【摘要】重復博弈理論認為，如果存在無限次的重復博弈，人們最終會形成自發的合作秩序。然而中國農田水利運行的實踐表明，即使農戶之間存在長期的用水博弈，自發的合作也不一定能達成。原因在于：由整合能力、參與能力與執行能力構成的農村社區能力的弱化，使得水利博弈合作因為上下游不對稱而產生的參與成本、因為用水協商而產生的整合成本以及因為懲罰搭便車行為而產生的執行成本無法得到有效的化解。而導致社區能力弱化的原因，主要是農村社會的原子化以及農村基層組織的虛化。通過對農村社區能力的重建，農田水利的合作有可能在重復博弈的過程中最終實現。
【關鍵詞】重復博弈；社區能力；水利合作
一、問題的提出
博弈理論認為，無限次重復博弈會推動合作的形成，然而這一理論在中國農田水利的實踐中并未得到有效驗證。每年的渠道維護、用水分配、水費征收等都涉及到不同利益主體的互動博弈，圍繞著如何實現“更少的投入、更多的收益”，農戶各自發展出不同的博弈策略。雖然這些博弈行為重復發生，但是，預想中的農田水利合作并沒有普遍發生，在很多地方博弈行為以“不合作均衡”告終，從而導致水利系統瓦解。本文將從社區能力理論出發，嘗試解釋重復博弈未能導出水利合作的內在機制。
無限次重復博弈導出合作是基于完全理性人的假設。作為完全理性人，其行為策略主要依據利益最大化原則，亦即符合利益最大化原則的策略是每個人的最優策略。在一次博弈中，因為所有人對未來都沒有預期，只關心一次性的支付（金雪軍、余津津，2004），不合作（盡可能多的占取）往往能夠使個人利益最大化，所以，合作往往很難達成（王林生，2007）。同樣，在有限次重復博弈中，因為最后一次博弈沒有可預期的未來，博弈主體將選擇不合作來實現個人利益最大化。考慮到最后一次博弈中每個人都不會合作，理性的博弈主體在倒數第二次博弈中也不會選擇合作。逆向歸納，有限次重復博弈從一開始就會陷于“不合作均衡”。而在無限次重復博弈中，考慮到博弈將不間斷進行下去，合作成為最優的策略。雖然合作者當下的利益有可能減損，但是，未來的預期利益將更大，因此，從利益最大化原則來看，只要未來的整體利益大于當下的利益或合作的現值超過不合作的現值，“合作均衡”就有可能是無限次重復博弈的最優解（迪克西特等，2012）。無限次重復博弈一方面會產生聲譽效應，另一方面會形成內生制度，規制博弈主體的策略行為（Schotter，1981）。因此，即使不存在強制或選擇性激勵，農民也有可能實現公共品的合作供給，尤其是小范圍內的公共品供給，個體之間通過頻繁溝通能夠建立共同的行為準則和互惠模式，從而達成自主治理的集體行動（奧斯特羅姆，2000）。
然而，在農田水利供給領域雖然存在無限次重復博弈，但是，自發的合作并沒有普遍存在，產權理論和組織理論可對此做出解釋。產權理論認為，“在自然資源和野生動植物問題上避免公共池塘資源悲劇的唯一方法，是通過創立一種私有財產權制度來終止公有財產權制度”（Smith，1981），將私人組織和競爭機制引入基礎設施產權制度改革之中。農田水利設施絕大多數處于共用狀態，權屬界定不清晰，農戶的水利投入存在外部性，從而制約了博弈合作的實現（唐忠、李眾敏，2005）。根據該理論，在農田水利的供給博弈中，應當“通過承包、拍賣、租賃、股份合作等方式對體系內用水權、收費權與養魚權進行界定來明晰產權”（張海燕，2015），使每個用水戶都擁有農田水利設施的部分或全部產權，能夠從自己的水利投入行為中獲得直接的利益（宋洪遠、吳仲斌，2009），這樣博弈合作自然就形成了。