2017年中央一號文件再次聚焦農業供給側結構性改革，提出了年度目標，即“要在確保國家糧食安全基礎上，……促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變”。從六大方面分33項具體領域部署了年度任務。概括地看，2017年度農業供給側結構性改革可凝練為兩個關鍵詞：一是調整，即農業結構調整；二是改革，即從體制機制上改革那些不適合農業農村進一步發展的環節。
結構調整是農業供給側結構性改革的重點內容
貫徹中央一號文件精神，深入推進2017年度農業結構調整，應主要從四方面進行。
一是構建富有生機活力、適應市場經濟要求的新型農業經營體系。改革開放以來，中央在政策上曾三次明確推進農業結構調整。第一次是1985年，第二次是1998年，第三次是2015年中央一號文件提出“深入推進農業結構調整”。今年中央一號文件是對2015年一號文件精神的繼承和深化。
這次結構調整和前兩次區別最重要的一點是經營體系不同。前兩次結構調整在分散的小規模農戶基礎上進行，這次結構調整是在新型農業經營體系有了一定發展水平的基礎上推進。截至2016年底，全國共有經營面積30畝以上的專業大戶和家庭農場1032萬家，農民專業合作社179.4萬家，農業產業化龍頭企業12.9萬家，農業社會化服務組織超過115萬個。這些新型經營主體和服務主體數量盡管不多，但對主要農產品供給、農業現代化水平提高都起到了引領作用。
因此，今年一號文件提出“大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”。在人多地少、土地規模經營水平上升空間有限的前提下，大力發展土地托管等服務帶動型規模經營，是發展中國特色規模經營的正確道路。在此基礎上，在農機作業、農田灌排、統防統治、烘干倉儲等關鍵環節為農民提供農業生產全程社會化服務，逐步實現中國式農業現代化。
二是以“三區”“三園”“一體”為抓手，推進農業結構調整。“三區”就是把全部農產品劃分為三大類型，即稻谷、小麥、玉米等糧食生產功能區，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區，園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優勢區，分區制定政策，促進不同類型農產品發展。“三園”即現代農業產業園、農業科技園、返鄉創業園，“一體”即田園綜合體，以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體。
三是全面提升農產品質量和食品安全水平。農產品質量安全已經成為影響中國農產品市場競爭力的重要因素。目前，大部分農產品供給質量達不到消費者要求，突出表現為奶制品。我們用世界上9%的耕地、6%的淡水，養活了20%的人口，采用的是高投入、高產出、高速度、高資源環境消耗、高污染、粗放式的發展方式，這是不可持續的。
2015年，國務院辦公廳發布了《關于加快轉變農業發展方式的意見》（國辦發〔2015〕59號），提出了“堅持化肥減量提效、農藥減量控害，建立健全激勵機制，力爭到2020年，化肥、農藥使用量實現零增長，利用率提高到40%以上”的目標。結構調整也是實現這一目標的重要手段。質量安全問題主要體現在水果、蔬菜、畜產品等大類產品上，要強化源頭控制，采取“合作社+農戶”的生產體系，讓農民在合作社框架下實現自我管理，通過市場實現質量安全水平提高后的績效。
四是強化三元種植結構。即糧食作物、經濟作物、飼料作物協調發展。長期以來，我們過于重視食物生產，而忽視了畜牧業生產所需原料（即飼草和飼料）的來源，近年來，大量進口的糧食及其相關產品，如玉米、大麥等，主要用于飼料產業。
因此，在“谷物基本自給，口糧絕對安全”前提下，可以在市場機制作用下，適當種植飼料作物；在農牧交錯地帶鼓勵農民種植青儲玉米用于發展畜牧業。為此，今年一號文件提出了“穩糧、優經、擴飼”的要求，以及“大力培育現代飼草料產業體系”的政策導向。從長期看，由于總體上我國的耕地尤其是優質耕地有限，所以飼料、飼草的發展用地可能主要是荒山、荒坡、休耕地等。
繼續向改革要紅利
盡管農村改革已進行接近40年，但仍然有一些體制機制問題影響甚至阻礙著現代農業發展。因此，今年一號文件用較大篇幅部署了本年度的改革任務。歸納起來，重點有三。
一是深化農村集體產權制度改革。這方面改革的內容很多，如農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”政策落實，農村承包地確權登記頒證，農村征地制度和宅基地制度改革等，今年工作的重中之重是認真總結29個試點地區的經驗，全面推進農村集體經營性資產股份合作制改革。2016年12月26日，中共中央國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出要有序推進經營性資產股份合作制改革，并要求在五年之內完成。今年是開局之年，應該按照上述意見和一號文件的要求，首先做好農村集體資產清產核資工作，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符；其次，確認農村集體經濟組織成員身份，解決成員邊界不清問題，保障農民集體資產股份權利；再次，在此基礎上組建農村社區股份合作社，把集體資產落實到每一位成員，并賦予每一位成員擁有參與合作社重大決策的權利。
二是深化糧食等重要農產品價格形成機制，完善農業補貼制度。目前，大豆、棉花等重要農產品的目標價格制度正在深入推進，一些地區正在進行本地重要農產品價格保險制度試點，玉米“市場定價、價補分離”改革剛進行到第二年，小麥、稻谷的國家最低收購價格也開始微量下調。改革關鍵是如何在充分發揮市場機制大前提下，確保農民利益不受損，并重塑農產品競爭優勢。這就需要在補貼制度上下功夫，探索出一條所有農產品（包括小麥、稻谷）都實行市場定價、價外定向補貼的價格形成機制和補貼制度，2017年是至關重要的一年。
三是農村金融制度改革。應該說，自2004年中央一號文件以來，幾乎每個一號文件都把農村金融改革放在重要位置。2017年，在供給側結構性改革的大背景下，農村金融改革應該在三個領域著力并取得突破。其一，加強農村信用體系建設，推進信用戶、信用村、信用鄉鎮、信用合作社創建。其二，深入推進承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務。其三，從政策上支持具備條件的農民合作社開展內部信用合作業務，鼓勵發展農業互助保險，尤其是聯合社范圍內開展這兩項業務。
作者簡介：中國人民大學農業與農村發展學院二級教授、博士生導師，中國合作社研究院院長、農村發展研究所所長。近年來，在《經濟研究》《管理世界》《中國人民大學學報》等刊物公開發表學術論文300余篇，出版著作（含合著）30部。
中國鄉村發現網轉自：北京農村經濟2017第六期
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