近年來，我國一些地區探索性地開展了“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革（簡稱“三變”改革）。在總結地方探索的基礎上，2017年中央一號文件提出， “從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力”。在實地調研中我們發現，這項改革的順利推進還存在若干限制性因素，應重視相關配套改革的推動，并注重各項改革措施之間的關聯性和協同性，使之形成合力和良性互動。
一、農村“三變”改革的影響因素
農村“三變”改革是對我國農村基本經營制度的創新，是深化農業供給側結構改革和實現鄉村振興的重要抓手。但是，農村“三變” 改革需要相應的社會經濟支撐條件。從目前的情況看，這項改革的順利推進，存在著若干限制性因素。
（一）配套改革滯后
農村“三變”改革，實際上是一項要求多項改革同步進行的綜合性改革。調查發現，凡是“三變”改革搞得好的地方，都注重配套改革。以貴州省六盤水市為例，其農村“三變”改革之所以取得較好成效，一是開展了農村集體產權制度改革。截至2016年底，該市已經全面完成了對農村各類資源的確權登記頒證工作；建立了市、縣、鄉、村四級流轉服務體系，將農村土地、房屋、集體經濟組織股權、增減掛鉤項目指標等產權納入交易范圍，從而搭建起社會資本進入農村、農村資源向資本轉變的制度性平臺；探索推進農村集體資源性資產和經營性資產股份合作制改革，對集體資產進行清產核資，確認成員身份，明晰產權，折價入股經營主體，農民按股比獲得分紅。二是創造吸引社會資本進入農村的政策環境，培育和壯大新型農業經營主體。盡管六盤水市的貧困面和貧困程度較高，但經過近40年的改革發展，也涌現了大批先富者，民間資本和社會資本比較豐富。當地政府制定了很多優惠政策，吸引社會資本進入農村從事鄉村旅游、觀光、休閑和特色種植等新型農業業態。例如，目前全市有省級農業產業化龍頭企業59家，其中由煤炭和房地產企業轉型而來的就有20家， 占三分之一。三是積極開展財政資金使用方式的改革。六盤水市是我國西部貧困地區的典型代表，得到的財政資金投入較多。但是，財政資金往往以項目的形式，自上而下逐級分配，存在著投入分散、重復投資、與基層需求優先序不吻合等問題，資金使用效率較低。近年來，國家一直鼓勵開展整合各種項目資金的地方探索。六盤水市順勢而為，將財政投入到村的發展類資金（除補貼類、救濟類、應急類外），原則上轉變為村集體和農民持有的資金，投入企業、合作社或其他經濟組織，形成村集體和農戶持有的股金，村集體和農民按股比分享收益。四是積極建立風險防控機制。在防范自然風險方面，針對獼猴桃等特色產業可能遭受的災害，把政策性保險和商業性保險結合起來，財政投入500萬元資金用于獼猴桃、刺梨等“三變”改革特色農業保險，撬動商業保險進入農業領域，最大限度降低農民因災損失。在防范市場風險方面，對“三變”覆蓋的產業，實行縣評審、市報備的“風險評估”機制，市、縣兩級財政每年各安排500萬元資金用于風險補償，把市場風險控制在最小范圍。
但從目前我國總體情況看， 包括農村產權制度、財政支農資金使用方式等領域的改革滯后。調查發現，一些地方在相關的配套改革還沒有完成的情況下推進農村“三變”改革，效果不好，并出現了很多問題。為了更好地推進農村“三變”改革，深化農村綜合改革將是不可回避的重要問題。
（二）農民利益受損風險仍然存在
最近20多年來，國家的政策導向是試圖通過培育各類新型農業經營主體，帶動小農生產進入現代化軌道，從而實現小農戶與現代農業發展有機銜接。但是，從總體情況看，新型經營主體與小農的利益聯結機制不完善，難以形成真正的利益共同體。在農村“三變”改革中，村集體和農民以資源和資金入股后獲取了股份收益，意味著它們可以分享公司（合作社）等經營主體的發展成果。當公司（合作社） 的收益多了，農民獲取的收益也越多，而不是固定的土地租金。但即便如此，農民利益受損的潛在風險仍然存在。這種風險的來源主要是：
1.經營主體經營虧損及違約
