【摘要】科層制邏輯與社會治理邏輯是左右農村基層黨組織行動的兩種關鍵行動思維。在理想情景中，農村基層黨組織有充足的時間與精力來滿足科層制與鄉村社會的雙重期待，然而在現實的黨建創新實踐中，農村黨組織往往更倚重于科層制邏輯，具體表現為：單向度的服務供給與多樣化的需求之間存在沖突、壓力型體制下信息共享不暢導致的監督失效及不信任問題、黨組織與農民組織互動不足。農村基層黨組織對科層制邏輯的過分倚重既有對傳統科層制慣性的路徑依賴，也受官本位文化的影響，不僅造成黨組織上下級、黨組織與社會信息不對稱，以及黨組織行動目標偏離，而且也會造成公眾失語，參與不足。未來，提升農村黨組織的適應性既需要重新定位基層黨組織與上級黨組織的關系，而且要對農村基層黨組織本身的功能與角色進行重構。
【關鍵詞】農村黨組織；科層制邏輯；社會治理邏輯；政黨適應性；基層治理
一、研究背景與問題提出
任何政黨都是特定階級、階層和社會群體利益的代表者與反映者。政黨合法性主要來源于政黨的適應性，政黨越能適應復雜的社會環境，且越能代表和維護公眾的利益，政黨的合法性和公眾認同感就越強。因此，全面推進從嚴治黨就需要通過政黨自身的變革來提升其適應性。
基層黨組織是政黨聯系公眾的紐帶，保持與社會的溝通與聯系是提升基層黨組織適應性的關鍵途徑。計劃經濟時期，黨組織掌控著農村社會的政治、經濟、文化資源，對鄉村社會進行統合性治理。但是隨著鄉村社會自治空間的孕育以及市場經濟的發展，鄉村社會結構以及民眾的需求都發生了巨大的變化，如果沿襲以往的管控社會的思維必然會遭遇社會的抵觸。如“農村黨員隊伍缺乏優秀群體的支撐影響農村黨組織的戰斗力，土地流轉影響農村黨組織引領發展的能力，‘三留守’人員考驗黨組織的服務能力”。當然基層黨組織并不是靜止不變的，孫柏瑛認為“十年來黨組織總體上實現從單純管控向服務轉變、從縱向組織系統構建向橫向嵌入轉變、從單純依靠政治動員和意識形態方式治理向居間利益調適、代表利益方式治理轉變”。但為什么依然會出現黨組織適應性下降、功能弱化的問題呢？學界從以下幾種方向作了研究。從結構層面來講，如吳梅芳認為，農村黨員干部隊伍、領導方式以及黨組織設置方式與新農村建設需求間的沖突導致農村黨組織的號召力在下降；萬銀鋒認為，“教育管理乏力，整合壓力增大，凝聚力下降，保障體系不健全”是導致城鄉結合部黨組織建設陷入困境的重要原因。從文化層面來講，如劉子平認為，黨組織主流意識形態的說服引導能力下降以及黨員干部因黨性修養不夠導致的腐敗等都影響了黨組織適應能力的提升；劉漢峰提出要以“柔性治理”來化解黨組織建設的困境，即依托思想領導、黨內生活、黨員職業理想與黨性教育來提升黨組織的適應性。
綜合上述，兩種研究取向將研究視野局限于政黨自身，而忽視了對農村基層黨組織賴以存在的社會環境與組織運行邏輯的考察是導致以往研究解釋政黨適應性乏力的重要癥結。結構取向的研究將注意力集中于組織結構本身而忽略了內化在政黨行為背后的文化邏輯。而文化取向的研究則側重于從規范價值意義上進行規約，缺乏對黨員干部行為動機的考察。為此，本文采用觀察和深度訪談的方法，以貴州的黨建實踐為案例，作橫向比較，力圖回答幾個相關聯的問題：第一，在新的社會形勢下，農村基層黨組織的行動邏輯及其運行機制是什么？第二，這些行動邏輯為什么會留存下來，對黨組織適應性有何影響？第三，這些行動邏輯的限度是什么？
二、農村黨組織功能的“雙軌化”與行動邏輯
農村黨組織直面農村社會，掌握基層社會的第一手信息，是國家推進基層社會治理的紐帶，也是在基層推進落實全面從嚴治黨的抓手，作為承接政黨與社會互動的中介，農村黨組織扮演著非常重要的功能。
（一）農村黨組織功能的“雙軌化”：政黨與社會互動的結構性要素
農村黨組織一端扎根于基層社會，深諳民情民意，與基層社會有廣泛的聯系，當以服務基層民眾和服務基層社會的發展為己任。但同時農村基層黨組織作為中國共產黨在基層的延伸，又需要承擔來自科層制組織自上而下的壓力和任務。