但是，產權理論在實踐過程中卻不見得容易操作，尤其對流動性資源（比如水利灌溉系統）而言（奧斯特羅姆，2000），要確立個人的財產權利，事實上是不可能的。即使有些水利設施能夠私有化，但后果往往不甚理想，因此，很多用水戶對于產權改革的積極性并不高。研究表明，碎片化的私有產權容易導致“反公地悲劇”，每個產權擁有者都可以為其他人使用水利資源設置障礙，從而大大增加合作的成本（陳柏峰、林輝煌，2011）。組織理論強調國家權力干預對農田水利合作的重要性。基層組織以國家強制力為后盾，通過收取農業稅費，將農田水利的動員型合作轉變成分配型合作（陳柏峰、林輝煌，2011）。在計劃經濟時代，農田水利建設由政府自上而下統一組織，成效顯著。分田到戶尤其是稅費改革之后，國家逐漸退出農田水利的投資、管理及組織，這種缺位最終導致水利合作的失敗（羅興佐，2010）。與產權理論對個人理性的充分信任類似，組織理論表現出對國家理性的完全認可，相信通過組織化控制能夠實現最優的“合作均衡”。然而，組織理論建立在對國家理性的一系列假定之上，即信息準確、監督能力強、制裁可靠有效以及行政費用為零等。人們有理由擔心，如果沒有準確可靠的信息（要獲取這樣的信息實際上是非常困難的），國家可能會犯各種各樣的錯誤，比如罰金太高或太低，制裁了合作的牧人或放過了背叛者等（奧斯特羅姆，2000）。另外，行政費用永遠不可能為零，將國家權力滲透到基層社區，從來都是一項成本極高的任務。
無論是產權理論還是組織理論，都強調外部制度對于合作的重要性。雖然產權理論將合作寄托于個人身上，組織理論則強調自上而下的權力對于合作的重要性，但是，兩者都是建立在以國家權威為核心的強制性制度變遷的基礎之上。換言之，“把制度搞正確”，“并能由一個外部權威以很低的成本去強行實施”，被認為是合作問題的根本解決方案（奧斯特羅姆，2000）。然而，經驗表明，由政府推動的強制性制度變遷基本上不可持續（宋洪遠、吳仲斌，2009）。外部制度并不能獨立發揮作用，合作的過程存在大量成本，而克服這些合作成本則離不開社區自身的能力。與外部制度不同，社區能力強調通過社區的自我組織化來完成公共治理（奧斯特羅姆，2000）。相較而言，社區組織更了解當地情況和民眾需求，有效的社區能力能夠回應各種挑戰并促成積極的合作（Beckley et al.，2008；Laverack，2006）。
本文采用“合作成本—社區能力”分析框架來解釋農田水利運行中重復博弈之所以無法達成合作的內在機制。在社區合作中，存在的成本主要包括參與成本（自愿參與的成本以及讓不愿意參與的人參與的成本）、協商成本（達成集體意見的成本）、執行成本（通過規制搭便車等行為確保合作方案獲得實施的成本）。社區能力的概念強調通過社區成員的集體行動來影響發展機會，是社區居民為共同利益和目標而行動的潛能（Gittell and Vidal，1998）。學界對社區能力的研究主要有兩個視角，即“資源視角”和“行動·過程視角”。前者將社區能力等同于各種資本（社會資本、人力資本等）（Taylor，2003），后者將社區能力理解為社區完成自我管理目標的過程（Mancini et al.，2005）。實際上，資源是社區能力的條件，兩者不是同一個層面的問題。相比之下，“行動·過程視角”或許更為可取。從“行動·過程視角”來解讀社區能力，實際上是將社區完成自我管理目標的過程分解成具體的能力（Goodman et al.