【摘要】科層制邏輯與社會(huì)治理邏輯是左右農(nóng)村基層黨組織行動(dòng)的兩種關(guān)鍵行動(dòng)思維。在理想情景中，農(nóng)村基層黨組織有充足的時(shí)間與精力來(lái)滿足科層制與鄉(xiāng)村社會(huì)的雙重期待，然而在現(xiàn)實(shí)的黨建創(chuàng)新實(shí)踐中，農(nóng)村黨組織往往更倚重于科層制邏輯，具體表現(xiàn)為：?jiǎn)蜗蚨鹊姆?wù)供給與多樣化的需求之間存在沖突、壓力型體制下信息共享不暢導(dǎo)致的監(jiān)督失效及不信任問(wèn)題、黨組織與農(nóng)民組織互動(dòng)不足。農(nóng)村基層黨組織對(duì)科層制邏輯的過(guò)分倚重既有對(duì)傳統(tǒng)科層制慣性的路徑依賴，也受官本位文化的影響，不僅造成黨組織上下級(jí)、黨組織與社會(huì)信息不對(duì)稱，以及黨組織行動(dòng)目標(biāo)偏離，而且也會(huì)造成公眾失語(yǔ)，參與不足。未來(lái)，提升農(nóng)村黨組織的適應(yīng)性既需要重新定位基層黨組織與上級(jí)黨組織的關(guān)系，而且要對(duì)農(nóng)村基層黨組織本身的功能與角色進(jìn)行重構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村黨組織；科層制邏輯；社會(huì)治理邏輯；政黨適應(yīng)性；基層治理
一、研究背景與問(wèn)題提出
任何政黨都是特定階級(jí)、階層和社會(huì)群體利益的代表者與反映者。政黨合法性主要來(lái)源于政黨的適應(yīng)性，政黨越能適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，且越能代表和維護(hù)公眾的利益，政黨的合法性和公眾認(rèn)同感就越強(qiáng)。因此，全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨就需要通過(guò)政黨自身的變革來(lái)提升其適應(yīng)性。
基層黨組織是政黨聯(lián)系公眾的紐帶，保持與社會(huì)的溝通與聯(lián)系是提升基層黨組織適應(yīng)性的關(guān)鍵途徑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨組織掌控著農(nóng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)合性治理。但是隨著鄉(xiāng)村社會(huì)自治空間的孕育以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)以及民眾的需求都發(fā)生了巨大的變化，如果沿襲以往的管控社會(huì)的思維必然會(huì)遭遇社會(huì)的抵觸。如“農(nóng)村黨員隊(duì)伍缺乏優(yōu)秀群體的支撐影響農(nóng)村黨組織的戰(zhàn)斗力，土地流轉(zhuǎn)影響農(nóng)村黨組織引領(lǐng)發(fā)展的能力，‘三留守’人員考驗(yàn)黨組織的服務(wù)能力”。當(dāng)然基層黨組織并不是靜止不變的，孫柏瑛認(rèn)為“十年來(lái)黨組織總體上實(shí)現(xiàn)從單純管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變、從縱向組織系統(tǒng)構(gòu)建向橫向嵌入轉(zhuǎn)變、從單純依靠政治動(dòng)員和意識(shí)形態(tài)方式治理向居間利益調(diào)適、代表利益方式治理轉(zhuǎn)變”。但為什么依然會(huì)出現(xiàn)黨組織適應(yīng)性下降、功能弱化的問(wèn)題呢？學(xué)界從以下幾種方向作了研究。從結(jié)構(gòu)層面來(lái)講，如吳梅芳認(rèn)為，農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍、領(lǐng)導(dǎo)方式以及黨組織設(shè)置方式與新農(nóng)村建設(shè)需求間的沖突導(dǎo)致農(nóng)村黨組織的號(hào)召力在下降；萬(wàn)銀鋒認(rèn)為，“教育管理乏力，整合壓力增大，凝聚力下降，保障體系不健全”是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織建設(shè)陷入困境的重要原因。從文化層面來(lái)講，如劉子平認(rèn)為，黨組織主流意識(shí)形態(tài)的說(shuō)服引導(dǎo)能力下降以及黨員干部因黨性修養(yǎng)不夠?qū)е碌母瘮〉榷加绊懥它h組織適應(yīng)能力的提升；劉漢峰提出要以“柔性治理”來(lái)化解黨組織建設(shè)的困境，即依托思想領(lǐng)導(dǎo)、黨內(nèi)生活、黨員職業(yè)理想與黨性教育來(lái)提升黨組織的適應(yīng)性。
綜合上述，兩種研究取向?qū)⒀芯恳曇熬窒抻谡h自身，而忽視了對(duì)農(nóng)村基層黨組織賴以存在的社會(huì)環(huán)境與組織運(yùn)行邏輯的考察是導(dǎo)致以往研究解釋政黨適應(yīng)性乏力的重要癥結(jié)。結(jié)構(gòu)取向的研究將注意力集中于組織結(jié)構(gòu)本身而忽略了內(nèi)化在政黨行為背后的文化邏輯。而文化取向的研究則側(cè)重于從規(guī)范價(jià)值意義上進(jìn)行規(guī)約，缺乏對(duì)黨員干部行為動(dòng)機(jī)的考察。為此，本文采用觀察和深度訪談的方法，以貴州的黨建實(shí)踐為案例，作橫向比較，力圖回答幾個(gè)相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：第一，在新的社會(huì)形勢(shì)下，農(nóng)村基層黨組織的行動(dòng)邏輯及其運(yùn)行機(jī)制是什么？第二，這些行動(dòng)邏輯為什么會(huì)留存下來(lái)，對(duì)黨組織適應(yīng)性有何影響？第三，這些行動(dòng)邏輯的限度是什么？
二、農(nóng)村黨組織功能的“雙軌化”與行動(dòng)邏輯
農(nóng)村黨組織直面農(nóng)村社會(huì)，掌握基層社會(huì)的第一手信息，是國(guó)家推進(jìn)基層社會(huì)治理的紐帶，也是在基層推進(jìn)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的抓手，作為承接政黨與社會(huì)互動(dòng)的中介，農(nóng)村黨組織扮演著非常重要的功能。
（一）農(nóng)村黨組織功能的“雙軌化”：政黨與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性要素
農(nóng)村黨組織一端扎根于基層社會(huì)，深諳民情民意，與基層社會(huì)有廣泛的聯(lián)系，當(dāng)以服務(wù)基層民眾和服務(wù)基層社會(huì)的發(fā)展為己任。但同時(shí)農(nóng)村基層黨組織作為中國(guó)共產(chǎn)黨在基層的延伸，又需要承擔(dān)來(lái)自科層制組織自上而下的壓力和任務(wù)。
