2016年，課題組對北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心提供的“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)研究”的數(shù)據(jù)庫進行了深度開發(fā)。這個數(shù)據(jù)庫中的調(diào)查數(shù)據(jù)是2015年通過對城鄉(xiāng)困難家庭（包括城鄉(xiāng)低保戶和城鄉(xiāng)低保邊緣戶）樣本進行入戶訪問所采集的。以下，就是對上述數(shù)據(jù)庫中的調(diào)查數(shù)據(jù)進行開發(fā)并深入分析后得到的研究成果。
一、關(guān)于城鄉(xiāng)困難家庭的研究發(fā)現(xiàn)
在對城市困難家庭（包括城市低保戶和城市低保邊緣戶）和農(nóng)村困難家庭（包括農(nóng)村低保戶和農(nóng)村低保邊緣戶）的貧困狀況分別進行了描述和分析之后，我們將研究過程中重要的研究發(fā)現(xiàn)匯聚到一起，分成10點再進行一次“咀嚼”，從而更好地品味其中的“酸甜苦辣”。以下我們分而述之：
（一）社會救助制度施行基本達到預(yù)定政策目標(biāo)
調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在調(diào)查前一年（2014年），城鄉(xiāng)困難家庭的平均收入分別超過了城鄉(xiāng)低保的全國平均標(biāo)準(zhǔn)，其中城市低保戶的月人均收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)159元，城市低保邊緣戶則超過了595元；農(nóng)村低保戶的年人均收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)1225元，農(nóng)村低保邊緣戶則超過了1942元。“收入/標(biāo)準(zhǔn)差”占低保標(biāo)準(zhǔn)的比率，城市低保戶為38.69%，城市低保邊緣戶為144.77%，農(nóng)村低保戶為44.11%，農(nóng)村低保邊緣戶為69.93%。如果把家庭人均收入達到乃至超過低保標(biāo)準(zhǔn)視為能夠滿足城鄉(xiāng)困難家庭最低生活保障需要的物質(zhì)條件，就此而言，現(xiàn)行最低生活保障制度已經(jīng)達到了其既定的政策目標(biāo)。
同時，調(diào)查數(shù)據(jù)也表明：就收入結(jié)構(gòu)而言，城鄉(xiāng)困難家庭最主要的兩項收入是勞動收入（包括農(nóng)村的經(jīng)營收入）和轉(zhuǎn)移性收入（包括救助金）。其中城市低保戶的勞動收入占比37.15%，轉(zhuǎn)移性收入占比57.86%；城市低保邊緣戶的勞動收入占比59.87%，轉(zhuǎn)移性收入占比33.65%；農(nóng)村低保戶的勞動收入占比49.92%，轉(zhuǎn)移性收入占比46.90%；農(nóng)村低保邊緣戶的勞動收入占比79.95%，轉(zhuǎn)移性收入為15.24%。勞動收入的占比四成到八成，說明了中國的最低生活保障制度并沒有阻礙城鄉(xiāng)困難家庭的工作熱情，可以說大部分低保對象仍然在竭盡可能地自食其力。
綜上所述，我們第一個研究發(fā)現(xiàn)是：中國的社會救助制度基本上達到了預(yù)定的政策目標(biāo)。
（二）社會救助政策過程較好遵循法定行政程序
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：在城鄉(xiāng)困難家庭中，大多數(shù)曾經(jīng)申請過低保，而且城市困難戶和農(nóng)村困難戶申請過低保的比例非常接近，前者是78.55%，后者是78.79%。在申請過低保的城鄉(xiāng)困難戶中，城市困難戶的成功率更高一些，為82.44%；農(nóng)村困難戶得到批準(zhǔn)的為74.14%。最終，城鄉(xiāng)困難戶被分成了三類：其一，申請了并且得到批準(zhǔn)的，城市困難戶占比64.76%，農(nóng)村困難戶占比58.41%；其二，申請了沒有得到批準(zhǔn)的，城市困難戶占比13.79%，農(nóng)村困難戶占比20.38%；其三，沒有申請過低保的，城市困難戶占比21.45%，農(nóng)村困難戶占比21.21%。以上數(shù)據(jù)，與國際上的經(jīng)驗數(shù)據(jù)非常吻合。尤其是最后這一點，與社會救助理論中有關(guān)“不利用”的說法也非常一致。
中國的行政程序中有一個特別的程序，就是公示。在申請過低保的城鄉(xiāng)困難戶中，大多也都經(jīng)歷了這一程序。其中城市困難戶被公示過的占比81.60%，農(nóng)村困難戶被公示過的占比78.60%。這與最后被批準(zhǔn)的比例相當(dāng)接近，這也就意味著，“公示”這一程序基本上被執(zhí)行了。
