——以上海地區村級治理實踐為例
【摘要】村級治理高度嵌入特定的城鄉關系形態并受特定的城鄉關系所形塑。城市經濟的快速發展構造了上海地區吸附型城鄉關系形態，農村成為服務于城市經濟社會發展的一個功能板塊。農村治理表現出明確的城市功能定位，伴隨著政府對農村的統籌、規劃和改造工作。這些工作向行政村范圍內治理事務的轉化，造成了村級治理事務的大量創生，構成了地方政府對村級治理進行行政化改造的內在動力。上海地區村級治理行政化不是由村莊自主發展和內生需求推動的，而是地方政府意志主導下的產物，遵循的是理性設計路徑，屬于外力驅動型村級治理行政化。將村級治理行政化研究納入城鄉關系視野，不僅有助于深化對我國村級治理行政化的理解，而且拓展了我國鄉村治理研究的視域。
【關鍵詞】村級治理；行政化；城鄉關系；外力驅動
1、問題的提出
我國《憲法》和《村民委員會組織法》都規定了村民委員會的群眾性自治組織的性質，確立了基層群眾自治制度的基本形式。然而，這一制度在全國農村卻出現了程度不一的實踐偏差，集中表現為村級治理的行政化。通過對既有文獻的梳理發現，關于村級治理行政化問題大致存在兩種研究取向。
一是村民自治價值關懷下的村級治理行政化研究。這類研究從村民自治價值實現的角度來審視村級治理的行政化現象。在他們看來，村級治理行政化主要表現為來自上級政府的過多政務對村委會處理村務空間的擠壓、承接鄉鎮政府意志的村黨支部對村委會自治程度的削弱和鄉村關系行政化。在村級治理過程中，行政與自治雙重權力和責任的交織，一方面使村干部處于行政管理系統與自治系統的邊際位置，讓他們陷入“國家代理人”與“村莊當家人”雙重角色如何平衡的困擾中；另一方面也為村干部自主角色和權宜性行為的產生提供了空間，以至于出現“經紀模式”“守夜人”“撞鐘者”等多重角色和行為。這兩方面的影響都可能引致不良的治理后果。
二是村級治理行政化生成的內在機制研究。這類研究拋棄了抽象的價值立場，從鄉村治理的實際需求出發來揭示村級治理行政化生成的內在機制。在部分學者看來，作為村級治理行政化重要載體的科層化組織形式是現代國家政治的基本架構，它所奉行的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯高度契合了國家公共規則向鄉村社會滲透，進而確立國家與民眾之間以公共規則為基礎的現代化關系。也有學者認為村莊權威與鄉鎮權威的雙重衰變構成了村級組織行政化的內在邏輯，村級組織行政化不僅增強了鄉鎮自身的行政能力，而且緩解了鄉鎮的行政壓力。
此外，有學者將以村民自治制度為基礎依靠兼業化、只拿誤工補貼的村干部主要依托地方性知識和傳統治理資源進行治理的鄉村治理模式稱為“半正式治理”。半正式治理雖是傳統社會“簡約治理”模式的延續，但當前半正式治理所賴以存在的社會基礎已不復存在。首先，隨著市場理性力量的滲透，村干部原來所看重的面子等村莊社會激勵要素逐漸失效。在經濟激勵缺乏的情況下，村莊普遍面臨著無人愿當村干部或村干部工作積極性不足的問題。其次，村莊傳統治理資源的日趨萎縮使得村級治理需要國家正式治理資源（比如行政資源、法律資源和制度資源）的輸入和填充。再次，隨著城市化進程的推進、村莊利益的增多、地方性規范的瓦解，半正式治理體制為村干部濫用權力提供了空間，帶來了村莊秩序的灰色化及村莊治理的內卷化問題。最后，村莊行政事務復雜性的增加和專門化程度的提高突破了半正式治理體制的承載限度，以至于村級治理需要一個專業化、職業化的治理隊伍。這些都構成了推動村級治理行政化的力量。
總體來說，上述研究都是基于國家與社會關系分析框架下的敘事，村級治理行政化是國家治理需求與變遷中的村莊社會基礎在鄉村治理場域中互動的產物。筆者在上海地區的農村調研卻發現，村級治理高度嵌入特定的城鄉關系形態中并受其形塑。城鄉關系構成了鄉村社會治理的基本環境?；诖?，本文提出“城鄉關系”的研究視野，將村級治理放置在“城鄉關系”中考察。
本研究的一個基本結論是：上海地區的城鄉關系主要表現為吸附型形態。即上?？陀^存在強烈地將農村的土地資源、農業資源以及空間資源等進行整合以吸納到城市體系的需求，使農村成為服務于城市發展的一個功能板塊。鄉村附屬于城市而存在，鄉村建設的系列舉措在很大程度上是為了滿足城市的經濟社會發展需求。上海地區的村級治理行政化是當地政府立足于吸附型城鄉關系理性設計出來的，屬于外力驅動型村級治理行政化。本文以上海地區村級治理實踐為例，分析上海地區城鄉關系形態及其形成機理，揭示當地村級治理行政化生成的內在邏輯。
