境破壞情勢(shì)更加嚴(yán)峻，但當(dāng)?shù)卣狈ΡO(jiān)管職能，對(duì)不合理的資源開發(fā)行為沒(méi)有產(chǎn)生制約和約束的條件和政策。
六是績(jī)效考核手段不完善。自2011年起，財(cái)政部門聯(lián)合國(guó)家相關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門開展了以績(jī)效考核的方式對(duì)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移并支付資金的使用，依據(jù)相關(guān)條例，向生態(tài)環(huán)境情勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)樂(lè)觀的縣增加資金額度，而對(duì)于生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的縣財(cái)政資金進(jìn)行扣減，這在一定程度上有效地落實(shí)與實(shí)踐了環(huán)境保護(hù)的工作。然而政策的相關(guān)條例僅僅是針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金額度的控制，并不能對(duì)當(dāng)?shù)卣恼w績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生影響，因此部分政府更加重視的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，不能使其對(duì)待環(huán)境生態(tài)的維護(hù)工作進(jìn)行徹底的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。
三、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的新機(jī)遇
筆者對(duì)四川的南江、通江等一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣的調(diào)研表明，加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，雖然給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和壓力，但是，也給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和動(dòng)力。
一是探索新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子。由于資源、土地等要素價(jià)格體系沒(méi)有理順，長(zhǎng)期以來(lái)資源耗費(fèi)和環(huán)境代價(jià)難以得到真實(shí)反映，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在節(jié)約機(jī)制失效，發(fā)展中走了一條粗放的工業(yè)化道路。生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)，禁止和限制發(fā)展區(qū)域的縣可以通過(guò)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)組織方式的創(chuàng)新，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和某些污染型產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)邊界條件，從而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展容量；自然資源確實(shí)豐富的限制開發(fā)區(qū)，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)總體要求，在確保環(huán)境生態(tài)安全的前提下，可以進(jìn)行有序適度的開發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二是提升資源環(huán)境承載能力。推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，就是要在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，明確哪些區(qū)域要重點(diǎn)開發(fā)，哪些區(qū)域要控制開發(fā)，哪些區(qū)域不應(yīng)開發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局，使與人口分布相適應(yīng)，并與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡。這對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)不理性、不必要的經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為可以得到強(qiáng)制性控制，這種根據(jù)實(shí)際情況而進(jìn)行的科學(xué)定位、合理發(fā)展，將從根本上避免資源環(huán)境的過(guò)度開發(fā)，有利于實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)共進(jìn)。
三是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)將有效改變市場(chǎng)中微觀主體的約束條件，縣域政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為將得到強(qiáng)有力的約束和激勵(lì)，這使得區(qū)域的空間開發(fā)格局更具有合理性，迫使微觀主體的經(jīng)濟(jì)行為決策具有科學(xué)性，避免因短期行為導(dǎo)致的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)性，以及因惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)趨同，最終將能極大優(yōu)化整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行效率，促進(jìn)各生態(tài)功能縣深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步形成科學(xué)的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，使縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步走向可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。
四是推進(jìn)合理分工協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)的內(nèi)容和要求，縣域政府需要在自己所處的功能區(qū)所界定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)框架內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇，企業(yè)也需要在主體功能區(qū)所界定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)框架內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這必將有利于發(fā)揮縣域資源比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化資源空間配置，提高資源配置效率，推動(dòng)縣域形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和合理的區(qū)域分工格局。這也必將使不同類型區(qū)之間的功能互補(bǔ)性更強(qiáng)、關(guān)系更加緊密，進(jìn)而推進(jìn)資源重新配置等，使得分工更加合理、一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。
五是提升公共產(chǎn)品保障能力。推進(jìn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化，是建設(shè)生態(tài)功能區(qū)的核心內(nèi)容之一。國(guó)家已出臺(tái)還將出臺(tái)更有力政策予以支持，這有利于增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)縣域公共產(chǎn)品保障能力。回顧過(guò)去，生態(tài)功能區(qū)的縣域由于受財(cái)力限制，公共服務(wù)投入總體不足，隨著生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)進(jìn)程加快，國(guó)家已經(jīng)并將投入更多的財(cái)力用于保障限制和禁止開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)供給，這些縣域特別是其農(nóng)村的公共服務(wù)將會(huì)已經(jīng)并將得到明顯改善，這必將為生態(tài)功能區(qū)縣域長(zhǎng)期發(fā)展提供良好基礎(chǔ)。
六是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局。從四川、貴州等的情況看，生態(tài)功能區(qū)的縣多數(shù)屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)兩類。為了保障國(guó)家生態(tài)安全，現(xiàn)在和今后的一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)期，限制開發(fā)區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，禁止開發(fā)區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域旅游、生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)性產(chǎn)業(yè)。這兩類區(qū)其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開發(fā)將受到嚴(yán)格限制，從而使縣域產(chǎn)業(yè)分工更加明確，特色更加突出，產(chǎn)業(yè)空間布局更加合理，產(chǎn)業(yè)梯度與發(fā)展鏈條更加清晰完善，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提高。同時(shí)，還將在一定程度上改變城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間格局。