農(nóng)村基層黨組織的功能主要圍繞兩條邏輯線索展開(kāi)：一條是基于組織理論發(fā)展的管理主義取向，強(qiáng)調(diào)科層制運(yùn)作對(duì)農(nóng)村黨組織行動(dòng)的規(guī)約；一條是基于社會(huì)屬性取向?qū)r(nóng)村黨組織行動(dòng)邏輯的限定。管理主義取向的功能規(guī)定黨組織要以服從態(tài)度來(lái)積極應(yīng)對(duì)縱向的考核任務(wù)，積極重視縱向的考核壓力與任務(wù)。在開(kāi)展組織活動(dòng)時(shí)候要以效率為根本的行動(dòng)準(zhǔn)則，以上級(jí)攤牌的指標(biāo)為抓手。同時(shí)，上級(jí)組織掌控著基層組織的組織人事權(quán)力、資源分配權(quán)力，并通過(guò)政治激勵(lì)等手段促使農(nóng)村組織以上級(jí)的命令為行動(dòng)的中心。社會(huì)屬性取向的功能包括黨組織要以民眾的利益需求為導(dǎo)向，在充分了解社情民意的基礎(chǔ)上，來(lái)確定黨組織的工作目標(biāo)并采取相應(yīng)的發(fā)展策略。“服務(wù)型政黨是適應(yīng)政黨社會(huì)屬性要求，反映政黨從權(quán)力控制、社會(huì)秩序維護(hù)等統(tǒng)治性職能向更多履行社會(huì)職能轉(zhuǎn)變。”此外，黨組織要保持組織結(jié)構(gòu)的適度開(kāi)放性，在“權(quán)力運(yùn)行中引入群眾話語(yǔ)”，以此積極吸納群眾的參與。
（二）雙重行動(dòng)邏輯：農(nóng)村黨組織適應(yīng)性的組織機(jī)制
與農(nóng)村黨組織的雙重功能相適應(yīng)，其行動(dòng)邏輯也相應(yīng)地圍繞兩條邏輯線索展開(kāi)：一是內(nèi)化于官僚體制中的科層制邏輯，二是歸因于黨組織社會(huì)屬性取向的社會(huì)治理邏輯。
科層制邏輯從兩種方向展開(kāi)：（1）控制。在黨組織體系內(nèi)部，在實(shí)現(xiàn)縱向到底、整體化的組織運(yùn)作邏輯下，黨組織實(shí)行自上而下的命令與自下而上的服從相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。上級(jí)黨組織通過(guò)政治激勵(lì)手段推動(dòng)基層黨組織來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能和上級(jí)攤派的任務(wù)。由于上級(jí)黨組織掌控著組織資源的分配權(quán)力，在與農(nóng)村事務(wù)沖突的條件下，農(nóng)村黨組織會(huì)選擇優(yōu)先去完成上級(jí)黨組織的任務(wù)指標(biāo)，從而產(chǎn)生“選擇性治理”的行動(dòng)邏輯。黨組織內(nèi)部成員依據(jù)所屬科層制層級(jí)確定薪酬待遇而不是其工作績(jī)效。黨組織成員依據(jù)上級(jí)組織和部門一把手的命令開(kāi)展工作，工作的自主性與積極性不能很好地發(fā)揮出來(lái)。在政黨與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系層面，黨組織創(chuàng)新實(shí)踐中將民眾的需求預(yù)設(shè)為一致的，因此黨組織所提供的公共服務(wù)就有高度的同質(zhì)性。此外，民眾被視為被動(dòng)地接受黨組織提供的公共產(chǎn)品，其主觀能動(dòng)性很難實(shí)現(xiàn)。（2）整合。公共服務(wù)供給中呈現(xiàn)出黨組織單向度供給的特征。基層公共服務(wù)不是基于公眾的個(gè)性化的需求來(lái)提供，而是同質(zhì)化的、自上而下的制度建構(gòu)的產(chǎn)物，必然與公眾的需求之間存在裂痕。在黨組織成員的考核中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)為了考核而考核，流于形式的問(wèn)題。
社會(huì)治理邏輯主要分兩個(gè)層次：（1）黨組織與公眾的關(guān)系層面。黨組織不再介入鄉(xiāng)村社會(huì)的具體事務(wù)，而是在鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略確定，協(xié)調(diào)與村委會(huì)、村農(nóng)民組織的關(guān)系方面發(fā)揮更大的影響力。黨組織以民眾的需求為導(dǎo)向，依據(jù)民眾的利益訴求確定黨組織的活動(dòng)目標(biāo)并組織專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)來(lái)幫助民眾實(shí)現(xiàn)其訴求。此外，黨組織的社會(huì)治理邏輯還要求黨組織要保證組織結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，強(qiáng)化與民眾的交流互動(dòng)的機(jī)會(huì)。（2）黨組織內(nèi)部關(guān)系層面。以公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度為干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行彈性化的績(jī)效考核制度，注重效率的同時(shí)側(cè)重對(duì)黨員干部促進(jìn)公共價(jià)值的考察。
三、農(nóng)村黨組織行動(dòng)邏輯沖突的表征：科層制亦或社會(huì)治理
農(nóng)村黨組織功能的“雙軌化”型塑了其行動(dòng)邏輯。科層制邏輯與社會(huì)治理邏輯就像一個(gè)光譜的兩極，農(nóng)村黨組織總是不斷在兩者之間搖擺。在理想狀態(tài)下，農(nóng)村黨組織具有充足的時(shí)間和精力來(lái)應(yīng)對(duì)來(lái)自科層制體制與鄉(xiāng)村社會(huì)兩方的職能，并有充足的資源來(lái)滿足多樣化的需求。但實(shí)際情況是，農(nóng)村黨組織總是顯得捉襟見(jiàn)肘，最終倒向了優(yōu)先應(yīng)付來(lái)自科層制體制的壓力，適應(yīng)性受到很大的限制。
（一）個(gè)案選擇
貴州省FG縣從本地實(shí)際出發(fā)，以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，探索出了“12345”為主體架構(gòu)的“黨群直議制”，即構(gòu)建1個(gè)黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主相融互促的基層民主議事體系、夯實(shí)2個(gè)平臺(tái)（基層黨員議事平臺(tái)、群眾議事平臺(tái)）、突出3個(gè)主體（基層組織、黨員、群眾）、規(guī)范4個(gè)程序（提、評(píng)、審、決）、明確5大核心（議發(fā)展、議法律、議道德、議風(fēng)氣、議和諧）。該模式在推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)于化解農(nóng)村社會(huì)矛盾、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序確實(shí)發(fā)揮了一定的作用，但調(diào)研中筆者也發(fā)現(xiàn)部分議事日程往往因?yàn)橐?jīng)過(guò)很復(fù)雜的流程最終流產(chǎn)，也有的議事日程因?yàn)槿狈ν獠康谋O(jiān)督而最終流于形式，成為面子工程。此外，一些農(nóng)村黨組織牽頭的議事流程因?yàn)樾实妥罱K不了了之。一村改居社區(qū)主任說(shuō)到：“當(dāng)初村改居的時(shí)候，縣政府承諾給被征地的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而且還給商鋪，但是現(xiàn)在一樣沒(méi)落實(shí)，各個(gè)政府部門總是相互之間推諉。”
