摘要：從鄉村社會內部來看, 當前中國農村正在發生巨大分化, 不同地區的農村差異很大。大體可以將中國農村劃分為兩種類型:一種是農村人口流出、留在村莊農民仍然從事傳統農業的中西部農村地區;另一種是農村人口流入、村莊工業化程度很高, 農民主要收入來自二、三產業的東部沿海發達地區的農村。當前中國不同地區存在著不同的鄉村管理體制的選擇, 并且這種選擇仍在進行中。只有形成與當下中國農村相匹配的鄉村管理體制, 才能實現可行的基層治理現代化。
一
當前中國正處在快速變化時期, 從鄉村治理的角度看, 同時有兩個重要的變量在中國不同地區發生著不同的變動, 因此形成了當前中國鄉村治理的復雜樣態。本文擬就此進行初步討論。
影響鄉村治理現代化的兩個重要變量分別是鄉村社會本身和鄉村管理體制或制度。從鄉村社會本身來看, 當前中國農村正在發生巨大分化, 不同地區的農村差異很大。大體來講, 可以將中國農村劃分為兩種類型:一種是農村人口流出、留在村莊農民仍然從事傳統農業的中西部農村地區, 這些地區的農村雖然與傳統封閉型農村已有較大差異, 但仍然保持了傳統農村的主要特征;另一種是農村人口流入、村莊工業化程度很高, 農民主要收入來自二、三產業的東部沿海發達地區的農村, 這些農村已經成為沿海城市帶的一部分, 從農民收入、就業到農村社會結構、生活方式、居住方式等等方面都與傳統農村差異極大, 某種意義上接近了城市或就是城市的組成部分。這樣, 我們就可以將中國農村劃分為兩種類型, 一種是人口流出的農業型的以中西部地區為主的傳統農村, 一種是人口流入型的已經工業化的以沿海發達地區為主的城市化了的農村。
從鄉村管理體制來講, 當前中國城市化了的農村地區就可能產生與之相適應的從城市管理體制中借用過來更加現代、規范、復雜及正規的體制, 還有一種就是傳統的鄉村管理體制, 或者叫作傳統管理體制。
有學者認為, 運用整體性治理范式, 可以為我們解決當下中國鄉村治理存在的諸多問題、化解農村社會轉型風險, 推動鄉村治理變革, 實現鄉村治理現代化。相對來講, 農村本身的類型是客觀的, 而在農村實行何種管理體制則有相當的選擇性。當前中國不同地區存在著不同的鄉村管理體制的選擇, 并且這種選擇仍在進行中。為此, 我們來討論農村類型與管理體制的匹配情況, 并一一進行分析。
這樣我們就形成了四種理想類型的匹配。
第一種理想類型是傳統村莊與傳統體制的匹配;第二種理想類型是城市化了的村莊與傳統體制匹配;第三種理想類型是傳統村莊與現代體制的匹配;第四種理想類型是城市化了的村莊與現代體制的匹配。
相對來講, 第一種和第四種理想類型都可以被視作比較成熟的有效的匹配, 第二種和第三種則可以視作某種意義上的錯配。我們首先對村莊類型和體制類型進行分析, 再一一分析以上四種理想類型的匹配邏輯, 最后重點討論第三種理想類型, 在此基礎上提出對當前基層治理現代化的若干建議。
二
首先, 我們必須對當前中國的農村有深刻認識。改革開放前, 中國實行的是全國統一的人民公社體制, 農村社會相對封閉, 農民較少流動, 農民主要收入都來自村莊之內, 主要從事農業生產。雖然全國不同地區農村的種植結構不同, 氣候條件不同, 村莊結構不同, 甚至農民的經濟條件也不同, 但全國農民都主要在生產隊內從事農業生產, 主要收入來自農村, 集體生產, 集體分配。從這個意義上說, 全國只有一種類型的農村, 那就是人民公社“三級所有、隊為基礎”的農村及社隊體制。
