摘要：為解決村民自治實踐中出現的種種問題，形成了以監督和制衡為主要目標的村級治理復雜制度。當前中國正處于快速變遷之中，且中國農村地域廣大、農情復雜，復雜制度的學習與傳遞導致復雜制度效率遞減，并因此產生了普遍的制度化簡。基本制度復雜化和復雜制度化簡說明，沒有脫離環境與時代條件的完美制度，好的制度的關鍵是在復雜與簡約、制衡與效率之間達成平衡。
到浙江 L 縣調研，正好遇到村兩委換屆，我們發現當前村一級選舉還是比較復雜的。具體來講，L 縣村兩委換屆，其實不止是村支委和村委會換屆，而是四套班子換屆，即村黨支部、村委會、村股份經濟合作社和村務監督委員會。四套班子換屆都有激烈競選。此外，因為強調民主決策和民主監督，重大村務必須由村民代表簽字同意，2017年 L 縣村民代表競選也十分激烈。我們調研的 M街道共有 18 個村居，其中多數村居是由幾個村合并而來，合并后，村兩委換屆只可能在合并后的行政村一級進行，卻因為合并前的村仍然具有獨立的財權，而由行政村選舉產生出來的村干部分別負責合并前村莊的事務，即由行政村支委兼合并前村莊的支書，由行政村村委兼合并前村莊的村主任，由行政村股份合作社社委兼合并前村莊董事長，由行政村村務監督委員會委員兼合并前村莊監委會主任，由行政村村民代表組成合并前村莊村民代表會議。因為合并后組織與財權的不統一，造成了更多制度安排上的麻煩，本文不展開討論，本文僅討論行政村一級的復雜制度。
當前村級治理中的復雜制度
分田到戶以后不久，人民公社解體，國家設立鄉鎮政權作為農村基層政權，鄉鎮以下設行政村，行政村以下設村民組，鄉—村—組的設置對應人民公社的公社—生產大隊—生產隊的設置。
1987 年試行《村委會組織法》，規定通過選舉產生村委會，實行村民自治。1998 年正式頒布《村委會組織法》進一步細化和強化了試行法中“四個民主”和“三個自我”的村民自治。依黨章和《村委會組織法》的規定，村一級建立黨支部，黨支部與村委會之間的關系是領導與被領導關系。
因為強調村民自治，鄉鎮政府與村委會之間的關系就只能是指導與被指導關系，而不能是領導與被領導關系。
《村委會組織法》正式頒行的 1998 年，吉林梨樹縣發明的海選極大地提高了村委會選舉的競爭性?！昂＿x”就是不設候選人，由具有選舉資格的村民在空白票上填寫自己中意的村委會人選，過半直接當選，不過半則得票前兩名作為候選人進行差額選舉。得票前兩名的村委會主任候選人一定是在村莊具有相當影響力的精英，這兩個精英進行差額選舉就一定會十分激烈。由得票最多的兩個人差額競選村委會主任的不預設推薦候選人的過程叫做“海推”，“海推海選”成為正式頒行《村委會組織法》以后全國絕大多數農村進行村委會選舉的規范。“海推海選”最大程度上防止了鄉鎮政府在指導村委會過程中的過度干預，尤其防止了鄉鎮政府通過控制候選人提名來操縱村委會選舉。
一般來講，在熟人社會中，通過選舉產生村委會，實行村民自治，村民選舉自己當家人，村委會干部就應當為村民服務，就不會胡作非為，謀取不正當利益。略微遺憾的是，1990 年代正是全國推行村民自治的時期，農民負擔卻不斷加重，干群關系越愈發緊張，村民選舉出來的村干部似乎都只愿當國家在農村的代理人，而當不好或不愿當農民的當家人。不僅如此，村民選舉出來的村干部很快就與鄉鎮結成了利益共同體，村干部借完成上級布置任務來撈取好處，甚至因此引發激烈的干群沖突 。
在 1990 年代，一方面村一級民主選舉不斷地深入推進，另一方面民主決策、民主管理和民主監督也被強調，中紀委牽頭，中央各部委在全國農村推動村務公開，村一級設立村民理財小組，以監督約束村民選舉出來的村干部。