農村基層黨組織的功能主要圍繞兩條邏輯線索展開：一條是基于組織理論發展的管理主義取向，強調科層制運作對農村黨組織行動的規約；一條是基于社會屬性取向對農村黨組織行動邏輯的限定。管理主義取向的功能規定黨組織要以服從態度來積極應對縱向的考核任務，積極重視縱向的考核壓力與任務。在開展組織活動時候要以效率為根本的行動準則，以上級攤牌的指標為抓手。同時，上級組織掌控著基層組織的組織人事權力、資源分配權力，并通過政治激勵等手段促使農村組織以上級的命令為行動的中心。社會屬性取向的功能包括黨組織要以民眾的利益需求為導向，在充分了解社情民意的基礎上，來確定黨組織的工作目標并采取相應的發展策略。“服務型政黨是適應政黨社會屬性要求，反映政黨從權力控制、社會秩序維護等統治性職能向更多履行社會職能轉變。”此外，黨組織要保持組織結構的適度開放性，在“權力運行中引入群眾話語”，以此積極吸納群眾的參與。
（二）雙重行動邏輯：農村黨組織適應性的組織機制
與農村黨組織的雙重功能相適應，其行動邏輯也相應地圍繞兩條邏輯線索展開：一是內化于官僚體制中的科層制邏輯，二是歸因于黨組織社會屬性取向的社會治理邏輯。
科層制邏輯從兩種方向展開：（1）控制。在黨組織體系內部，在實現縱向到底、整體化的組織運作邏輯下，黨組織實行自上而下的命令與自下而上的服從相結合的運行機制。上級黨組織通過政治激勵手段推動基層黨組織來實現其職能和上級攤派的任務。由于上級黨組織掌控著組織資源的分配權力，在與農村事務沖突的條件下，農村黨組織會選擇優先去完成上級黨組織的任務指標，從而產生“選擇性治理”的行動邏輯。黨組織內部成員依據所屬科層制層級確定薪酬待遇而不是其工作績效。黨組織成員依據上級組織和部門一把手的命令開展工作，工作的自主性與積極性不能很好地發揮出來。在政黨與社會互動關系層面，黨組織創新實踐中將民眾的需求預設為一致的，因此黨組織所提供的公共服務就有高度的同質性。此外，民眾被視為被動地接受黨組織提供的公共產品，其主觀能動性很難實現。（2）整合。公共服務供給中呈現出黨組織單向度供給的特征。基層公共服務不是基于公眾的個性化的需求來提供，而是同質化的、自上而下的制度建構的產物，必然與公眾的需求之間存在裂痕。在黨組織成員的考核中，經常會出現為了考核而考核，流于形式的問題。
社會治理邏輯主要分兩個層次：（1）黨組織與公眾的關系層面。黨組織不再介入鄉村社會的具體事務，而是在鄉村的發展戰略確定，協調與村委會、村農民組織的關系方面發揮更大的影響力。黨組織以民眾的需求為導向，依據民眾的利益訴求確定黨組織的活動目標并組織專業化的團隊來幫助民眾實現其訴求。此外，黨組織的社會治理邏輯還要求黨組織要保證組織結構的開放性，強化與民眾的交流互動的機會。（2）黨組織內部關系層面。以公眾對公共服務的滿意度為干部績效考核評價的標準，實行彈性化的績效考核制度，注重效率的同時側重對黨員干部促進公共價值的考察。
三、農村黨組織行動邏輯沖突的表征：科層制亦或社會治理
農村黨組織功能的“雙軌化”型塑了其行動邏輯。科層制邏輯與社會治理邏輯就像一個光譜的兩極，農村黨組織總是不斷在兩者之間搖擺。在理想狀態下，農村黨組織具有充足的時間和精力來應對來自科層制體制與鄉村社會兩方的職能，并有充足的資源來滿足多樣化的需求。但實際情況是，農村黨組織總是顯得捉襟見肘，最終倒向了優先應付來自科層制體制的壓力，適應性受到很大的限制。
（一）個案選擇