貴州WA縣深刻汲取教訓(xùn)，采取果斷措施來(lái)化解社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)黨群之間的關(guān)系，形成了統(tǒng)籌“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層建設(shè)、社會(huì)管理、民生保障、生態(tài)保護(hù)五位一體”的工作，整合“黨委、政府、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、志愿者隊(duì)伍五種力量”，滿足人民群眾生理、物質(zhì)、精神各個(gè)層面的需求，貫徹做好群眾工作這一紅線的“5531”模式。其中較有特色的做法有：開(kāi)展縣委書記大接訪、千名機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部大走訪、千名教師大家訪、公檢法司大聯(lián)訪、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大巡訪的“五大訪”活動(dòng)。依照政策的設(shè)計(jì)目標(biāo)，政府部門的一把手要掛出牌子，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，主動(dòng)接受群眾上訪。此外，政策還要求創(chuàng)新政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)機(jī)制，讓群眾和黨員參與干部的考核任命。一系列的政策雖然在短期內(nèi)穩(wěn)定了民眾慌亂的情緒，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，但是在采訪村民的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)WA縣的黨組織建設(shè)現(xiàn)狀與當(dāng)?shù)孛襟w所報(bào)道的存在很大的差異，媒體所報(bào)道的典型事例只有在個(gè)別“樣板村”才可以看得到，很多黨組織建設(shè)的構(gòu)想都流于形式了。那么是什么原因?qū)е逻@些初衷良好的政策構(gòu)想最終不能發(fā)揮應(yīng)有的效用呢？
（二）單向度服務(wù)供給與多樣化需求間的沖突
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步促使社會(huì)成員的需求變得日益多元化，公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域非常廣泛，而且每一個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)都各具特點(diǎn)，只有了解公共服務(wù)的具體內(nèi)涵與特征，把握其規(guī)律，采取合理的方式方可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。為此，黨的十八大報(bào)告明確提出要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)。要著力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，確保公共服務(wù)惠及全體人民。國(guó)務(wù)院十三五發(fā)展規(guī)劃也將實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、保障人民的基本權(quán)利作為政府工作的重要內(nèi)容著重加以強(qiáng)調(diào)。雖然社會(huì)流動(dòng)性的增加以及城鄉(xiāng)的互動(dòng)增多進(jìn)一步彌合了城鄉(xiāng)之間的差異，但是由于人文環(huán)境以及社會(huì)需求的差異，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)并不是同質(zhì)的，需要區(qū)別對(duì)待。
然而，在科層制運(yùn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織憑借其掌控的資源分配權(quán)力，實(shí)際上成為了農(nóng)村黨組織的“掌舵人”，對(duì)農(nóng)村黨組織事務(wù)進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，以命令和嚴(yán)格考核的雙重壓力對(duì)農(nóng)村黨組織進(jìn)行管理；而農(nóng)村黨組織由于在村民自治、取消農(nóng)業(yè)稅后對(duì)鄉(xiāng)村的控制力弱化，不得不圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的任務(wù)指標(biāo)來(lái)轉(zhuǎn)，所以無(wú)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的多元化需求及時(shí)作出回應(yīng)。例如，貴州省FG縣在2014年開(kāi)展了“黨群直議制”活動(dòng)，在當(dāng)年3月，該縣縣委組織部就以通知的形式對(duì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，其中包括有單獨(dú)的議事室、醒目的標(biāo)志牌、固定的公開(kāi)欄、規(guī)范的上墻制度、詳實(shí)的活動(dòng)資料、濃厚的宣傳氛圍等。在運(yùn)動(dòng)式治理的思維中，絕大部分的村黨組織確實(shí)按照縣委組織部的要求進(jìn)行了部署，但是由于這些公共服務(wù)并非農(nóng)民最迫切的需求，而是縣委自上而下權(quán)力建構(gòu)的產(chǎn)物，因此在基層推行的過(guò)程中就成了勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯兔孀庸こ獭Ｒ晃淮甯刹恐v道：“上面一開(kāi)會(huì)，就層層往下壓任務(wù)，最后就落到我們頭上。我們每年有很多時(shí)間都忙著編這些材料，如果我們有時(shí)間放在多為百姓做點(diǎn)事情上，我們也是會(huì)有成績(jī)的。”
