發展農業適度規模經營 構建新型農業經營體系
習近平總書記在對保護耕地工作的重要指示中指出, 土地流轉和多種形式規模經營, 是發展現代農業的必由之路, 也是農村改革的基本方向。新常態下發展農業適度規模經營, 是加快構建新型農業經營體系, 發展多種形式規模經營的必然舉措。多年來, 浙江省在堅持完善農村基本經營制度的基礎上創新農業經營體制, 農業適度規模經營呈現良好勢頭。目前, 經濟發展進入新常態, 對農業發展提出了新要求。為此, 我們對全省農業適度規模經營情況進行了深入的調研, 并提出對策建議。
1. 農業適度規模經營的發展歷程
第一階段: 1978—1987 年, 在家庭聯產承包制度確立基礎上, 不能到戶或農戶不要的農田采用統一經營, 但規模不大。這是浙江省農業規模經營的雛形, 屬于自發起步時期。
第二階段: 1988—1997 年, 農村經濟得到快速發展, 以解決糧食問題為背景, 農業規模經營進入加速發展階段。這一時期, 土地流轉逐步擴大, 從人均耕地少的浙南、浙東地區向人均耕地相對較多的浙北發展, 還引發溫州臺州等地倒貼轉包和寧波等地招募外來農戶從事糧食生產等現象, 糧食生產成為流轉土地和發展規模經營的主推手。
第三階段: 1998 年至今, 在效益農業和高效生態農業發展的基礎上, 以經濟效益和政策激勵為引導, 農業規模經營進入穩步發展階段。這一時期, 土地經營制度創新不斷深化, 土地承包經營權權能逐步拓展, 流轉政策更為系統, 農業規模經營方式不斷創新。由于農業效益提高和政策激勵, 土地流轉率逐年提高, 農業規模經營伴隨農業結構調整, 呈現高效經濟作物漸趨主導、多樣化發展的格局。
2. 農業適度規模經營的主要模式
( 1) 土地集中的規模經營其主要方式為土地使用權流轉和土地入股合作社的規模經營。土地使用權流轉的規模經營主要實現途徑有兩種:一是整村流轉。整村流轉適用于村集體經濟組織班子戰斗力和凝聚力強, 經濟發展程度較高地區。平湖市新埭鎮姚浜村由于工業經濟比較發達, 勞動力主要在企業務工。2009 年, 姚浜村的農民經過認真討論, 制定《姚浜村土地整村流轉實施細則》, 經全村社員代表大會表決通過后, 自愿將承包土地流轉, 率先在全市實行了整村土地流轉, 農戶土地流轉率達100% , 使土地產出效益迅速提升。二是委托流轉。適用于土地流轉平臺等基礎設施建設健全, 現有交易平臺基礎較好的地區。寧波市從2005 年開始規范農村土地委托流轉工作, 由農民出具土地流轉委托書, 自愿把土地委托給村經濟合作社代為流轉。
土地入股合作社的規模經營是以土地承包經營權作價入股農民專業合作社, 實行土地集中流轉、統一經營、保底分紅的經營方式。臺州市仙居新合股份合作農場就是由132 戶股東按6 畝地為一股, 將當地800 畝耕地入股組建而成的股份合作農場, 有效實現了基于土地入股合作社的規模經營。
( 2) 專業合作的規模經營合作制在農業發展過程中發揮了極為重要的作用。從事同類農產品生產經營的農民之間開展自愿聯合, 通過互助合作實現共贏。合作制也是世界各國發展農業普遍采用的組織制度。專業合作的規模經營, 既可以是農戶與農戶的聯合, 也可以是專業合作社與專業合作社的聯合。在農戶與農戶層面的合作上, 主要是在傳統農民專業合作社“生產在家、服務在社”模式基礎上, 在農業規模經營的導向下, 不斷創新生產基地拓展機制。在合作社與合作社的合作層面上, 主要是通過組建聯合社或者兼并重組形式, 提高合作社整合發展能力, 突破資源爭奪激烈、市場過度競爭的困境。浙江省良牧飼料原料采購合作社聯合社由2 家核心飼料企業和41 家大型畜牧專業合作社共同出資組建, 通過對飼料原料采購從中間商向終端商發展, 與大型終端供貨商建立穩固良好的合作關系, 使聯合社擁有穩定的粕類產品貨源渠道和采購價格的優勢。