貴州省FG縣從本地實際出發，以改革創新精神推進農村基層社會治理創新，探索出了“12345”為主體架構的“黨群直議制”，即構建1個黨內民主帶動人民民主相融互促的基層民主議事體系、夯實2個平臺（基層黨員議事平臺、群眾議事平臺）、突出3個主體（基層組織、黨員、群眾）、規范4個程序（提、評、審、決）、明確5大核心（議發展、議法律、議道德、議風氣、議和諧）。該模式在推進過程中，對于化解農村社會矛盾、維護鄉村社會秩序確實發揮了一定的作用，但調研中筆者也發現部分議事日程往往因為要經過很復雜的流程最終流產，也有的議事日程因為缺乏外部的監督而最終流于形式，成為面子工程。此外，一些農村黨組織牽頭的議事流程因為效率低最終不了了之。一村改居社區主任說到：“當初村改居的時候，縣政府承諾給被征地的農民養老保險金，而且還給商鋪，但是現在一樣沒落實，各個政府部門總是相互之間推諉。”
貴州WA縣深刻汲取教訓，采取果斷措施來化解社會矛盾，協調黨群之間的關系，形成了統籌“經濟發展、基層建設、社會管理、民生保障、生態保護五位一體”的工作，整合“黨委、政府、群團組織、社會組織、志愿者隊伍五種力量”，滿足人民群眾生理、物質、精神各個層面的需求，貫徹做好群眾工作這一紅線的“5531”模式。其中較有特色的做法有：開展縣委書記大接訪、千名機關領導干部大走訪、千名教師大家訪、公檢法司大聯訪、鄉鎮干部大巡訪的“五大訪”活動。依照政策的設計目標，政府部門的一把手要掛出牌子，認真傾聽群眾的意見，主動接受群眾上訪。此外，政策還要求創新政府領導干部的考評機制，讓群眾和黨員參與干部的考核任命。一系列的政策雖然在短期內穩定了民眾慌亂的情緒，維護了社會的穩定，但是在采訪村民的過程中，筆者發現WA縣的黨組織建設現狀與當地媒體所報道的存在很大的差異，媒體所報道的典型事例只有在個別“樣板村”才可以看得到，很多黨組織建設的構想都流于形式了。那么是什么原因導致這些初衷良好的政策構想最終不能發揮應有的效用呢？
（二）單向度服務供給與多樣化需求間的沖突
經濟的發展以及社會的進步促使社會成員的需求變得日益多元化，公共服務涉及的領域非常廣泛，而且每一個領域的服務都各具特點，只有了解公共服務的具體內涵與特征，把握其規律，采取合理的方式方可實現公共服務的有效供給。為此，黨的十八大報告明確提出要實現公共服務均等化的總體目標。要著力推進公共服務均等化，確保公共服務惠及全體人民。國務院十三五發展規劃也將實現公共服務均等化、保障人民的基本權利作為政府工作的重要內容著重加以強調。雖然社會流動性的增加以及城鄉的互動增多進一步彌合了城鄉之間的差異，但是由于人文環境以及社會需求的差異，城鄉之間的公共服務并不是同質的，需要區別對待。
然而，在科層制運行體制下，鄉鎮黨組織憑借其掌控的資源分配權力，實際上成為了農村黨組織的“掌舵人”，對農村黨組織事務進行運動式治理，以命令和嚴格考核的雙重壓力對農村黨組織進行管理；而農村黨組織由于在村民自治、取消農業稅后對鄉村的控制力弱化，不得不圍繞鄉鎮黨組織的任務指標來轉，所以無力對農村社會的多元化需求及時作出回應。例如，貴州省FG縣在2014年開展了“黨群直議制”活動，在當年3月，該縣縣委組織部就以通知的形式對活動的標準進行了規定，其中包括有單獨的議事室、醒目的標志牌、固定的公開欄、規范的上墻制度、詳實的活動資料、濃厚的宣傳氛圍等。在運動式治理的思維中，絕大部分的村黨組織確實按照縣委組織部的要求進行了部署，但是由于這些公共服務并非農民最迫切的需求，而是縣委自上而下權力建構的產物，因此在基層推行的過程中就成了勞民傷財的形象工程和面子工程。一位村干部講道：“上面一開會，就層層往下壓任務，最后就落到我們頭上。我們每年有很多時間都忙著編這些材料，如果我們有時間放在多為百姓做點事情上，我們也是會有成績的。”
與黨組織將公共服務視為同質的相一致，公眾的復雜性偏好在公共服務的供給過程中鮮有被考慮進去。市場經濟的發展催生出多樣化的利益關系，也促進了民眾對公共事務的復雜化的偏好。2010年廣東省就開始在全省上下展開了黨代表常任制的探索，通過建立社區黨代表工作室、行業黨代表工作室、網絡黨代表工作室、“紅旗工作室”、“優秀工作案例”等活動載體，黨組織與群眾的聯系有所增加，黨組織也更易于掌握來自社會底層的需求信息。但是由于是省委組織部自上而下下達的任務，往往是政治激勵程度越強的黨組織更會嚴格按照省委組織部的文件標準進行設計建設，這樣公眾的多樣化的需求被漸漸忽略了。