七是提升資源要素配置效率。生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)可以打破原有市場(chǎng)阻隔，資源要素可以自由流通，可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰作用，使資源配置于高效產(chǎn)業(yè)、提高經(jīng)濟(jì)效率。同時(shí)，隨著生態(tài)功能區(qū)建設(shè)推進(jìn)，資源價(jià)格體系將進(jìn)一步理順，資源環(huán)保的長(zhǎng)效投入機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須加快完善。縣域在水、煤、石油、天然氣及其他自然資源方面將分享到更多的利益，資源節(jié)約、環(huán)境修復(fù)與保護(hù)的投入將得到更好的保障，從而有利于資源豐富、生態(tài)功能突出的縣域地區(qū)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。
四、“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”助推國(guó)家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)
國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理，是增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障的重要支撐；是促進(jìn)人與自然和諧，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)；是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土開發(fā)空間格局、建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)。
2010年12月，國(guó)務(wù)院在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中確定25類區(qū)域?yàn)樯鷳B(tài)功能區(qū)，涉及436個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，總面積約386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的41%。今年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》，同意將240個(gè)縣級(jí)行政區(qū)新增納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。范圍擴(kuò)容后，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)涉及的縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量由原來(lái)的436個(gè)增加至676個(gè)，占國(guó)土面積的比例從41%提高到53%。此舉將有利于進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和國(guó)家生態(tài)安全保障水平，對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間格局、堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)制度、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要意義。
經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，今年10月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》，這意味著我國(guó)將著手在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。無(wú)疑，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單對(duì)于引導(dǎo)和約束產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減少對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)干預(yù)、保障國(guó)家生態(tài)安全具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。這是黨的十八屆五中全會(huì)確定的重大任務(wù)，是落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的頂層制度，是精準(zhǔn)治理開發(fā)國(guó)土空間的重大制度創(chuàng)新，也是統(tǒng)籌重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的內(nèi)在需要。實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單也是提升空間治理能力、維護(hù)國(guó)土空間安全的關(guān)鍵舉措，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)力的重要保障，也是提高區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的生態(tài)產(chǎn)品需求的有力抓手。目前，世界大多數(shù)國(guó)家均針對(duì)外商投資實(shí)行負(fù)面清單管理模式，少有在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)推行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的嘗試。我國(guó)將負(fù)面清單管理模式從外資引入內(nèi)資市場(chǎng)的生態(tài)功能區(qū)準(zhǔn)入領(lǐng)域，是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的重大創(chuàng)新與突破。
筆者走訪的四川一些國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣，多數(shù)縣都以積極的姿態(tài)應(yīng)對(duì)，把著力點(diǎn)放在如何篩選納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)上。從四川的情況看，各縣“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃已基本編制完成，各縣的工業(yè)園區(qū)也有明確的規(guī)劃范圍和規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)類型。因此，各縣都注重突出梳理并統(tǒng)計(jì)本地現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)有一般產(chǎn)業(yè)、有資源稟賦的規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)、無(wú)資源稟賦的規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型、數(shù)量和規(guī)模。根據(jù)不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向和開發(fā)管制原則，各縣結(jié)合生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果，將不適宜產(chǎn)業(yè)篩選納入負(fù)面清單，第一產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等；第二產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)針對(duì)采礦、制造、建筑、電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等；第三產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)針對(duì)交通運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)、房地產(chǎn)、水利管理業(yè)等。
重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣如何結(jié)合區(qū)域資源稟賦條件、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，科學(xué)制定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單？根據(jù)去年8月國(guó)家發(fā)展和改革委印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的通知》，四川在今年初就對(duì)第一批納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的42個(gè)縣建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單進(jìn)行了部署。其做法主要是依據(jù)各地生態(tài)脆弱程度、環(huán)境容量和資源承載力而定，總體要求是生態(tài)產(chǎn)品供給和環(huán)境容量只增不減。對(duì)于負(fù)面清單上列出的產(chǎn)業(yè)，42個(gè)生態(tài)功能區(qū)縣實(shí)施一票否決制，并對(duì)已有負(fù)面清單產(chǎn)業(yè)實(shí)施關(guān)停、轉(zhuǎn)移。縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃編制試點(diǎn)，則在宜賓南溪區(qū)、德陽(yáng)綿竹市、成都蒲江縣和涼山昭覺縣等地開展，目前相關(guān)方案已經(jīng)完成。該規(guī)劃主要依據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境容量、資源承載力，合理劃定生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)區(qū)三大板塊。特別是其中的多數(shù)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和扶貧片區(qū)縣，都把負(fù)面清單與脫貧攻堅(jiān)結(jié)合在一起通盤考慮，統(tǒng)籌兼顧，確保生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)的“雙贏”。