作為我國首批沿海開放城市，上海不僅經濟社會發展走在全國前列，而且一些經濟社會發展方面的制度在全國都具有極強的示范性。經過多年的發展變遷，上海農村已經形成了比較成熟的行政化村級治理模式，且引起了部分學者關注。他們嘗試從村莊治理需求和勞動力市場特征、地方公共財政和地方政府治理的公共服務取向等微觀方面對這一現象給出解釋。但學界對上海農村基層治理的研究整體不多，這為本研究的進一步拓展提供了空間。
2、吸附型城鄉關系的由來
同我國大部分地區一樣，20世紀80—90年代，上海經歷了一個村莊工業由盛而衰的過程。目前，除了少數臨近小城鎮的村莊擁有以廠房和商鋪出租為主要形式的租賃經濟外，絕大多數農村基本回歸到了農業型村莊形態，村級治理的運轉經費主要來自政府的財政轉移支付，外出務工是農民收入的主要來源。經過近40年的發展，上海形成了以大都市為核心、同時輔以多個小城市和鄉鎮帶動的城市經濟發展模式，總體呈現為“大都市、小農村”的城鄉分布格局。
根據上海市“十三五”規劃綱要（草案），上海市未來五年的發展目標是建成社會主義現代化國際大都市。城市發展仍然是上海市黨委和政府工作的重心。但是，隨著城市經濟的進一步發展，上海面臨的資源、環境、人口等方面的瓶頸日益突出，既有的城市空間難以滿足城市經濟發展、市民休閑娛樂等各方面的要求。因此，上?？陀^上存在強烈地將農村土地資源、農業資源以及空間資源等進行整合以吸納到城市體系的需求，讓農村成為服務于城市發展的一個功能板塊，由此形成一種吸附型城鄉關系。在這種吸附型城鄉關系中，鄉村附屬于城市而存在，鄉村建設的系列舉措在很大程度上是為了滿足城市的經濟社會發展需求。上海近些年來先后推行的現代農業和都市農業建設、郊野公園建設以及低效建設用地減量化等都是吸附型城鄉關系的具體實踐形式。
吸附型城鄉關系在上海之所以可能，除了有雄厚的公共財政做支撐外，更為重要的原因是，農民已經剝離了附著于農村的各種利益關系、社會關系甚至是價值關系，而與市場完成了對接。農村實現了去“三農”化，從原來與農民有緊密關聯的經濟社會空間轉變為一個資源屬性更為突出的物理空間。上?？梢园凑粘鞘邪l展的邏輯對農村進行規劃和改造，而不用考慮農民問題。這使得當地客觀存在的吸附型城鄉關系需求能夠成為現實，農村可以成為城市部分功能的實踐載體。
2.1 農民的離農化
土地是農民生產生活的基本要素，關系到農村社會秩序和國家治理秩序的穩定。土地從來都不是單純的生產要素，而是資源屬性、社會屬性和制度屬性等三重屬性的集合體。在中國城市化還未完成的階段下，土地收入仍然是農戶家庭收入的重要組成部分，土地也承擔著農村老人養老等社會功能。但由于龐大的城市經濟體系對農村剩余勞動力的強大吸納能力，上海農民的離農化程度很高。經過多年的城市經濟發展，當地農村的土地經歷了一個不斷剝離其社會功能和演化為純粹生產要素的物化過程。這又體現為農民與農業生產經營的分離過程。
追溯上海農村改革開放以來的發展歷史，我們發現農業生產的經濟功能在農戶家庭中的角色是不斷弱化的，這與上海城市經濟以及鄉鎮工商業的發展程度緊密相關。上海農民與農業的關系大致可分為兩個階段：第一階段是20世紀80年代初到90年代中后期，可稱為半工半耕階段。在這一時期，村辦企業和鄉村工業從起步走向繁盛，農村勞動力開始向非農產業轉移，但半工半耕中的“耕”在農戶家計安排中仍占有比較重要的地位。只是農業經營項目較之于大集體時期出現了明顯變化，工商經濟的發展帶動了農村副業的勃興。比較典型的是20世紀80年代中后期到90年代初期農村養兔產業的興起，農業經濟發展形式趨于多元化。第二階段是20世紀90年代中后期至今日，可稱為農民的完全離農化階段。據統計，2001年上海從事非農業生產的人員比例達到了89.9%。在這一時期，村辦企業和鄉村工業都有所衰落，城市經濟大幅崛起，并成為推動農民離農化的主要力量。非農就業機會的增多使其幾乎能夠完全吸納本地的中青年勞動力，即使是五六十歲的中老年人也基本能夠實現非農就業。為了解決土地耕種問題，村集體采取“兩田制”的辦法，除了給農民分配少量的口糧田之外，大部分土地以“責任田”的形式收歸村集體所有，并按照農民的意愿由村集體統一發包。村集體的這一舉措進一步促使農業生產經營中外地農民對本地農民的替代，由此形成了典型的“農民農”現象。