進入新世紀以后，國家取消了農業稅，不僅不再向農民收取稅費，而且開始以城帶鄉，以工補農，大幅度向農村進行轉移支付。不再向農民收取稅費極大地緩解了干群關系，但國家向農村輸入資源的過程卻并非一帆風順，最為典型的就是村干部優親厚友，在分配國家輸入資源過程中不透明、不公正，引發村民不滿。此外，雖然村干部是村民選舉產生出來的，當村莊出現征地拆遷等等巨大利益時，村干部卻可能從中謀取好處。在1990 年代設立村民理財小組和進行村務公開的基礎上，新世紀村級組織制度在組織機構和決策監管程序上進一步完善，其中標志性的事件有二:一是 2007 年前后，浙江武義縣后陳村設立獨立于村支委、村委會以外的第三委———村務監督委員會，并很快被有關部門推廣，成為村級組織的標配 ② 。村務監督委員會一般由村民代表會議推選產生，一個監委會主任，兩個監委會委員。村監委有權參與村兩委重大事務的決策，所有村級財務支出必須有村監委會主任的簽字才能報銷。第二個標志性事件是河南鄧州市 2005 年發明的“四議兩公開”決策法，即所有重大村務決策都必須經過黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，同時決議公開、實施結果公開。鄧州“四議兩公開”寫入 2010 年中央一號文件，從而在全國推廣，內容大同小異，名稱各有不同，浙江 L 縣叫做“五議決策法”，上海叫做“四議決策法”等等。
沿海發達地區村社集體土地非農使用產生了大量集體收益，如何分配集體收益成為村級治理的重要內容。集體收益分配一般要按集體成員資格，集體成員顯然又是要按其享有的土地權利來確定。當前中國農村土地集體所有制仍然按1962 年通過的人民公社 60 條確定“三級所有、隊為基礎”來安排，撤銷政社合一的人民公社設立鄉鎮人民政府以后，人民公社的經濟職能由經濟合作社來替代，生產隊同時又是經濟合作社，生產大隊是聯社，鄉鎮一級是總社。在集體收益不多，如何分配集體利益矛盾不大的絕大多數農村，經濟合作社和經濟合作聯社的職能都是由村委會代行的，而在沿海發達地區，隨著土地非農使用收益的增加，如何分配土地利益的矛盾變得越來越明顯，界定集體經濟組織成員范圍的經濟合作社和聯社凸顯出來，珠三角地區率先在 2005 年前后進行了經濟合作社的改革，將經濟合作社改為股份合作社，并進行了股權量化固化，其中佛山市南海區率先在 2010 年開始推行政經分離的試驗 ，將村委會與村股份合作社分開，由股民代表選舉產生股份合作社理事會，理事會再推選產生理事長。從而在村支委、村委會、村監委以外產生了第四委，即股份合作社的理事會。
浙江農村集體經濟收入比較少，在 1990 年代，因為村委會競選十分激烈，大量富人通過選舉進入村委會，村委會對村支部的領導產生了沖擊。為了強化村支部的領導，浙江省規定村財務由村支書一支筆簽名，其中理由是村支部兼任經濟合作聯社社長。后來浙江進行了經濟合作社改革，推動政經分離，設立了相對獨立的股份合作社董事會，由村民代表同時也是股民代表選舉產生董事會成員，再推選董事長，一般由村支書兼任董事長。這就是 L 縣 2017 年村兩委換屆變成四委同時換屆的原因。
自 2013 年以來，針對村干部普遍出現的用權不規范的問題，由縣紀委牽頭，L 縣出臺了“村級權力清單 36 條”，對村級權力的運用程序進行了規范。幾乎所有村莊重大事項和村干部的權力使用，“36”條都做了簡明清晰地規范?！?6 條”的目標是讓村級權力關在籠子里，用在陽光下，防止村干部以權謀私。這樣一來，當前村級治理中形成了十分復雜的制度安排，從組織上講，存在四委，從權力使用程序上講，不僅有村務公開、財務監督，而且要“四議兩公開”，要按“村級權力清單 36 條”規范用權。
復雜制度的本質
