——基于華北D村自來水工程建設史的分析
摘要：國家權力“懸浮”一般指國家意志和權力不能有效到達基層并實現滲透，從而無法對基層社會進行有效治理。在集體滯后（衰落）→權力失控→對接失敗→治理無效的演生邏輯之下，國家的進場遭遇了鄉村治理的有效性悖論，集體的缺場反映了鄉村權力的失控，村民的離場表明鄉村治理社會基礎的崩解。為實現各方的順利對接，需要轉向一種新的治理形態：通達型治理。
關鍵詞：權力懸浮；項目進村；鄉村治理；治理無效；通達型治理
一、問題與個案
（一）問題：“小鄉村對接大國家”的實現機制
“項目進村”即國家涉農項目以項目制的形式輸入鄉村社會，一般包含項目指標分配和項目工程實施兩個層面。稅費改革后，國家逐漸通過項目制形式展開農村建設任務，項目制自然成為學術界的熱點。項目進村背景下鄉村治理的環境隨之發生變化，鄉村治理面臨著新的挑戰，如何完善鄉村社會治理機制成為重要議題。項目制運作背景下國家與村莊社會連接紐帶發生變化是一個基本事實。鄉村治理現代化是實現國家治理能力現代化的基礎工程，項目進村過程中，需要尋找到國家與鄉村社會的對接載體。集體組織正是這種對接的關鍵環節，但是以村民自治為核心的鄉村治理隨著現代社會的深入發展出現了諸多新問題，甚至成為新時期鄉村治理現代化的限制因素。如何理順國家（地方政府）、集體（鄉村自治組織）與村民（村莊社會）三者之間的關系，是當前克服鄉村基層治理困境的關鍵。在集體滯后（衰落）→權力失控→對接失敗→治理無效的演生邏輯之下，國家的進場遭遇了鄉村治理的有效性悖論，集體的缺場反映了鄉村權力的失控，村民的離場表明鄉村治理社會基礎的崩解。在此基礎上可以發現，村集體發展的滯后與組織權威的衰落是當今鄉村治理功能無效的起點與根源。
鄉村如何實現有效治理，是我國社會治理面臨的結構性難題。在我國社會急遽轉型的過程中，社會結構的快速分化與整合也使得社會矛盾的生成和促發緣由更加多樣化和交織化，呈現出多因素合力作用現象。進村項目的管理問題帶來的干群矛盾同樣成為了農村社會的矛盾源，村級權力結構固化、資源輸入渠道阻塞以及鄉村治理空間萎縮等問題對集體組織的行動力與鄉村治理的效果產生了直接的沖擊。例如，鄉村混混介入鄉村項目并將其作為牟利的工具，昭示著國家與鄉村社會連接紐帶的破壞和失序。自建國以來，“鄉村如何治理”成為鄉村穩定與繁榮的基礎性問題，“小鄉村如何對接大國家”已經成為完善鄉村社會治理機制的關鍵性問題。鄉村治理事實上不光要依靠村民自治，還要依靠國家、集體、村民各方行動來解決，這使其成為了一個國家基層社會治理的問題。長期以來，國家向基層推廣了諸多項目，補貼了大量資金，總體上取得了輝煌成績，但是在具體的操作落實階段，一些地方還存在著大投入小產出，大力氣小收獲的悖論?！秮碜愿拭C、廣西、貴州嚴查扶貧領域腐敗的調查報告》提及，中央紀委黨風政風監督室向甘肅移交督辦的16件問題線索，共涉及蘭州市榆中縣9個鄉鎮、16個村；貴州紀檢監察干部在專項監察中共走訪農戶、市場主體183.5萬余戶，涉及財政補貼補助資金92.78億元，發現問題6.8萬多個……這在一定程度上反映了國家在鄉村治理中沒有完全達到預期的目標，“小鄉村對接大國家”的整體環境、中間環節、社會基礎都具有相當的復雜性。由此，本文提出以華北地區D村自來水工程這個具體的進村項目為案例，來發現鄉村治理中面臨的挑戰是如何消解國家治理效果的，并在此基礎上探索出“小鄉村對接大國家”的實現機制。
