2016年，課題組對北京大學中國社會科學調查中心提供的“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設研究”的數據庫進行了深度開發。這個數據庫中的調查數據是2015年通過對城鄉困難家庭（包括城鄉低保戶和城鄉低保邊緣戶）樣本進行入戶訪問所采集的。以下，就是對上述數據庫中的調查數據進行開發并深入分析后得到的研究成果。
一、關于城鄉困難家庭的研究發現
在對城市困難家庭（包括城市低保戶和城市低保邊緣戶）和農村困難家庭（包括農村低保戶和農村低保邊緣戶）的貧困狀況分別進行了描述和分析之后，我們將研究過程中重要的研究發現匯聚到一起，分成10點再進行一次“咀嚼”，從而更好地品味其中的“酸甜苦辣”。以下我們分而述之：
（一）社會救助制度施行基本達到預定政策目標
調查數據表明，在調查前一年（2014年），城鄉困難家庭的平均收入分別超過了城鄉低保的全國平均標準，其中城市低保戶的月人均收入超過低保標準159元，城市低保邊緣戶則超過了595元；農村低保戶的年人均收入超過低保標準1225元，農村低保邊緣戶則超過了1942元。“收入/標準差”占低保標準的比率，城市低保戶為38.69%，城市低保邊緣戶為144.77%，農村低保戶為44.11%，農村低保邊緣戶為69.93%。如果把家庭人均收入達到乃至超過低保標準視為能夠滿足城鄉困難家庭最低生活保障需要的物質條件，就此而言，現行最低生活保障制度已經達到了其既定的政策目標。
同時，調查數據也表明：就收入結構而言，城鄉困難家庭最主要的兩項收入是勞動收入（包括農村的經營收入）和轉移性收入（包括救助金）。其中城市低保戶的勞動收入占比37.15%，轉移性收入占比57.86%；城市低保邊緣戶的勞動收入占比59.87%，轉移性收入占比33.65%；農村低保戶的勞動收入占比49.92%，轉移性收入占比46.90%；農村低保邊緣戶的勞動收入占比79.95%，轉移性收入為15.24%。勞動收入的占比四成到八成，說明了中國的最低生活保障制度并沒有阻礙城鄉困難家庭的工作熱情，可以說大部分低保對象仍然在竭盡可能地自食其力。
綜上所述，我們第一個研究發現是：中國的社會救助制度基本上達到了預定的政策目標。
（二）社會救助政策過程較好遵循法定行政程序
調查數據表明：在城鄉困難家庭中，大多數曾經申請過低保，而且城市困難戶和農村困難戶申請過低保的比例非常接近，前者是78.55%，后者是78.79%。在申請過低保的城鄉困難戶中，城市困難戶的成功率更高一些，為82.44%；農村困難戶得到批準的為74.14%。最終，城鄉困難戶被分成了三類：其一，申請了并且得到批準的，城市困難戶占比64.76%，農村困難戶占比58.41%；其二，申請了沒有得到批準的，城市困難戶占比13.79%，農村困難戶占比20.38%；其三，沒有申請過低保的，城市困難戶占比21.45%，農村困難戶占比21.21%。以上數據，與國際上的經驗數據非常吻合。尤其是最后這一點，與社會救助理論中有關“不利用”的說法也非常一致。
中國的行政程序中有一個特別的程序，就是公示。在申請過低保的城鄉困難戶中，大多也都經歷了這一程序。其中城市困難戶被公示過的占比81.60%，農村困難戶被公示過的占比78.60%。這與最后被批準的比例相當接近，這也就意味著，“公示”這一程序基本上被執行了。
在得到低保待遇后，低保家庭還需接受定期的家庭收入和家庭財產的復核審查，城市低保戶平均的核查周期是5.78個月，農村低保戶是平均6.24個月。平均而言，城市困難戶中退出低保的平均次數為0.20次，農村困難戶的平均次數為0.21次，這是否可以理解為大約在城鄉困難戶每5戶中有1戶曾經有退出低保的經歷。
在目前政府大力推行低保金社會化發放的大背景下，城市低保戶和農村低保戶領取低保金的方式絕大多數選擇了“到銀行或郵局領取”。在城市低保戶中，占比高達97.62%；在農村低保戶中，占比達到96.70%。
綜上所述，我們的第二個研究發現是：《社會救助暫行辦法》中的相關規定基本上得到了貫徹落實。
(三)城鄉困難家庭評價社會救助政策傾向積極