公民偏好一致與公共服務同質化的認識偏差導致黨組織在推進公共服務均等化以及鄉村事務的管理過程中將命中視作被動的接受的客體，民眾的積極性與主動性很難被調動起來，民眾的意見逐漸被邊緣化，最終結果是民眾與黨組織無法形成更高質量的互動協商。
（三）壓力型體制下農村黨組織的行動偏好
在壓力型體制下，黨組織的行動具有很強的隨意性、權宜性、變通性與短期性，似乎任何有助于基層黨組織實現上級的任務指標的手段、策略、方式，無論這些要素是正式的還是非正式的，合規的還是不合規的，都可以被拿來用。結果導致基層黨組織與上級黨組織之間的溝通互動出現縫隙。
自上而下的壓力性體制促使基層黨組織為了完成上級攤派的任務指標采取選擇性應付等措施，從而導致科層制內部信息共享遭遇阻隔。在貴州WA縣走訪中筆者發現，該縣所屬眾多村落在接到縣委下達的建設黨內民主相關的文件之后，立馬召開了村黨支部班子會議研究處置對策。村支部采取的策略是首先就文件中的硬件、文字材料進行整理，實在沒得可寫的一般都會選擇制造數據和故事，以此來應對上級黨組織的檢查。一位村干部對我們說道：“上報的那些材料你們不用去看了，那都是我們編的，每年有很多的任務，村里又沒有多少人力去解決這些問題，村里還要負責村莊的管理和發展問題，有時候不得不這么做。”這么做的嚴重后果是上級組織并不知曉數據的真實性，虛假信息的存在將會直接影響到上級決策的有效性與科學性。在上級決策中，上級一把手權力行使的隨意性和持續性也會促使農村黨組織選擇瞞報或者虛報工作數據行為。在中國現有的政黨體制內部，一把手往往掌控著所在層級或者部門的核心權力，個人意志在權力的行使過程中發揮著非常重要的作用，因此，一把手的流動性與個人偏好的轉移會導致政策的內容與重心發生變化，農村黨組織不得不跟著領導的步子跑，順應政策意圖采取相關的措施完成績效考核指標。河南安陽曾經倡導開展的“思辨堂”讓這座小城名揚全國，并在全國推進地方政府創新的實踐中獨樹一幟。“思辨堂”的重要作用不僅在于構建了政協、政府部門領導之間互動溝通的政策網絡，更重要的是他為吸納民意確實拓寬了渠道，黨組織也在實踐的過程中提升了自身的適應能力。但是隨著該項目的負責人落馬，政府治理創新的項目也就偃旗息鼓。農村黨組織中的干部不得不重新調整策略來應對新任領導的偏好與意見。
體制內部上下級黨組織之間信息不對稱導致的結果是鄉村社會呈現出雙重不信任關系。第一是體制內部上下級之間陷入信任危機。由于信息無法實現共享，上級黨組織需要通過制度限定農村黨組織的行為來強化對其的監督與約束。通過量化下級的工作內容考核指標，并對工作的方向作出嚴格的限定，這雖然對于提升農村黨組織的效率起到了積極的作用，但也很容易導致對農村黨組織限制的過死，致使黨組織缺乏靈活性。第二是民眾對黨組織的信任危機。一方面，農村黨組織為了優先完成上級指派的任務，民眾的需求自然無法完全滿足，導致他們對政黨的認同度的下降；另一方面，農村黨組織經常采取權宜性的策略也會在民眾心中形成黨組織工作重形式而不注重內容的刻板印象，并進而使其產生公眾參與對黨組織建設不具有影響力的認識，并最終降低參與的意愿。
（四）管控與脫嵌：黨組織與農民組織關系的銜接
農村稅費改革后，鄉鎮政權管控農村社會的核心媒介取消了，黨組織與農村社會組織的關系初現疏離，為了重構黨在農村的社會基礎，各地紛紛在黨組織嵌入于社會組織中下功夫，但是受科層制邏輯影響，黨組織對社會組織的嵌入與管控、維護社會穩定成為其中心工作，對社會組織的服務一直跟不上。