與黨組織將公共服務(wù)視為同質(zhì)的相一致，公眾的復(fù)雜性偏好在公共服務(wù)的供給過(guò)程中鮮有被考慮進(jìn)去。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生出多樣化的利益關(guān)系，也促進(jìn)了民眾對(duì)公共事務(wù)的復(fù)雜化的偏好。2010年廣東省就開(kāi)始在全省上下展開(kāi)了黨代表常任制的探索，通過(guò)建立社區(qū)黨代表工作室、行業(yè)黨代表工作室、網(wǎng)絡(luò)黨代表工作室、“紅旗工作室”、“優(yōu)秀工作案例”等活動(dòng)載體，黨組織與群眾的聯(lián)系有所增加，黨組織也更易于掌握來(lái)自社會(huì)底層的需求信息。但是由于是省委組織部自上而下下達(dá)的任務(wù)，往往是政治激勵(lì)程度越強(qiáng)的黨組織更會(huì)嚴(yán)格按照省委組織部的文件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)建設(shè)，這樣公眾的多樣化的需求被漸漸忽略了。
公民偏好一致與公共服務(wù)同質(zhì)化的認(rèn)識(shí)偏差導(dǎo)致黨組織在推進(jìn)公共服務(wù)均等化以及鄉(xiāng)村事務(wù)的管理過(guò)程中將命中視作被動(dòng)的接受的客體，民眾的積極性與主動(dòng)性很難被調(diào)動(dòng)起來(lái)，民眾的意見(jiàn)逐漸被邊緣化，最終結(jié)果是民眾與黨組織無(wú)法形成更高質(zhì)量的互動(dòng)協(xié)商。
（三）壓力型體制下農(nóng)村黨組織的行動(dòng)偏好
在壓力型體制下，黨組織的行動(dòng)具有很強(qiáng)的隨意性、權(quán)宜性、變通性與短期性，似乎任何有助于基層黨組織實(shí)現(xiàn)上級(jí)的任務(wù)指標(biāo)的手段、策略、方式，無(wú)論這些要素是正式的還是非正式的，合規(guī)的還是不合規(guī)的，都可以被拿來(lái)用。結(jié)果導(dǎo)致基層黨組織與上級(jí)黨組織之間的溝通互動(dòng)出現(xiàn)縫隙。
自上而下的壓力性體制促使基層黨組織為了完成上級(jí)攤派的任務(wù)指標(biāo)采取選擇性應(yīng)付等措施，從而導(dǎo)致科層制內(nèi)部信息共享遭遇阻隔。在貴州WA縣走訪中筆者發(fā)現(xiàn)，該縣所屬眾多村落在接到縣委下達(dá)的建設(shè)黨內(nèi)民主相關(guān)的文件之后，立馬召開(kāi)了村黨支部班子會(huì)議研究處置對(duì)策。村支部采取的策略是首先就文件中的硬件、文字材料進(jìn)行整理，實(shí)在沒(méi)得可寫的一般都會(huì)選擇制造數(shù)據(jù)和故事，以此來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)黨組織的檢查。一位村干部對(duì)我們說(shuō)道：“上報(bào)的那些材料你們不用去看了，那都是我們編的，每年有很多的任務(wù)，村里又沒(méi)有多少人力去解決這些問(wèn)題，村里還要負(fù)責(zé)村莊的管理和發(fā)展問(wèn)題，有時(shí)候不得不這么做。”這么做的嚴(yán)重后果是上級(jí)組織并不知曉數(shù)據(jù)的真實(shí)性，虛假信息的存在將會(huì)直接影響到上級(jí)決策的有效性與科學(xué)性。在上級(jí)決策中，上級(jí)一把手權(quán)力行使的隨意性和持續(xù)性也會(huì)促使農(nóng)村黨組織選擇瞞報(bào)或者虛報(bào)工作數(shù)據(jù)行為。在中國(guó)現(xiàn)有的政黨體制內(nèi)部，一把手往往掌控著所在層級(jí)或者部門的核心權(quán)力，個(gè)人意志在權(quán)力的行使過(guò)程中發(fā)揮著非常重要的作用，因此，一把手的流動(dòng)性與個(gè)人偏好的轉(zhuǎn)移會(huì)導(dǎo)致政策的內(nèi)容與重心發(fā)生變化，農(nóng)村黨組織不得不跟著領(lǐng)導(dǎo)的步子跑，順應(yīng)政策意圖采取相關(guān)的措施完成績(jī)效考核指標(biāo)。河南安陽(yáng)曾經(jīng)倡導(dǎo)開(kāi)展的“思辨堂”讓這座小城名揚(yáng)全國(guó)，并在全國(guó)推進(jìn)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐中獨(dú)樹(shù)一幟。“思辨堂”的重要作用不僅在于構(gòu)建了政協(xié)、政府部門領(lǐng)導(dǎo)之間互動(dòng)溝通的政策網(wǎng)絡(luò)，更重要的是他為吸納民意確實(shí)拓寬了渠道，黨組織也在實(shí)踐的過(guò)程中提升了自身的適應(yīng)能力。但是隨著該項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人落馬，政府治理創(chuàng)新的項(xiàng)目也就偃旗息鼓。農(nóng)村黨組織中的干部不得不重新調(diào)整策略來(lái)應(yīng)對(duì)新任領(lǐng)導(dǎo)的偏好與意見(jiàn)。
體制內(nèi)部上下級(jí)黨組織之間信息不對(duì)稱導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出雙重不信任關(guān)系。第一是體制內(nèi)部上下級(jí)之間陷入信任危機(jī)。由于信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，上級(jí)黨組織需要通過(guò)制度限定農(nóng)村黨組織的行為來(lái)強(qiáng)化對(duì)其的監(jiān)督與約束。通過(guò)量化下級(jí)的工作內(nèi)容考核指標(biāo)，并對(duì)工作的方向作出嚴(yán)格的限定，這雖然對(duì)于提升農(nóng)村黨組織的效率起到了積極的作用，但也很容易導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村黨組織限制的過(guò)死，致使黨組織缺乏靈活性。第二是民眾對(duì)黨組織的信任危機(jī)。一方面，農(nóng)村黨組織為了優(yōu)先完成上級(jí)指派的任務(wù)，民眾的需求自然無(wú)法完全滿足，導(dǎo)致他們對(duì)政黨的認(rèn)同度的下降；另一方面，農(nóng)村黨組織經(jīng)常采取權(quán)宜性的策略也會(huì)在民眾心中形成黨組織工作重形式而不注重內(nèi)容的刻板印象，并進(jìn)而使其產(chǎn)生公眾參與對(duì)黨組織建設(shè)不具有影響力的認(rèn)識(shí)，并最終降低參與的意愿。
（四）管控與脫嵌：黨組織與農(nóng)民組織關(guān)系的銜接