在得到低保待遇后，低保家庭還需接受定期的家庭收入和家庭財產(chǎn)的復(fù)核審查，城市低保戶平均的核查周期是5.78個月，農(nóng)村低保戶是平均6.24個月。平均而言，城市困難戶中退出低保的平均次數(shù)為0.20次，農(nóng)村困難戶的平均次數(shù)為0.21次，這是否可以理解為大約在城鄉(xiāng)困難戶每5戶中有1戶曾經(jīng)有退出低保的經(jīng)歷。
在目前政府大力推行低保金社會化發(fā)放的大背景下，城市低保戶和農(nóng)村低保戶領(lǐng)取低保金的方式絕大多數(shù)選擇了“到銀行或郵局領(lǐng)取”。在城市低保戶中，占比高達97.62%；在農(nóng)村低保戶中，占比達到96.70%。
綜上所述，我們的第二個研究發(fā)現(xiàn)是：《社會救助暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定基本上得到了貫徹落實。
(三)城鄉(xiāng)困難家庭評價社會救助政策傾向積極
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：對于城市低保制度，80.18%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的13.52%，持正面評價的達93.70%；對于農(nóng)村低保制度，76.61%的農(nóng)村困難戶認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的16.68%，持正面評價的達93.29%。
對于醫(yī)療救助，有72.98%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的18.09%，持正面評價的達91.07%；至于農(nóng)村困難戶，也有74.33%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的16.75%，持正面評價的達91.08%。
對于教育救助，有77.89%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的14.74%，持正面評價的達92.63%；至于農(nóng)村困難戶，也有71.64%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的19.65%，持正面評價的達91.29%。
對于住房補貼，有82.38%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的15.99%，持正面評價的達98.37%；至于農(nóng)村困難戶，也有81.38%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的11.76%，持正面評價的達93.14%。
對于臨時救助，有66.16%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的23.52%，持正面評價的達89.68%；至于農(nóng)村困難戶，也有64.57%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的24.83%，持正面評價的達89.40%。
綜上所述，我們的第三個研究發(fā)現(xiàn)是：對于城鄉(xiāng)社會救助制度，九成及以上政策用戶都持正面評價。一項政策能夠得到政策用戶如此高的評價，實屬不易。
(四)城鄉(xiāng)困難家庭收入未能完全覆蓋必需支出
調(diào)查數(shù)據(jù)表明，城鄉(xiāng)困難家庭的平均支出又超過了平均收入，其中城市低保戶月人均支出1140元，與收入相比，虧空了570元，恰好是平均收入的100.00%；城市低保邊緣戶月人均1539元，虧空了533元，要占平均收入的52.98%；農(nóng)村低保戶年人均10560元，虧空了6558元，要占平均收入的163.87%；農(nóng)村低保邊緣戶年人均13338元，虧空了8619元，要占平均收入的182.64%。如此看來，城鄉(xiāng)困難家庭的消費支出的虧空是相當(dāng)大的，尤其是農(nóng)村，平均支出遠遠超過了平均收入。
如此說來，在收不抵支的情況下，城鄉(xiāng)困難家庭又是如何生活的呢？調(diào)查數(shù)據(jù)表明，他們最主要的應(yīng)對措施就是靠借債度日。其中，城市低保戶年戶均債務(wù)為14558元，城市低保邊緣戶為15678元，農(nóng)村低保戶戶均債務(wù)為16091元，農(nóng)村低保邊緣戶為19281元。分別占其年戶均支出的47.34%、42.87%、67.90%和54.56%。將以上四者的戶均收入加上戶均債務(wù)，分別為25776元、29535元、29929元和33605元，基本與四者的戶均支出23699元、29492元、30752元和36573元持平。