（二）個案：作為“進村項目”的D村自來水工程
Q市C鎮D村作為典型的華北農村，是一個遠郊村。但這種遠郊村是開放式的，而不是在大山里的那種封閉式的遠郊村。D村雖然三面環山，然而在朝南的方向有公路和外界相連，而且交通便捷、平坦，和所在的鎮以及市的距離都在一小時的車程范圍內，尤其是距所在的鎮只有十五分鐘左右的車程。這樣就保證了與外界的密切聯系，也保證了在改革開放以來的劇烈社會變遷中，D村從來沒有置身事外。D村的自來水工程經歷了從無到有、從有到無，從局部有效到完全無效的歷史演變過程，直到2016年，該村自來水工程仍然是本村村民與社會媒體關注的焦點。從這項工程的演變中，我們可以看到鄉村的治理實踐。
1.人民公社時期飲水工程的公共性
D村在80年代初期，公社尚未完全解體的情況下，修建了自來水工程。然而，D村的自來水工程僅僅在一個較短時間段內發揮了局部的有效性。D村人民公社時期飲水工程具有集體化的特性，這種集體化表現在：一方面，D村有公共水井，在村莊的北部、中部和南部各有一個水井，村民可以就近選擇公共水井來用水桶挑水；另一方面，有自來水工程，當時村集體在國家資金的支持下，動員村民建設了村莊的第一個自來水工程。此時的飲水來源無論是水井還是自來水工程，都具有鮮明的公共屬性，但是這兩類公共工程雖然有效卻缺乏效率與穩定性，或者說，只是一種局部的有效。一方面，當時的資金規模與技術水平并不能實現家家戶戶順利供水，一部分家庭的供水因為設備問題而無法實現；另一方面，由于每日定時供水而不依據用水量收費，造成在當時很多村民在供水時間段內用自來水澆地灌溉，這直接加劇了其他家庭的用水困難。上述原因造成了當時的自來水工程僅僅是局部有效，而非完全有效。相比于人民公社時期自來水工程的局部有效，市場經濟時期，在個體實現大發展的背景下，集體的公共工程則處于無效治理的格局之中。但并不是說前者具有優越性，而是前者的技術條件不成熟，后者的社會條件發生了重大變化。
2.后公社時期家庭水井的普及與自來水工程的失敗
人民公社時期村集體工程發揮了必要的社會福利功能，公社解體后，公共工程隨之荒廢。在改革開放初期，村民只能用肩膀挑水喝。在經濟發展的基礎上，鄉村個體化加劇，各家各戶打井吃水，家庭水井得到普及。而到了2010年，自來水工程作為政府推廣項目與農村現代化的標志被再次修建，但是在建設過程中，這一公共工程成為私人牟利的工具。調研發現，每家每戶的大門口都有自來水水龍頭，令人費解的是，為什么應該在房間內出現的水龍頭全部都被放置在每戶家庭院子外的大門口呢?在D村這樣每家有一個大院子的居住格局之下，大門口的水龍頭無疑非常不合理，最大的問題在于，這些水龍頭都不出水。事實上，D村所有自來水管道與水龍頭都是虛假工程，僅僅作為擺設而不能使用。直到2016年在新一輪美麗鄉村建設背景下，自來水工程才重新翻建，然而時至近日，工程雖已完成，卻尚未通水。工程本身從牟利工具演變為政績工程，村民自然對其既不熱心也不買賬，尤其在當前的生產生活中，自來水工程本身缺乏充足的社會需求，村民各家各戶都有自己的水井，不需要自來水滿足飲用與生產需求。
D村自來水工程的失敗，一方面反映了在社會變遷背景下，村民獲取水源的方式已經發生重大變化，基本依靠家庭水井而不需要公共工程獲?。涣硪环矫?，村民自治組織與基層政府在社會治理中的無效性則反映了農村自治能力的衰退。這項工程沒有發揮必要的社會功能。本文為分析的全面、深入，并沒有將D村項目的個案完全限定為工程建設類的自來水工程。而是以自來水工程建設史為主，同時兼顧D村治理所涉及的其他類以農村公共品供給為主要內容的項目（荒山綠化、雨季造林、圍欄禁牧、抗旱防汛、小流域治理）。有主有次地對進村項目的情況進行介紹、分析，以期認識D村鄉村建設、治理的總體格局，發現“小鄉村對接大國家”中間環節的桎梏。
