義務教育是國家依法統一實施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，世界多數國家通過立法確定義務教育的年限和實施方式，通常視義務教育為國民教育體系的基石。據聯合國教科文組織統計，共有200個國家實施不同法定年限的義務教育制度。一個國家要進行義務教育立法，就必須在教育的強制性、免費性、普惠性（也稱無歧視性或普及性）三方面達成基本共識。對我國來說，義務教育曾是清末百年強國夢的一項內容。中華人民共和國的義務教育立法始于1986年，2006年進行了修訂，當今法定九年制義務教育已成為我國教育工作的重中之重，是保障人民群眾法定的受教育權利、滿足人民群眾基本學習需求的根本途徑。
改革開放以來，在黨和國家的統籌部署下，在政府和社會的協同努力下，2000年全國85%人口所在地區普及九年義務教育，初中毛入學率達到88.6%。2010年底，2856個縣（市、區）基本普及九年義務教育，2011年底，所有省（自治區、直轄市）正式通過國家級檢查驗收。在我國這樣一個人口超過13億的發展中國家，100%人口所在地區普及九年義務教育，這一巨大成就將作為重要里程碑事件永載史冊，為探索中國特色社會主義教育發展道路積累了成功經驗。國際組織高度評價我國普及義務教育進程，認為與我國政府簽署世界全民教育宣言的承諾相契合，義務教育普及狀況在九個發展中人口大國中居于較好水平。
黨的十八大以來，我國義務教育普及水平又邁上新的臺階。2016年全國小學凈入學率99.9%，初中階段毛入學率104.0%，九年義務教育鞏固率93.4%。綜觀這些指標，我國已位居世界中高收入國家水平，城鄉和區域義務教育發展差距逐漸縮小，中西部和農村教育明顯加強，農村義務教育學生營養改善計劃深入實施，進城務工人員隨遷子女和留守兒童受教育權利得到更好保障。2017年10月，黨的十九大報告作出中國特色社會主義進入了新時代、我國社會主要矛盾發生新的變化的重大歷史性判斷，并在論述優先發展教育事業時明確指出:“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育。” 這是以習近平同志為核心的黨中央關于義務教育事業新的重大決策部署，對加快我國教育現代化，不斷為建設教育強國、人才強國和人力資源強國夯實基礎，都具有非常重要的戰略指導意義。
義務教育從均衡發展轉向城鄉一體化發展，是依法推進教育公平、保障學有所教、辦好人民滿意教育的基本要求
在我國所有教育領域中，最能體現教育公平的是義務教育階段，因其具有十分顯著的基本公共服務特征，全面納入國家立法和公共財政保障范圍。但是，如果在一個地方，政府配置公共財政資源所提供的義務教育差別很大，致使一部分公辦學校配置的辦學條件和師資水平很高甚至超標準，另外一部分公辦學校卻基本條件不能達標，無法體現普惠性要求，也就背離了義務教育立法原則。因此，均衡發展是義務教育有別于其他教育帶有根本性的特征，構成了義務教育制度的一個基本屬性，城鄉一體化發展則是在均衡發展基礎上的更高要求。
義務教育均衡發展在我國有法可依，也是轉向城鄉一體化發展的基礎條件。《中華人民共和國義務教育法》第6條規定，“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。國家組織和鼓勵經濟發達地區支援經濟欠發達地區實施義務教育”；第22條規定，“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班” 。
實際上，《義務教育法》界定了促進義務教育均衡發展的三層意義：一是實施主體是國務院和縣級以上地方人民政府；二是實施要件是合理配置教育資源，改善薄弱學校辦學條件，縮小校際辦學條件差距；三是保障重點必須放在農村地區、民族地區以及經濟困難家庭和殘疾的適齡兒童少年，而且需要加強地區及城鄉之間的支援。相應地，黨中央、國務院《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（簡稱《教育規劃綱要》）提出：“均衡發展是義務教育的戰略性任務。建立健全義務教育均衡發展保障機制。推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。”
近年來，各地推進義務教育均衡發展取得了許多實效，大中城市擇校熱有所緩解，鄉村學校標準化建設不斷加強，但許多地方城鄉二元結構仍然突出，鄉村優質教育資源緊缺，城鄉義務教育質量差距仍然很大。可以預期，農村學齡人口如果不能受到良好的義務教育，將缺乏繼續培訓的基礎，即使大規模開展職業技能培訓，也處于不利地位，難以形成一技之長、獲得穩定收入，不僅不能很好地適應現代農業、現代制造業、現代服務業的多樣化需求，而且在阻斷貧困代際傳遞、促使勞動力和人才社會性流動等方面也會遇到很大障礙。對此，黨的十九大報告重申推進教育公平、保障學有所教，指明了推動城鄉義務教育一體化發展的大方向，特別是強調高度重視農村義務教育，這是辦好人民滿意的教育、努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育的關鍵步驟，也是讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民、使人民獲得感和幸福感更加充實的重要舉措。
義務教育從均衡發展轉向城鄉一體化發展，是建立健全城鄉融合發展體制機制、推動城鄉發展一體化的關鍵環節