調查數據表明：對于城市低保制度，80.18%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的13.52%，持正面評價的達93.70%；對于農村低保制度，76.61%的農村困難戶認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的16.68%，持正面評價的達93.29%。
對于醫療救助，有72.98%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的18.09%，持正面評價的達91.07%；至于農村困難戶，也有74.33%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的16.75%，持正面評價的達91.08%。
對于教育救助，有77.89%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的14.74%，持正面評價的達92.63%；至于農村困難戶，也有71.64%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的19.65%，持正面評價的達91.29%。
對于住房補貼，有82.38%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的15.99%，持正面評價的達98.37%；至于農村困難戶，也有81.38%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的11.76%，持正面評價的達93.14%。
對于臨時救助，有66.16%的城市困難戶認為“作用很大”和“作用較大”，加上認為“作用一般”的23.52%，持正面評價的達89.68%；至于農村困難戶，也有64.57%認為“作用很大”和“作用比較大”，加上認為“作用一般”的24.83%，持正面評價的達89.40%。
綜上所述，我們的第三個研究發現是：對于城鄉社會救助制度，九成及以上政策用戶都持正面評價。一項政策能夠得到政策用戶如此高的評價，實屬不易。
(四)城鄉困難家庭收入未能完全覆蓋必需支出
調查數據表明，城鄉困難家庭的平均支出又超過了平均收入，其中城市低保戶月人均支出1140元，與收入相比，虧空了570元，恰好是平均收入的100.00%；城市低保邊緣戶月人均1539元，虧空了533元，要占平均收入的52.98%；農村低保戶年人均10560元，虧空了6558元，要占平均收入的163.87%；農村低保邊緣戶年人均13338元，虧空了8619元，要占平均收入的182.64%。如此看來，城鄉困難家庭的消費支出的虧空是相當大的，尤其是農村，平均支出遠遠超過了平均收入。
如此說來，在收不抵支的情況下，城鄉困難家庭又是如何生活的呢？調查數據表明，他們最主要的應對措施就是靠借債度日。其中，城市低保戶年戶均債務為14558元，城市低保邊緣戶為15678元，農村低保戶戶均債務為16091元，農村低保邊緣戶為19281元。分別占其年戶均支出的47.34%、42.87%、67.90%和54.56%。將以上四者的戶均收入加上戶均債務，分別為25776元、29535元、29929元和33605元，基本與四者的戶均支出23699元、29492元、30752元和36573元持平。
另外，再看新增債務，城市低保戶為4317元，城市低保邊緣戶為6958元，農村低保戶為12770元，而農村低保邊緣戶為15581元。分別占總的債務的29.65%、44.38%、78.36%和80.81%，是否可以這樣認為，舉新債、還舊債是城鄉困難戶應對債務的基本方式，尤其是農村困難戶，新債占到總債務的八成左右。
綜上所述，我們的第四個研究發現是：在日常生活中，城鄉困難戶存在“支出＞收入＞標準”的收支倒掛現象。
(五)城鄉困難家庭求生存圖發展遭遇醫療之痛
如果將城鄉困難家庭的人均支出與一般城鄉居民家庭的人均支出相比，城市低保戶、城市低保邊緣戶、農村低保戶、農村低保邊緣戶所占的比率分別為61.00%、78.43%、109.09%和135.94%。其中城市的二者占比六成到八成，已屬不低；但農村的二者更夸張，居然超過一般居民的支出水平，高出將近一成到三成半。城鄉困難家庭的消費支出真有這么高嗎？他們的錢究竟是怎么花的？