在組織結構方面，各地從實際出發在農民組織中創建了基層黨組織，依據創建能力與條件可以將農民組織中黨組織劃分為如下幾類：其一，農民組織獨立創建。對于像農村企業、農村產業協會等自主經營的農民組織且有條件創建黨組織的，按照相關規定獨立組建黨支部。其二，相關行業和相關類型的農民組織聯合組建黨支部。農村經濟社會發展提升了農民的自主性與自組織能力。但是農民組織規模小，組織結構仍需進一步完善，因此對于這些無法達到組建黨組織條件的農民組織可以以行業或者職能為依據聯合組建黨組織。其三，掛靠其他部門組建黨支部。對一些能力弱小、人員較少的農民組織多地采用掛靠社區居委會或者相關管理部門的方法組建黨支部。從以往農民組織中黨支部建設都是以強化黨組織對農民組織的整合能力，從維護政黨的執政地位角度出發來建設的，因此在黨支部建設的過程中，往往只注重對在組織結構層面將黨組織嵌入于社會組織中，但是缺乏對黨組織如何調整角色定位、如何服務農民組織發展進行審慎的考察與規劃，使得黨組織很難真正融入于農民組織的發展運營過程中，出現兩張皮現象。
在人員構成方面，在農村黨員充足、組建黨支部條件滿足的農民組織中，各地一般會允許農民組織內部自主組建黨支部，黨支部的負責人就成了農民組織的負責人來兼任。但是對于黨員較少、難以組建黨支部的農民組織，各地的做法是選派一些有黨務工作經驗、會管理、善于做思想政治工作的干部擔任村黨組織的負責人，同時對于一部分黨員人數不足的農民組織，上級會通過派員進駐的方式在農民組織中組建黨支部，其核心目的是在農民組織的運作過程中宣傳和貫徹落實黨的路線方針政策。第一種類型農民組織中黨組織的人員構成優點在于為農民組織中黨組織的建設與發展保持一定的自主空間，但是在科層制慣性的作用下，縣、鄉鎮黨組織依然會以命令方式干預農民組織的事務，以控制與維穩的思維來處理黨組織與農民組織的關系。在第二類中外部嵌入的專職黨務干部不僅對農村社會的實際很模糊，而且往往會把科層制體制中的思維習慣、工作習慣帶入農民組織中，進而遭遇不適應問題。
在工作流程方面，在農民組織黨建事務的管理過程中也出現了重視黨組織組織結構設計與構建，突出強化了黨組織對農民組織的領導和引領作用，但是黨組織服務農民組織的發展則相對處于比較弱勢的地位，有的地方在實踐中甚至被忽略了。廈門市按照“條塊結合，誰主管誰負責”的原則設計了農民中黨組織的管理流程，主要分為業務主管單位歸口管理和分級分工負責制等。此外部分農村兩新組織采取屬地管理原則，由鎮、村以及社區黨組織管理。廈門市將社會組織黨組織建設的功能定位為集中利用社會組織的實踐宣傳黨組織的核心領導地位，在社會組織籌建、準入等流程環節中強化對黨務工作的重視，并將黨組織建設納入績效考核體系中。但是既沒有對黨組織如何服務于黨組織的建設與發展做出規劃，也沒有在思想意識層面確立服務社會組織發展的理念。因此，雖然黨組織傾注大量的資源與財力來營造農民組織黨支部，但是實際效果卻差強人意，民眾并沒有增添幾分對黨組織建設的認同，而黨組織也不知如何在鄉村發展中持續發力。
四、農村黨組織科層制邏輯延續的根源
（一）傳統科層制慣性的路徑依賴
黨組織是一個開放性系統，需要不斷地與外界進行信息、資源以及能量的交換。為了促進自身的生存與發展，黨組織必須與外界環境的變化相一致。在革命戰爭年代，黨組織正是順應時事變化，積極革新組織理念以及行動方式，將一盤散沙的中國社會重新整合起來，獲取了民眾的廣泛認可。然而，隨著社會的進步發展，社會結構變得愈加復雜化，黨組織囿于傳統科層制慣性的影響表現出一定的不適應性。