農村“三變”改革中的最重要投資領域是特色農業。一般來說， 農業生產經營投資大、周期性長、回報期相對較長，同時面臨著自然風險和市場風險。與傳統農業相比，規模化的特色農業所面臨的風險更大。一旦農業經營主體遭遇不利的自然和市場環境而沒有收益或收益較少，按股分紅的方式會導致農民得不到或只能得到很少的分紅收入。針對這種情況，一些地方在推動“三變”改革中采取了“保底收入+分紅”的分配模式。以土地經營權入股新型農業經營主體為例， 通常把農民土地經營權入股的份額作為優先股，不論公司（合作社） 經營盈虧，每年都按一定保底金額（相當于每年土地流轉租金額） 向入股農民分紅，作為入股土地的保底收入。但這種做法仍然不能消除由經營主體經營狀況差而導致的農民利益受損問題。經營主體虧損了，農民的保底收入也難以得到保障，更談不上獲取分紅收入。
2.經營主體有可能隱瞞經營績效
與土地等自然資源入股及資金出借相比，村集體和農民以資源、資金入股經營主體，可以分享經營主體發展所帶來的收益。但是，也應該看到，村集體和農民很難掌握龍頭企業等經營主體經營狀況的真實信息。于是，就會出現經營主體為了得到更大的利益而隱瞞經營業績的可能性。在實地調研中發現， 是否盈利、盈利多少由經營主體說了算的情況，比較普遍。從邏輯上說，通過加強對經營主體財務活動的監管等措施，可以在一定程度上降低經營主體隱瞞經營績效的道德風險。但農戶的組織化程度低、也缺乏相關的知識，因而就缺乏監管經營主體敗德行為的能力。
尤其是，村集體和農民入股經營主體后，通常的情況是經營主體所占的股份比例高、村集體和農民所占的比例低。股權結構不均衡降低了村集體和農民對經營主體道德風險的監管意愿。以六盤水市為例，“三變”改革中相關利益方所占的股份結構大體是：經營主體占55%、村集體占5%、農民占40%。農民作為一個整體，共計占有40% 的股份，具體落實到每個農戶頭上，其占有的股份比例就特別低。隨著公司等新型經營主體規模的擴張，股權結構不均衡現象將會更加突出。單個農戶基于其所占股份少的情況，往往并不關心企業的經營效果、也不計較經營主體財務數據的真實性，而是只關注保底收入（即土地流轉的租金）。為了解決單個農民監管意愿不足的問題，從理論上說，農民可以通過選出代表或委托村干部來作為他們的利益代表，由他們與公司打交道并監管經營主體的敗德行為。這種做法的確有一定效果，但也會出現農民代表和村干部被經營主體俘獲的問題。在農民土地流轉、“公司+農戶” 等產業化經營中，這種現象不是個案，而具有一定普遍性。
3.資產價值評估體系不健全
目前，各地對于村集體和農民入股的各類資源的價值評估，主要采取相關利益主體協商的方式。這種從操作便利性出發的資產評估辦法存在著不合理和不公正，不符合股東之間平等合作的基本原則。實地調查發現，一些村干部或農民對入股資產的市場價值及能帶來的收益額并不關心，其原因是這些資產之前處于閑置之中。但也有相當一部分村干部和村民對入股資產的市場價值以及與之相關聯的股權比例和分配方案比較關心。可以預計， 隨著農民入股企業的發展壯大及農民權益意識的增強，農民對入股資源的市場價值的關心程度也將不斷提高。相應地，完善資產評估辦法，形成相關利益方都能接受的評估方法，是未來農村“三變”改革中應重點考慮的問題。
（三）新型農業經營主體的質量有待提升
公司、農民專業合作社等新型農業經營主體是實施“三變”改革的平臺。“三變”改革能否順利推進的關鍵問題是，是否有一批帶動能力強的新型農業經營主體。但目前我國新型農業經營主體發展的總體情況是：數量較多、實力不強、運行規范性不足，從而影響農村“三變”改革的順利推進。
截至2016年11月底，全國各類農業產業化經營組織達38.6萬個， 其中龍頭企業達12.9萬家。實踐證明，以“公司+農戶”為主要形式的農業產業化經營是把小農生產引入現代農業發展軌道，從而實現小農戶與現代農業發展有機融合的可行路徑。其解決了小農生產面臨的資金和技術尤其是產品銷售問題； 解決了小農生產的標準化和專業化程度低，應對市場化、國際化競爭能力較弱的問題；解決了農業生產效率低、農民收入低的問題。但是，同樣應該看到，在以“公司+農戶”為代表的農業產業化經營中， 公司與農民之間的利益聯結機制一直是沒有解決的問題。由于農戶分散，談判能力弱，利益得不到有效保障。公司掙錢多了，農民不能分享；公司賠本了，就毀約賴賬。近一兩年來，隨著農產品市場的波動，尤其是糧食價格的逐年下跌， 出現一些新型農業經營主體跑路、單方毀約等問題，就是如此。通過實施農村“三變”改革，村集體和農民以股權形式與公司形成了利益聯結，但公司的行為方式并不會由此而發生根本性變化。村集體和農民在與公司打交道時，仍處于弱勢地位，公司利用其信息優勢和強勢談判地位損害農民利益的可能性仍然存在。