，1998）。據此，將社區能力分解成參與、整合、執行三種能力。參與能力是社區表達意見的能力，整合能力是社區協調不同意見（利益）使之成為社區公共決策的能力，社區落實其所達成的公共決策的能力則是執行能力。如果社區合作成本很大而社區能力不強，則農田水利運行中的重復博弈無法導出合作。需要指出的是，社區能力雖然強調“內生性發展”（劉寶，2013），但是并不排斥政府的作用，有效對接政府資源也是社區能力的應有之意。在農田水利的上下游博弈中，即使是無限次的博弈，也很難根除那些天然存在的利益差異與合作成本。基于這一認識，本文引入社區能力，通過協調上下游利益差異、削減合作成本之后，無限次重復博弈就更有可能達至合作的效果。換言之，社區能力可以視為“無限次重復博弈導出合作”的條件之一。
在確立分析框架之后，本文接下來將展現重復博弈下農田水利合作失敗的經驗事實；在此基礎上，深入分析農田水利運行中合作成本與社區能力的匹配狀況，揭示重復博弈無法達至有效合作的內在機制；最后是結論。
二、農田水利中的重復博弈與合作困境
在農田水利運行過程中，用水戶之間的博弈行為主要有以下幾個方面：首先是水費的博弈。如果多數人沒有繳納水費，那么，水庫或泵站就不可能如期放水。然而，處于不同渠段的農戶在繳費水平上往往很難達成統一意見，尤其是上游農戶，天然地傾向于不交或少交水費。其次是灌溉順序的博弈。享有灌溉優先權的農戶能夠獲得更充分的水源，最后灌溉的農戶很可能面臨“交了錢卻沒有水灌”的局面。最后是水利設施維護的博弈。水利設施建成后并非一勞永逸，農戶需要對這些設施（主要是小型農田水利設施）進行定期或不定期的維護，并非每個農戶都愿意為此投工投勞。為確保水利灌溉順
利實現，農戶之間需要就水費征收、灌溉順序和設施維護展開各種協商，從而推動“合作均衡”出現。
水利灌溉需要年復一年的合作，因此，彼此間的用水博弈具有無限次重復的特征。當然，農田水利合作有可能無法達成，這種情況下重復博弈也就隨之終止。換言之，農田水利運行中的重復博弈是“不確定什么時候終止的”，在博弈論里面，這種重復博弈的效果等同于無限次重復博弈，被認為可以導出合作的結果（迪克西特等，2012）。在農田水利運行中，重復博弈行為主要發生在上下游農戶之間、大戶（土地面積較多的農戶）和小戶（土地面積較少的農戶）之間。其中，下游農戶和大戶更傾向于合作，而上游農戶和小戶則傾向于不合作。
農田水利運行中重復博弈合作失敗的結果在堰塘合作、小泵站合作、大泵站合作等領域都有明顯的體現。本文下面分析所用案例，均來自江漢平原的沙洋縣。沙洋縣是農業大縣，屬于典型的“魚米之鄉”，是全國著名的商品糧、優質棉、“雙低”油菜和優質水產品生產基地。新中國成立以來，經過多年建設和投入，沙洋縣目前基本形成了以漳河水庫為后盾，中型水庫、電力灌溉泵站為骨干，小型水利為基礎的灌溉體系。近年來，沙洋農村幾乎每年都會發生干旱，農田水利合作常常陷于失敗。為了解其中緣由，從2003年開始，筆者對沙洋縣展開持續的駐村調研，由此獲得了大量一手資料。
案例一：堰塘合作的失敗
隨著共用堰塘發生的“扯皮”事件增多，一口大堰常被瓜分為幾個“私家”小堰。SG村五組的彭學金多年來與其他兩戶共用一口堰塘。2005年，三家人因用水不平均發生爭吵，建了兩個堤壩將一口面積不足1畝的堰塘分成三個小堰，分別為三家所有。還有農戶在公用堰塘中挖小“洞子”（即在堰底圍起小堤壩）。水深的時候小堤壩被淹沒，堤壩以上的水面屬于共用；水淺的時候，水面被切割成一個個小堰，小堤壩內的水屬于私人所有。SG村的章子堰內部被挖了18個小“洞子”（四組2個、五組8個、六組8個）。WD村的一個堰被分成9個小“洞子”，因為當地人喜好打麻將，所以這口“碟子堰”又被稱為“九筒”。