分田到戶以后, 社隊體制解體, 農民按人均分土地, 農戶承包土地耕種并從土地中獲得收入, 體制上是以承包制為基礎的統分結合的雙層經營體制, 農戶承包土地所要盡的義務是“交夠國家的, 留足集體的”, 剩下都是自己的。
全國農村的分化也是自分田到戶前后開始的, 最早是上世紀七十年代蘇南鄉鎮企業的發展, 即農村工業化。農村工業化為農民提供了農業收入以外的二、三產業收入, 農民離土不離鄉, 就地工業化。稍后, 以浙江為典型的個體私營經濟的發展, 以珠三角為代表的招商引資、“三來一補”工業化的發展, 不僅開啟了沿海地區農村迅速的工業化進程, 而且吸引大量外來農民工務工。在上世紀八、九十年代曾有一波全國范圍的鄉鎮企業的快速發展, 鄉村工業化在全國幾乎所有農村進行。不過好景不長, 到上世紀90年代后期, 鄉鎮企業本身的小散亂的弱點以及產權不清晰的缺點, 導致絕大多數鄉鎮企業都倒閉了。
在世紀之交, 取消農業稅前后, 沿海地區農村工業化繼續推進, 而中西部農村變得蕭條起來。越來越多中西部農村青壯年農民進城務工經商, 其中相當部分就是到了沿海發達地區農村務工經商。沿海發達地區農村農地變成了建設用地, 農業被二、三產業替代, 鄉村工業化帶來了農村社會的深刻變化, 大量外來農民工流入也對傳統村莊秩序造成巨大沖擊。沿海發達地區農村經濟和社會基礎的變化對上層建筑提出了要求, 如何適應農村變化的需要產生出新的鄉村管理體制, 以保持社會秩序, 就是題中應有之義了。
已經工業化且有大量外來農民工涌入的沿海發達地區的農村, 已完全不同于傳統的以農業為主的相對封閉的農村。這樣的農村就是我們所說的城市化了的農村。
同時, 在全國絕大多數農村, 雖然在上世紀八十年代有過工業化的萌芽, 但很快就隨著鄉鎮企業的衰敗而中止。因為農民承包土地有限, 大量農村剩余勞動力因此開始離土進城、務工經商, 而由年齡比較大的老年人留村務農。這樣就在全國絕大多數農村形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式, 農戶家庭并沒有放棄農業收入, 卻又增加了城市務工經商收入。越來越多農村青壯年勞動力進城務工經商, 就留下了部分農村獲利機會, 以讓無法進城或不愿進城農戶增加了從農村獲利的可能。取消農業稅以后, 農戶家庭進城的潮流進一步深化, 更多農村勞動力進城, 更多農民家庭進城, 以及更多農民家庭在城市買房安居。不過, 總體來講, 當前村莊中仍然有大量需要依靠土地與農業獲利機會生存的農戶, 他們仍然在農村生產生活, 其中最重要的是占到全國大約70%農民家庭的“以代際分工為基礎的半工半耕”家庭, 年老父母仍然留村從事農業生產, 同時, 幾乎所有進城農戶都保留了返鄉的可能性, 以在自己無法體面進城時返回農村。也就因此, 雖然當前中國絕大多數村莊中, 隨著越來越多農民進城務工經商, 村莊邊界開放, 農民收入多元化 (主要是城市工資性收入) , 村莊卻并未消失, 且農業依然在當前和未來農民家庭收入中占據重要位置。這樣一種人口流出、相對衰敗的農村是完全不同于前面所講城市化了的沿海發達地區農村的傳統農村。
當前中國城市化了的農村占比其實很少, 但影響力很大, 且十分活躍, 具有高度生產能力。而中西部傳統農村占比很大, 卻相對被忽視了, 影響力也就自然有限。
我們再來看體制。
當前占中國農村絕對多數的傳統農村也已不同于分田到戶之初的農村, 其中最大的不同就是農戶收入中外出務工收入占比越來越大, 村莊中越來越多青壯年勞動力進城務工經商, 可以獲得遠比過去多的收入。同時, 大量農村青壯年勞動力進城, 也就讓渡出來部分農村獲利機會, 從而讓留守農村人員有了在農村增加收入的機會。