另外，再看新增債務(wù)，城市低保戶為4317元，城市低保邊緣戶為6958元，農(nóng)村低保戶為12770元，而農(nóng)村低保邊緣戶為15581元。分別占總的債務(wù)的29.65%、44.38%、78.36%和80.81%，是否可以這樣認為，舉新債、還舊債是城鄉(xiāng)困難戶應(yīng)對債務(wù)的基本方式，尤其是農(nóng)村困難戶，新債占到總債務(wù)的八成左右。
綜上所述，我們的第四個研究發(fā)現(xiàn)是：在日常生活中，城鄉(xiāng)困難戶存在“支出＞收入＞標(biāo)準(zhǔn)”的收支倒掛現(xiàn)象。
(五)城鄉(xiāng)困難家庭求生存圖發(fā)展遭遇醫(yī)療之痛
如果將城鄉(xiāng)困難家庭的人均支出與一般城鄉(xiāng)居民家庭的人均支出相比，城市低保戶、城市低保邊緣戶、農(nóng)村低保戶、農(nóng)村低保邊緣戶所占的比率分別為61.00%、78.43%、109.09%和135.94%。其中城市的二者占比六成到八成，已屬不低；但農(nóng)村的二者更夸張，居然超過一般居民的支出水平，高出將近一成到三成半。城鄉(xiāng)困難家庭的消費支出真有這么高嗎？他們的錢究竟是怎么花的？
實際上，如果看城鄉(xiāng)困難家庭的支出結(jié)構(gòu)，便可恍然大悟。城市低保戶每月1015元的支出中，醫(yī)藥費為551元，占54.29%；城市低保邊緣戶每月1305元的支出中，醫(yī)藥費為805元，占61.69%；農(nóng)村低保戶每月9145元的支出中，醫(yī)藥費為4859元，占53.13%；農(nóng)村低保邊緣戶每年11396元的支出中，醫(yī)藥費為5979元，占52.45%。由此可見，上述四者的消費支出中，竟有五成到六成用于醫(yī)療費用了。
醫(yī)療費用的高企，與以下的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相關(guān)：在城市困難戶中，有57.10%的家庭有成員罹患慢性病，有25.58%的家庭有成員罹患大病，有35.27%的家庭有成員生活不能自理；農(nóng)村困難戶中有56.80%的家庭有成員罹患慢性病，有28.80%的家庭有成員罹患大病，有37.49%的家庭有成員生活不能自理。
醫(yī)療費用的高企，也與醫(yī)療保障制度的不完善相關(guān)：就慢性病治療而言，城市低保戶12030元的戶均支出中，不能報銷的要占69.34%；城市低保邊緣戶12883元的戶均支出中，不能報銷的要占65.32%；農(nóng)村低保戶11149元的戶均支出中，不能報銷的要占63.21%；城市低保邊緣戶12856元的戶均支出中，不能報銷的要占72.92%。就大病治療而言，城市低保戶29926元的戶均支出中，不能報銷的要占61.36%；城市低保邊緣戶38506元的戶均支出中，不能報銷的要占57.51%；農(nóng)村低保戶28887元的戶均支出中，不能報銷的要占63.58%；農(nóng)村低保邊緣戶30668元的戶均支出中，不能報銷的要占68.35%。
綜上所述，我們的第五個研究發(fā)現(xiàn)是：無論是城市困難家庭還是農(nóng)村困難家庭，造成經(jīng)濟上匱乏的主要原因之一就是疾病纏身，這是他們無力自拔的泥淖。
(六)城鄉(xiāng)困難家庭求生存圖發(fā)展遭遇教育之痛
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：城市困難家庭在教育方面的支出是緊接醫(yī)療支出和食品支出之后的第三項支出，年平均支出1048元，占家庭生活消費支出的7.47%。
在義務(wù)教育、高中教育和大專及以上教育這三個階段中，城市困難家庭的教育支出分別為1927元、5076元和10383元，費用幾乎是翻番地增長。城市困難家庭主要靠家中的積蓄和借錢來支付子女的教育費用。在上述三個階段，以家中的積蓄支付的教育費用分別為54.20%、43.20%和32.31%。但是，占教育費用比重的減少不等于費用減少，支付的金額分別為1044元、2193元和3355元，反倒是增加了。即便這樣，仍然是不敷所需，于是只能借錢。三個階段以借款支付的教育費用所占的比重是16.16%、20.46%和21.57%，金額為311元、1039元和2240元。總而言之，城市困難家庭是竭盡可能讓子女接受更高層次的教育。
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：農(nóng)村困難家庭在教育方面的支出仍然是緊接醫(yī)療支出和食品支出之后的第三項支出，但年平均支出已經(jīng)下降到663元，占家庭生活費用支出的6.33%。
在義務(wù)教育、高中教育和大專及以上教育這三個階段中，農(nóng)村困難家庭的教育支出分別為1930元、5150元和11494元，實際上與城市困難家庭的教育費用不相上下，同時在三個階段也是翻番地增長。農(nóng)村困難家庭也主要靠家中的積蓄和借錢來支付子女的教育費用，在上述三個階段，以家中的積蓄支付的教育費用分別占比54.84%、39.64%和29.17%，金額為1058元、2041元和3353元。除義務(wù)教育階段外，后兩個階段都低于城市困難家庭。但是，三個階段以借款支付的教育費用的比重增加了，分別為22.24%、33.41%和30.09%，金額則為429元、1721元和3459元，實際上，農(nóng)村困難家庭在子女教育方面的借款比城市困難家庭更多。