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管控農(nóng)村社會(huì)的核心媒介取消了，黨組織與農(nóng)村社會(huì)組織的關(guān)系初現(xiàn)疏離，為了重構(gòu)黨在農(nóng)村的社會(huì)基礎(chǔ)，各地紛紛在黨組織嵌入于社會(huì)組織中下功夫，但是受科層制邏輯影響，黨組織對(duì)社會(huì)組織的嵌入與管控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為其中心工作，對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)一直跟不上。
在組織結(jié)構(gòu)方面，各地從實(shí)際出發(fā)在農(nóng)民組織中創(chuàng)建了基層黨組織，依據(jù)創(chuàng)建能力與條件可以將農(nóng)民組織中黨組織劃分為如下幾類：其一，農(nóng)民組織獨(dú)立創(chuàng)建。對(duì)于像農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民組織且有條件創(chuàng)建黨組織的，按照相關(guān)規(guī)定獨(dú)立組建黨支部。其二，相關(guān)行業(yè)和相關(guān)類型的農(nóng)民組織聯(lián)合組建黨支部。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提升了農(nóng)民的自主性與自組織能力。但是農(nóng)民組織規(guī)模小，組織結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步完善，因此對(duì)于這些無(wú)法達(dá)到組建黨組織條件的農(nóng)民組織可以以行業(yè)或者職能為依據(jù)聯(lián)合組建黨組織。其三，掛靠其他部門組建黨支部。對(duì)一些能力弱小、人員較少的農(nóng)民組織多地采用掛靠社區(qū)居委會(huì)或者相關(guān)管理部門的方法組建黨支部。從以往農(nóng)民組織中黨支部建設(shè)都是以強(qiáng)化黨組織對(duì)農(nóng)民組織的整合能力，從維護(hù)政黨的執(zhí)政地位角度出發(fā)來(lái)建設(shè)的，因此在黨支部建設(shè)的過(guò)程中，往往只注重對(duì)在組織結(jié)構(gòu)層面將黨組織嵌入于社會(huì)組織中，但是缺乏對(duì)黨組織如何調(diào)整角色定位、如何服務(wù)農(nóng)民組織發(fā)展進(jìn)行審慎的考察與規(guī)劃，使得黨組織很難真正融入于農(nóng)民組織的發(fā)展運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)兩張皮現(xiàn)象。
在人員構(gòu)成方面，在農(nóng)村黨員充足、組建黨支部條件滿足的農(nóng)民組織中，各地一般會(huì)允許農(nóng)民組織內(nèi)部自主組建黨支部，黨支部的負(fù)責(zé)人就成了農(nóng)民組織的負(fù)責(zé)人來(lái)兼任。但是對(duì)于黨員較少、難以組建黨支部的農(nóng)民組織，各地的做法是選派一些有黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)、會(huì)管理、善于做思想政治工作的干部擔(dān)任村黨組織的負(fù)責(zé)人，同時(shí)對(duì)于一部分黨員人數(shù)不足的農(nóng)民組織，上級(jí)會(huì)通過(guò)派員進(jìn)駐的方式在農(nóng)民組織中組建黨支部，其核心目的是在農(nóng)民組織的運(yùn)作過(guò)程中宣傳和貫徹落實(shí)黨的路線方針政策。第一種類型農(nóng)民組織中黨組織的人員構(gòu)成優(yōu)點(diǎn)在于為農(nóng)民組織中黨組織的建設(shè)與發(fā)展保持一定的自主空間，但是在科層制慣性的作用下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織依然會(huì)以命令方式干預(yù)農(nóng)民組織的事務(wù)，以控制與維穩(wěn)的思維來(lái)處理黨組織與農(nóng)民組織的關(guān)系。在第二類中外部嵌入的專職黨務(wù)干部不僅對(duì)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際很模糊，而且往往會(huì)把科層制體制中的思維習(xí)慣、工作習(xí)慣帶入農(nóng)民組織中，進(jìn)而遭遇不適應(yīng)問(wèn)題。
在工作流程方面，在農(nóng)民組織黨建事務(wù)的管理過(guò)程中也出現(xiàn)了重視黨組織組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與構(gòu)建，突出強(qiáng)化了黨組織對(duì)農(nóng)民組織的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)作用，但是黨組織服務(wù)農(nóng)民組織的發(fā)展則相對(duì)處于比較弱勢(shì)的地位，有的地方在實(shí)踐中甚至被忽略了。廈門市按照“條塊結(jié)合，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則設(shè)計(jì)了農(nóng)民中黨組織的管理流程，主要分為業(yè)務(wù)主管單位歸口管理和分級(jí)分工負(fù)責(zé)制等。此外部分農(nóng)村兩新組織采取屬地管理原則，由鎮(zhèn)、村以及社區(qū)黨組織管理。廈門市將社會(huì)組織黨組織建設(shè)的功能定位為集中利用社會(huì)組織的實(shí)踐宣傳黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，在社會(huì)組織籌建、準(zhǔn)入等流程環(huán)節(jié)中強(qiáng)化對(duì)黨務(wù)工作的重視，并將黨組織建設(shè)納入績(jī)效考核體系中。但是既沒(méi)有對(duì)黨組織如何服務(wù)于黨組織的建設(shè)與發(fā)展做出規(guī)劃，也沒(méi)有在思想意識(shí)層面確立服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展的理念。因此，雖然黨組織傾注大量的資源與財(cái)力來(lái)營(yíng)造農(nóng)民組織黨支部，但是實(shí)際效果卻差強(qiáng)人意，民眾并沒(méi)有增添幾分對(duì)黨組織建設(shè)的認(rèn)同，而黨組織也不知如何在鄉(xiāng)村發(fā)展中持續(xù)發(fā)力。
四、農(nóng)村黨組織科層制邏輯延續(xù)的根源
（一）傳統(tǒng)科層制慣性的路徑依賴
黨組織是一個(gè)開(kāi)放性系統(tǒng)，需要不斷地與外界進(jìn)行信息、資源以及能量的交換。為了促進(jìn)自身的生存與發(fā)展，黨組織必須與外界環(huán)境的變化相一致。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨組織正是順應(yīng)時(shí)事變化，積極革新組織理念以及行動(dòng)方式，將一盤散沙的中國(guó)社會(huì)重新整合起來(lái)，獲取了民眾的廣泛認(rèn)可。然而，隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)變得愈加復(fù)雜化，黨組織囿于傳統(tǒng)科層制慣性的影響表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。