實際上，如果看城鄉困難家庭的支出結構，便可恍然大悟。城市低保戶每月1015元的支出中，醫藥費為551元，占54.29%；城市低保邊緣戶每月1305元的支出中，醫藥費為805元，占61.69%；農村低保戶每月9145元的支出中，醫藥費為4859元，占53.13%；農村低保邊緣戶每年11396元的支出中，醫藥費為5979元，占52.45%。由此可見，上述四者的消費支出中，竟有五成到六成用于醫療費用了。
醫療費用的高企，與以下的統計數據相關：在城市困難戶中，有57.10%的家庭有成員罹患慢性病，有25.58%的家庭有成員罹患大病，有35.27%的家庭有成員生活不能自理；農村困難戶中有56.80%的家庭有成員罹患慢性病，有28.80%的家庭有成員罹患大病，有37.49%的家庭有成員生活不能自理。
醫療費用的高企，也與醫療保障制度的不完善相關：就慢性病治療而言，城市低保戶12030元的戶均支出中，不能報銷的要占69.34%；城市低保邊緣戶12883元的戶均支出中，不能報銷的要占65.32%；農村低保戶11149元的戶均支出中，不能報銷的要占63.21%；城市低保邊緣戶12856元的戶均支出中，不能報銷的要占72.92%。就大病治療而言，城市低保戶29926元的戶均支出中，不能報銷的要占61.36%；城市低保邊緣戶38506元的戶均支出中，不能報銷的要占57.51%；農村低保戶28887元的戶均支出中，不能報銷的要占63.58%；農村低保邊緣戶30668元的戶均支出中，不能報銷的要占68.35%。
綜上所述，我們的第五個研究發現是：無論是城市困難家庭還是農村困難家庭，造成經濟上匱乏的主要原因之一就是疾病纏身，這是他們無力自拔的泥淖。
(六)城鄉困難家庭求生存圖發展遭遇教育之痛
調查數據表明：城市困難家庭在教育方面的支出是緊接醫療支出和食品支出之后的第三項支出，年平均支出1048元，占家庭生活消費支出的7.47%。
在義務教育、高中教育和大專及以上教育這三個階段中，城市困難家庭的教育支出分別為1927元、5076元和10383元，費用幾乎是翻番地增長。城市困難家庭主要靠家中的積蓄和借錢來支付子女的教育費用。在上述三個階段，以家中的積蓄支付的教育費用分別為54.20%、43.20%和32.31%。但是，占教育費用比重的減少不等于費用減少，支付的金額分別為1044元、2193元和3355元，反倒是增加了。即便這樣，仍然是不敷所需，于是只能借錢。三個階段以借款支付的教育費用所占的比重是16.16%、20.46%和21.57%，金額為311元、1039元和2240元。總而言之，城市困難家庭是竭盡可能讓子女接受更高層次的教育。
調查數據表明：農村困難家庭在教育方面的支出仍然是緊接醫療支出和食品支出之后的第三項支出，但年平均支出已經下降到663元，占家庭生活費用支出的6.33%。
在義務教育、高中教育和大專及以上教育這三個階段中，農村困難家庭的教育支出分別為1930元、5150元和11494元，實際上與城市困難家庭的教育費用不相上下，同時在三個階段也是翻番地增長。農村困難家庭也主要靠家中的積蓄和借錢來支付子女的教育費用，在上述三個階段，以家中的積蓄支付的教育費用分別占比54.84%、39.64%和29.17%，金額為1058元、2041元和3353元。除義務教育階段外，后兩個階段都低于城市困難家庭。但是，三個階段以借款支付的教育費用的比重增加了，分別為22.24%、33.41%和30.09%，金額則為429元、1721元和3459元，實際上，農村困難家庭在子女教育方面的借款比城市困難家庭更多。
正因為如此，我們也看到，在高中和大學教育階段，城市困難家庭戶均有0.10人正在上高中，有0.12人正在上大學；而農村困難家庭則減少到戶均0.08人和0.07人。
實際上，城市困難家庭和農村困難家庭的被調查者的受教育程度是慘不忍睹的：城市困難戶，初中以下程度的占73.65%，其中小學程度占24.92%，文盲占18.67%；農村困難戶，初中以下程度的占89.83%，其中小學程度占35.41%，文盲占30.40%。當然，下一代或下下一代的教育程度已經有所提高，但是能夠跟上時代的要求嗎？