可見，堰塘合作的失敗主要表現為“公堰私分”，農戶各用各的小堰塘，彼此不再發生關聯。需要指出的是，作為小型農田水利設施，堰塘的灌溉能力本來就有限，一旦被瓜分，其蓄水能力和用水調劑能力將進一步弱化。
案例二：小泵站合作的失敗
分配不均、內心不平衡、自然條件變化、農戶間的恩怨等都可能導致小泵站合作的瓦解。在SG村三組，有4戶農戶形成了用水合作單位，自2003年起一直聯合從臺子湖泵站買水。2009年冬，因為有兩戶人家各打了一口機井，這個用水合作單位即告瓦解。小泵站合作的失敗，主要體現為農戶自己挖井灌溉，退出水利合作體系，導致愿意合作的農戶因無法獨立承擔水利費用而只好放棄從泵站買水灌溉。結果，整個泵站的合作體系瓦解。
案例三：大泵站合作的失敗
XH泵站是一個設計灌溉能力1.4萬畝的中型泵站，是從漢江引水過來灌溉農田的典型大水利。分田到戶以前，XH泵站為JQ、XH、HJ、LJ四個村提供灌溉。分田到戶以后，因為JQ村和LJ村離XH泵站較遠，每次從XH泵站抽水都要經過XH村和HJ村，所以，XH村和HJ村就想方設法偷水，以致于無論JQ村和LJ村派多少人守水，出錢所抽之水一半以上都會在中途被偷。JQ村和LJ村迫于無奈，只好放棄從XH泵站抽水，自建了本村范圍的水利系統，而原本設計灌溉能力超過1萬畝的XH泵站就只能為XH村和HJ村不足5000畝的耕地提供灌溉。利用XH泵站的進水渠道，HJ村村民小組新建機臺自己抽水，比從泵站抽水便宜得多。而離XH泵站最近的XH四組從來不用抽水，因為只要泵站抽水，漏下來的水就已經足夠灌溉農田。此外，XH村和HJ村一些邊遠的村民小組也開始建立自己的小型水利系統，盡可能不從XH泵站抽水。
大泵站合作的失敗是大水利系統癱瘓的典型體現。一般來說，下游農戶因為交了水費卻用不到水而逐漸退出大水利系統，隨著退出者越來越多，維持大泵站運轉的經費難以得到保障，最終導致整個合作系統瓦解。
農田水利合作的失敗并不單純意味著重復博弈終結，更嚴重的后果是農戶自己搭建的小型水利系統（例如打井）不僅成本昂貴，而且抗旱效果極差。一旦大水利系統瓦解，小型水利系統只能通過蓄水孤立地發揮作用，在風調雨順的年景能進行常規灌溉，大旱時則成為“無源之水”，根本起不到應急作用。農戶最終只能“望天收”，或者向政府求助，通過行政力量迫使泵站或水庫放水（焦長權，2010）。
作為農戶博弈的載體，鄉村組織隨著農業稅費的取消而日益弱化。作為替代者，農民用水戶協會得到了政府的廣泛推行（羅興佐，2007）。2005年，水利部、國家發改委、民政部聯合下發了《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，系統闡述了加強農民用水戶協會建設的重要性、發展的指導思想和原則。“組建用水合作組織、明晰工程所有權”被認為是小型農田水利改革的核心（馮廣志，2001）。到2014年，中國成立的以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織累計達到8.34萬家，管理的灌溉面積約為2.84億畝，占全國耕地灌溉總面積的29.2%。從實踐經驗來看，農民用水戶協會雖然在很大程度上與鄉村基層組織同構，但是缺少后者的行政強制力。一個合理的預期是，既然行政組織的成本極大且效果不甚理想，那么，由利益相關的農戶組成自治組織共同商議水利合作模式、承擔合作成本及分享合作收益，似乎是順理成章的事。