發展到第二階段，上海農民大多都已脫離農業生產，離農化過程基本完成，這主要得益于上海充裕的非農就業機會以及當地農民就地務工的便利性。據筆者2015年對上海一個遠郊村隨機抽取的村民小組的情況統計，該村民小組的健全勞動力都實現了非農就業，就業半徑近至鎮域、遠至市域。五六十歲以上的農民要么從事村莊涵養林看護、環境衛生清理、工廠保安等工作，要么處于退休狀態。從事農業生產經營的農戶全村也不到10戶。再比如調查組調研的X村，戶籍人口為3278人，勞動力就業人數為2136人，其中國家機關與事業單位63人、集體企業168人、民營企業987人、個體企業377人、在村委工作的84人、自由職業457人。農民與土地的關聯不再是直接的生產經營性關聯，而是以租金為載體的貨幣化關聯。在這個過程中，土地逐步物化為純粹的生產要素。這為政府根據城市經濟社會發展需要對農村土地或農業進行統籌性的規劃提供了條件。
2.2 村莊空間社會性的弱化
一直以來，村莊都是農民生產、生活、娛樂的空間。費孝通用“鄉土社會”來分析村莊的空間屬性，農民“生于斯、長于斯、死于斯”。農民通過歷史感和當地感的構建將個體生命與村莊融合在一起，村落熟人社會是農民自我實現的“社會文化場”。村莊是一個社會關系密集、價值意義密集的社會性空間。隨著打工經濟的興起，村莊的社會邊界逐漸被打破，村莊空間的社會屬性因為村莊人口和資源的外流而呈現出弱化趨勢。由于區域經濟發展水平差異，不同地區村莊空間社會性的弱化有時間早晚和速度快慢之分。上海作為我國一線城市，當地村莊經歷了一個較之于其他地區更為徹底的去社會化過程。主要表現為村民之間以村莊空間為基礎的經濟社會關聯趨近解體、原子化程度增加。村民的生產、生活都表現為突出的外向性，這與上海比較徹底的城鎮化有關。
農民城鎮化大體包括兩方面內容：一是農民就業的離農化；二是農民居住場所向城鎮轉移。它反映的是農民“離土又離鄉”的狀態。依托于城市經濟的快速發展，上海較早就開始了自主城鎮化過程。農民從農業生產經營環節的退出對村莊的影響主要體現在：它直接瓦解了村民之間以土地為基礎的利益聯結以及由此生產出來的互助交往。村民之間的關系松散化，他們的利益主要是在村莊之外的市場中獲得。大概在20世紀90年代末，上海遠郊農民就開始在城區或城鎮購置房屋。當時較低的房價以及農民較強的經濟增收能力使得很大部分農民基本能在城區或城鎮安家，城市較多的就業機會和遠較鄉村更優的教育、醫療等條件構成了本地農民城鎮化的重要推力。
上海農民的城鎮化具有兩個特征：一是不可逆性；二是城鎮化地點的梯度遷移性。城鎮化的不可逆性是指，即使戶籍未從農村遷出的農民，他們已實質上切斷了與農村的經濟、社會、文化、價值等各類關聯，農村對他們而言只是殘存在記憶中的“鄉愁”，或是年老時退養的場所。城鎮化地點的梯度遷移性是指，相當部分農民走的是從小城鎮到城區，再到上海市中心城區的城鎮化路線，房產的巨大增值空間使得農民的財產具有較強的積累性。上海農村人口、資源持續性地向外流出，使得村莊內生建設動力嚴重不足，村莊發展處于相對停滯狀態。
此外，即使是還未完全在城區或城鎮定居的農民，他們的就業、生活也是城市面向的，村莊只是暫時的居所。從當前上海大部分村莊的常住人口來看，基本都是老年人。對這部分老年人來說，村莊也只是退養場所。以X村為例，該村有95%的家庭在鎮區有商品房，1/3的農民在城區有商品房，60歲以上的老人所占比例為67.7%。由此可見，上海農民的就業、生活都已跳出村莊，深度鑲嵌在城市體系之中，村莊空間的社會性基本瓦解，變為純粹的物理空間。村莊空間的物理化同樣為鄉村服務于城市經濟發展的需要提供了巨大空間，政府可以直接將村莊建設或規劃放置在整體的城市系統中考慮。
2.3 比較完善的社會保障體系與村莊退守功能的消解