傳統農業型村莊的如此改變對鄉村社會的影響很大, 首先體現在對誰來當村干部造成了沖擊。農村青壯年大規模外出務工之前, 農戶收入主要來自農村和農業, 村干部是兼職的, 農村干部除了可以繼續種田獲得農業收入以外, 還可以獲得當村干部的誤工補貼。因此, 無論誤工補貼有多低, 村干部依然屬于村莊較高收入者, 因為村干部比一般農戶多了誤工補貼這一塊。大量農村青壯年進城務工以后, 一般農戶中老年父母務農, 年輕子女進城就使有進城務工的農戶家庭比不進城務工村干部家庭多了務工收入, 而從當前中西部地區村干部誤工補貼來看, 一般誤工補貼只有幾千元, 遠遠低于進城務工收入的三、五萬元。這樣一來, 年富力強的農村精英就不可能再當村干部, 因為當村干部的收入比其他農戶要少。因此, 中西部農村村干部開始由另外兩種人來擔任, 一種是年齡比較大、不適合進城務工的群體, 特別是老村干部, 他們當了一輩子村干部, 也不會干別的了, 進城務工也錯過了機會。二是在農村有各種獲利機會的“中農”, 比如通過流入土地形成適度規模經營、辦有小作坊、當經紀人、經營農資農機、規模養殖等等從而可以獲得不低于進城務工收入的農民, 就可以兼職當村干部, 或村干部“中農”化, 才能當得下去。當前中西部農村實際上普遍出現了村干部“中農”化現象, 通過村干部中農化, 在農村青壯年勞動力大量進城背景下, “誰來當村干部”問題平穩化解。
取消農業稅后, 村干部工作以及鄉鎮工作都與之前相比發生了重大變化。取消農業稅之前, 鄉村工作的重心是完成收糧派款和計劃生育任務, 同時組織農民冬修水利。鄉鎮為調動村干部完成收糧派款任務的積極性, 幾乎都傾向保護村干部, 村干部在對待農民群眾時就可能會比較蠻橫。鄉村之間容易形成利益共同體, 干群關系變得緊張。取消農業稅后, 國家不僅不再向農民收取稅費, 而且持續加大向農村的轉移支付力度, 農村工作重點變成分配自上而下的各項國家政策資源, 基層治理的重點就是要約束村干部在分配資源時的優親厚友, 因此就需要在鄉村治理中強調“公正公開公平”。
村干部“中農化”和鄉村治理中由鄉村利益共同體到強調資源分配中的“公正公開公平”, 幾乎都發生在世紀之交的取消農業稅前后, 是對之前鄉村管理體制的略微修正。這樣一種體制仍然可以稱為傳統的鄉村管理體制, 即村干部兼職化, 鄉村治理以解決問題為導向, 鄉村治理簡約化。
改革開放以后, 東部沿海地區一些農村迅速工業化, 比較有代表性的是三個地區即蘇南、浙江、珠三角。到現在, 這三個地區農村基本已經工業化了。最重要的有兩條, 一是當地產業形態從以農業為主變為以二、三產業為主, 二是大量外來農民工進入就業。從而, 這些地區變成了城市化的農村。雖然這些地區仍被習慣性地看作農村, 仍然有村莊和村干部, 實際上無論是產業形態還是社會形態都與城市差異較小, 也因此有越來越多農村正改為居委會 (村改居) , 并實行城市化的管理體制。所謂城市化的管理體制, 主要有兩點, 一是村干部的職業化, 二是管理手段的規范化。村干部不再是拿誤工補貼的不脫產干部, 而是拿工資的職業化干部, 村務管理必須規范按程序, 依法依規, 辦事留痕, 每一件事情都要形成文字存檔。這樣一種現代的城市化了的管理體制, 就成為與城市化了的農村相匹配的一種類型。與城市社區有所不同的是, 城市化了的農村都是以村社集體土地所有制為基礎的, 集體土地非農使用會產生巨大的土地增值收益, 土地增值收益的分配會極大地強化村社集體的共同體意識, 從而形成城市化了的農村與真正城市社區的差異。從體制上看, 最重要的方面就是城市化了的農村具有村社集體這一強大體制力量。這尤其表現在蘇南和珠三角這兩個城市化了的農村地區。