( 3) 服務集約的規模經營服務集約規模經營主要是依托農業服務組織經營主體, 構建新型農業社會化服務組織體系, 在農業生產過程的某個或某些環節中進行統一服務, 實現規模經營的方式。服務集約規模經營主要體現在兩個方面:一種是對技術密集型的環節提供專業化服務, 確保勞動力轉移后不因家庭留守勞動力農業生產技能下降而降低土地產出。以水稻的病蟲防治為例, 嘉興市南湖區綠農植保專業合作社積極為周邊農戶提供水稻病蟲統防統治服務, 服務規模從2007 年的6 480 畝上升到目前的62 905 畝, 占南湖區水稻種植面積的39. 9% 。另一種是對勞動力密集型環節提供機械化服務, 確保勞動力轉移后家庭的留守勞動力不因體力限制而降低土地產出。臺州市路橋區金穗糧食全程機械化生產合作社在不改變農戶土地承包權的前提下, 合作社為農戶提供三種全程機械化服務模式: 一是農戶將承包田全年 ( 或某一季) 出租給合作社經營, 租賃款結算成糧食交給農戶; 二是農戶承包田自主經營, 由合作社提供全程機械化服務, 農戶向合作社交納服務費, 收獲糧食全部歸農戶所有; 三是農戶選擇合作社為其提供部分環節機械化服務, 并交納服務費。截至目前, 合作社經營面積發展到600 多畝, 每年機插面積達10 000 多畝, 機收面積25 000 多畝。
服務集約規模經營具體途徑主要有兩條: 一是政府主導推動建設。強調政府在推進規模經營中的主導作用, 政府通過財政支持, 以獎勵、補貼等方式, 強化設施裝備, 在提高農業經營者規模經營能力的同時, 逐步提升新型農業經營主體利用現有資源服務周邊農戶的能力, 實現農業規模經營。二是基層自發聯合建設。地理位置相近的村集體或產業具有一定相關性的主體間通過聯合開展設施建設, 產生規模經濟效應, 不斷提高規模經營水平。
3. 新常態下農業適度規模經營發展的主要問題
( 1) 對農業適度規模經營的重要性及其形式存在認識偏差發展農業適度規模經營的重要性已獲得認同, 但有的地方片面認為規模經營適度不適度是市場主體自身的事, 政府沒有必要去做吃力不討好的事; 在具體工作中, 部分基層干部, 尤其是鄉鎮書記、鄉鎮長仍然存在怕難、怕煩、怕風險, 表現在引導土地流轉上, 積極性、主動性不強。還有部分地方認為農業規模經營的實現形式就是把土地集中起來, 認為規模越大越好, 沒有認識到農業經營規模要與農村勞動力轉移、農業科技、農作物特性、農業經營組織、農業社會化服務水平相適應。
( 2) 土地流轉的質量提高及成效發揮存在制約因素一是土地流轉難。這有主觀和客觀兩方面原因。從主觀上看, 由于土地對于農戶而言具有生存和就業保障兩大功能, 部分農戶擔心流轉后會失去土地承包權。同時在一個集體經濟組織內部, 部分成員想把土地流轉出去, 另一部分則不愿意流轉, 又不愿意調整承包地位置, 因而造成想轉出土地的農民其轉出的土地形不成規模而流轉不起來。從客觀上看, 農村土地流轉市場尚未健全, 土地流轉信息不盡對稱; 部分農戶有流轉意向, 卻找不到合適的受讓方, 規模經營主體則找不到流轉土地的出讓方。二是流轉時間短。近六成在5 年以下, 土地流轉期限偏短, 直接影響了農業規模經營主體投入的積極性。三是流轉費用高。隨著物價上漲和流入方種植收益的提高, 流出方逐年要求提高流轉費用。在溫州、臺州部分地方, 土地流轉租金已經高達每畝2 500 元。