二、 分析框架：權力的“懸浮”與治理的無效
國家項目進村目的是改善農村面貌，村民是項目的最終受益者，因此，以村莊作為主體，以自下而上的方式研究項目進村理應成為學界的重點之一。項目制帶來了基層政府行為和運作邏輯的變化。鄉鎮政府行為從原來的向農民汲取資源轉變為向上“爭資跑項”，鄉鎮政權成為與基層社會相疏離的“懸浮型政權”。只有意識到當前國家權力懸浮的時代背景，才能更好地理解進村項目管理與鄉村社會治理所面臨的問題與挑戰。近年稅費改革推行，基層政權不再擁有“要糧”、“要錢”的傳統職能，失去了“設租”“尋租”的機會，就出現了國家權力在基層的“懸浮”。國家權力“懸浮”一般指國家意志和權力不能有效到達基層并實現滲透，尤其是不在最基礎的鄉村一級具有強大的執行力與控制力，從而無法實現國家對基層社會的有效治理。國家權力的“懸浮”造成了基層政府“失權”和化解社會矛盾不力等后果。國家與農民、中央與基層關系疏遠，極易引起基層社會對國家認同感和信任感減弱。于建嶸指出，推行縣域政治體制和運行機制，才能為縣域經濟發展和新農村建設提供政治保障和制度保障，對縣域內的農民進行統籌安排，在地方自治原則上打造責任政府，以給予農民平等的權利。在鄉鎮一級政府資源、實力有限的態勢下，這種觀點有利于增加農村發展資源與獲取平等的發展機會。
進村項目功能的有效發揮，在于建立能夠承接項目的基層組織，即托克維爾所言的次級政權，來有效地銜接國家權力與村民個體。筆者認為，現有的松散的村級集體，很難有效地做好這種銜接，原因就在于組織本身的人員構成、運行機制、實踐邏輯等與所要求的銜接作用存在著排斥反應。作為“次級政權”的村莊自治組織，既是一種接收國家權力的社會性力量，又發揮依靠自治實現村民政治參與、提升公共文化精神的建構性功能。所以需要拓展社會中間力量社會機制，發揮其建構公民身份、壯大自治力量、促進民主政治的功能。應該意識到，借助于“次級政權”這一概念，托克維爾突破了近代自由主義理論只專注于“國家——個體”或“國家——社會”關系的結構性缺陷，“國家——社會”關系與“國家——個體”關系的視角向“國家——社會——個體”視角轉向，在“國家——社會——個體”的結構關系中，“組織”取代“控制”、“參與”取代“反制”，進而塑造了積極的民主與自由空間。當前我國的社會轉型在某種程度上導致了國家、社會、個體的緊張關系，致使基層社會治理困境。項目進村背后的社會治理邏輯是本文關注的重點，筆者就希望將進村項目的失敗原因置于這種關系網絡中來進行分析，重點考察作為中堅力量的村莊自治組織的角色失敗，以期探究鄉村無效治理的機制與根源。
三、國家的進場：有效性悖論
改革開放以來，國家治理進路從國家大包大攬的“總體性支配”轉向以科層化、市場化為路徑的“技術治理”。隨著國家財政轉移支付力度加大，越來越多的項目進入村莊。時至今日，國家從過去依靠農村貢獻獲取發展基礎，反過來通過項目進村的方式來對農村進行經濟反哺。國家歷來重視三農問題，投入大量資源、精力，為實現農民生活的改善、農業的發展、農村的繁榮做出諸多嘗試，卻并沒有完全收到預期的效果，一些地方進村項目要么半途而廢，要么異化為腐敗項目，被村民抱怨地稱作“打水漂”，利民工程難以有效利民。