五、以供給側(cè)改革推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
實(shí)施“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”后，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域確實(shí)面臨新的挑戰(zhàn)與壓力，當(dāng)然同時(shí)也面臨新的機(jī)遇與動(dòng)力。如何抓住機(jī)遇，化解挑戰(zhàn)，變壓力為動(dòng)力？筆者從對(duì)一些地方的調(diào)研來(lái)看，當(dāng)前，特別需要更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
一是落實(shí)好縣域“三個(gè)規(guī)劃”。原屬國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣，應(yīng)當(dāng)都編制完成了“十三五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃、脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃。這三個(gè)規(guī)劃是生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)、以及脫貧攻堅(jiān)的重要依據(jù)。上級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)“三個(gè)規(guī)劃”落實(shí)的檢查督促確保落實(shí)到位，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)都取得應(yīng)有的成功。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)新增納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的指導(dǎo)力度，幫助其在充分考察、論證的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)的具體范圍、明確保護(hù)建設(shè)的主要任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目和投資需求，編制并實(shí)施保護(hù)建設(shè)規(guī)劃；嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，且走得穩(wěn)、落得實(shí)、出成效。
二是加大脫貧攻堅(jiān)政策支持。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)涉及的676個(gè)縣域，多數(shù)都同屬國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣或集中連片特殊困難地區(qū)縣，是國(guó)家脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，肩負(fù)著生態(tài)功能建設(shè)與如期“脫貧摘帽”的雙重艱巨任務(wù)。因此，應(yīng)從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的投入側(cè)入手，加大對(duì)這些縣脫貧攻堅(jiān)政策支持力度，確保如期“脫貧摘帽”。譬如，對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對(duì)貧困居民實(shí)行資產(chǎn)收益、投資收益扶持制度。從易地搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、低保兜底、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)就學(xué)等方面給予政策性的傾斜支持，確保這些縣不因?qū)嵤爱a(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”而影響脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，且與全國(guó)同步進(jìn)入全面建成小康社會(huì)。
三是著力建立多元投資體系。應(yīng)探索建立生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)的多元化投融資機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，吸引社會(huì)資金的投入。一方面要加大財(cái)政、投資等政策支持力度，進(jìn)一步增加相關(guān)預(yù)算規(guī)模，充分調(diào)動(dòng)各地建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的積極性，特別應(yīng)落實(shí)好《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》和《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》中的相關(guān)財(cái)政支持政策。另方面，科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。特別應(yīng)建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過(guò)資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償。
四是增強(qiáng)居民廣泛參與意識(shí)。生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)涉及各行各業(yè)，只有得到全社會(huì)的關(guān)心和支持，特別是當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛參與，才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)建設(shè)目標(biāo)。因此，一方面，要牢固樹立綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位，合理調(diào)控工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)內(nèi)容和邊界，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。另方面，要充分利用新聞媒體，廣泛深入地宣傳生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)的重要作用和意義，不斷提高全民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)公眾參與的積極性。再方面，各級(jí)政府要通過(guò)與農(nóng)、牧戶簽訂生態(tài)管護(hù)合同，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村等多種形式，建立良性互動(dòng)的社區(qū)共管機(jī)制，提高當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)的積極性，使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)功能區(qū)保護(hù)建設(shè)融為一體。
五是強(qiáng)化工作監(jiān)管考核力度。西部一些省在這方面已有較好的探索，譬如四川在2014年6月就印發(fā)了《縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法（試行）》，選取16項(xiàng)指標(biāo)對(duì)全省183個(gè)縣進(jìn)行年度考核。新的考核辦法將縣劃分為4大類考核，其中，被劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣已不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值及增速、規(guī)模以上工業(yè)增加值及增速和固定資產(chǎn)投資及增速三個(gè)指標(biāo)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣不考核GDP，并不代表不發(fā)展這些縣的經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民人均純收入及增速和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及增速這兩項(xiàng)指標(biāo)仍然保持較高的權(quán)重。根據(jù)新的考核辦法，考核結(jié)果實(shí)行加權(quán)匯總百分評(píng)定制，根據(jù)得分從高到低排序，按照全省排名和分類排名相結(jié)合的辦法選取確定“縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)縣”。這不失為一個(gè)好的方式。
（作者系四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧移民局項(xiàng)目中心主任）
作者單位：四川省扶貧和移民工作局項(xiàng)目中心
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