( 3) 保障農業適度規模經營的要素配置機制不夠優化一是資金信貸融資渠道較窄, 貸款難問題普遍, 政策性保險、貸款貼息等普惠政策覆蓋面不廣。部分地方雖開展土地經營權抵押貸款, 但要貸到款還是很難, 貸款額度滿足不了生產需求; 二是農業設施用地落實難, 規模經營主體發展空間受限; 三是農田排灌渠道等基礎設施落后、建設滯后, 產權不明晰、管護責任落實不到位; 四是很多合作社處于小、散、弱狀態, 整體實力還不夠強, 從業人員以老年、婦女居多, 缺乏年輕的經營管理人才, 全省農民專業合作社負責人中, 高中以下文化程度的占76. 5% , 平均年齡近50 歲, 培養后備人才難度較大。
( 4) 支持保護農業適度規模經營的政策有待完善有利于規模經營的法律、法規仍不夠健全, 農業規模經營的基礎不穩, 主體地位沒有真正確立。農業適度規模經營的扶持政策較為零碎、系統性不夠, 力度還不夠大, 頂層設計協調性不強, 即使一些政策將新型主體納入支持范圍, 也存在操作性不強、不具體、落實難等問題。
( 5) 農業社會化服務不能滿足農民的需要部分地區對做好農業社會化服務, 解決資源瓶頸、優化市場配置、提高生產效率的重要性認識不足, 沒有明確業務內容、建立工作機制。當前鄉鎮基層農技隊伍“缺編、缺才、缺精力、缺重視”現象普遍, 鄉鎮農技隊伍青黃不接、活力不足問題日趨突顯。存在公益性服務機構引領支撐作用較弱、經營性服務組織實力弱、服務供給不足、服務內容與經營主體需求之間存在差距、社會化服務體系發展環境有待優化、政府購買服務形式少和覆蓋面窄等問題。
4. 進一步發展農業適度規模經營值得注意的幾個問題
( 1) 進一步發展農業適度規模經營, 要引導新型農業經營主體按經營能力決定經營規模農業適度規模經營是在一定適合的環境和社會經濟條件下, 各生產要素的最優組合和有效運行, 取得最佳的經濟效益。從現階段看, 農業規模經營主要有土地集中的規模經營、專業合作的規模經營和服務集約的規模經營這三種實現形式。無論采用何種實現形式均需要注意, 農業規模經營不是越大越好。發展適度規模的農業經營, 必須堅持走具有中國特色的規模適度、多類型規模經營之路。所謂“適度”就是要根據新型農業經營主體的經營能力決定經營規模, 使生產關系與生產力相適應, 對不同的經營形式, 要有不同的適當標準; “多類型”就是要與區域特點、資源稟賦、作 ( 動) 物特性等相適應, 不能搞一刀切。
( 2) 進一步發展農業適度規模經營, 要破解土地流轉中的關鍵問題一是要夯實土地流轉的基礎。要通過農村土地承包經營權確權登記頒證, 明確農村土地承包經營權的物權性質, 解決承包地四至不清、面積不準、空間不明、登記薄不全等問題, 消除農戶土地流轉的后顧之憂。二是要探索土地流轉的多種途徑。引導農民依法自愿采取多種流轉方式, 繼續幫助農民轉移就業, 支持農戶將土地經營權委托村集體經濟組織流轉, 實行整村連片流轉。積極引導農戶將土地流轉給新型經營主體開展農業規模經營, 加強兩者之間的利益權衡協調, 探索以股份制等方式, 形成利益共同體。三是要創新土地流轉的保障機制。從正規保障角度看, 積極發展土地流轉交易市場, 健全流轉定價機制, 引導土地流轉的供求雙方進場交易, 建立土地流轉登記和檔案管理制度, 通過規范的“流轉文本”取代“口頭協議”, 保障流轉期限、流轉費用。從非正規保障角度看, 我們認為, 土地流轉中應該強調村集體的作用, 鼓勵通過“鄉規民約”的自治方式破解土地流轉中的關鍵問題。村集體討論確定土地流轉的“鄉規民約”細則, 農戶畫押簽字通過。細則中對土地流轉費用和流轉年限等問題進行約定, 違者可以通過約定的方式進行處罰。同時要對糧食主產區、功能區采取有力措施, 保護耕地用途, 防止土地一流轉就“糧轉非”, 確保糧食種植面積和安全。