“事物發(fā)展的未來(lái)走向受制于其發(fā)展的歷史，它類似于物理學(xué)中的‘慣性’，一旦進(jìn)入某一路徑，無(wú)論是好是壞都可能對(duì)這一路徑產(chǎn)生依賴。”在黨組織漫長(zhǎng)的發(fā)展史中留下了寶貴的組織資源，但是受組織惰性的影響，官僚主義思維也在組織發(fā)展的過(guò)程中慢慢積淀下來(lái)，并弱化了黨組織適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變遷的能力。首先，基層變革組織結(jié)構(gòu)，主動(dòng)去適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變遷可能會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。為了保持政令的暢通與政策的有效執(zhí)行，科層制體制往往依賴自上而下的命令、強(qiáng)制執(zhí)行等方式要求下級(jí)組織采取服從策略，這給身處基層的干部如何革新黨組織結(jié)構(gòu)去滿足群眾的需求預(yù)留的空間微乎其微。基層黨組織面臨兩難選擇：一邊是日益多樣化的民眾的需求；一邊是科層制體制固化的行動(dòng)邏輯。突破或者變通執(zhí)行組織慣例會(huì)被視為僭越行為，這要面臨很高的政治成本。因此，在各地的黨建創(chuàng)新實(shí)踐中，基層黨組織都是嚴(yán)格按照縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文件規(guī)范去做的，很少有依據(jù)民眾的需求自下而上進(jìn)行的黨建創(chuàng)新實(shí)踐模式。其次，理性經(jīng)濟(jì)人的成本與收益核算也是導(dǎo)致組織惰性的重要原因。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)，利益與權(quán)力關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，推進(jìn)黨組織變革必然會(huì)觸及利益關(guān)系與權(quán)力關(guān)系的某些環(huán)節(jié)，也勢(shì)必會(huì)遭遇很大的阻力。理性的經(jīng)濟(jì)人很難會(huì)冒巨額的風(fēng)險(xiǎn)成本去積極主動(dòng)創(chuàng)新組織實(shí)踐。再次，農(nóng)村社會(huì)的低組織化是組織惰性的重要誘因。在農(nóng)村社會(huì)生活中，分散農(nóng)戶的生存處境容易造成農(nóng)民自身的自利和自私傾向，使得農(nóng)民缺乏集體行動(dòng)能力，自覺(jué)不自覺(jué)地把自己裝進(jìn)家族勢(shì)力或者其他派性勢(shì)力的圈子中，加劇普通農(nóng)民的政治參與無(wú)力感。農(nóng)村社會(huì)組織的最大特點(diǎn)是貼近基層，能有效而及時(shí)地表達(dá)社會(huì)中各利益群體的意愿，特別是農(nóng)村社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，同時(shí)還可以與政府建立對(duì)話、協(xié)商和溝通機(jī)制，形成有效的縣域社會(huì)公共利益的匯聚和表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“上情下達(dá)”與“下情上達(dá)”，減少社會(huì)非理性行為的發(fā)生。此外，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入“社會(huì)化小農(nóng)”時(shí)代，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)生活的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)組織已經(jīng)趨于解體。因此，由農(nóng)村居民自愿組成、以共同的目標(biāo)和興趣為紐帶、介于政府與市場(chǎng)之間的社會(huì)組織可以把社區(qū)內(nèi)分散弱小的個(gè)人力量整合為強(qiáng)大的集體力量，以此倒逼基層黨組織改革創(chuàng)新，提升其適應(yīng)能力。
當(dāng)然，基層黨組織建設(shè)系統(tǒng)并不是鐵板一塊，其內(nèi)部存在很大的差異性，當(dāng)條件具備，很多地方的黨組織實(shí)踐也會(huì)突破僵化的條條框框的束縛，進(jìn)行“路徑創(chuàng)造”，積極主動(dòng)促進(jìn)黨組織功能的調(diào)適。首先，當(dāng)存在重大的政治激勵(lì)時(shí)核心行動(dòng)主體會(huì)采取相應(yīng)的變革措施。2011年河南安陽(yáng)市在現(xiàn)任政協(xié)主席的強(qiáng)力推進(jìn)下，嘗試運(yùn)用“思辨堂”的形式展開(kāi)協(xié)商議政。參與協(xié)商的主體有政協(xié)委員、民主黨派代表、政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)以及群眾代表。協(xié)商行動(dòng)幾乎是在政協(xié)一把手的主導(dǎo)下完成的，也取得了不錯(cuò)的成績(jī)，并獲得了地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。但是這一實(shí)踐很快因?yàn)檎f(xié)主席落馬而偃旗息鼓，繼任領(lǐng)導(dǎo)者不再重提這一舉措，因此，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志對(duì)于政策路徑的創(chuàng)造有非常重要的價(jià)值。其次，上層思想的解放程度以及對(duì)地方的賦權(quán)直接影響黨建實(shí)踐的效能。浙江溫嶺自1999年創(chuàng)建“懇談協(xié)商”以來(lái)，形成了“對(duì)話型民主懇談”“決策型民主懇談”“參與式預(yù)算”“黨內(nèi)民主懇談”“行業(yè)工資集體協(xié)商”等模式，在擴(kuò)展社會(huì)公眾參與、提升黨組織的回應(yīng)性方面取得了非常不錯(cuò)的業(yè)績(jī)。但是這一模式的積極影響并未如外界所預(yù)料的形成自下而上的推進(jìn)中國(guó)民主改革的動(dòng)力和契機(jī)，也沒(méi)有在橫向進(jìn)行分散實(shí)驗(yàn)，其作用整體上依然限于它的發(fā)生地。
（二）官本位與民眾主體地位缺失：科層制邏輯延續(xù)的文化基礎(chǔ)