正因為如此，我們也看到，在高中和大學(xué)教育階段，城市困難家庭戶均有0.10人正在上高中，有0.12人正在上大學(xué)；而農(nóng)村困難家庭則減少到戶均0.08人和0.07人。
實際上，城市困難家庭和農(nóng)村困難家庭的被調(diào)查者的受教育程度是慘不忍睹的：城市困難戶，初中以下程度的占73.65%，其中小學(xué)程度占24.92%，文盲占18.67%；農(nóng)村困難戶，初中以下程度的占89.83%，其中小學(xué)程度占35.41%，文盲占30.40%。當(dāng)然，下一代或下下一代的教育程度已經(jīng)有所提高，但是能夠跟上時代的要求嗎？
綜上所述，我們的第六個研究發(fā)現(xiàn)是：受教育的水平低是造成城鄉(xiāng)困難家庭貧困的另一個難于逾越的障礙。
(七)城鄉(xiāng)困難家庭求生存圖發(fā)展遭遇能力之痛
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：城鄉(xiāng)困難家庭之所以困難，是因為他們的能力受限：在城市困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭主要成員沒有勞動力”的要占51.00%，是“家庭主要勞動力沒有工作”的要占50.21%。在農(nóng)村困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭主要成員沒有勞動力”的要占62.28%，是“家庭主要勞動力沒有工作”的要占49.08%。
具體而言，調(diào)查當(dāng)時，在城市困難家庭的家庭成員中，沒有工作的要占62.93%，其中，不在勞動年齡階段的（包括在校學(xué)生）要占28.06%，在勞動年齡階段但無勞動能力的要占15.21%，在勞動年齡階段但無工作機會的要占19.66%。在31.34%有工作的家庭成員中，打零工的要占17.07%，務(wù)農(nóng)的要占6.11%，合同制員工和個體戶僅占7.10%，編制內(nèi)員工則占1.06%。
在農(nóng)村困難家庭的家庭成員中，沒有工作的要占52.65%。其中不在勞動年齡階段的（包括在校學(xué)生）要占32.68%，在勞動年齡階段但無勞動能力的要占12.41%，在勞動年齡階段但無工作機會的要占7.56%。在45.20%有工作的家庭成員中，在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的要占33.14%，在鄉(xiāng)、離鄉(xiāng)打零工的要占10.29%，在鄉(xiāng)、離鄉(xiāng)從事個體經(jīng)營和離鄉(xiāng)做合同工的僅占1.27%，當(dāng)鄉(xiāng)村干部的則為0.59%。這就是說，大部分城鄉(xiāng)困難家庭的家庭成員是沒有工作的，少部分有工作的就業(yè)質(zhì)量也較差。
遺憾的是，被寄予厚望的就業(yè)服務(wù)也沒能改變以上局面：從調(diào)查數(shù)據(jù)看，城市困難戶83.28%接受了就業(yè)服務(wù)，農(nóng)村困難戶90.07%接受了就業(yè)服務(wù)。就業(yè)服務(wù)包括免費培訓(xùn)、職業(yè)介紹、結(jié)對幫扶、小額貼息貸款、技術(shù)支持、稅收優(yōu)惠、有償培訓(xùn)和其他服務(wù)。但是，就業(yè)服務(wù)幫助城鄉(xiāng)困難家庭成功就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的占比很小，只有免費培訓(xùn)和職業(yè)介紹這兩項分別達到6.65%和6.87%。
綜上所述，我們的第七個研究發(fā)現(xiàn)是：就業(yè)質(zhì)量低是造成城鄉(xiāng)困難家庭貧困的又一個難于逾越的障礙。
(八)保險對城鄉(xiāng)困難家庭的支持力度不夠
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：城鄉(xiāng)困難家庭卻很少能夠得到社會保險制度提供的保障。情況最好的是醫(yī)療保險（新農(nóng)合）：在城市困難家庭中，家中至少有1人享有醫(yī)療保險的家庭占75.80%；若按人頭算，享有醫(yī)療保險的人數(shù)占城市困難家庭總?cè)藬?shù)的比重是66.40%。在農(nóng)村困難家庭中，家中至少有1人享有新農(nóng)合的家庭占78.22%；若按人頭算，享有新農(nóng)合的人數(shù)占城市困難家庭總?cè)藬?shù)的比重是73.34%。