三
以上討論村莊與體制, 重點討論了兩種村莊與體制匹配的理想類型, 即傳統村莊配傳統體制的第一種理想類型和城市化了的村莊配城市化了的現代管理體制的第四種理想類型。當然, 這兩種理想類型是經過改造了的, 第一種理想類型的農村已不同于傳統時期的農村甚至不同于取消農業稅前的農村, 而且其鄉村管理體制也與取消農業稅前有了很大不同, 雖然依舊簡約和以解決問題為導向, 以及村干部不脫產, 卻不同于取消農業稅前的情況。第四種類型中, 即使已經村改居了, 村社集體資源是不同于城市社區的, 因此, 城市化的農村仍然具有中國社會主義農村集體所有制的特點, 其體制也是利用了這個特點, 從而與一般現代城市基層管理體制有差異。
下面重點討論兩種比較特殊的理想類型, 即傳統農村與現代鄉村管理體制匹配的第二種類型, 和城市化了的農村與傳統鄉村體制匹配的第三種類型。
先討論第三種類型。浙江的農村工業化也是自改革開放以后即快速推進, 并成為中國沿海農村工業化的典型代表。其中表現之一是浙江農村工業化程度很高, 二是大量外來農民工進入浙江工業化的農村務工經商。當然, 浙江農村工業化也是不平衡的, 其中有一部分仍然保留相當農業成份。相當部分農村則已經變成了城市化的農村, 或至少已經變成沿海城市帶的一部分。
比較有趣的是, 浙江鄉村管理體制似乎沒有與時俱進, 其典型表現就是, 當前浙江幾乎所有農村的村干部都是不脫產的, 當村干部只拿誤工補貼, 村主職干部一年誤工補貼往往只有一萬元左右, 連開車的油費或抽煙的煙錢都遠遠不夠。浙江村集體也普遍沒有什么集體收入。因為村干部不脫產, 所以也沒有村干部坐班, 村民有什么事情找村干部, 就電話預約到村干部家中辦事。上級有什么任務布置, 村干部也是集中時間去解決。最近幾年, 浙江在全省范圍大搞環境整治, 尤其是開展“三改一拆”、“五水共治”、“三邊一化”等等涉及千家萬戶利益的工程, 浙江省只是激活了過去的聯村干部制度, 即由鄉鎮干部包村負責完成自上而下各項任務的落實, 而沒有觸動鄉村體制。也因為村干部是不脫產的, 報酬很低, 鄉鎮不可能通過行政命令來讓村干部完成自上而下的各項工作, 更不能罵村干部, 而必須調用各種關系尤其是要利用好富人村干部。
浙江不僅村干部不脫產, 而且鄉鎮規模也普遍比較小, 很少有臨時聘用人員。而蘇南和珠三角鄉鎮往往規模龐大, 僅僅是輔警或治安隊員, 一個鄉鎮可能就有幾百人, 因此, 鄉鎮行政事業經費的支出要遠高于浙江。浙江鄉與村之間的關系更多是協商的關系, 甚至由鄉鎮干部到村莊當駐村指導員來完成上級任務, 而蘇南鄉鎮可以十分有效地指揮村干部。與蘇南、珠三角村級組織十分穩定與專業相反, 浙江村干部不脫產就決定了其高流動性與非專業化。
也就是說, 本來浙江農村已經城市化, 應當發育出一套高成本的正規化的鄉村管理體制, 浙江省卻在鄉村體制發育上面保持了相對穩健的態度, 從而出現了某種意義上的錯配。不過, 從浙江鄉村治理的現狀來看, 當前浙江鄉村治理效果相當不錯, 不僅可以有效維持鄉村社會基本秩序, 而且可以有效完成自上而下的各種高強難度的諸如“三改一拆”的任務, 而且有能力完成特殊地區各種重點項目落地的任務, 比如寧海縣桃源鎮的例子。
浙江鄉村治理的模式與蘇南、珠三角差異很大, 其中一個重要原因是浙江的工業化是從家庭作坊開始的, 從而在村莊中普遍形成了農村階層分化。浙江相對簡約的鄉村治理體制某種意義上是以富人治村為基礎的, 富人治村本身當然也是有代價的。關于浙江與蘇南、珠三角沿海發達地區鄉村治理差異的比較, 筆者另文有述。