以上海雄厚的公共財政和強大的政府執行能力為依托，上海建立了覆蓋城鄉所有居民的社會保障體系。對農民來說，比較重要的是農村社會養老保險和職工保險。上海市在1987年就開始實行農村養老保險試點，到1992年，農村養老保障面擴展到56個鄉鎮。1996年，上海市頒布《上海市農村社會養老保險辦法》，實現了農村人口社會養老保險的全面覆蓋。據筆者2015年在上海L鎮農村的調研了解，當地農民每月的養老金達到了近800元，農村戶籍福利同城鎮戶籍福利的差距大幅縮小，基本實現了城鄉養老保障水平的均等化。高標準的養老保障水平在一定程度上消解了家庭和土地的養老功能。農村年輕人和老年人從對土地的依賴性關系中完全解放了出來。政府兜底替代了土地的社會保障功能，這使得農村土地的生產要素屬性更徹底地釋放了出來。
在完善城鄉養老保障的同時，上海還建立了比較完善的職工保險體系。以職工醫療保險為例，2000年，上海市正式實行《上海市城鎮職工基本醫療保險辦法》（第92號令）。2013年，上海市根據2010年以來國家相繼頒布的《社會保險法》《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》等法律法規的精神重新制定了《上海市職工基本醫療保險辦法》（簡稱“新辦法”），并廢止了《上海市城鎮職工基本醫療保險辦法》（簡稱“舊辦法”）。“新辦法”在上海市政府的強力推動下得到了較好地執行。較之于“舊辦法”，“新辦法”的一個重大調整尤其值得注意，即它擴大了“舊辦法”的適用范圍?！靶罗k法”適用于上海行政區域內的企業、事業單位、國家機關、社會團體、民辦非企業單位和有雇工的個體工商戶。其中的“企業”不再限于“城鎮企業”，這說明“新辦法”將上海所有企業及其職工都納入了職工基本醫療保險制度，擴大的適用范圍涉及原參加小城鎮綜合保險的上海郊區用人單位及其從業人員、原參加綜合保險的外來從業人員以及有雇工的個體工商戶及其幫工。“新辦法”適用范圍調整的重要性在于它實現了上海幾乎所有非農產業的正規化，所有從事非農產業的農民退休后都能拿到一定的保障金。
社會保障體系的完善進一步割斷了農民與農村、農業的關聯。從這個意義上來說，農民已經實現了實質市民化，其生活完全融入城市發展體系中。這同時助推了當地農民城鎮化的不可逆性，村莊的退守功能逐步瓦解。
3、吸附型城鄉關系下村級治理行政化的生成邏輯
村級治理行政化本質上反映的是村級組織與政府治理系統之間的行政隸屬關系，政府可通過行政化手段對村級組織進行管理，并部分影響村級組織的人、事、財和行事規則。政府對村級組織的行政管理權力需要以村干部的職業化為前提，以形成村干部與政府之間的制度化利益關聯。吸附型城鄉關系下產生的外力驅動型村級治理行政化，是指在村民自治制度背景下，以兼職化村干部為治理主體的自治型村級治理向行政化村級治理的演變不是來自于村莊自主發展和內生需求的推動，而是地方政府意志主導下的產物。時至今日，上海農村已經形成了比較成熟的行政化村級治理模式。從產生的內在動力和發生學基礎來看，上海行政化村級治理屬于外力驅動型，這與當地吸附型城鄉關系中農村服務于城市經濟社會發展需要的功能定位有關。
3.1 鄉村建設的城市功能定位
城市不僅是人才、科技、產業等元素高度聚集的經濟發展空間，同時也是消費、休閑、娛樂等生活功能齊全的生活空間。隨著城市經濟的發展以及人口的增多，城市通常會面臨嚴峻的空間瓶頸，以至于市民的部分生活需求無法在有限的城市空間中獲得滿足。這對上海這一超大型城市來說，更是如此。在農村人口持續外流的背景下，將城市空間的部分功能向農村轉移以形成城鄉有效互動以及優勢互補便成為上海市政府重要的工作任務。上海龐大的城市經濟體量和“大都市、小農村”的城鄉分布格局使上海有需要且能夠對本地農村進行全域性的統籌。在鄉村建設的城市功能定位下，上海鄉村并沒有因為人口的外流而廢棄，而是處于以城市功能定位為導向的規劃和建設中。上海鄉村建設的城市功能定位主要體現在兩個方面：
一是都市農業定位。前文多次提到，隨著農村勞動力向非農產業的充分轉移以及社會保障體系的兜底，農民普遍脫離了農業和土地，農業不再承擔農民就業和社會保障功能。這為農業其他功能的拓展提供了空間。據2017年上海統計公報顯示，該年上海市國民生產總值為30133.86億元，其中第一產業增加值為98.99億元，占比僅為0.33%?？梢姡r業對上海市經濟體量的貢獻非常小。上海市政府更注重本地農業的社會效益和政治效益，并始終對耕地保有量、糧食保有量以及農產品特別是蔬菜保有量有嚴格要求。2016年頒布的《上?，F代農業“十三五”規劃》明確規定，在劃定永久基本農田基礎上，建設80萬畝糧食生產功能區，保持50萬畝蔬菜生產能力，穩定213萬畝綠葉菜種植面積。上海農業主要是發揮“糧袋子”和“菜籃子”的保障性功能。