產生復雜制度的原因是為了糾正制度實踐中出現的問題。1987 年試行《村委會組織法》，進行村委會選舉，實行村民自治，學界和政策部門都相信，真正的選舉就可以選出村民的當家人，最大限度地搞好村級治理。實踐很快就證明，僅僅靠民主選舉不能達到善治，而必須有民主決策、民主管理和民主監督的并行。一方面，村民自治制度的實行使村干部越來越依靠選舉產生，另一方面，為了防止村干部尋租，開始建立越來越復雜的相互制衡相互約束的制度，從而形成了諸如浙江 L 縣村級換屆要選四套班子和村民代表，并實行村級“五議決策法”和“村級權力清單 36 條”規范的實踐。
某種意義上，各種復雜制度是為了應對實踐中存在的問題而產生出來的，一是從具體實踐中產生出各種復雜制度，這種復雜制度就可能變成制度文本被學習、推廣，被吸收進入中央文件在遠遠超過產生復雜制度具體實踐語境的實踐中執行。問題在于，一旦脫離了產生復雜制度的具體實踐，復雜制度就可能無法落地生根，從而變成“墻上制度”。復雜制度要落地生根，就必須要有激活制度運轉的力量，其中最為重要和根本的是利益。正是村莊有人援引“墻上制度”條款來表達自己的利益訴求，墻上制度才會被激活，才會成為影響村莊治理的力量。
復雜制度往往是為了限制依選舉而產生的村干部的尋租行為，因為制度的學習與推廣，復雜制度被運用到其“制度土壤”之外，甚至成為普遍共識，被中央文件所吸納，被掛在全國村委會辦公室的墻上。這樣的用于限制村干部尋租行為的復雜制度，最重要的就是向更多利益相關者開放制度，從而讓制度相關者可以通過制度來表達訴求，來參與決策，來分享信息，最終是分享利益。
在利益推動方面，村莊各方利益主體都可能通過復雜制度來表達利益訴求，來爭取最大化的利益。復雜制度本質上是一種相互制衡的制度，這種制衡往往通過組織分化和規范程序兩個方面進行。村莊各個利益主體通過介入到組織和程序兩個方面來尋求利益最大化。因為復雜制度提供了足夠的參與渠道，各利益主體在利益推動下來充分利用制度空隙來追求利益最大化，結果就是復雜制度在防止尋租方面效果十分明顯，在形成決策、執行決策方面卻可能因為相互掣肘而效率低下，甚至可能造成村莊內各方利益主體的無序斗爭。
浙江 L 縣 2017 年村級換屆就出現了在村四委換屆中的激烈爭奪。不僅村委會選舉競爭白熱化，而且村支部選舉也競爭激烈。L 縣村務監督委員會和村股份合作社董事會是由村民代表(同時也是股民代表)選舉產生的，結果不僅村務監督委員會和股份合作社董事會競選十分激烈，而且村民代表的選舉也十分激烈。村民代表選舉之所以激烈有兩個原因:一是村民代表由會議選舉產生村監委和董事會;二是“五議決策法”和“村級權力清單 36 條”要求所有重大村務決策都必須要召開村民代表討論，并獲得 2/3 村民代表的表決通過。L 縣縣域經濟比較發達，我們調研的 M街道是全縣重點開發區域，僅 2017 年就有 47 項縣級以上重點工程要落地。發達的縣域經濟和眾多重點工程落地，使得 M 街道成為了典型的利益密集地區，村莊各個利益主體都希望借此來獲取利益。結果就是，幾乎所有村民都高度組織起來，分成不同派別爭奪權利，爭取利益。借助復雜制度，村莊各方利益主體使盡各種解數行動起來。
應該說，全國村莊一級，浙江落實《村委會組織法》和農村民主選舉制度是最原本的、最少控制的。結果就是幾乎整個浙江省的村委會選舉都十分激烈，在激烈的村委會選舉中，村民自然而然分成兩派，相互競爭。選舉中，一派在村委會選舉中獲勝，另一派就可能通過村支委的勝選來形成村莊權力使用的均勢。如果村莊中的一派同時在村委會和村支部選舉中獲勝，另外一派唯有控制村監委來形成對掌權一派的制約。如果一派同時掌控村支委、村委會和村務監督委員會，落敗一派還可能通過掌控村股份合作社董事會來形成對勝選一派的制約。不過出現這種情況的可能性不是很大，因為村監委和董事會都是由村民代表會議選舉產生的，占優勢一派不大可能選出另外一派人掌控董事會。