“國家進場”的有效性悖論突出表現在進村項目的契合失敗。由于目前的進村項目很多與日常生活不太相關，所以難以引起群眾的有效關注。另外，進村項目重復建設，造成資源的浪費與資金的貪腐。D村的造林項目是進村項目的主體，涉及大量資金（見表1）。
由表可知，D村自2005年以來，幾乎每年都有專項資金支持當地建設，大部分為維護型生態工程，明顯缺少建設型的社會項目，且由于村干部貪腐行為導致治理效果很差。Q市財政局調查報告指出：
一是林業局五個年度的雨季造林共重合20余處、1481畝，重復驗收魚鱗坑65871個，所支付THQ（村干部）補助款526968元；二是三北防護林與雨季造林域完全重疊，多支付THQ補助款246600元（此款THQ于2016年5月23日上繳財政并入庫）；三是水務局的水保林與林業局重合5處、449畝，平均畝補助標準為533.33元，多支付THQ補助款239465.1元（此款THQ于2016年5月23日上繳財政并入庫）。以上三項共多支付THQ造林補助款1013033.1元，其中：上繳財政486065.1元。上述問題已移送至Q市紀律檢查委員會查處，現已轉至Q市人民檢察院，正在立案查處。
由此可見，外生的項目意向與村莊內生的發展訴求不夠契合；項目的標準化、技術化與村莊的多樣性具有先天的矛盾。部分“進村項目”并未有效地提高農民生產、生活水平，甚至在一定程度上加劇了農村的社會矛盾，尤其是干群矛盾?！绊椖窟M村”表現為政府自上而下的控制邏輯和村莊自下而上的反控制邏輯之間的互動關系，以至于部分“進村”項目影響到各行動主體的行為模式、治理模式。一方面是外生的資金和項目意向自上而下地輸入到村莊，另一方面，是內生的村莊發展訴求自下而上進行的反向運作。有的項目沒有必要，有的項目雖有必要，但投入過多，重復建設造成不必要的浪費。
四、集體的缺場：權威性衰落
在以族權、紳權、政權為核心的傳統鄉村治理秩序瓦解之后，如何圍繞新的權威要素重建秩序，這是當代中國新農村建設的重大難題。自改革開放以來，在工業化、市場化、城鎮化及農業現代化推動下，農村社會的封閉性被打破，市場經濟的深入發展推動著農村經濟社會的深刻變革，利益分化在開放與流動中，很多地方新型農村社會組織已經出現，但是在D村，組織、文化建設在打工經濟中無法獲取建設資源，處于停滯狀態。由于不存在任何權威的地方領導層，新的秩序下缺少道德范式。而且，因為既沒有士紳階層，也缺少權威的革命家群體，無人能在地方上創建新的思想架構，對意涵與道德加以評估。舊精英及其所依賴的日常治理方式難以適應新的治理需求，新精英憑借其掌握的經濟資源和暴力資源充實了村莊治理的權力結構。打工經濟下每個人自謀生路，很難形成集體共識；自治組織建設滯后，支撐不起內生性的自主發展。
負面人物混入鄉村治理所造成的影響最為明顯。在基層政府“懸浮”的背景下，村治主體的牟利沖動與村莊社會的項目訴求相互交織，村莊中交際能力強、關系網絡廣且關系重心和利益空間在村莊之外的部分村民登上村莊政治舞臺。選舉將賦于村民更多的選擇權，干部地位的獲得將被導向更加依賴村民授權的方向，這限制了干部——村民利益的分化發展。但實際上，這種授權并沒有轉化為基層社會的有效治理，而只是村莊社會迎合項目進村這一時勢以及滿足這一時勢的村莊精英有意利用的結果，是項目進村的基層實踐與村莊社會“合謀”的產物。