當然, 當前浙江農村也正在進行鄉村管理體制的調整, 其中有代表性的是浙江寧海縣推進的“村級小微權力36條”對村級權力使用的規范化程序化管理。浙江鄉村體制的變動值得關注。
我們再來討論第二種類型的匹配, 即傳統農村與現代鄉村體制的匹配。現代鄉村體制是村干部的職業化與鄉村治理的規范化與程序化。
讓人印象深刻的例子是南京溧水區的鄉村治理。溧水區是2013年由縣改區的, 以前是溧水縣。從產業形態和社會形態上看, 溧水區絕大部分村莊都與全國農村沒有差異, 村莊缺少農業以外的產業形態, 農戶家庭主要收入來自中老年父母在家務農與年輕子女進城務工。不過, 自縣改區以后, 溧水實行村改居, 并按與南京城區相似方式進行管理, 其中特別重要的有以下四點:一是村干部的職業化, 村干部改誤工補貼為工資, 要在村部服務辦事大廳坐班;二是村務辦理的程序化規范化, 辦事留痕, 形成證據鏈;三是通過政府購買服務, 為農民提供社會化服務;四是通過12345市長熱線來接通“農民—市長—村干部”的服務通道。如此操作的結果就是村干部忙亂不堪, 村級治理成本大幅飆升。
與溧水區相類似的是上海空心化程度很高的農村的管理。上海很多農村的產業形態和社會形態與中西部農村也沒有差別, 但上海市實行城鄉統一的嚴格的高度現代化的管理體制, 與溧水區比, 上海鄉村體制有過之而無不及, 其中最典型的是對空心化的純農業村莊進行與上海市區同樣的網格化管理。
而占全國農村絕大多數的中西部農村, 除個別例外 (比如城郊村) , 絕大多數都是我們前述的傳統村莊, 這些傳統村莊主要產業為傳統農業, 大量農村青壯年進城務工經商, 農民家庭普遍形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”的家計模式。當前中西部傳統村莊大多是與傳統鄉村管理體制匹配的, 不過, 中西部地區也有很多探索, 其中有兩類典型探索, 一是湖北村干部職業化的嘗試, 二是河南村務管理規范化的嘗試。
2016年, 湖北省安排村主職干部享受鄉鎮副職待遇。之所以要提高村干部待遇, 是因為專職村干部顯然無法僅靠之前的誤工補貼維持生活。之所以沒有提高所有村干部的待遇, 是因為湖北省沒有上海市、南京市那樣的財政實力。湖北省的想法是, 讓主職村干部享受鄉鎮副職待遇, 他們就不用再去經營自己的產業, 就可以變成職業化的干部, 就可以坐班, 就可以形成正規化的村級治理。
湖北省現在面臨的問題是, 村主職干部的收入工資化了, 其他村干部工作積極性就沒有了, 以前是村支書指揮一般村干部分工合作。現在是其他村干部圍觀村支書干工作。這樣一來, 村級治理反而更難。為了調動所有村干部積極性, 只能將所有村干部的收入工資化。在財力不足的情況下, 湖北省就通過合村并組來達到目的。合村并組后, 村莊規模太大, 就可能跨越以前熟人社會的圈層結構, 從而造成村干部脫離村民, 并不得不在村之下再設行政層次。這樣就得不償失了。
實際上, 當前湖北絕大多數傳統村莊事務較為簡單, 通過不脫產干部這一簡約的鄉村管理體制就可以維持鄉村秩序, 從村干部角度來講, 要解決的不過是“中農化”的問題。