養(yǎng)老保險（新農(nóng)保）雖然名列第二，但情況卻急轉(zhuǎn)直下：在城市困難家庭中，家中至少有1人享有養(yǎng)老保險的家庭占47.57%；若按人頭算，享有養(yǎng)老保險的人數(shù)占城市困難家庭總?cè)藬?shù)的比重是28.27%。在農(nóng)村困難家庭中，家中至少有1人享有新農(nóng)保的家庭占49.05%；若按人頭算，享有新農(nóng)保的人數(shù)占城市困難家庭總?cè)藬?shù)的比重是32.04%。總的參保比例若按人頭算，在30%上下，這個比例與樣本家庭中的老人的比例非常接近，這說明該領(lǐng)養(yǎng)老金的60歲以上的老人大多領(lǐng)取了養(yǎng)老金，但城鄉(xiāng)困難家庭中的中青年人，他們參保的保險費應(yīng)該由財政代繳的規(guī)定看來沒能得到妥善的貫徹落實。
至于失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，城鄉(xiāng)困難家庭參保的就是鳳毛麟角了。家中至少有1人享有上述三險的城市困難家庭，分別為3.88%、3.37%和1.70%；按人頭算，參保的比重分別為1.67%、1.39%和0.67%；家中至少有1人享有上述三險的農(nóng)村困難家庭，分別為0.26%、0.83%和0.36%，按人頭算，參保的比重則分別為0.26%、0.11%和0.12%。如果就幫助城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)對現(xiàn)代社會中的失業(yè)風(fēng)險、工傷風(fēng)險和生育風(fēng)險而言，以上參保率實在是杯水車薪。
綜上所述，我們的第八個研究發(fā)現(xiàn)是：社會保險制度，對幫助城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)對現(xiàn)代社會的社會經(jīng)濟風(fēng)險方面實在是難堪大用。
(九)城鄉(xiāng)困難家庭逆境中盡可能保持積極心態(tài)
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任來養(yǎng)活自己”的說法（亦即“責(zé)任觀”）表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見（包括選擇“很同意”和“比較同意”的，下同）的占81.76%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的占81.96%。
當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“努力工作通常能夠帶來好生活”的說法（亦即“奮斗觀”）表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見的占87.88%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的占89.94%。
當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“收入應(yīng)該盡可能均等”的說法（亦即“公平觀”）表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見的占82.79%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的占79.24%。
當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“自己可以掌握自己的命運”（亦即“命運觀”）的說法表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見的占69.90%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的占70.08%。
在問卷中，還試圖以負面的提問方式對城鄉(xiāng)困難家庭的心態(tài)再進行測量。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“與人交往感覺自卑”的說法（亦即“自卑感”）表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見（包括選擇“從未有過”和“很少有”的，下同）的占60.64%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的也是占60.94%。
當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“自己和家庭的未來沒有希望”的說法（亦即“茫然感”）表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見的占60.27%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的則占58.22%。