“事物發展的未來走向受制于其發展的歷史，它類似于物理學中的‘慣性’，一旦進入某一路徑，無論是好是壞都可能對這一路徑產生依賴。”在黨組織漫長的發展史中留下了寶貴的組織資源，但是受組織惰性的影響，官僚主義思維也在組織發展的過程中慢慢積淀下來，并弱化了黨組織適應社會環境變遷的能力。首先，基層變革組織結構，主動去適應社會環境變遷可能會面臨一定的風險。為了保持政令的暢通與政策的有效執行，科層制體制往往依賴自上而下的命令、強制執行等方式要求下級組織采取服從策略，這給身處基層的干部如何革新黨組織結構去滿足群眾的需求預留的空間微乎其微。基層黨組織面臨兩難選擇：一邊是日益多樣化的民眾的需求；一邊是科層制體制固化的行動邏輯。突破或者變通執行組織慣例會被視為僭越行為，這要面臨很高的政治成本。因此，在各地的黨建創新實踐中，基層黨組織都是嚴格按照縣、鄉鎮的文件規范去做的，很少有依據民眾的需求自下而上進行的黨建創新實踐模式。其次，理性經濟人的成本與收益核算也是導致組織惰性的重要原因。隨著中國經濟體制改革進入深水區，利益與權力關系錯綜復雜，推進黨組織變革必然會觸及利益關系與權力關系的某些環節，也勢必會遭遇很大的阻力。理性的經濟人很難會冒巨額的風險成本去積極主動創新組織實踐。再次，農村社會的低組織化是組織惰性的重要誘因。在農村社會生活中，分散農戶的生存處境容易造成農民自身的自利和自私傾向，使得農民缺乏集體行動能力，自覺不自覺地把自己裝進家族勢力或者其他派性勢力的圈子中，加劇普通農民的政治參與無力感。農村社會組織的最大特點是貼近基層，能有效而及時地表達社會中各利益群體的意愿，特別是農村社會弱勢群體的利益，同時還可以與政府建立對話、協商和溝通機制，形成有效的縣域社會公共利益的匯聚和表達機制，實現“上情下達”與“下情上達”，減少社會非理性行為的發生。此外，當前中國農村已經進入“社會化小農”時代，傳統的農村社會生活的社會網絡和社會組織已經趨于解體。因此，由農村居民自愿組成、以共同的目標和興趣為紐帶、介于政府與市場之間的社會組織可以把社區內分散弱小的個人力量整合為強大的集體力量，以此倒逼基層黨組織改革創新，提升其適應能力。
當然，基層黨組織建設系統并不是鐵板一塊，其內部存在很大的差異性，當條件具備，很多地方的黨組織實踐也會突破僵化的條條框框的束縛，進行“路徑創造”，積極主動促進黨組織功能的調適。首先，當存在重大的政治激勵時核心行動主體會采取相應的變革措施。2011年河南安陽市在現任政協主席的強力推進下，嘗試運用“思辨堂”的形式展開協商議政。參與協商的主體有政協委員、民主黨派代表、政府有關部門領導以及群眾代表。協商行動幾乎是在政協一把手的主導下完成的，也取得了不錯的成績，并獲得了地方政府創新獎。但是這一實踐很快因為政協主席落馬而偃旗息鼓，繼任領導者不再重提這一舉措，因此，領導者的個人意志對于政策路徑的創造有非常重要的價值。其次，上層思想的解放程度以及對地方的賦權直接影響黨建實踐的效能。浙江溫嶺自1999年創建“懇談協商”以來，形成了“對話型民主懇談”“決策型民主懇談”“參與式預算”“黨內民主懇談”“行業工資集體協商”等模式，在擴展社會公眾參與、提升黨組織的回應性方面取得了非常不錯的業績。但是這一模式的積極影響并未如外界所預料的形成自下而上的推進中國民主改革的動力和契機，也沒有在橫向進行分散實驗，其作用整體上依然限于它的發生地。
（二）官本位與民眾主體地位缺失：科層制邏輯延續的文化基礎
官本位是指“官”在政治系統的核心位置，并將是否為官、官職大小作為衡量一個人社會地位高低的價值理念。官本位思想與中國共產黨立黨為公、執政為民的理念是相沖突的。官本位思想夸大了部門領導獲取信息的能力，輕視社會力量的作用，民眾在這種思想中處于邊緣位置，是被動的客體。官本位還因為專門機關的部門利益化問題的存在缺乏積極回應社會需求的動力，民眾的訴求很難被吸納進去，弱化了黨組織的適應性。