綜上所述，我們的第六個研究發現是：受教育的水平低是造成城鄉困難家庭貧困的另一個難于逾越的障礙。
(七)城鄉困難家庭求生存圖發展遭遇能力之痛
調查數據表明：城鄉困難家庭之所以困難，是因為他們的能力受限：在城市困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭主要成員沒有勞動力”的要占51.00%，是“家庭主要勞動力沒有工作”的要占50.21%。在農村困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭主要成員沒有勞動力”的要占62.28%，是“家庭主要勞動力沒有工作”的要占49.08%。
具體而言，調查當時，在城市困難家庭的家庭成員中，沒有工作的要占62.93%，其中，不在勞動年齡階段的（包括在校學生）要占28.06%，在勞動年齡階段但無勞動能力的要占15.21%，在勞動年齡階段但無工作機會的要占19.66%。在31.34%有工作的家庭成員中，打零工的要占17.07%，務農的要占6.11%，合同制員工和個體戶僅占7.10%，編制內員工則占1.06%。
在農村困難家庭的家庭成員中，沒有工作的要占52.65%。其中不在勞動年齡階段的（包括在校學生）要占32.68%，在勞動年齡階段但無勞動能力的要占12.41%，在勞動年齡階段但無工作機會的要占7.56%。在45.20%有工作的家庭成員中，在鄉務農的要占33.14%，在鄉、離鄉打零工的要占10.29%，在鄉、離鄉從事個體經營和離鄉做合同工的僅占1.27%，當鄉村干部的則為0.59%。這就是說，大部分城鄉困難家庭的家庭成員是沒有工作的，少部分有工作的就業質量也較差。
遺憾的是，被寄予厚望的就業服務也沒能改變以上局面：從調查數據看，城市困難戶83.28%接受了就業服務，農村困難戶90.07%接受了就業服務。就業服務包括免費培訓、職業介紹、結對幫扶、小額貼息貸款、技術支持、稅收優惠、有償培訓和其他服務。但是，就業服務幫助城鄉困難家庭成功就業和創業的占比很小，只有免費培訓和職業介紹這兩項分別達到6.65%和6.87%。
綜上所述，我們的第七個研究發現是：就業質量低是造成城鄉困難家庭貧困的又一個難于逾越的障礙。
(八)保險對城鄉困難家庭的支持力度不夠
調查數據表明：城鄉困難家庭卻很少能夠得到社會保險制度提供的保障。情況最好的是醫療保險（新農合）：在城市困難家庭中，家中至少有1人享有醫療保險的家庭占75.80%；若按人頭算，享有醫療保險的人數占城市困難家庭總人數的比重是66.40%。在農村困難家庭中，家中至少有1人享有新農合的家庭占78.22%；若按人頭算，享有新農合的人數占城市困難家庭總人數的比重是73.34%。
養老保險（新農保）雖然名列第二，但情況卻急轉直下：在城市困難家庭中，家中至少有1人享有養老保險的家庭占47.57%；若按人頭算，享有養老保險的人數占城市困難家庭總人數的比重是28.27%。在農村困難家庭中，家中至少有1人享有新農保的家庭占49.05%；若按人頭算，享有新農保的人數占城市困難家庭總人數的比重是32.04%。總的參保比例若按人頭算，在30%上下，這個比例與樣本家庭中的老人的比例非常接近，這說明該領養老金的60歲以上的老人大多領取了養老金，但城鄉困難家庭中的中青年人，他們參保的保險費應該由財政代繳的規定看來沒能得到妥善的貫徹落實。
至于失業保險、工傷保險和生育保險，城鄉困難家庭參保的就是鳳毛麟角了。家中至少有1人享有上述三險的城市困難家庭，分別為3.88%、3.37%和1.70%；按人頭算，參保的比重分別為1.67%、1.39%和0.67%；家中至少有1人享有上述三險的農村困難家庭，分別為0.26%、0.83%和0.36%，按人頭算，參保的比重則分別為0.26%、0.11%和0.12%。如果就幫助城鄉困難家庭應對現代社會中的失業風險、工傷風險和生育風險而言，以上參保率實在是杯水車薪。