大約從2005年起，上海市各級地方政府就逐步介入農業領域，全方位加強對農業的規范化管理。概括來說，政府對農業的管理主要包含以下方面的內容：第一，將土地通過委托給村集體或者鄉鎮土地流轉服務平臺的方式進行統一流轉，然后再發包給農業企業、家庭農場等經營主體。2016年，上海農村土地流轉率達75%。第二，強化對農業整個生產過程的服務供給和監管。比如政府統一提供種子、農藥以及水利等服務，對農業生產提出高標準要求。第三，政府對農作物的種植類型以及農田休耕或耕種比例進行規劃。政府管理的每個環節都有相應的資金補貼。上海農業呈現出比較強的行政主導特征。
二是城市休閑功能區定位。截至2017年，上海常住人口2418.33萬人，人口密度約為每平方公里3814人。面對如此龐大的人口數量，有限的城市空間很難完全滿足市民的娛樂、休閑需求。上海市農村離城市的就近便利性使之成為城市休閑功能的最佳拓展地帶。針對城市人口巨大的休閑娛樂需求，結合本地土地整治項目，上海市政府于2012年在全市打造21座郊野公園，平均每個公園的面積為21平方公里左右。以筆者調研的L鎮為例，鎮域總面積為48平方公里，下轄12個行政村、2個居委會。郊野公園的規劃面積為21.4平方公里，占鎮域總面積的近1/2，共涉及8個行政村。郊野公園建設的目的在于緩解上海城市功能不斷提升過程中所面臨的土地資源約束和生態游憩空間缺乏問題。鄉村空間的景觀性、生態性凸顯出來，鄉村分解了城市部分功能。整個鄉村空間的規劃都是在政府的主導下完成。
3.2 政務的大量創生
鄉村建設的城市功能定位以及政府由此產生的系列舉措最終都會轉化為行政村范圍內的治理事務。在行政村依然是我國鄉村治理基本單元的背景下，以“村兩委”為基礎的村級組織自然成為承接政府主導型鄉村建設所生成的行政事務的最優載體，從而克服政府直接與分散小農戶打交道所存在的交易成本過高難題。然而，以兼業村干部為治理主體的半正式化治理體制難以應對行政事務密集且大量鄉村建設資源輸入的治理需求，需要對之加以改造。一個重要改造方式就是形成以職業化村干部為基礎的正式治理體制，將村級組織吸納到政府行政管理體系之中，增強政府對村干部的指導、管理和動員能力。在農村人口大量流出且已脫離農業、脫離土地以及村莊生活主體主要是老年人的情況下，村莊內生性的自治事務日趨稀少。這進一步為村級治理的行政化提供了可能。
以政府對農業的管理為例。在各級政府的推動下，上海農村大致形成了三種農業經營模式，分別是以嘉定外岡鎮為代表的集體經營模式、以松江家庭農場為代表的家庭經營模式和以金山現代農業園區為代表的企業經營模式。在這三種農業經營模式中，村級組織都直接或間接地扮演著管理、監督和協調者的角色，對接政府下達的各項資源、服務以及要求。集體經營模式中，農民將土地返租給村集體，由村集體提供農資，聘請田間管理員統一經營。村集體作為責任主體介入到耕種、收割、運輸等幾乎所有的生產環節中。家庭經營模式中，村級組織主要是作為家庭農場主與政府間的對接者角色，負責將政府統一配備的種子、農藥、其他社會化服務以及相關農業補貼等工作落實到位，還包括將政府對農業生產的時間安排等要求傳達下去。村級組織還需要聘用專門的管水員以保證家庭農場經營的用水需求。農業企業經營模式中，一般規模較大的農業企業大多將土地再次轉包給小農戶（主要是外地農民）。企業直接承擔對接政府項目、農業安全監測、檔案資料填寫、小農戶生產行為的監督等工作。雖然企業是主要的責任主體，但村級組織仍然需要協調和配合。僅農業一塊，上海就形成了高度密集和專業化的管理隊伍。以L鎮為例，全鎮3萬畝耕地，下轄12個行政村。鎮、村兩級常年由財政支付工資、專門從事農業治理的行政、半行政人員就有140多人，其中村一級專門從事農業管理的工作人員平均有8人左右，包括分管農業的農業主任（由村干部兼任）、電工、水利管理員以及農業安全協管員等。