( 3) 進一步發展農業適度規模經營, 要解決農業社會化服務體系構建問題一是健全公益性服務組織。健全縣鎮村三級土地流轉服務組織, 鼓勵農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構圍繞發展農業適度規模經營拓展服務領域。二是培育經營性服務組織。大力培育各類經營性服務組織, 支持服務組織完善服務設施, 開展種苗繁育、農機作業、統防統治、測土配方施肥等農業生產性服務, 探索開展品牌銷售等產后服務。要注重發揮糧食 ( 產銷) 協會作用。三是創新服務機制。鼓勵搭建區域性農業社會化服務綜合平臺, 不斷創新農業社會化服務方式, 積極推廣全程托管或主要生產環節托管, 實現統一耕作, 規模化生產。四是開展示范創建。以縣為單位深入開展示范縣創建活動, 重點在整合服務資源、搭建服務平臺、創新政策機制上進行探索, 大力推進社會化服務示范鄉鎮、示范組織的創建活動。開展政府購買農業公益性服務試點, 鼓勵向經營性服務組織購買易監管、可量化的公益性服務。研究制定政府購買農業公益性服務的指導性目錄, 建立健全購買服務的標準合同、規范程序和監督機制。
( 4) 進一步發展農業適度規模經營, 要重視規模經營主體經營能力的提升要通過規模經營主體能力的提升, 來提高規模化經營水平, 實現更大的經營效益。還要積極構建新型職業農民教育培訓體系, 制定新型職業農民培養規劃, 加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培養培訓力度。要制定鼓勵大學生到農業領域創業的具體政策, 吸引大學生從事農業生產。
( 5) 進一步發展農業適度規模經營, 要破解規模經營主體的“融資難”問題一方面要綜合運用貨幣和財稅政策工具, 引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸支持機制, 創新金融產品和服務, 加大信貸支持力度。另一方面要積極推進生產、購銷、信用“三位一體”農村合作組織的組建。同時, 還要積極推進承包經營權權能的實現。積極穩妥開展賦予土地經營權抵押貸款和擔保權能試點, 積極探索建立種糧農民互保合作信貸制度, 放大貸款額度。建立配套的抵押擔保登記辦法、評估辦法和抵押擔保資產處置機制, 促進土地承包經營權權能顯化。加快推進宅基地和農房的確權發證, 推進農房抵押貸款的開展。
( 6) 進一步發展農業適度規模經營, 要加大政策扶持一是完善農業稅收政策。在現有直接減免政策基礎上, 更多地采用加速折舊、投資抵免、科技開發費用扣除等寬免稅基的間接優惠方式, 推動農業主體增加資本投入、加強和更新物質技術裝備、擴大再生產。加大對農業服務組織稅收減免力度。二是執行好農業設施用地政策。按照設施用地管理辦法, 落實好農業設施用地。并按規定減免相關稅費。三是優化財政獎補政策。梳理整合各塊、各條、各項對新型主體的獎補扶持政策, 建議把普惠性政策, 調整為向適度規模經營主體, 尤其是承擔社會化服務的組織傾斜。重點支持發展糧食規模化生產, 對種糧大戶 ( 農場、合作社) 新流轉土地種糧的, 每年給予一定的流轉價格補貼。四是通過修改和完善相關法律法規、條例, 確保農業適度規模經營合法、合規、有序, 維護集體和農戶的正當權利。五是對長期流轉土地的農戶, 允許適當參照被征地農民的相關就業和社保政策, 落實相應的社會保障。六是積極鼓勵工商資本進入農業領域, 在不損害各種經營主體、不危及國家糧食安全的前提下, 引導工商資本發展高效生態農業。
中國鄉村發現網轉自：新農村2016年01期
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