國內外經驗表明，農民合作社是引導小農戶與現代農業發展有機銜接的重要載體。截至2017年7月底，在工商部門登記注冊的農民合作社數量已經達到了193.3萬家， 大體每個村3家合作社。但是，在數字背后隱藏的情形是大量的空殼和假冒合作社。據中國社會科學院農村發展研究所課題組2017年對浙江、廣東、吉林、河南、寧夏、四川等省10多個縣的調查，正常運營的農民合作社占注冊登記合作社的比例大約為20%左右，有的縣低于10%。其余的，則是空殼或休眠合作社。它們之中，有的因為市場環境變化或經營不善而停止了運營； 有的則從來沒有開展過經營活動， 其注冊合作社的動機就是為了獲取政府財政補助或銀行貸款。在正常運營的農民合作社中，很多是不按照《農民專業合作社法》要求的掛牌或假冒合作社，其領辦人與普通農戶成員之間本質上是買賣關系， 沒有結成利益共同體。這些合作社在本質上是農業公司或個體戶，它們之所以注冊成合作社，也是出于獲取政府財政補貼和獎勵、更容易得到貸款、享受稅收優惠、獲取農業設施建設用地等目的。如果把這些掛牌或假冒合作社作為農村“三變”改革的承接載體，就很難產生較好的改革效果，反而會出現很多問題。例如，在農民合作社被少數人控制的情況下，把合作社作為各級財政投入到村的發展類資金承接主體，就意味著本應由全體村民享受的公共財政資金實際上沒有惠及全體村民，而是由部分村民甚至少數合作社的控制者所享有。從上述分析可以看出，如何提升農民合作社的質量，將是順利推進農村“三變”改革的關鍵因素。
二、相關意見建議
（一）進一步推進相關的配套改革
黨的十八屆三中全會《決定》在提出全面深化改革的總目標時著重強調，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。改革越是深入，改革關聯度和依存度越會增強，任何一個領域的改革都可能牽動其他領域。
為了更好地推動“三變”改革，應重視各項改革措施之間的關聯性和協同性，使各個環節和各個領域的改革形成合力并良性互動。一是深化農村土地制度改革。村集體和農民在新型農業經營主體中入股，主要依賴耕地、林地、荒山荒坡等土地資源。應深化農村土地制度改革，以便提高農村土地資源的價值，主要的改革舉措包括： 建立城鄉統一的建設用地市場，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保功能，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農民宅基地用益物權。二是進一步健全農村三資管理。隨著“三變”改革的推進，村集體積累越來越多，要想使這些農村集體資產保值增值、不流失，農民從資產運行中真正得到好處、利益不受損，必須創新農村集體所有制的有效實現形式，建立符合市場經濟要求的農村集體產權制度。三是構建科學合理的資產價值評估體系，由專業的第三方評估機構對村集體的資源和資產按照合理、規范的標準進行評估，尤其是資源性資產比重占比大的地區，需評估資源的開發價值、可盈利性，防止集體資產由于利益尋租而被低估，保障村集體成員利益。四是推動農村集體經營性建設用地直接入市。十八屆三中全會《決定》指出，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股， 實行與國有土地同等入市、同權同價”。有必要盡快建立城鄉接軌的建設用地使用權制度，促進農村集體經營性建設用地流轉。
（二）構建保護農民權益的風險防控機制
一是降低產業風險。相關的舉措主要包括：依據當地的優勢條件和市場需求情況，做出符合實際的產業規劃；建立和完善新型農業經營主體項目庫，進一步完善風險評估機制，精心篩選經營主體；加強對農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體的培訓，提高其管理能力和經營水平。
二是在繼續落實有關培育新型農業經營的政策體系的同時，完善新型經營主體與小農的利益聯結機制。可以將新型農業經營主體以合同方式或股權方式帶動農戶的數量，以及是否與農戶建立穩固的利益紐帶（如保護價收購、利潤返還、股金分紅等）作為申請財政支持小農生產資金補貼的必備條件。對凡是達到財政支持申請條件的新型經營主體，一律給予批準。同時強化對新型經營主體財政資金使用情況的驗收審計，凡是完成項目好的，可以連續支持；對人為因素造成任務沒有完成過半的，列入黑名單，取消今后的申請資格。