村級組織除了要承接政府對農業管理的相關任務外，諸如郊野公園建設中涉及的土地整理、溝渠路建設等項目落地問題都需要村級組織配合和協調，高標準的村莊環境衛生管理、村莊道路等日常管護工作同樣需要村級組織來完成。總體來說，以城市需求為導向、由政府主導的鄉村建設標準高、資源流量大，事務繁雜、細致且瑣碎，需要一個職業化且受政府管理的專門隊伍去完成。村級治理行政化是上海市政府基于城市經濟社會發展需求對鄉村進行統籌、規劃和改造等理性設計邏輯自然延伸的結果，村級組織事實上成為政府在村莊的派出機構。
4、村級組織體系的構成及基本配套制度：村級治理行政化的實踐表達
行政化村級治理與自治型村級治理是兩種相對的村級治理模式。在自治型村級治理中，村干部的管理呈現出非正規性。雖然村干部具有承接政府部分行政職能的要求，但是其動用的治理資源都表現出一定的社會性，與村莊社會存在緊密關聯，政府正式治理資源的支持有限。因而，政府對村干部的行為以及村級治理活動的開展不具有絕對的管理權。與自治型村級治理不同的是，在行政化村級治理中鄉鎮政府對村干部行為及村級治理活動的開展具有較強的制度化管理能力。基于調研結果，這里從村級治理架構、村干部選任機制以及村干部的治理行為特征等三個方面來勾勒上海地區村級治理的行政化實踐。
4.1 條塊化的村級治理架構
上海農村形成了“‘村兩委’干部+條線工作人員”的條塊化治理架構。“村兩委”干部相當于“班子成員”，是村莊權力中心，承擔村務決策和村莊統籌管理職責。條線工作人員主要從事事務性工作，接受村干部的工作指導。
每個行政村“村兩委”干部的配備數量為3~5人。除書記、主任對村莊工作全面負責外，各行政村會根據村莊治理需要對其他“村兩委”干部進行相應的崗位配置，形成村莊治理的各個條線。各個條線又會根據工作量的大小和復雜程度配備數量不等的工作人員，并受分管各條線村干部的工作指導。雖然各行政村因為村莊大小以及村莊具體治理事務的多寡在具體條線內容的設置上存在差異，但是“‘村兩委’干部+條線工作人員”的崗位配置基本上是上海農村村級治理架構的主要形式。
比如城郊農村，由于有廠房出租、企業入駐等工商經濟以及大量流動人口，村莊治理事務數量多且門類繁雜。這類村莊多設置有調解、司法、工會、治安、科普、社保、農建、衛生、工商等條線，而遠郊地帶的一般農業型村莊則主要是調解、衛生、農建、民政等條線。除了特別重要的條線是專人負責外，其他多是一個村干部負責多個條線。村里的條線工作人員分為兩類：一類是村莊自主招聘的條線工作人員，工資由村集體承擔，接受村干部的工作指導。環境衛生、電工就屬于這一類型。另一類是由鄉鎮統一招聘并向各村分配的條線工作人員，工資由鄉鎮財政承擔。村里的綜治協管員、助殘員和就業援助員就屬于此種類型，他們直接受鄉鎮的業務指導，同時也受村干部的管理。
不論是村干部還是條線工作人員，他們都是專職化的，有明確的坐班要求，按照目標管理責任制的標準進行考核。村干部和條線工作人員之所以能做到專職化，原因就在于他們都有不低于外出務工收入的工資保障。村干部工資的多少與村集體經濟狀況成正相關，集體經濟發達村的村書記工資能達到每年15萬~16萬元，集體經濟薄弱村村書記的工資每年至少也有9萬~10萬元。上海一般將村集體年收入少于70萬元的村作為經濟薄弱村，并通過財政轉移支付的方式來彌補此類村莊治理資源的不足。其他“村兩委”干部的最低工資每年也能有7萬~8萬元，條線工作人員的工資每年在4萬~5萬元。此外，“村兩委”干部和條線工作人員還有保險待遇和退休保障。
在條塊化的村級治理架構中，村級日常工作采取的是以專業條線分工為主、以塊為中心的整體動員參與為輔的條塊結合的模式，權責職能邊界清晰。從村級治理架構中的權力關系來看，其內部形成的是制度化的權力分配格局，包括村書記、主任在內的村干部權威都屬于行政性權威。村級治理活動的開展主要依靠正式行政資源的支持。
4.2 制度化的干部選任機制
在對村干部的選任上上海先后經歷了非正式指導和制度化指導兩個階段。2004年后備干部制度的啟動可以看作為區分兩個階段的時間節點。2004年前屬于村莊的能人治理階段，這與當時村級治理的核心任務是以村集體經濟發展為主有關，村集體經濟主要是村辦企業和招商引資。為了各村的經濟指標能達到考核要求，鄉鎮有影響村干部人選尤其是村書記人選的動力。從調研組在部分農村的調研結果來看，20世紀90年代的村書記多是由鄉鎮黨委提議和任命，且主要是從鄉鎮某部門或某企業的管理人員中遴選，經濟發展能力是主要遴選標準。