當(dāng)問卷中讓被調(diào)查者對“感到情緒沮喪、心情焦慮”的說法（亦即“焦慮感”）表態(tài)時，在城市困難家庭中，持正面意見的占44.70%；在農(nóng)村困難家庭中，持正面意見的則占42.96%
從以上的數(shù)據(jù)進行進一步分析，當(dāng)問卷中的問題比較“高大上”時，被調(diào)查者會盡可能選擇積極的態(tài)度，但當(dāng)問卷中的意見更接地氣時，被調(diào)查者的選擇就比較低調(diào)了。
綜上所述，我們的第九個研究發(fā)現(xiàn)是：城鄉(xiāng)困難家庭表現(xiàn)出一種很糾結(jié)的心態(tài)，雖然很想積極向上，但面對現(xiàn)實，又很無奈。
(十)城鄉(xiāng)困難家庭重視互動積極維護社會網(wǎng)絡(luò)
調(diào)查數(shù)據(jù)表明：城鄉(xiāng)困難家庭對求助順序的排列很有意思，既深受傳統(tǒng)習(xí)俗中的“差序格局”的影響，又為契合當(dāng)代中國的行政管理體系而進行了微妙的調(diào)適。城市困難家庭的選擇，用計分的方法進行排序，排在前五的為：親戚、居委會、朋友、政府和鄰居，得分分別為206.30分、142.50分、82.97分、75.42分和25.35分。農(nóng)村困難家庭的選擇，排在前五的為：親戚、村委會、政府、朋友和鄰居，得分分別為205.79分、128.81分、86.44分、71.44分和36.62分。
有意思的是，雖然城市和農(nóng)村的困難家庭對前五位的選擇都一樣，但排序略有變化。朋友和政府這兩個選項，城市和農(nóng)村的選擇正相反，城市困難家庭是朋友在前、政府在后；農(nóng)村困難家庭是政府在前、朋友在后。這樣的排序恐怕與通常的印象不同，因為農(nóng)村一般會被看成是傳統(tǒng)的熟人社會，而城市則是現(xiàn)代社會。但是，實情是，在中國的城市中，基層政府一般不太介入居民的“家務(wù)事”，而農(nóng)村則不同。因此，在求助順序中，農(nóng)村困難家庭把政府放在更為優(yōu)先的位置，是可以理解的。
調(diào)查數(shù)據(jù)還表明：城鄉(xiāng)困難家庭在社區(qū)里或村里，都是很愿意與鄰居互動來往的。城市困難家庭對與鄰居互動持正面態(tài)度的達89.19%；在以“歧視”為關(guān)鍵詞從相反的方向提問時，持負面態(tài)度的僅有4.63%。農(nóng)村困難家庭對與鄰居互動持正面意見的達92.99%；在以“歧視”為關(guān)鍵詞從相反的方向提問時，持負面意見的僅有5.66%。
同時，城鄉(xiāng)困難家庭參與公共事務(wù)的基本態(tài)度也是積極的。城市困難家庭對參與公共事務(wù)表示積極態(tài)度的占比75.43%，參與上一次換屆基層選舉的占比62.13%。農(nóng)村困難家庭對參與公共事務(wù)表示積極態(tài)度的占比70.87%，參與上一次換屆基層選舉的占比73.17%。
但是一旦落實到具體的社區(qū)活動，就出現(xiàn)了一個很有趣的現(xiàn)象，即城鄉(xiāng)困難家庭參與社區(qū)活動的意愿與行動有時反差較大：在城市困難家庭中，實際參與公共事務(wù)監(jiān)督的，占比27.63%；實際參與社區(qū)公益活動的，占比30.54%，等等。在農(nóng)村困難家庭中，實際參與公共事務(wù)監(jiān)督的，占比17.38%；實際參與社區(qū)公益活動的，占比15.64%，等等。
綜上所述，我們的第十個研究發(fā)現(xiàn)是：城鄉(xiāng)困難家庭重視社會互動和維護社會網(wǎng)絡(luò)，但社會參與的障礙很多。
二、關(guān)于城鄉(xiāng)困難家庭的研究結(jié)論
以上我們列出了本研究的十大研究發(fā)現(xiàn)。接下來我們要對這些研究發(fā)現(xiàn)進行整合，并對其中一些特別重要的發(fā)現(xiàn)進行“概念化”的理論升華。我們的研究結(jié)論主要包括以下兩個方面：
（一）社會救助制度是“最后的安全網(wǎng)”
本研究的第一個研究結(jié)論是：社會救助制度是中國社會不可或缺的“最后的安全網(wǎng)”。
我們說，社會救助制度是“最后的安全網(wǎng)”，有兩層含義：其一，就前文中的研究發(fā)現(xiàn)而言，這個概念和理念的重要性，在個人或家庭的層面是顯而易見的；其二，對于中國社會來說，最后的安全網(wǎng)的作用，恐怕更加不能低估。但是，在當(dāng)今中國，這個曾經(jīng)得到政府和全社會重視的概念或理念，似乎正在或者已經(jīng)逐漸變成一個被熟視無睹的老生常談。
從理論上說，我們通常把社會保障比作“社會安全網(wǎng)”。但是，我們必須明白，這張安全網(wǎng)并非只有勢單力薄的一個層面，而是由三層安全網(wǎng)——社會福利、社會保險和社會救助重疊復(fù)合而成，最下面的這張網(wǎng)是社會救助。這就是說：社會救助這張網(wǎng)直接就覆蓋在貧困陷阱之上了（見圖1）。上述研究發(fā)現(xiàn)告訴我們，對于城鄉(xiāng)困難家庭，社會福利和社會保險所能起到的作用非常有限，主要靠社會救助“兜底”。