不同派系分別掌控四套班子并形成均勢，可能會造成嚴重的無法決策的困境，因為村級重大事務需要由村四委達成一致，村級財務支出不僅要由兼任董事長的村支書一支筆簽字同意，而且必須要由村監委主任簽字同意，才能報銷入賬。
因此，當村民組成不同派別，分別掌控村莊中不同的權力，這樣形成的村莊權力體系運作起來就可能有一個相當艱難且慢長的磨合過程，磨合的好處是可以防止權力濫用，壞處是效率低下，制度運作成本高昂。
復雜制度導致村級治理效率低下，制度運作成本高昂，重大村務決策遲遲不能達成，達成了也無法執行，這樣一來，復雜制度雖然可能防止了權力尋租，卻可能造成村級治理的失敗，甚至導致村級組織的癱瘓。尤其是有著眾多國家重點建設任務的地區，一旦村級組織癱瘓，國家任務就無法落地，村級治理也無法進行，基層治理就會陷入困境。本來是為了防止村級權力濫用的復雜制度就走向了反面，不僅無法調動村干部的工作積極性，而且讓希望有所作為的村干部陷入到勢均力敵的兩派斗爭而無法作為。
復雜制度的化簡
越是復雜的制度，越是容易為各方利益主體提供利益訴求的制度空間，也就越是能為不同利益訴求的人提供相互斗爭的制度空間，從而就越是可能造成制度效率的低下和制度運作的高成本，并因此導致基層治理陷入困境。為了防止基層治理陷入困境，就必須對復雜制度進行化簡。
L 縣官員總結說，村級四套班子換屆，最怕兩派勢均力敵，相互牽制這樣就會成事不足敗事有余。如果四套班子都是一派的人當選，就很好辦事，因為不用磨合且不會有相互牽制。一派當選，另一派在野，在野就變成了監督，監督可以防止當選一派權力濫用。
為了保證村級組織具有戰斗力和行動力，地方政府就有積極性來對復雜制度進行化簡，以保證選出來的村級組織班子具有行動能力，既能處理好村務，又能協助上級完成各項行政任務。
制度化簡的第一步就是由村支書兼任村股份合作社董事長。雖然董事會是由股民代表會議(與村民代表會議同構)選舉產生的，并由董事會推選產生董事長，但在鄉鎮強力推動下面，一般村支書都是作為董事會當然候選人參選，并且在當選之后作為當然代表被推選為董事長的。雖然 L縣董事會是由股民代表選舉產生的，絕大多數村莊卻都是按鄉鎮安排選村支書進了董事會并被推選為董事長的。不過，既然制度規定董事會是由股民代表會議選舉產生，股民代表會議就可能不選村支書為董事會成員，而是另選他人。L 縣實踐中也確有 20% 的村支書未被選為董事長，按照相關規定，村財務一支筆實際上是董事長的一支筆，但在 L 縣實踐中，如果村支書和董事長不是同一個人，一般還是強調村支書一支筆，在董事長與村支書形成對抗時，鄉鎮允許重大村務決策和村財務報銷只需村支書、村主任和村監委會主任簽字即可，取消掉了村董事長的簽字權。
制度化簡的第二步是規定由村支委委員兼村務監督委員會主任。2007 年浙江武義縣后陳村之所以設立村第三委的村務監督委員會，是因為村莊反對派對當權的村兩委不放心，要對兩委進行監督，從而分權出來的。問題是，在村莊兩派激烈斗爭的情況下面，反對派當上村監委會主任，他就可能憑借監委會主任的否決權來否決所有他們不同意的兩委決定，從而出現村莊任何決策都無法達成、村莊治理陷入困境的問題。為了防止實行村務監督委員會以后村莊普遍出現的這種治理困境，浙江一些縣市規定，成立村務監督委員會，且由村民代表選舉產生村務監督委員會三名委員，再由監委會委員推選產生村監委會主任，但規定必須推薦主管紀檢監察的村支委委員當村務監督委員會主任。事實上，不僅浙江大多數縣市有規定或要求，而且廣東、河南等在行政村設立村務監督委員會的省區都有類似規定或要求。