案例：2010年11月，D村原黨支部書記XJ，原村主任PRW在沒有公開招標的情況下，將自來水管道溝開挖與回填工程承包給寺村村民LXP，并與其簽訂了自來水工程承包合同；2011年5月，D村村委會與AZG簽訂井房建設工程承包合同。工程在漏洞百出的情況下，居然被水務局與財政局驗收合格。2012年11月，Q市水務局將2010年第二批國債飲水挖溝款20萬元撥付到D村，D村于2012年12月23日將20萬元支付給LXP。2013年4月，又將兩個自來水井房工程款2萬元撥付給D村，當日，AZG將此筆工程款支走。
上述案例表明，D村自來水工程被虛假建設，村干部扮演的角色就是獲取灰色收入與支持利益相關人員“套現”。進村項目最后異化為村干部與外村村民利益勾結的工具，這對于本來屬于項目受益的村民而言，是非常悲哀的。D村干部不僅沒有為村民服務，反而為自己服務，鄉村治理的法治邏輯，被他們建構為腐敗邏輯、人情邏輯。村集體的腐敗化、人情化、利益化是當前D村治理面臨的突出問題，反映了村集體組織戰斗力的衰退，這種村集體的當地權威呈現斷崖式下降并不稀奇。
五、村民的離場：無效性基礎
農民鄰里之間傳統的互惠性互助在種地經濟向打工經濟轉變的過程中逐漸喪失了社會條件，農民之間的社會關系在生產、生活上演變為即時性的金錢交易關系。這是鄉村社會日趨“個體化”的主要表征，在這種個體化進程中，村莊的公益事業少有人關心，公共事務無人參與，大量“無公德的個人”被生產出來。整個農村處在個體化的散漫狀態，這無疑對新時期鄉村治理提出了嚴峻挑戰。市場經濟中農民的個體主義傾向日益深化，社區參與失去了社會基礎。尤其是在現代化沖擊下，廣大農民的生產方式、生活方式、從業方式、組織方式、職業結構也都發生了重大變革。正是在這樣的背景下，D村村民的價值觀念及利益結構日趨多元化。
在經濟水平上升之后，D村村民對生活條件改善的需求更加強烈，加之家庭收入的不斷上升，已經能夠進行提升生活質量的嘗試，這就促成了一系列自發的資金投入以改善生活質量。以家庭用水方式為例，改革開放初期，D村村民開始挖掘自家水井，一般深達30米左右，公共水井逐漸被淘汰，用肩挑水的人幾乎消失，家庭水井的普及解決了村民的基本用水需要。進入21世紀以來，由于村民食用蔬菜、水果量大為上升，加之飯后沖洗油膩盤碗（之前很長一段時期D村村民的食用油消費量不高），只有流動的水才能很好地解決上述的問題。D村村民學習鄰村的用水技巧，加大投入改進用水方式。他們已經獲取了新的技術與手段來讓水流動起來，通過將水用水泵灌入置于高處的水柜中，用管道引出，再用水龍頭控制開關，這樣就實現了城市式的用水方式：讓水流動起來。而不是像以往那樣只能把水儲存在置于地面上的水缸里。
我們會發現，D村村民為什么在腐敗造成自來水工程失敗之后，沒有發生群體性的“鬧”與“斗”，甚至對自來水工程抱有一種事不關己、可有可無的態度。一方面，他們自己的家庭工程已經實現了自來水工程的功能：讓水流動起來；另一方面，如果沒有家庭工程式的“自來水”，沒有公共的自來水工程，他們也沒有吃水的危機，家庭水井已經可以滿足日常的用水需求。在市場經濟中，如果不能在經濟上取得一定成功，維持住與同村人在生活水平上的同等地位，自然會面臨強大的社會壓力，經濟的競爭與家庭生活的改善的關注度要遠遠高于對村莊公共事務的關切。因為一旦將大量時間用于公共事務造成在個體競爭中落后、淘汰，會使村民產生極強的挫敗感，對個體挫敗的恐懼毫無疑問地使他們更關心自己的生活。
六、討論：鄉村如何實現有效治理?