官本位是指“官”在政治系統(tǒng)的核心位置，并將是否為官、官職大小作為衡量一個(gè)人社會(huì)地位高低的價(jià)值理念。官本位思想與中國(guó)共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的理念是相沖突的。官本位思想夸大了部門領(lǐng)導(dǎo)獲取信息的能力，輕視社會(huì)力量的作用，民眾在這種思想中處于邊緣位置，是被動(dòng)的客體。官本位還因?yàn)閷ｉT機(jī)關(guān)的部門利益化問(wèn)題的存在缺乏積極回應(yīng)社會(huì)需求的動(dòng)力，民眾的訴求很難被吸納進(jìn)去，弱化了黨組織的適應(yīng)性。
毫無(wú)疑問(wèn)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，官僚主義思想在我國(guó)社會(huì)基本被肅清，但是作為文化形態(tài)的官本位則沉淀在文化中無(wú)法根除。（1）在個(gè)體層面，雖然絕大多數(shù)干部具有宗旨意識(shí)和公仆意識(shí)，但是少部分基層干部卻存在官僚主義作風(fēng)等問(wèn)題。首先，個(gè)別干部在基層治理的過(guò)程中不是把自身視為公仆，而是高高在上，不能深入群眾當(dāng)中，“官氣十足”，在處理與群眾的關(guān)系時(shí)作威作福。其次，一些基層干部將升官發(fā)財(cái)視為運(yùn)用權(quán)力的追求，一切以個(gè)人仕途為選擇依據(jù)，在工作的過(guò)程中一切以上級(jí)的命令和安排為準(zhǔn)。為了完成上級(jí)的任務(wù)指標(biāo)大搞形式主義，制造虛假政績(jī)，欺上瞞下，投機(jī)鉆營(yíng)。在黨建創(chuàng)新中，很多地方搞黨建活動(dòng)圍繞上級(jí)的要求來(lái)制作相應(yīng)的文字材料，通過(guò)虛構(gòu)實(shí)踐活動(dòng)和實(shí)踐案例來(lái)應(yīng)付上級(jí)的檢查。訪談中一位社區(qū)干部說(shuō)道：“縣里每年都會(huì)有新的任務(wù)考核下來(lái)，我們就要做大量的材料，說(shuō)實(shí)話我們小區(qū)人力本來(lái)就有限，不可能做那么多事情，結(jié)果你也曉得，很多材料是假的。”再次，民眾中存在的“權(quán)力崇拜”與“父愛(ài)”情結(jié)是科層制邏輯在基層黨建實(shí)踐創(chuàng)新中存在的重要原因。干部對(duì)政治、社會(huì)資源的掌控能力導(dǎo)致民眾產(chǎn)生“權(quán)力崇拜”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨組織將社會(huì)整合進(jìn)自己的組織體系當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的高度控制。雖然經(jīng)歷了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)管理體制的變革，黨組織對(duì)社會(huì)的控制有所放開(kāi)，但是作為政策執(zhí)行主體的干部依然享受一定的政治優(yōu)待，并因其所占據(jù)的職位而享有一定的政治權(quán)力，民眾與干部的關(guān)系發(fā)生了變化，民眾只變成了被管理、被教化的對(duì)象。干部圍繞上級(jí)的指示和命令行動(dòng)，民眾的利益訴求很難被吸納進(jìn)來(lái)。此外，在基層權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中也存在著“父愛(ài)式情結(jié)”。在面對(duì)基層存在的干部腐敗時(shí)，民眾很多時(shí)候不是積極主動(dòng)通過(guò)法律手段來(lái)檢舉制約干部的腐敗行為，而是依賴自上而下派駐的“包青天”式的清官來(lái)為民護(hù)權(quán)，當(dāng)然民眾通過(guò)法律手段來(lái)維護(hù)社會(huì)正義和自身的效力這里不做論述。（2）在制度設(shè)計(jì)層面，基層黨組織延續(xù)科層制的設(shè)計(jì)模式實(shí)行干部級(jí)別化、部門行政級(jí)別花，在干部的選拔任用上也是嚴(yán)格嵌套科層制的邏輯，干部的級(jí)別進(jìn)行選拔，并不是依據(jù)基層干部為民服務(wù)的實(shí)際工作業(yè)績(jī)。
五、嵌入在組織建設(shè)中的科層制邏輯的弊端
（一）信息不對(duì)稱與行動(dòng)目標(biāo)偏離
社會(huì)形勢(shì)的變化促使民眾的需求越來(lái)越多樣化，基層黨組織需要處理民眾和黨員提出的越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜的問(wèn)題。政府不僅要通過(guò)革新自身來(lái)提升工作效率以及社會(huì)認(rèn)同度，還需要通過(guò)與民眾和農(nóng)民組織的互動(dòng)以此獲取來(lái)自社會(huì)的真實(shí)需求信息。但是黨組織建設(shè)中的科層制邏輯將干部與民眾隔開(kāi)，導(dǎo)致民眾與干部之間信息的不對(duì)稱。
首先，科層制邏輯對(duì)基層主要領(lǐng)導(dǎo)干部掌控信息的能力給予過(guò)高期待。在縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，自下而上越往上順延，權(quán)力越大而責(zé)任越少；自上而下看，越往基層走權(quán)力越小而責(zé)任越大。在黨建創(chuàng)新實(shí)踐中，基層往往與群眾直接接觸，能夠獲取最真實(shí)的民眾需求信息，但其權(quán)力過(guò)小，權(quán)力的運(yùn)營(yíng)規(guī)范化也欠缺，導(dǎo)致基層組織不能迅速作出相應(yīng)的行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)群眾提出的社會(huì)問(wèn)題。上級(jí)組織遠(yuǎn)離基層，與群眾直接互動(dòng)的機(jī)會(huì)不多，但是科層制結(jié)構(gòu)恰恰預(yù)設(shè)了上級(jí)黨組織過(guò)高的權(quán)力和對(duì)民眾需求信息的掌控能力，導(dǎo)致上級(jí)組織的決策時(shí)常無(wú)法與民眾需求無(wú)縫隙對(duì)接，弱化了民眾對(duì)黨組織的認(rèn)同度。
其次，委托—代理困境弱化了對(duì)基層干部的監(jiān)督。一方面，黨組織的組織系統(tǒng)實(shí)行縱向的層級(jí)劃分，上級(jí)組織為了激勵(lì)和督促基層組織落實(shí)上級(jí)的政策將管理權(quán)力授權(quán)于基層組織，并對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格的考核。為了盡快達(dá)標(biāo)，一些基層黨組織便通過(guò)向上輸送虛假信息，以此蒙混過(guò)關(guān)，這不僅妨礙了黨組織決策的正確性，而且也給自上而下的監(jiān)督制造了障礙。另一方面，由于科層制制度結(jié)構(gòu)帶有很強(qiáng)的封閉性，不僅橫向的部門之間信息傳遞不及時(shí)，共享不充分，而且干部與群眾之間的信息存在巨大的不對(duì)稱，這給小部分干部侵害群眾利益或者無(wú)視群眾利益需求采取行動(dòng)留下來(lái)空間。