然而，既有研究對農民用水戶協會的作用毀譽參半（王亞華，2013）。大量調查證明，該協會并未獲得普遍的成功，即使組建，亦經常無法達成農田水利合作。不少農民用水戶協會之所以成立，是為了方便政府拿項目。國家為了鼓勵農戶組建用水戶組織，規定有些項目只有用水戶組織才能夠申請。地方政府為了爭取更多的項目資金，往往會組建一些虛假的、一開始就不能正常運轉的用水戶組織。例如，湖北省某縣水利局為了申報項目，急需成立一個農民用水戶協會，于是請縣領導出面做工作，“一天建一個協會”，在當地被傳為笑談。在筆者調查的村莊里，農戶普遍反映，農民用水戶協會是空的，甚至很多人連聽都沒有聽過。即使一些正常成立的農民用水戶組織，也難免經常陷入資金緊張、運行不暢的困境。根據在甘肅、湖南鐵山灌區、內蒙古河套灌區等地的調查，大約有1/3的農民用水戶協會沒有自理能力（水利部農村水利司、中國灌區協會，2006）。農民用水戶組織的原則是自愿參與，缺乏強制力，故而常常因為少數人的反對而難以達成。在某市水利局局長看來，推行農民用水戶協會并未真正解決農田水利合作問題，而地方政府和鄉村組織卻可以因此甩掉包袱（賀雪峰，2010a）。
三、農田水利的合作成本
在農田水利運行中，農戶經過無限次重復博弈依然無法達成普遍合作的一個直接原因是農田水利合作存在大量的成本，包括參與成本、協商成本和規制成本。
參與成本主要存在于以下兩個方面：一是農戶參與用水合作所需支付的費用、時間等；二是社區動員那些不愿意參與用水合作的農戶加入合作所需支付的費用、時間等。農田水利合作中的主要問題在于，如果很多人不愿意合作而社區又沒有能力改變之，那么，農田水利合作就很難形成。與其它公共設施不同，農田水利因為流動性特征產生了上下游農戶的不對稱，上游農戶具有天然的用水優勢。尤其在村社內部，連接不同田塊的毛渠滲水、漏水極為嚴重，上游利用漏水、偷水就能夠滿足自己的水利灌溉需求，因此不會有合作的積極性（賀雪峰，2010b）。下游農戶則不同，由于處于用水劣勢，他們有更大的動力參與合作，即使需要付出更大的成本。
本文下面利用博弈支付矩陣進行簡單說明。如表1所示，上下游農戶都選擇合作，則可以獲得最好的灌溉效果8。當然，在合作中，上游農戶的成本要低于下游農戶，扣除成本之后上下游農戶的支付分別為6和5。若上游農戶背叛而下游農戶合作，上游農戶通過漏水、偷水依然可以獲得灌溉效果6，下游農戶雖然付出了成本，但是，其所購買的水有一大部分會被上游農戶偷走，因此灌溉效果只有4，扣除成本之后的支付僅為1。若上游農戶合作而下游農戶背叛，上游農戶可以獲得完全的灌溉，下游農戶則無水可灌。上下游農戶都選擇背叛，則都無水可灌。由于是重復博弈，上下游農戶都會揣度對方的意圖然后做出決定。對下游農戶而言，如果選擇背叛，無論上游農戶如何選擇，他都將無水可灌，因此，合作是最優選擇；上游農戶在意識到下游農戶將選擇合作的情況下，可以通過偷水、漏水獲得不錯的灌溉效果，因此，選擇背叛是理性的。從小型農田水利設施管護效果來看，僅有不足40%的農戶（主要是那些灌溉地塊規模大、處于水系下游的農戶）愿意參與建設和維護（蔡榮，2015）。要改變上游農戶的決策使其參與到合作中，則需要社區有足夠的能力進行游說和規制。