進入21世紀，隨著村級治理任務從經濟發展向管理服務轉變，上海各鄉鎮于2004年啟動后備干部制度。也大致在這個時候，上海各級地方政府基于城市經濟發展需求開始對包括農業、鄉村空間規劃在內的鄉村建設進行全方位管理，由此產生了對建立一個專業化、正規化村級組織體系的需要。村級治理逐步從能人治理邁向專才治理。后備干部制度的啟動標志著上海進入村干部的制度化培養和選任階段。后備干部的選拔周期與村莊選舉的周期一致，通常是每三年一次。當然，鄉鎮可根據村干部的隊伍配備情況對后備干部的選拔時間進行靈活調整。
后備干部制度作用的發揮是通過村書記助理、主任助理的設置來實現的。書記助理、主任助理由鎮街組織部門進行公開招聘，需經過筆試、面試等環節，對報考人有嚴格的年齡和學歷要求，其中書記助理職位沒有明確的戶籍限制。年輕化和高學歷是后備干部選拔的方向，也是村級治理隊伍建設的方向。調查發現，從2004年之后當選為村書記、主任以及一般“兩委”成員的工作經歷來看，他們一般都是通過后備干部制度進入村級治理體系，遵從助理、委員再到村主職干部的晉升路線，書記助理、主任助理工作為他們提供了一個熟悉村莊工作以及熟悉本村村民的機會。經過多年實踐，從書記助理、主任助理成長為村書記和村主任后備人選的情況已經比較多見。
后備干部同村里其他工作人員一樣都是專職化的，工資待遇是村書記的55%，與一般的外出務工收入基本相當。后備干部有穩定的職業晉升預期，這對剛畢業的大學生具有相當的吸引力。對村干部來說，只要他們不犯原則性的錯誤，都能干到退休。男女分別到了57歲和52歲，村主職干部就不再連任。在村干部和普通村民看來，村干部主要是一份收入和退休有保障的正規性職業。
由此可見，上海形成了以后備干部制度為基礎的穩定且制度化的村干部更替和選任機制。后備干部制度在一定程度上強化了村干部權力來源的制度屬性，是上海地區行政化村級治理體系得以存續的重要制度保障。
4.3 規則型治理秩序的形塑
依據村集體經濟的發展程度，上海農村可粗略劃分為城郊地帶的集體經濟雄厚村和遠郊地帶的集體經濟薄弱村，后一類村莊在數量上占絕大多數。不論是何種類型村莊，地方政府都表現出對村莊的強大管理能力。對集體經濟雄厚村而言，在村財鎮管的制度下，村集體沒有經濟主導權，財權由鎮來掌握。村集體資源屬性實現了從村莊小公性質向政府大公性質的轉換，形成了地方政府以資源為基礎對村級組織的管理。對集體經濟薄弱村而言，其村級治理資源包括村級工作人員的工資、村莊的日常管理和建設費用等幾乎全部依靠上級政府的財政資源輸入。村級治理資源對政府的強依賴性，更是強化了上級政府對此類村莊治理的指導能力。上海的村級治理也因此呈現出較強的資源分配性特征。
村級治理資源由政府所掌控的特點意味著政府有制定資源使用和分配規則的權力。為了保證資源的合理使用，政府通常會采取相應的制度手段以及考核手段對村干部的治理行為進行規范，并提出檔案備份、辦事留痕等工作要求。村級治理對政府資源的強依賴性也使村干部有執行上級輸入的各項規則的動力。以當地“四議決策法”的執行情況為例。雖然很多中西部地區的農村在政府的指導下都建立了村務監督委員會等事務決策和監督機制，但多沒有得到有效執行。該制度在上海農村卻得到了較好地貫徹。上海每個農村都設有村務監督委員會，其成員由村民代表大會產生，村監會主任和“村兩委”干部參與村莊相關事務決策。村莊重大事項基本上都會經過村支部提議、“村兩委”商議、村黨員大會審議和村民代表會決議的“四議”程序。
對政府來說，出臺的各項制度是規范村干部行為的手段。對上海的村干部來說，在較高工資保障的前提下，按照政府的規定行事則是一種免責機制，破壞上級規則的任何行為都可能帶來失去村干部職位的風險。此外，充裕的行政治理資源也使村干部無需過多倚重社會動員、人情、面子以及其他非正式手段進行村莊治理，村級事務在行政框架內就能得到較好解決。因而，政府借助對村級治理資源的管理，強化了其向村莊輸入制度和規則的能力，進而形成了政府在鄉村治理中的強大指導能力。村莊也實現了以制度、規范、程序等為依據的規則型治理。