（二）效率主義與公眾參與的缺失
如前文所述，因不同的歷史發(fā)展時(shí)期政治任務(wù)不同，黨組織所具備的功能與自身的角色定位都存在很大的差異，但是基本圍繞兩條線索展開(kāi)：一條是基于組織變化發(fā)展的管理主義取向，強(qiáng)調(diào)效率在組織發(fā)展中的價(jià)值；另一條是基于合法性認(rèn)同意義上的組織所肩負(fù)的社會(huì)治理功能，其中擴(kuò)展公民參與途徑、對(duì)民眾進(jìn)行公民教育是中國(guó)共產(chǎn)黨特有的職責(zé)所在。實(shí)踐中，黨組織總是在兩種價(jià)值之間權(quán)衡以實(shí)現(xiàn)均衡，但是也有失衡和沖突的時(shí)候。
首先，在壓力型體制下，黨員干部以優(yōu)先完成科層制指標(biāo)任務(wù)而不是滿足民眾需求為導(dǎo)向。黨組織實(shí)行自上而下的控制與自下而上的服從相統(tǒng)一，黨組織通過(guò)資源分配、政治激勵(lì)以及權(quán)力控制實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)乃至基層組織的管理，基層黨員干部選擇優(yōu)先完成自上而下的科層制指標(biāo)是理性核算的結(jié)果。一是在農(nóng)村社會(huì)管理體制改革以后，及至國(guó)家開(kāi)始實(shí)行鄉(xiāng)政村治，國(guó)家權(quán)力上收，基層黨組織所依憑的政治權(quán)力被撤出后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)成為農(nóng)村黨組織掌控基層社會(huì)的唯一抓手。與農(nóng)村黨組織面臨的組織資源、社會(huì)資源、文化資源匱乏的形勢(shì)相反，農(nóng)村黨組織不僅被賦予落實(shí)黨和國(guó)家政策方針的任務(wù)，還肩負(fù)了管理鄉(xiāng)村社會(huì)的功能。民眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求使得基層黨組織可調(diào)動(dòng)的資源非常有限。二是民眾多樣化需求的整合需要支付極高的成本。在農(nóng)民組織化低下、農(nóng)民參與途徑不暢通的條件下協(xié)調(diào)和整合多樣化的民眾需求需要很高的成本，這使得部門基層干部繞過(guò)民眾直接決策，雖然提高了政策執(zhí)行的效率，但對(duì)于決策的科學(xué)性和適應(yīng)性、黨組織的回應(yīng)性是一大損失。
其次，突破科層制路徑依賴需要極高的成本。一方面，在科層制邏輯下，“一把手”掌控著部門的實(shí)際權(quán)力，在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心位置。雖然組織運(yùn)行規(guī)范要求，重大決策必須經(jīng)過(guò)集體討論協(xié)商決定，但是有些一把手幾乎可以繞過(guò)集體討論的環(huán)節(jié)直接決策。同時(shí)，一把手對(duì)組織的人事具有決定性作用。基層干部要想擺脫已有的僵化的工作方式，只有獲得一把手的認(rèn)同與支持才有機(jī)會(huì)進(jìn)行，否則要面臨與上級(jí)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，《黨章》規(guī)定，我黨上下級(jí)組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，下級(jí)組織要無(wú)條件服從上級(jí)組織。這對(duì)于維護(hù)黨組織的統(tǒng)一、貫徹黨的路線方針政策具有非常重要的價(jià)值，但是這也很容易導(dǎo)致基層黨組織與上級(jí)黨組織之間的關(guān)系陷入僵化狀態(tài)，基層黨組織既缺乏自主行動(dòng)的空間，也無(wú)意愿去創(chuàng)新基層工作方式與內(nèi)容以更好地為民眾服務(wù)。
六、小結(jié)與討論：社會(huì)治理功能與政黨調(diào)適
農(nóng)村黨組織兼具社會(huì)治理功能與組織管理功能，圍繞雙軌功能農(nóng)村黨組織衍生了兩種不同的行動(dòng)邏輯，前者是服務(wù)于社會(huì)，強(qiáng)化社會(huì)治理能力的功能；后者強(qiáng)調(diào)提升組織的管理效率，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。但是在壓力型體制下，農(nóng)村黨組織傾向于強(qiáng)化其科層制管理邏輯，而對(duì)社會(huì)治理邏輯則關(guān)注不夠，其中既有科層組織慣習(xí)形成的路徑依賴的原因，也有官本位等文化因素的影響。黨組織中科層制邏輯的延續(xù)使得政黨的開(kāi)放性、適應(yīng)性受到很大的影響，并進(jìn)而影響到了民眾對(duì)與政黨的認(rèn)同。對(duì)于本文的研究還引發(fā)作者對(duì)以下問(wèn)題的思考：
第一，基層組織與上級(jí)組織的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題。由于基層黨組織直面公眾，對(duì)民眾的需求有最真實(shí)的體會(huì)，能夠獲取最真實(shí)的民眾需求相關(guān)的信息，但是現(xiàn)有的制度體制賦予基層組織的權(quán)力與自主空間太少，基層工作缺乏施展的空間，可否考慮在維護(hù)黨組織的完整性、統(tǒng)一性的前提下賦予基層黨組織更多的服務(wù)基層社會(huì)的權(quán)力。
第二，基層黨組織角色與功能定位問(wèn)題。農(nóng)村黨組織緣于社會(huì)并服務(wù)社會(huì)是黨組織應(yīng)有的價(jià)值旨?xì)w。但是在現(xiàn)實(shí)中黨組織實(shí)際演變?yōu)榭h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織管控鄉(xiāng)村社會(huì)的機(jī)構(gòu)，是政黨科層制體制在基層社會(huì)的延伸部分，帶有很強(qiáng)的管理主義取向。為了重新激發(fā)農(nóng)村黨組織服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的作用，需要在維護(hù)黨組織結(jié)構(gòu)的完整性與統(tǒng)一性的前提下依據(jù)各地實(shí)際，靈活定位黨組織的角色與職能。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者簡(jiǎn)介：朱天義，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《青海社會(huì)科學(xué)》2017年第5期
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