河南省嘗試的典型是鄧州市發明的“四議兩公開”制度。2006年, 鄧州“四議兩公開”被報道, 很快在河南全省推廣。“四議兩公開”是一種復雜制度, 河南全省推廣的初衰是通過復雜的制度設計為村級治理提供“公開公正公平”的環境條件, 讓群眾滿意, 防止村干部優親厚友, 胡亂作為。不過, 當前河南絕大多數農村都是傳統村莊, 其主要事務是分配國家資源, 河南復雜制度的運用也多用在諸如低保指標、危房改造、黨員指標分配上, 但在實踐中, 因為“四議兩公開”過于繁煩, 在基層實踐中不只是將繁瑣程序進行了化簡, 而且實際上大多棄之不用。村莊內缺少強有力力量的援引, “四議兩公開”制度就有可能成為墻上制度。
也就是說, 對于傳統村莊而言, 可能并非越是現代的鄉村體制就越好。鄉村體制與鄉村社會如果不匹配, 就可能會變成形式主義, 形成高成本的空轉。
四
當前中國鄉村社會本身的快速變化, 鄉村體制的快速變化, 以及其中形成的鄉村社會與鄉村體制的匹配狀況, 我們通過以上四種理想類型進行了初步分析與討論。相對來講, 鄉村社會的變化是慢變量, 是更為客觀和基礎的變量, 鄉村體制則帶有上層建筑的性質, 是可以進行調整的變量。尤其是在當前全國治理現代化的語境與追求下, 在全國先進經驗的相互學習借鑒的條件下, 在發達地區對欠發達地區的示范下, 很容易出現體制變動太快, 而對鄉村社會理解不足的問題。
當前鄉村社會中的傳統社會, 我們應當有深刻理解, 即未來中國的城市化會進一步加速, 當前未能實現鄉村工業化的絕大多數農村不再有可能實現鄉村工業化, 而是越來越多農村人口進城, 農村越來越衰敗。也就是說, 中國當前以及未來的城市化道路不再是鄉村工業化和城市化, 而是鄉村人口進入到城市的城市化。在未來很長一個時期, 因為進城勞動力難以獲得在城市體面生活所需要的就業與收入條件, 農民家庭將長時期保持“以代際分工為基礎的半工半耕”結構, 缺少城市就業機會的中老年父母仍然留村從事農業, 越來越多農民家庭進城, 從而為仍然留守農村人口增加了從農村和農業中獲利的機會。而且, 即使進城的農戶家庭也大多愿意保留在農村的土地與房屋, 為的是給進城失敗作為退路, 以及年老后回鄉養老。也就是說, 在未來很長一個時期, 全國絕大多數農村都會慢慢變得蕭條, 留村務農的農戶家庭仍然要從農業中獲得收入。發展盡管還是農村的第一要務, 但維持農村基本的生產生活秩序同樣是非常重要的。
對于占全國農村絕大多數比例的傳統村莊, 其未來既不會有迅猛發展, 又不可能很快衰落, 而注定是中國社會中的慢變量, 是相對穩定的生產生活方式和經濟基礎, 建立在這樣的經濟基礎上的上層建筑, 尤其是鄉村管理體制, 應當同樣保持穩定性, 要適應當前傳統農業地區基本生產生活的要求。從現在全國一些中西部農村鄉村體制的狀況來看, 當前鄉村體制調整有點過快, 且缺少方向, 盲目地將已經城市化了的農村的鄉村體制照搬照抄過來。這樣的基層治理現代化顯然有待改進。
我們還可以進一步將城市管理體制簡稱為城市的辦法, 將農村管理體制簡稱為農村的辦法。用城市的辦法來管理城市化了的農村, 這顯然有一定道理。用農村的辦法來管理傳統農村, 也顯然有相應道理。當前可能存在的問題是用農村辦法來管理城市化的農村和用城市的辦法來管理傳統農村。后面兩種情況就可能出現錯配, 而當前最普遍和最常見的錯配是用城市的辦法來管理傳統農村。雖然城市的辦法顯得高大上、顯得現代化, 卻因為不理解中國絕大多數農村的內在邏輯, 就有可能會產生形式主義和茫然無措。
我們需要深刻地認識當下中國農村, 并形成與之相匹配的鄉村管理體制, 以實現可行的基層治理現代化。
中國鄉村發現網轉自：求索2017年10期
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