5、總結與討論
得益于城市經濟的快速發展和城市經濟對農村勞動力強大的吸納能力，上海農民較早且迅速地進入到城市化進程中。在社會保障體系日益完善的背景下，上海農民能夠脫離與農業、土地的關系而完全投入到市場中并且有能力規避市場的風險。這強化了他們的城市生活取向。人口的持續流出帶來村莊的快速蕭條，村莊缺乏內生的自主建設需求。與此同時，隨著城市經濟的擴張和城市人口的膨脹，城市資源和空間限制日益突出。這構成了城市部分功能向農村進行延展的動力，將農村作為城市的一個規劃板塊，并形成吸附型城鄉關系。在村莊內生性治理事務有限的情況下，村級組織主要承接政府對村莊進行建設所生成的行政事務，“村兩委”成為政府行政層級在村莊的延伸。上海農村的治理或鄉村建設定位并不主要是立足于村莊的內生性需求（當然在農村人口已經大量向城鎮流入的背景下，村莊的內生性需求也是極其有限的），而是面向城市的經濟社會發展需要。因此，農村功能的城市定位意味著上海農村治理帶有突出的城市屬性。
較之于傳統鄉村治理秩序的自然生成性，城市治理秩序表現出較強的人為規劃性。這決定了在農村中不屬于村級治理的事務都會被納入城市治理的范圍，行政事務的數量和復雜性都會成倍增加。在韋伯看來，科層制產生的一個重要原因就是伴隨工商業的發展所帶來的行政事務復雜性的增加。上海農村治理的城市屬性主要體現在兩個方面：第一，村莊管理和建設目標的城市導向。即村莊管理和建設主要是服務于城市經濟社會發展體系的功能需要。第二，村莊管理和建設標準的城市導向。比如農業生產管理、村莊空間打造以及環境衛生管護等都是按照城市治理的要求展開。在吸附型城鄉關系的宏觀背景下，上海農村功能的城市定位必然會帶來村級治理事務特別是政府下達的行政事務的大量產生。這構成了上海村級治理行政化生成的內在邏輯。
實踐中，上海農村也出現了治理目標或治理定位的錯亂，并陷入資源軟約束下行政化治理邏輯強化的處境之中。依托雄厚的公共財政資源以及強有力的正規化村級治理體系，上海各級政府一方面不斷向農村輸入各類公共服務資源、提高各方面的治理標準、增加對村莊各項創建活動的要求；另一方面采取物質激勵和精細化考核的方式來激發“村兩委”人員的工作動力。以創建活動為例，在自上而下的目標管理責任制考核壓力下，各級政府都有強烈的“創先爭優”動力，這不僅影響到工作的排名，而且還與績效工資掛鉤。傳導到村莊，鄉鎮各條線對村干部都會提出具體的創建要求，并附帶細致的硬性考核。就我們調查所涉及的村莊來說，基本上每個村每個月都有至少五六次的創建活動。這些活動有些可能與村民的實際需求并無太大關聯，造成了一定程度上的行政內卷化。
行政內卷化是指在一定的治理單元內投入了過量的治理資源，而治理效果卻沒有顯著提高，造成治理資源無效消耗的狀況。主要表現為包括公共服務供給在內的鄉村治理項目往往與村莊發展的實際需求不符。大量的公共服務供給超出了村莊既有人口所能承載和接受的能力，造成政府對村莊的過度治理，而村莊亦陷入治理體系膨脹、空轉和治理懸浮的困境之中。從這個角度來說，我們需要對此種現象有所警惕。如何保證行政化村級治理的有效運轉，提高其治理績效，是有待進一步研究的課題。
此外，較之于國家與社會關系的分析框架，城鄉關系的研究視野還可揭示出我國村級治理行政化生成邏輯的空間差異。改革開放以來，我國各地經濟、社會發展的活力得到了充分釋放，經濟、社會快速發展。與此同時，由于地理區位以及國家政策傾斜程度的差異，城市經濟的發展程度以及農村社會的經濟基礎發生了一定程度的分化，這意味著不同地區也會呈現出不同的城鄉關系類型，比如中西部欠發達地區的城鄉關系類型就不同于東部沿海發達地區，它們所表現出的村級治理行政化樣態及其生成邏輯也會有所差異。通過納入城鄉關系視野，不僅有助于深化對我國村級治理行政化問題的理解，也在較大程度上拓展了我國鄉村治理研究的視域。
作者簡介：杜姣，華中科技大學公共管理學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《探索》2018年第6期
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