三是提升政策性農業保險水平。我國政策性農業保險嚴重滯后，應建立以財政補助為主的保費分擔機制，逐步擴大農業災害保險的范圍，建立全面覆蓋農業生產的主要產品品種的農業保險制度。提高農業保險的保障水平，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。
四是建立和完善風險防范機制。目前，對于農民土地承包經營權流轉給新型經營主體后不能得到約定租金的風險，有兩種具有代表性的地區實踐：一是建立土地流轉風險保證金制度。例如，浙江省海鹽縣設立風險保證金制度，土地流入經營主體按每畝不少于100元繳納的風險保證金，當流入主體因故不能履行流轉時（如發生死亡、破產或遭受重大自然災害、意外事故等原因），由村（社區）（股份） 經濟合作社或土地專業合作社申領風險保證金，用于補助農戶損失。二是建立土地流轉履約保證保險， 例如，四川省邛崍市探索建立土地履約保證金，保費按土地流轉交易額的3%收取，其中農民承擔20%， 業主承擔80%，市財政以獎代補分攤50%的保費。以一年一畝地1000 元的租金來計算，保費為30元，農民交6元，業主交24元，政府補貼一半。農民只要交3元錢保費便可享受1000元保額。在推進農村“三變” 改革中，可以借鑒這些實踐探索經驗，逐步完善風險防范措施。
（三）進一步完善農村現代治理體系
從我國一些集體收入較高的富裕村的情況看，由于鄉村治理機制不完善，村級集體資源和資金往往由少數村干部控制。通過農村“三變”改革，村級集體經濟及收入將會迅速提升。例如，六盤水市已經全面消除了空殼村。一些村依靠村集體經濟組織的自我經營或入股經營主體后，每年都有較為可觀的收入，有的村集體積累已經超過了1000萬元。隨著農村“三變”改革的推進，村級收入還將會有越來越多。如何監督管理可觀的集體股份的資金剩余，不僅關系到農村“三變”改革的成敗，也是涉及黨風廉政建設的關鍵環節。可以在那些集體資產數額較大的村，同步推進集體經濟產權制度改革，明確集體經濟組織成員權，賦予農民對集體資產股份占有、收益權能。在農村產權改革的基礎上，逐步建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，避免村級集體財產被少數人控制。
（四）完善農民生活保障制度
農民把土地承包經營權入股公司或合作社等新型經營主體后，其土地的就業和養老保障的保障形式就發生了變化。在自己耕作的情形下，土地收益盡管不高，但在正常年景下的收益比較穩定。當土地流轉后，如果遇到企業或合作社經營虧損或不履約，就會危及農民的生計。為了解決這一問題，發達國家的共性做法是，建立農民養老金制度，轉移農場的農民可以獲得更高水平的養老金待遇。我國一些地方也開展了類似的實踐探索。以浙江省義烏市為例，為了減少土地流轉風險和農民對土地的生存依賴，提高農地適度規模經營程度和農村居民社會保障水平，2009年義烏市出臺了《義烏市土地承包經營權流轉農民養老保險暫行辦法》。該辦法的參保范圍是：本市范圍內土地承包經營權流轉面積大于60%且連片50畝以上、協議連續流轉時間超過10年的行政村（或100人以上的自然村）。參保對象是：享有土地承包權且承包的80%以上耕地已進行土地承包經營權流轉的農戶。土地承包經營權流轉農民養老保險費采取一次性繳費方式，繳費標準為每人8000元。男年滿60周歲及以上、女年滿55周歲及以上的，可按月享受養老保險待遇，養老金標準初定為每人每月170元，以后隨該市經濟發展再適時調整。2013年，義烏市明確，從 2013年1月1日起，土地承包經營權流轉農民養老保險繳費標準從原8000元/人提高至10000元/人， 享受待遇水平從170元/月提至200元/月。在推進農村“三變”改革中， 有必要借鑒國內外已有的成熟經驗，逐步建立和完善農民生活保障制度，弱化農村土地資源的就業和生活保障功能。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2017年第22期
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