當前，我國新型城鎮化深入發展，戶籍制度逐漸改革，計劃生育政策正在調整之中，人口及學生流動給城鄉義務教育學校規劃布局和城鎮學位供給帶來了新的挑戰，對整體提升義務教育辦學條件和教育質量提出了新的要求。我國九年義務教育法定年齡人口一般在1.5億~1.6億人之間，直接關系城鄉數以千萬個家庭，基于全面建成小康社會的現實需求，在逐步實現城鄉基本公共服務制度并軌、標準統一的要求方面，義務教育走在前面，既有法治保障，又有物質條件基礎。
《教育規劃綱要》曾要求：“加快縮小城鄉差距。建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央牢牢把握中國特色社會主義事業總體布局，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，要求健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化，推動城鎮公共服務向農村延伸。
按照黨中央關于促進城鄉公共資源均衡配置的總體要求，2016年發布的《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，要求同步建設城鎮學校、努力辦好鄉村教育、科學推進學校標準化建設、實施消除大班額計劃，在統籌城鄉師資配置、改革鄉村教師待遇保障機制方面抓緊落實，并就改革教育治理體系、控輟保學機制、隨遷子女就學機制以及加強留守兒童關愛保護等提出新的任務。這些政策舉措的推展，為黨的十九大報告確定推動城鄉義務教育一體化發展方向作好了必要準備。
根據黨的十九大新的部署，隨著國家新型城鎮化發展總體部署和本地城鎮化進程，今后將更加強化省級政府統籌規劃，把義務教育擺在優先發展位置，納入經濟社會發展規劃，與鄉村振興戰略的布局融為一體，堅持以農村義務教育為重點，加快推進縣域內城鄉義務教育學校標準化建設，實現城鄉校長教師交流輪崗制度化與常態化，逐步基本消除城鄉二元結構壁壘，進而推動有條件的地區實現市域內均衡發展，實現常住人口基本公共教育服務全覆蓋。
義務教育從均衡發展轉向城鄉一體化發展，是新時代建設教育強國和學習型社會、大力提高國民素質的基礎環節
習近平總書記明確指出：“教育是提高人民綜合素質、促進人的全面發展的重要途徑，是民族振興、社會進步的重要基石，是對中華民族偉大復興具有決定性意義的事業。” 改革開放近40年來，我們黨團結帶領人民開辟了中國特色社會主義道路，先后實現了解決人民溫飽問題、人民生活總體上實現小康的目標，不久將全面建成小康社會，教育事業發揮了基礎性、先導性、全局性作用。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央正確領導下，在各級政府、教育系統和社會各界共同努力下，教育事業全面發展，教育質量和水平顯著提高，教育領域綜合改革不斷深化，教育公平保障水平穩步提升，其中，義務教育的全面普及顯著增強了億萬人民群眾的獲得感和幸福感。
黨的十九大報告確定了“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”的基本定位，并強調“加快建設學習型社會，大力提高國民素質”，這與改革開放近40年來黨和國家重視全民終身學習是一以貫之的。我國立法確認了終身教育，中央文件多次部署學習型社會建設任務，黨的十八屆三中、五中全會文件相繼強調拓寬和暢通終身學習通道。習近平總書記強調指出，要構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習立交橋。實踐表明，國民思想道德素質、科學文化素質、身心健康素質的提高，我國社會文明程度達到新的高度，都離不開義務教育打好的基礎。當中國特色社會主義進入了新時代，在立足基本國情建設教育強國和學習型社會的進程中，城鄉義務教育是國家必須保障的公益性事業，是基本公共服務均等化的具體體現，更是終身學習立交橋的重要支柱，必須始終堅持擺在教育現代化重中之重的位置。
義務教育從均衡發展轉向城鄉一體化發展，將是一個長期而復雜的社會系統工程，需要在國家層面出臺專門的規范性文件，明確政策實施的基本要求和階段步驟，關鍵在于各級黨政領導和教育行政部門統一對中央決策的認識，全面貫徹黨的教育方針，科學把握法律政策的核心理念和對策措施的著力點，將中央頂層設計的戰略思路和部署要求細化為本地實施方案，進而在學校、學生和家長、社會各界等方面取得基本共識，因地制宜、循序漸進地統籌推進，確保全體適齡人口都能夠接受公平而有質量的義務教育。
當前和今后相當一段時間，開創城鄉義務教育一體化發展新局面，重點是著力辦好每所學校尤其是農村學校，面向城鄉每個學生的切身發展需要，把立德樹人根本任務落實到教育教學各個環節，創造性地發展素質教育，使義務教育階段所有學生樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，具備謀生基礎能力和終身學習本領，自覺增強社會責任感、法治意識、創新精神和實踐能力，以便更好地投身國家現代化建設大潮之中，享有同祖國和時代一起成長與進步的機會，共同譜寫社會主義現代化建設的美好篇章。
作者系國家教育咨詢委員會秘書長，教育部教育發展研究中心原主任
中國鄉村發現網轉自:《中國教育學刊》2017年第十二期
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