自1992年從上海開始建立城市低保制度，之后經(jīng)過不斷地“社會磨合”，低保乃至社會救助制度的“最后的安全網(wǎng)”的兜底作用逐漸成為一個社會共識。從上述研究發(fā)現(xiàn)看，這項制度的運行總體上可以算是中規(guī)中矩，《社會救助暫行辦法》規(guī)定的行政程序基本上得到貫徹執(zhí)行，也達到了預(yù)期的效果。
然而，歷史的經(jīng)驗告訴我們：所有的社會政策都不可能做到盡善盡美，就像所有的治病良藥都會有其副作用一樣，社會政策的優(yōu)點和缺點也就像一個硬幣的兩面，無法拆分。社會救助制度本身也有一些缺憾，主要有二，其一，社會救助制度，尤其是低保制度，其設(shè)定的政策目標(biāo)實際上是保障每一個社會成員最低水平的生活所需。從這個意義上說，社會救助并不承擔(dān)幫助救助對象“脫貧”的重任。其二，社會救助可能同時遭受來自兩種完全相反的立場的抨擊，因此，政策制定者和執(zhí)行者一定要在兩面夾攻的形勢下把握好自己。就此而言，對于社會救助這張“最后的安全網(wǎng)”，切勿因個人或社會的偏好而奢談興廢。
因此，我們再次強調(diào)社會救助是“最后的安全網(wǎng)”，實際上是說社會救助的作用是無可替代的。打個比方：中國的社會經(jīng)濟發(fā)展就像一列高速前進的列車，不但要有動力機制，還需要有穩(wěn)定機制。在穩(wěn)定機制中，不但要有強制性的安全機制，還需要有非強制性的蘊含在日常事務(wù)和平凡工作中的平衡機制。社會救助就像一種看上去不起眼卻時刻不能或缺的平衡機制，對此萬萬不可掉以輕心。
(二)打破“支出＞收入＞標(biāo)準(zhǔn)”的惡性循環(huán)
本研究的第二個研究結(jié)論，與之前提出的“支出＞收入＞標(biāo)準(zhǔn)”的倒掛現(xiàn)象有關(guān)，這種現(xiàn)象有可能使城鄉(xiāng)困難家庭陷入貧困泥淖而無力自拔。
本研究提出的“支出＞收入＞標(biāo)準(zhǔn)”的倒掛現(xiàn)象對城鄉(xiāng)困難家庭的“困難”很有解釋力。首先，就平均水平而言，城鄉(xiāng)困難家庭的收入均高于低保標(biāo)準(zhǔn)。這有兩種可能：其一，收入水平確實比較高。其二，低保標(biāo)準(zhǔn)可能定低了。從之前所做的數(shù)據(jù)分析看，除了少部分地區(qū)，大部分地區(qū)應(yīng)該屬于后一種情況。其次，城鄉(xiāng)困難家庭的消費支出又高于收入，這在全國大部分地區(qū)也是普遍現(xiàn)象。這種倒掛現(xiàn)象，是一個可稱之為“收支怪圈”的惡性循環(huán)。
但是，如同統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來的那樣，就平均水平而言，如果除去醫(yī)療支出和教育支出，大多數(shù)城鄉(xiāng)困難家庭的收入尚能與支出基本持平。對于醫(yī)療支出和教育支出所造成的“虧空”，城鄉(xiāng)困難家庭的“解決之道”實際上就是最傳統(tǒng)的無奈之舉——借錢，為此他們所背負的債務(wù)幾乎相當(dāng)于他們1~2年的收入。同時，他們基本上是靠舉新債、還舊債的辦法來維持一種尷尬的“動態(tài)平衡”。這也就意味著只要他們一旦走入這個怪圈，就進入了一個幾乎環(huán)環(huán)相扣的惡性循環(huán)，靠城鄉(xiāng)困難家庭自身的努力恐怕難以掙脫貧困的夢魘。
當(dāng)然，國家的正式的社會保障制度——醫(yī)療保險、醫(yī)療救助和臨時救助等等，對他們會有幫助。但在正式制度之外，城鄉(xiāng)困難家庭還得另辟民間互助接濟的“蹊徑”，即按傳統(tǒng)的“差序格局”構(gòu)筑和維持一個圈子，包括親戚、朋友、鄰居。因此，為了維持收入和支出脆弱的“動態(tài)平衡”，他們得努力維持他們尚且可以借力的“生態(tài)鏈”。
當(dāng)前有關(guān)城鄉(xiāng)貧困問題的研究中，有“收入性貧困”和“支出性貧困”的說法。但是“支出＞收入＞標(biāo)準(zhǔn)”的倒掛現(xiàn)象則可以給我們新的啟示，以低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭人均收入來區(qū)分“收入性貧困”和“支出性貧困”，可能與現(xiàn)實情況稍有出入。
我們可能要換一個新的角度來思考問題：“收入性貧困”的思路是一個封閉的思路，是把城鄉(xiāng)困難家庭的收入和支出限定在一個叫作“標(biāo)準(zhǔn)”的框框之中；而“支出性貧困”的思路是一個開放的思路，是在一個叫作“需要”的開放空間里來充分發(fā)揮社會救助的作用。這并不是要取消標(biāo)準(zhǔn)，而是在某種程度上淡化有顯見限制性的標(biāo)準(zhǔn)，同時更加重視以需要為目標(biāo)的開放性的救助方式。