綜上所述，我們的第八個研究發現是：社會保險制度，對幫助城鄉困難家庭應對現代社會的社會經濟風險方面實在是難堪大用。
(九)城鄉困難家庭逆境中盡可能保持積極心態
調查數據表明：當問卷中讓被調查者對“應該承擔更多的責任來養活自己”的說法（亦即“責任觀”）表態時，在城市困難家庭中，持正面意見（包括選擇“很同意”和“比較同意”的，下同）的占81.76%；在農村困難家庭中，持正面意見的占81.96%。
當問卷中讓被調查者對“努力工作通常能夠帶來好生活”的說法（亦即“奮斗觀”）表態時，在城市困難家庭中，持正面意見的占87.88%；在農村困難家庭中，持正面意見的占89.94%。
當問卷中讓被調查者對“收入應該盡可能均等”的說法（亦即“公平觀”）表態時，在城市困難家庭中，持正面意見的占82.79%；在農村困難家庭中，持正面意見的占79.24%。
當問卷中讓被調查者對“自己可以掌握自己的命運”（亦即“命運觀”）的說法表態時，在城市困難家庭中，持正面意見的占69.90%；在農村困難家庭中，持正面意見的占70.08%。
在問卷中，還試圖以負面的提問方式對城鄉困難家庭的心態再進行測量。調查數據表明：當問卷中讓被調查者對“與人交往感覺自卑”的說法（亦即“自卑感”）表態時，在城市困難家庭中，持正面意見（包括選擇“從未有過”和“很少有”的，下同）的占60.64%；在農村困難家庭中，持正面意見的也是占60.94%。
當問卷中讓被調查者對“自己和家庭的未來沒有希望”的說法（亦即“茫然感”）表態時，在城市困難家庭中，持正面意見的占60.27%；在農村困難家庭中，持正面意見的則占58.22%。
當問卷中讓被調查者對“感到情緒沮喪、心情焦慮”的說法（亦即“焦慮感”）表態時，在城市困難家庭中，持正面意見的占44.70%；在農村困難家庭中，持正面意見的則占42.96%
從以上的數據進行進一步分析，當問卷中的問題比較“高大上”時，被調查者會盡可能選擇積極的態度，但當問卷中的意見更接地氣時，被調查者的選擇就比較低調了。
綜上所述，我們的第九個研究發現是：城鄉困難家庭表現出一種很糾結的心態，雖然很想積極向上，但面對現實，又很無奈。
(十)城鄉困難家庭重視互動積極維護社會網絡
調查數據表明：城鄉困難家庭對求助順序的排列很有意思，既深受傳統習俗中的“差序格局”的影響，又為契合當代中國的行政管理體系而進行了微妙的調適。城市困難家庭的選擇，用計分的方法進行排序，排在前五的為：親戚、居委會、朋友、政府和鄰居，得分分別為206.30分、142.50分、82.97分、75.42分和25.35分。農村困難家庭的選擇，排在前五的為：親戚、村委會、政府、朋友和鄰居，得分分別為205.79分、128.81分、86.44分、71.44分和36.62分。
有意思的是，雖然城市和農村的困難家庭對前五位的選擇都一樣，但排序略有變化。朋友和政府這兩個選項，城市和農村的選擇正相反，城市困難家庭是朋友在前、政府在后；農村困難家庭是政府在前、朋友在后。這樣的排序恐怕與通常的印象不同，因為農村一般會被看成是傳統的熟人社會，而城市則是現代社會。但是，實情是，在中國的城市中，基層政府一般不太介入居民的“家務事”，而農村則不同。因此，在求助順序中，農村困難家庭把政府放在更為優先的位置，是可以理解的。
調查數據還表明：城鄉困難家庭在社區里或村里，都是很愿意與鄰居互動來往的。城市困難家庭對與鄰居互動持正面態度的達89.19%；在以“歧視”為關鍵詞從相反的方向提問時，持負面態度的僅有4.63%。農村困難家庭對與鄰居互動持正面意見的達92.99%；在以“歧視”為關鍵詞從相反的方向提問時，持負面意見的僅有5.66%。
同時，城鄉困難家庭參與公共事務的基本態度也是積極的。城市困難家庭對參與公共事務表示積極態度的占比75.43%，參與上一次換屆基層選舉的占比62.13%。農村困難家庭對參與公共事務表示積極態度的占比70.87%，參與上一次換屆基層選舉的占比73.17%。
但是一旦落實到具體的社區活動，就出現了一個很有趣的現象，即城鄉困難家庭參與社區活動的意愿與行動有時反差較大：在城市困難家庭中，實際參與公共事務監督的，占比27.63%；實際參與社區公益活動的，占比30.54%，等等。在農村困難家庭中，實際參與公共事務監督的，占比17.38%；實際參與社區公益活動的，占比15.64%，等等。