毫無疑問，隨著中國特色社會主義民主政治的發展，官僚主義思想在我國社會基本被肅清，但是作為文化形態的官本位則沉淀在文化中無法根除。（1）在個體層面，雖然絕大多數干部具有宗旨意識和公仆意識，但是少部分基層干部卻存在官僚主義作風等問題。首先，個別干部在基層治理的過程中不是把自身視為公仆，而是高高在上，不能深入群眾當中，“官氣十足”，在處理與群眾的關系時作威作福。其次，一些基層干部將升官發財視為運用權力的追求，一切以個人仕途為選擇依據，在工作的過程中一切以上級的命令和安排為準。為了完成上級的任務指標大搞形式主義，制造虛假政績，欺上瞞下，投機鉆營。在黨建創新中，很多地方搞黨建活動圍繞上級的要求來制作相應的文字材料，通過虛構實踐活動和實踐案例來應付上級的檢查。訪談中一位社區干部說道：“縣里每年都會有新的任務考核下來，我們就要做大量的材料，說實話我們小區人力本來就有限，不可能做那么多事情，結果你也曉得，很多材料是假的。”再次，民眾中存在的“權力崇拜”與“父愛”情結是科層制邏輯在基層黨建實踐創新中存在的重要原因。干部對政治、社會資源的掌控能力導致民眾產生“權力崇拜”。計劃經濟時期，黨組織將社會整合進自己的組織體系當中，實現了對社會的高度控制。雖然經歷了社會主義市場經濟的發展以及農村社會管理體制的變革，黨組織對社會的控制有所放開，但是作為政策執行主體的干部依然享受一定的政治優待，并因其所占據的職位而享有一定的政治權力，民眾與干部的關系發生了變化，民眾只變成了被管理、被教化的對象。干部圍繞上級的指示和命令行動，民眾的利益訴求很難被吸納進來。此外，在基層權力的運行過程中也存在著“父愛式情結”。在面對基層存在的干部腐敗時，民眾很多時候不是積極主動通過法律手段來檢舉制約干部的腐敗行為，而是依賴自上而下派駐的“包青天”式的清官來為民護權，當然民眾通過法律手段來維護社會正義和自身的效力這里不做論述。（2）在制度設計層面，基層黨組織延續科層制的設計模式實行干部級別化、部門行政級別花，在干部的選拔任用上也是嚴格嵌套科層制的邏輯，干部的級別進行選拔，并不是依據基層干部為民服務的實際工作業績。
五、嵌入在組織建設中的科層制邏輯的弊端
（一）信息不對稱與行動目標偏離
社會形勢的變化促使民眾的需求越來越多樣化，基層黨組織需要處理民眾和黨員提出的越來越多、越來越復雜的問題。政府不僅要通過革新自身來提升工作效率以及社會認同度，還需要通過與民眾和農民組織的互動以此獲取來自社會的真實需求信息。但是黨組織建設中的科層制邏輯將干部與民眾隔開，導致民眾與干部之間信息的不對稱。
首先，科層制邏輯對基層主要領導干部掌控信息的能力給予過高期待。在縱向的權力結構，自下而上越往上順延，權力越大而責任越少；自上而下看，越往基層走權力越小而責任越大。在黨建創新實踐中，基層往往與群眾直接接觸，能夠獲取最真實的民眾需求信息，但其權力過小，權力的運營規范化也欠缺，導致基層組織不能迅速作出相應的行動來應對群眾提出的社會問題。上級組織遠離基層，與群眾直接互動的機會不多，但是科層制結構恰恰預設了上級黨組織過高的權力和對民眾需求信息的掌控能力，導致上級組織的決策時常無法與民眾需求無縫隙對接，弱化了民眾對黨組織的認同度。
其次，委托—代理困境弱化了對基層干部的監督。一方面，黨組織的組織系統實行縱向的層級劃分，上級組織為了激勵和督促基層組織落實上級的政策將管理權力授權于基層組織，并對其實行嚴格的考核。為了盡快達標，一些基層黨組織便通過向上輸送虛假信息，以此蒙混過關，這不僅妨礙了黨組織決策的正確性，而且也給自上而下的監督制造了障礙。另一方面，由于科層制制度結構帶有很強的封閉性，不僅橫向的部門之間信息傳遞不及時，共享不充分，而且干部與群眾之間的信息存在巨大的不對稱，這給小部分干部侵害群眾利益或者無視群眾利益需求采取行動留下來空間。
（二）效率主義與公眾參與的缺失
如前文所述，因不同的歷史發展時期政治任務不同，黨組織所具備的功能與自身的角色定位都存在很大的差異，但是基本圍繞兩條線索展開：一條是基于組織變化發展的管理主義取向，強調效率在組織發展中的價值；另一條是基于合法性認同意義上的組織所肩負的社會治理功能，其中擴展公民參與途徑、對民眾進行公民教育是中國共產黨特有的職責所在。實踐中，黨組織總是在兩種價值之間權衡以實現均衡，但是也有失衡和沖突的時候。