當(dāng)然，政策目標(biāo)也必須要調(diào)整，不再滿足于把救助的目標(biāo)僅僅放在與一個以絕對金額表示的標(biāo)準(zhǔn)取齊，而是切切實實幫助城鄉(xiāng)困難家庭解決他們的實際問題，最終，以城鄉(xiāng)困難家庭真正具備自我生存、自我發(fā)展的能力為社會救助制度的政策目標(biāo)。
三、制定更為合適的低保標(biāo)準(zhǔn)
深入探討以上的研究發(fā)現(xiàn)，首先要解決的問題應(yīng)該是城鄉(xiāng)困難家庭“支出＞收入＞標(biāo)準(zhǔn)”的倒掛現(xiàn)象。如今的城鄉(xiāng)低保制度，實際上70%左右的經(jīng)費開支來自中央財政。譬如城鎮(zhèn)低保，2013年和2014年，中央財政的“補助資金”占比均為72%。農(nóng)村低保的情況其實也一樣。既然中央財政“拿大頭”，那么就應(yīng)該對制定貧困標(biāo)準(zhǔn)有發(fā)言權(quán)，至少應(yīng)該出臺一個更為“精準(zhǔn)”的指導(dǎo)性意見，以改變地方政府各自為政的局面。
具體以制定城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為例，可以參考各地區(qū)一般居民的人均可支配收入，如表1：
根據(jù)表1中列出的一般城鎮(zhèn)居民的收入水平，我們可以把全國31個地區(qū)劃分為4個類別。A類（3個）：北京、上海、浙江，城鎮(zhèn)居民的平均月收入為3515元。B類（8個）：江蘇、廣東、天津、福建、山東、遼寧、內(nèi)蒙古、湖南。城鎮(zhèn)居民的平均月收入為2315元。C類（11個）：重慶、安徽、廣西、湖北、云南、海南、陜西、山西、四川、河北、江西，城鎮(zhèn)居民的平均月收入為1893元。D類（9個）：河南、寧夏、吉林、新疆、黑龍江、貴州、西藏、青海、甘肅，城鎮(zhèn)居民的平均月收入為1738元。
如果按城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20%計算“最低標(biāo)準(zhǔn)”，那么，A類地區(qū)是月人均703元，B類地區(qū)是月人均463元，C類地區(qū)是月人均375元，D類地區(qū)是月人均348元。如果按城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的25%計算參考標(biāo)準(zhǔn)，那么A類地區(qū)是月人均879元，B類地區(qū)是月人均579元，C類地區(qū)是月人均468元，D類地區(qū)是月人均434元。
從下表（表2）看，A類地區(qū)中，上海和北京都已經(jīng)超越了最低標(biāo)準(zhǔn)，上海還達到了參考標(biāo)準(zhǔn)，浙江則沒有達到最低標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，也可以把浙江劃到B類。但那樣的話，浙江輕而易舉地就可以當(dāng)老大。如果有點進取心，不如在A類跳一跳，為貧弱群體摘個更甜的果子。
從下表（表3）看，B類地區(qū)中，江蘇、廣東、天津、福建、山東、遼寧和內(nèi)蒙古等7個省份都已經(jīng)遠遠超過了最低標(biāo)準(zhǔn)，江蘇和天津還超過了參考標(biāo)準(zhǔn)；只有湖南沒有達到最低標(biāo)準(zhǔn)。和把浙江放在A類一樣，湖南如果有點進取心，不如在B類跳一跳，為貧弱群體摘個更甜的果子。
從下表（表4）看，C類地區(qū)中所有的11個省份。重慶、安徽、廣西、湖北、云南、海南、陜西、山西、四川、河北和江西的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)超過了最低標(biāo)準(zhǔn)，其中安徽、湖北、河北和江西還超過了參考標(biāo)準(zhǔn)。
從下表（表5）看，D類地區(qū)中所有的9個省份。河南、寧夏、吉林、新疆、黑龍江、貴州、西藏、青海和甘肅的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)超過了最低標(biāo)準(zhǔn)，其中黑龍江、貴州和西藏還超過了參考標(biāo)準(zhǔn)。
從以上的數(shù)據(jù)看，以上4類地區(qū)，每個省份都爭取先達到最低標(biāo)準(zhǔn)，然后再向參考標(biāo)準(zhǔn)努力。
作者簡介:執(zhí)筆人：趙衛(wèi)華，北京工業(yè)大學(xué)學(xué)院教授；韓克慶，中國人民大學(xué)教授；唐鈞，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長，研究員。課題組成員還包括趙晰、古君如、劉寶臣、盧菁、任國峰、王燊成、王迪、馮建斌、宋慶港、常靜宇、張彎彎。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家行政學(xué)院學(xué)報
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