參與成本主要存在于達成合作意向的過程中，而協商成本則主要存在于形成具體合作方案的過程中。在農田水利合作中，主要的協商內容包括水費分擔方案、放水順序方案及設施維護方案等。
無論是從水資源提供者那里買水，還是對水利設施進行維護，都需要用水戶支付相應的費用。農村稅費改革以前，水費征收依附于土地，是以“三提五統”的名義一同收取的。換言之，水費是均攤在土地面積之上被強制征收的，幾乎不需要農戶之間的協商（林輝煌，2011a）。農業稅費取消后，水費的強制征收不再具有合法性，只能通過農戶相互協商來解決，協商成本也因此產生（羅興佐、賀雪峰，2003）。水費分擔方案協商的難點主要存在于上下游農戶之間，上游農戶因為天然的用水優勢，傾向于繳納低于成本的水費。
為保障水系的流暢，水利設施需要得到妥善的管護，包括日常管理和定期維護，這些工作都需要付出相應的成本，尤其是人力成本。農村稅費改革以前，水利設施的日常管理由專門的管水員進行，其工資則由農業稅費來支付；水利設施的定期維護則在每年農閑時由農戶出工完成，由于各種原因無法出工的，則支付相應費用給村集體，再由村集體另行雇工。無論是農業稅費制度還是“兩工制度”，都帶有強制性，農戶之間的協商成本很低。隨著上述兩項制度的廢除，農戶每年都需要就水利設施的管護進行協商。與水費的協商類似，上游農戶在水利設施管護上顯得更為消極。
還有一個需要協商的事務是放水順序。從下游開始灌溉，還是從上游開始灌溉，關系到水資源利用的整體效率尤其是下游灌溉的充分性。一般來說，從下游往上灌溉，可以減少水資源的浪費，也能確保下游得到充分的灌溉。在計劃經濟時代，由于土地集體經營，上下游農戶的利益分化不明顯，因此，水利灌溉一般都從下游往上游進行。分田到戶之后，上下游農戶的利益分化越來越明顯，集體的統籌能力下降，灌溉順序需要重復協商，而結果往往是自上往下灌溉，上游農戶的利益得到優先保障。
農田水利合作還存在大量規制成本，即使農戶同意參與水利合作及各項協商方案，合作能否最終達成還要看農村社區能否有效規制越軌者。一般來說，上游農戶更可能背棄協商方案，利用偷水、漏水來實現灌溉，拖延甚至拒繳各項費用。無論是集體看水還是個體看水，實際上都是為了實現對越軌者（包括那些不愿意參與合作、不同意協商方案的農戶）的規制，都要付出相應的成本。從根本上講，能否通過各種辦法將搭便車者邊緣化是農村公共物品能否得到有效供給的關鍵（賀雪峰等，2003）。
受當前農村土地經營模式的影響，農田水利的合作成本顯得尤其高。分田到戶的時候，為了盡可能確保公平，土地根據肥瘦程度、水利條件等情況進行切分配置，導致土地嚴重“細碎化”。農戶分散化與水利公共性的矛盾再次凸顯，使得農田水利運行日益惡化。一個農戶可能擁有七八塊土地，每一塊都分布在不同的位置，距離灌溉渠道的遠近也不同。土地與水系犬牙交錯的分布使得有關水利的協商合作變得尤為復雜，農戶愿意就分布在上游的土地進行水利合作，卻不愿意就分布在下游的土地進行水利合作。從根本上講，分散的、經營規模很小的農戶很難與大中型水利實現有效對接，這是當前農田水利合作的難點所在（賀雪峰，2013）。