與地方政府要求選支書為董事長但實際上一般都有 20% 的村支書在村民代表會議上不能被選入董事會一樣，雖然地方政府明確要求由村支委兼任村務監督委員會主任，在召開的村民代表大會上，村支委卻可能無法選入村監委，也就不可能推選為監委會主任。有些村莊派性斗爭十分激烈，斗爭焦點有時就轉移到村務監督委員會選舉上來，結果就是選出的監委會中不僅沒有村支委，而且沒有一個黨員。對此地方政府的可能應對辦法是由村支委來分管村務監督委員會，從而就取消了村務監督委員會。
復雜制度的以上化簡，是盡可能將已經分設的四套村級組織班子進行合并，從而減少四套班子的相互否決。以前村級班子主要是村支部與村委會，協調好了村支書與村委會主任的關系，村級組織就可以順暢運作了。新設的村股份合作社董事會和村務監督委員會，雖然可以減少村干部的尋租行為，卻可能極大地降低村級組織的運作效率，且給了村莊所有群體通過復雜制度來表達訴求的機會，從而可能導致某些村莊村級治理的困境。通過引導村支書兼任村董事長，村支委兼任村監委會主任，將四套班子又化簡為村支部和村委會的兩套班子，從而提高村級組織運轉效率，減少村級治理的困境。即使如此，在浙江 L 縣，仍然有 20% 的村支書不能入選村股份經濟合作社董事會，也有 20% 的村支委無法當選村監委會主任。恰恰出現這樣意外的村莊一般都是派性斗爭十分激烈的村莊。而且，村支部和村委會之間，村支書和村委會主任之間，也可能會有激烈對抗。
浙江實行聯村干部制度，即每個行政村都有鄉鎮干部包村負責。這個包村負責的重點是要讓村級組織運轉順暢，從而既可以處理好村務，又可以完成上級布置的行政任務。聯村干部最擔心的是村級組織換屆中形成勢均力敵、相不讓步、相互對立的兩派。村級組織換屆結束了，三年一個任期，一年多還無法完成新班子的磨合，各種工作無法開展，聯村干部就完不成任務。因此，在村級組織換屆時，聯村干部就會想方設法盡可能讓同一派的人當選，其中一個做法是鼓勵村支書組閣，即由村支書推薦與自己配合得來的村委會主任競選。一旦村支書支持的村委會主任當選，支書主任關系融洽，工作就好做多了。如果支書推薦的主任候選人落選，另外一派的人當選，村莊各項工作的開展就會十分困難。村支書一派，村委會主任一派，兩派激烈斗爭，形成均勢，這樣的村就成為了問題村，一般鄉鎮干部聯村可能就無效，鄉鎮就可能安排能力強的領導干部來聯村調解，經過磨合，少則半年，多則一年時間，勢均力敵的兩派終于認清現實，達成妥協，開始合作來開展工作。
之所以要盡可能將村四套班子化簡，是因為重大村務決策和財務報銷也都有詳盡的制度規范，比如“五議決策法”和“村級權力清單 36 條”。重大村務決策必須要有 2/3 以上村民代表的簽字同意，村財務報銷實行連簽，四套班子都要簽字。這些制度規定就使得四套班子任何一個人反對，村莊重大決策就不可能通過，更不可能實施。所有人都有否決權，四套班子的相互牽制導致村級治理陷入困境。實踐中因此也要對此復雜制度進行化簡，比如規定四套班子中有一個人無理由反對的，可以由另外三個人簽字，再加上聯村鄉鎮干部簽字，就可以作為正規入賬報銷依據，從而防止村級組織反對派的無理反對，防止村莊權力的無序斗爭。
對于極少數派性斗爭激烈、村莊形成派性斗爭均勢的村莊，鄉鎮就可能采取更為非常規的措施，比如下派第一書記，安排工作經驗豐富的鄉鎮領導聯村，通過私人關系介入村莊兩派權力斗爭，甚至帶國稅地稅部門到作為一派代表人物的企業家的企業檢查稅收?？傊擒浻布媸苑乐勾寮壷卫硐萑氚c瘓狀態。