綜上所述，我們的第十個研究發現是：城鄉困難家庭重視社會互動和維護社會網絡，但社會參與的障礙很多。
二、關于城鄉困難家庭的研究結論
以上我們列出了本研究的十大研究發現。接下來我們要對這些研究發現進行整合，并對其中一些特別重要的發現進行“概念化”的理論升華。我們的研究結論主要包括以下兩個方面：
（一）社會救助制度是“最后的安全網”
本研究的第一個研究結論是：社會救助制度是中國社會不可或缺的“最后的安全網”。
我們說，社會救助制度是“最后的安全網”，有兩層含義：其一，就前文中的研究發現而言，這個概念和理念的重要性，在個人或家庭的層面是顯而易見的；其二，對于中國社會來說，最后的安全網的作用，恐怕更加不能低估。但是，在當今中國，這個曾經得到政府和全社會重視的概念或理念，似乎正在或者已經逐漸變成一個被熟視無睹的老生常談。
從理論上說，我們通常把社會保障比作“社會安全網”。但是，我們必須明白，這張安全網并非只有勢單力薄的一個層面，而是由三層安全網——社會福利、社會保險和社會救助重疊復合而成，最下面的這張網是社會救助。這就是說：社會救助這張網直接就覆蓋在貧困陷阱之上了（見圖1）。上述研究發現告訴我們，對于城鄉困難家庭，社會福利和社會保險所能起到的作用非常有限，主要靠社會救助“兜底”。
自1992年從上海開始建立城市低保制度，之后經過不斷地“社會磨合”，低保乃至社會救助制度的“最后的安全網”的兜底作用逐漸成為一個社會共識。從上述研究發現看，這項制度的運行總體上可以算是中規中矩，《社會救助暫行辦法》規定的行政程序基本上得到貫徹執行，也達到了預期的效果。
然而，歷史的經驗告訴我們：所有的社會政策都不可能做到盡善盡美，就像所有的治病良藥都會有其副作用一樣，社會政策的優點和缺點也就像一個硬幣的兩面，無法拆分。社會救助制度本身也有一些缺憾，主要有二，其一，社會救助制度，尤其是低保制度，其設定的政策目標實際上是保障每一個社會成員最低水平的生活所需。從這個意義上說，社會救助并不承擔幫助救助對象“脫貧”的重任。其二，社會救助可能同時遭受來自兩種完全相反的立場的抨擊，因此，政策制定者和執行者一定要在兩面夾攻的形勢下把握好自己。就此而言，對于社會救助這張“最后的安全網”，切勿因個人或社會的偏好而奢談興廢。
因此，我們再次強調社會救助是“最后的安全網”，實際上是說社會救助的作用是無可替代的。打個比方：中國的社會經濟發展就像一列高速前進的列車，不但要有動力機制，還需要有穩定機制。在穩定機制中，不但要有強制性的安全機制，還需要有非強制性的蘊含在日常事務和平凡工作中的平衡機制。社會救助就像一種看上去不起眼卻時刻不能或缺的平衡機制，對此萬萬不可掉以輕心。
(二)打破“支出＞收入＞標準”的惡性循環
本研究的第二個研究結論，與之前提出的“支出＞收入＞標準”的倒掛現象有關，這種現象有可能使城鄉困難家庭陷入貧困泥淖而無力自拔。
本研究提出的“支出＞收入＞標準”的倒掛現象對城鄉困難家庭的“困難”很有解釋力。首先，就平均水平而言，城鄉困難家庭的收入均高于低保標準。這有兩種可能：其一，收入水平確實比較高。其二，低保標準可能定低了。從之前所做的數據分析看，除了少部分地區，大部分地區應該屬于后一種情況。其次，城鄉困難家庭的消費支出又高于收入，這在全國大部分地區也是普遍現象。這種倒掛現象，是一個可稱之為“收支怪圈”的惡性循環。
但是，如同統計數據呈現出來的那樣，就平均水平而言，如果除去醫療支出和教育支出，大多數城鄉困難家庭的收入尚能與支出基本持平。對于醫療支出和教育支出所造成的“虧空”，城鄉困難家庭的“解決之道”實際上就是最傳統的無奈之舉——借錢，為此他們所背負的債務幾乎相當于他們1~2年的收入。同時，他們基本上是靠舉新債、還舊債的辦法來維持一種尷尬的“動態平衡”。這也就意味著只要他們一旦走入這個怪圈，就進入了一個幾乎環環相扣的惡性循環，靠城鄉困難家庭自身的努力恐怕難以掙脫貧困的夢魘。