首先，在壓力型體制下，黨員干部以優先完成科層制指標任務而不是滿足民眾需求為導向。黨組織實行自上而下的控制與自下而上的服從相統一，黨組織通過資源分配、政治激勵以及權力控制實現對下級乃至基層組織的管理，基層黨員干部選擇優先完成自上而下的科層制指標是理性核算的結果。一是在農村社會管理體制改革以后，及至國家開始實行鄉政村治，國家權力上收，基層黨組織所依憑的政治權力被撤出后，農業稅費成為農村黨組織掌控基層社會的唯一抓手。與農村黨組織面臨的組織資源、社會資源、文化資源匱乏的形勢相反，農村黨組織不僅被賦予落實黨和國家政策方針的任務，還肩負了管理鄉村社會的功能。民眾日益增長的社會需求使得基層黨組織可調動的資源非常有限。二是民眾多樣化需求的整合需要支付極高的成本。在農民組織化低下、農民參與途徑不暢通的條件下協調和整合多樣化的民眾需求需要很高的成本，這使得部門基層干部繞過民眾直接決策，雖然提高了政策執行的效率，但對于決策的科學性和適應性、黨組織的回應性是一大損失。
其次，突破科層制路徑依賴需要極高的成本。一方面，在科層制邏輯下，“一把手”掌控著部門的實際權力，在領導班子中處于核心位置。雖然組織運行規范要求，重大決策必須經過集體討論協商決定，但是有些一把手幾乎可以繞過集體討論的環節直接決策。同時，一把手對組織的人事具有決定性作用。基層干部要想擺脫已有的僵化的工作方式，只有獲得一把手的認同與支持才有機會進行，否則要面臨與上級沖突的風險。另一方面，《黨章》規定，我黨上下級組織是領導與被領導的關系，下級組織要無條件服從上級組織。這對于維護黨組織的統一、貫徹黨的路線方針政策具有非常重要的價值，但是這也很容易導致基層黨組織與上級黨組織之間的關系陷入僵化狀態，基層黨組織既缺乏自主行動的空間，也無意愿去創新基層工作方式與內容以更好地為民眾服務。
六、小結與討論：社會治理功能與政黨調適
農村黨組織兼具社會治理功能與組織管理功能，圍繞雙軌功能農村黨組織衍生了兩種不同的行動邏輯，前者是服務于社會，強化社會治理能力的功能；后者強調提升組織的管理效率，實現組織目標。但是在壓力型體制下，農村黨組織傾向于強化其科層制管理邏輯，而對社會治理邏輯則關注不夠，其中既有科層組織慣習形成的路徑依賴的原因，也有官本位等文化因素的影響。黨組織中科層制邏輯的延續使得政黨的開放性、適應性受到很大的影響，并進而影響到了民眾對與政黨的認同。對于本文的研究還引發作者對以下問題的思考：
第一，基層組織與上級組織的關系協調問題。由于基層黨組織直面公眾，對民眾的需求有最真實的體會，能夠獲取最真實的民眾需求相關的信息，但是現有的制度體制賦予基層組織的權力與自主空間太少，基層工作缺乏施展的空間，可否考慮在維護黨組織的完整性、統一性的前提下賦予基層黨組織更多的服務基層社會的權力。
第二，基層黨組織角色與功能定位問題。農村黨組織緣于社會并服務社會是黨組織應有的價值旨歸。但是在現實中黨組織實際演變為縣、鄉鎮黨組織管控鄉村社會的機構，是政黨科層制體制在基層社會的延伸部分，帶有很強的管理主義取向。為了重新激發農村黨組織服務鄉村社會發展、引領鄉村社會發展的作用，需要在維護黨組織結構的完整性與統一性的前提下依據各地實際，靈活定位黨組織的角色與職能。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：朱天義，男，華中師范大學公共管理學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《青海社會科學》2017年第5期
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