尤其重要的是，往往越是富裕的村莊，越是有重大國家工程建設任務的村莊，越是具有利益，就越是可以調動村民利用復雜制度來表達自己的利益訴求，從而就越是容易造成村級治理中的僵局與困境。一旦村級治理陷入困境，國家重大工程建設任務就無法落地，這顯然是不允許的。因此就必須要有對復雜制度的化簡，就會有各種變通的辦法出來。
復雜制度的悖論
當前中國正處在快速變遷時期，快速變遷不論村級治理中的復雜制度僅意味著利益的劇烈調整，而且意味著存在各種未預期的國家任務，比如征地拆遷、“三改一拆”、“五水共治”、“美麗鄉村建設”或精準扶貧等等。尤其是在當前城市化背景下面，強有力的基層組織是完成國家任務的基本前提。
無論是征地拆遷還是“美麗鄉村建設”，國家任務的落地同時也是利益調整的過程，也是利益產生與捕獲的過程，也就有各種尋租空間與可能。實踐中，為了防止村干部的尋租行為，國家通過提供制衡的組織設置如村務監督委員會和規范的程序如“四議兩公開”來防止尋租行為。這些組織和規范程序使之前相對簡約的村級組織制度變成了復雜制度，復雜制度為所有人提供了表達利益的機會，從而就可能在有利益的地方激發各個利益主體為追求利益而集結起來競爭，甚至形成劇烈斗爭的兩派。這樣的劇烈斗爭的兩派通過村級選舉而體現在村干部人選上面，兩派相互斗爭，從而形成村級治理的僵局，并影響國家任務的完成。當然，如果協調得好，村級權力能夠有效代表村莊現有利益主體的利益，這樣的村級權力運轉可能也會順暢。
復雜制度本身是為了防止村莊權力尋租而產生出來的，因此，復雜制度一定要強調相互制衡與規范，相互制衡與規范就可能造成村級重大事務決定的議而不決、決而難行，就可能造成復雜制度的高成本與低效率以及各種國家任務在村莊的難以落地。
為了完成各種自上而下的國家任務，為了提高制度效率打破村級治理中的僵局，地方政府對復雜制度進行化簡，一是減少村級組織的權力主體，典型是引導或要求由村支書兼任村經濟合作社社長，由村支委兼村務監督委員會主任。二是對規范的程序進行化簡，比如可以在聯村干部簽名的基礎上取消村委會主任必須連簽的制度。
制度化簡在實踐中經常會遇到意外，比如村民代表會議拒絕選村支書當合作社社長，或村民代表會議拒絕選村支委當村務監督委員會主任，村莊中的一派甚至可能通過參加村民代表競選來架空村支部與村委會。制度越復雜，制度規定越清晰，就越是為村莊中的一些利益主體尋找制度漏洞以達到自己目的提供了可能，且越是規范的制度越是低效、越是難以調整。在當前中國快速發展與變遷中，這些規范、清晰且復雜的制度就越是可能淪為各方利益主體無序利益博弈的工具，地方政府為了解決村級治理中出現的僵局，就不得不允許各種不規范的甚至私人性的非正式制度替補上來。結果就是，越是規范、正式、復雜的制度，越是可能造成各種不規范非正式制度的引入。比如“五議決策法”和“村級權力清單 36 條”要求村莊所有重大事項都必須經由 2/3 村民代表簽字同意，從而極大地提高了村民代表的重要性，村民代表選舉激烈競爭成為 2017 年 L 縣村級換屆中的重要現象，鄉鎮干部為了防止村民代表會議架空村兩委，防止村民代表阻止諸如征地拆遷等國家任務的落地，而不得不或更加想方設法地操控選舉。
也是因此，脫離實踐條件下的復雜制度，無論這樣的制度看起來有多么好，在實踐中如果制度運轉不暢，甚至無效運轉，這樣的制度就需要調整，過于復雜的制度就必須化簡，過于簡約從而可能造成普遍權力濫用的制度就可能要再復雜一點。制度需要在復雜與簡約之間、在制衡和效率之間達成平衡，平衡點與制度運轉的時代與環境有關，沒有脫離時代和環境條件的完善制度。
中國鄉村發現網轉自：《學海》2017年第4期
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