綜上所述，國家權力在鄉村的進場需要更大的精準性，例如D村根本不存在大規模的流域治理需要，但是上級政府依然下放了大量資金用于D河治理；集體組織建設滯后與集體權威衰落引發的集體權力失控是小鄉村與大國家對接失敗的發端，這種對接的失敗直接導致了治理無效；國家與集體的對接失敗，治理的無效加劇了村民的個體化趨向。在創新開展農村社區治理時，不能簡單地排斥地方政府的作用。如果地方政府供給的制度和機制與鄉村社會實現有效對接，能夠極大地激發鄉村社會的內生活力和凝聚力，這樣的制度和機制就是必要且合理的。沖破中國鄉村社會治理無效的困局，必須從國家、集體、村民三個層面同時發力。國家在鄉村治理中必須關注農民的真實需求，同時創新鄉村建設內容與形式；村莊自治組織必須實現自我革新，發揮自治組織的對接功能；村民必須積極主動參與到鄉村治理中來，貢獻群眾的智慧與才能。國家擁有資源，需要制定更科學的決策，為鄉村治理與建設提供制度與政策保障；鄉村自治組織需要發揮更好的銜接作用，來實現國家與村民個體的對接，使國家的政策紅利村民共享；村民是鄉村治理的對象，更是參與的主體，只要村民被廣泛動員起來，鄉村治理的局面就會煥然一新。
改革開放以來，政府與市場始終是決定著中國社會經濟發展總體格局的兩大主導因素。從歷史經驗看，若市場邏輯極端化，沒有國家及其他社會因素的調節，不僅無法使市場沿著具有社會保護作用的規范化方向發展，同時也會造成社會分配的兩極化和社會的分化。因此，國家的進場是非常有必要的。但是在具體的操作與落實環節，卻存在諸多的阻礙因素。尤其是當村莊內生發展訴求無法有效對接自上而下的項目意圖時，就會出現項目進村的亂象，甚至產生沖突。梁漱溟曾在鄉村建設的探索中表示“老百姓最怕聽建設、下鄉這句話”，因為人民已經飽受“建設”、“下鄉”的弊害。下鄉經常下不到真正的基層，僅僅下到占有社會關系、權力職位的那群村干部。梁漱溟推崇“鄉治”而不是“建設”的原因，就在于建設不是農民主導的，一旦農民沒有自治的習慣和能力，建設也就無從談起。梁漱溟一再提醒鄉村建設人員，鄉村工作“單從經濟上做功夫，是解決不了經濟問題的”。而最基本的就是在農民身上引發他們向上好學的精神氣來，這屬于社會組織構造的范疇。在社會轉型期，社區范圍內共同的生活、情感需要，特別是共同的利益需求及其實現成為社區共同體的現實基礎。無論是從村莊內部找新的權威，還是逐步接受并學習外部權威，都需要一個過程。突出多元主體和利益基礎上的協商、溝通與整合，激活社區自我管理和服務的內生力量，可以在很大程度上控制和消除各種沖突與矛盾，維護鄉村社會的穩定，推動形成政府行政管理與社區自治的有效銜接，代表著當前基層治理發展的新方向，是對村民自治的繼續與延伸。
村集體位于小鄉村對接大國家的中間環節，起著承上啟下的作用，其能否有效使小鄉村與大國家實現有效溝通、對接是鄉村治理成功的關鍵。為了實現這種有效對接，必須做好村集體組織建設，在個體化的時代重塑共同體精神與文化。促進村集體建設與共同體重塑相對應的目標是實現一種通達型治理。所謂通達型治理，治理主體間可以有效溝通，互相通情達理，政策能夠傳達到位，最終實現通暢的治理效果。協同治理強調治理主體的多元化，而通達型治理則強調主體間的緊密關聯與有效銜接，對于通達型的鄉村治理而言，就是國家、集體、村民三者間的“上下通達”。當前一些區域鄉村治理無效的根源在于上下“不通達”，國家不了解村民的需求，集體不好好落實國家的政策，村民對公共事務不關心、不關注，三者處在一種國家、集體、村民關系失調、結構失序的格局之中。
通達型治理推崇村集體的建設性，以實現國家與村民的有效對接。人民公社時期的高壓對接，集體沒有靈活性；市場時期的松散對接，集體缺乏原則性。那么，當前的關鍵就是在高壓型治理與松散型治理兩種極端模式中間，尋找到平衡點。摒棄國家對基層的高壓，也要避免治理的松散，在有效的溝通與互動格局中，形成通達型治理。通達型治理并不是否定村集體的作用與功能，而是進一步發現村集體在治理體系中的重大價值。只有認識到村集體在通達型治理中的關鍵作用，才能促進當前的依附型治理向自主型治理轉變，依附型治理使村集體幾乎成為地方政府的政治附庸，缺乏治理的主動性與創新性，在外力給予資源，外力給予監督的背景下，很難說鄉村獲得了內生性的發展動力；同時，有利于促進單向型治理向通達型治理轉變，單向型治理過于強調上級政府與部門在鄉村建設與發展過程中的地位，卻缺少自下而上的回饋與反應，村集體的回應與村民的參與是治理有效的基礎性保障。由此可以發現，通達型治理是一種強調互動性、自主性、有效性的新型治理形式與路徑。
參考文獻和注釋：略
作者簡介：張紅陽，南京大學社會學院博士生，中共臺州市委黨校講師；朱力，南京大學社會學院教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《學習與實踐》2017年第3期
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