當然，國家的正式的社會保障制度——醫療保險、醫療救助和臨時救助等等，對他們會有幫助。但在正式制度之外，城鄉困難家庭還得另辟民間互助接濟的“蹊徑”，即按傳統的“差序格局”構筑和維持一個圈子，包括親戚、朋友、鄰居。因此，為了維持收入和支出脆弱的“動態平衡”，他們得努力維持他們尚且可以借力的“生態鏈”。
當前有關城鄉貧困問題的研究中，有“收入性貧困”和“支出性貧困”的說法。但是“支出＞收入＞標準”的倒掛現象則可以給我們新的啟示，以低保標準和家庭人均收入來區分“收入性貧困”和“支出性貧困”，可能與現實情況稍有出入。
我們可能要換一個新的角度來思考問題：“收入性貧困”的思路是一個封閉的思路，是把城鄉困難家庭的收入和支出限定在一個叫作“標準”的框框之中；而“支出性貧困”的思路是一個開放的思路，是在一個叫作“需要”的開放空間里來充分發揮社會救助的作用。這并不是要取消標準，而是在某種程度上淡化有顯見限制性的標準，同時更加重視以需要為目標的開放性的救助方式。
當然，政策目標也必須要調整，不再滿足于把救助的目標僅僅放在與一個以絕對金額表示的標準取齊，而是切切實實幫助城鄉困難家庭解決他們的實際問題，最終，以城鄉困難家庭真正具備自我生存、自我發展的能力為社會救助制度的政策目標。
三、制定更為合適的低保標準
深入探討以上的研究發現，首先要解決的問題應該是城鄉困難家庭“支出＞收入＞標準”的倒掛現象。如今的城鄉低保制度，實際上70%左右的經費開支來自中央財政。譬如城鎮低保，2013年和2014年，中央財政的“補助資金”占比均為72%。農村低保的情況其實也一樣。既然中央財政“拿大頭”，那么就應該對制定貧困標準有發言權，至少應該出臺一個更為“精準”的指導性意見，以改變地方政府各自為政的局面。
具體以制定城鎮低保標準為例，可以參考各地區一般居民的人均可支配收入，如表1：
根據表1中列出的一般城鎮居民的收入水平，我們可以把全國31個地區劃分為4個類別。A類（3個）：北京、上海、浙江，城鎮居民的平均月收入為3515元。B類（8個）：江蘇、廣東、天津、福建、山東、遼寧、內蒙古、湖南。城鎮居民的平均月收入為2315元。C類（11個）：重慶、安徽、廣西、湖北、云南、海南、陜西、山西、四川、河北、江西，城鎮居民的平均月收入為1893元。D類（9個）：河南、寧夏、吉林、新疆、黑龍江、貴州、西藏、青海、甘肅，城鎮居民的平均月收入為1738元。
如果按城鎮居民人均可支配收入的20%計算“最低標準”，那么，A類地區是月人均703元，B類地區是月人均463元，C類地區是月人均375元，D類地區是月人均348元。如果按城鎮居民人均可支配收入的25%計算參考標準，那么A類地區是月人均879元，B類地區是月人均579元，C類地區是月人均468元，D類地區是月人均434元。
從下表（表2）看，A類地區中，上海和北京都已經超越了最低標準，上海還達到了參考標準，浙江則沒有達到最低標準。當然，也可以把浙江劃到B類。但那樣的話，浙江輕而易舉地就可以當老大。如果有點進取心，不如在A類跳一跳，為貧弱群體摘個更甜的果子。
從下表（表3）看，B類地區中，江蘇、廣東、天津、福建、山東、遼寧和內蒙古等7個省份都已經遠遠超過了最低標準，江蘇和天津還超過了參考標準；只有湖南沒有達到最低標準。和把浙江放在A類一樣，湖南如果有點進取心，不如在B類跳一跳，為貧弱群體摘個更甜的果子。
從下表（表4）看，C類地區中所有的11個省份。重慶、安徽、廣西、湖北、云南、海南、陜西、山西、四川、河北和江西的現行標準都已經超過了最低標準，其中安徽、湖北、河北和江西還超過了參考標準。
從下表（表5）看，D類地區中所有的9個省份。河南、寧夏、吉林、新疆、黑龍江、貴州、西藏、青海和甘肅的現行標準都已經超過了最低標準，其中黑龍江、貴州和西藏還超過了參考標準。
從以上的數據看，以上4類地區，每個省份都爭取先達到最低標準，然后再向參考標準努力。
作者簡介:執筆人：趙衛華，北京工業大學學院教授；韓克慶，中國人民大學教授；唐鈞，中國社會科學院社會政策研究中心秘書長，研究員。課題組成員還包括趙晰、古君如、劉寶臣、盧菁、任國峰、王燊成、王迪、馮建斌、宋慶港、常靜宇、張彎彎。
中國鄉村發現網轉自：國家行政學院學報
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