由于人地關系高度緊張，共享一套水利系統的農戶極多，水利合作的超大規模使得合作成本非常大，以致于合作本身變得很困難。雖然水井、堰塘、小泵站也能構成相對獨立的小型水利合作體系，但是，這些只是大型水利系統中的一小部分。小型水利設施和大型水利設施相互結合，共同構成“長藤結瓜”的水利模式。集體行動理論的研究表明，除非合作群體的人數相當少或者存在強制手段促使個人為他們的共同利益行動，否則，理性的、尋求自身利益最大化的個人不會為了他們的共同利益而采取合作行動（奧爾森，2014）。其原因是：合作規模越大，增進集體利益的人所能獲得的集體總收益中的份額就越小，每個成員從集體物品獲得的收益就越不足以抵消他們提供哪怕很小數量集體物品所支出的成本，并且參與、協商與規制的成本也會自然隨之攀升（奧爾森，2014）。
四、社區能力與農田水利合作
面對農田水利合作中的各項成本，農村社區只有具備相應的能力，方能有效克服。事實上，任何有關社區公共事務的合作能否達成，主要視合作成本和社區能力平衡的結果。若社區能力足夠強大，能夠消解合作成本，則社區合作就有可能實現。當前農田水利合作之所以無法達成，一方面是合作自身的成本極高，另一方面則與近年來農村社區能力大幅度式微有關。
（一）社區能力的結構
在社區合作中，參與能力強調社區作為一個整體可以要求社區成員表達合作意向。在農田水利合作中，參與能力表現為當有農戶不愿意參與合作時，社區能夠動員其形成合作意向，從而為開啟水利合作提供可能。然而，在當前的農村社區，由于參與能力不足，社區很難消解水利合作中的參與成本，無法讓處于自然優勢地位的上游農戶改變不合作的意向。結果，這些參與成本主要落在下游農戶的身上，由其承擔“養活”整個渠系的責任，因為若不主動合作，下游農戶將無水可用（林輝煌，2011b）。
在農田水利合作中，整合能力表現為社區能夠對那些已經具有參與合作意向的農戶進行協調，使其在水費繳納、設施維護和放水順序等事項上達成相對一致的決策。然而，由于當前農村社區的整合能力不足，并不能有效克服水利合作中巨大的協商成本，甚至連會議討論等組織活動都困難重重。結果，就像懦夫博弈一樣，那些老實人最終被要求承擔更多的合作成本。
執行能力在農田水利合作中表現為社區對那些拒不履行公共決策的農戶進行規制，使其按照要求承擔水費、設施維護成本，并遵循相應的放水順序。執行能力是社區能力最關鍵的一部分，直接決定了農田水利合作能否落到實地。目前，農村社區的執行能力尤其匱乏，根本無法有效規制搭便車行為。結果，那些從一開始就沒有參與意愿的農戶、表達了參與意愿但不愿意承擔足額成本的農戶、承諾承擔足額成本但在合作中變卦的農戶，占用了水利資源卻沒有付出相應的成本，而那些承擔更多水利成本的下游的、老實的農戶卻可能面臨無水可用的尷尬局面。一旦下游農戶發現即使自己付出成本卻仍然享受不到相應的水利資源，他們就會選擇退出水利合作體系。
（二）社區能力的作用機制
由于社區能力不足，重復博弈會因為合作成本不斷累積而走向崩潰，不會形成自發合作。在表2中，如果上游農戶的背叛程度提高，其支付上升為7，與此同時，下游農戶選擇合作的支付下降為0，那么，對于后者來說，合作是無意義的，背叛是其最優選擇。一般來說，位于渠系最末端的農戶合作意愿最強，支付的合作成本也最高，卻由于水資源沿途損耗最大而最有可能面臨無水可用的困境。作為一個理性人，渠系最末端的農戶將首先退出合作，隨之而來的是整體水利成本的繳納減少，水資源供給者（如水庫）將減少供水，渠系倒數第二戶農戶也將面臨無水可用的困局而選擇退出合作。根據逆向歸納推算，農戶將從下游往上依次退出合作。當退出合作的農戶達到一定的數量時，水資源供給者將停止供水，原因是農田水利供給具有很強的規模效應，只有當用水群體足夠大或繳納的水費足夠多時，供水行為才可行。畢竟少數幾個農戶根本無法維持大中型水利的運轉，中型泵站開機抽水的最小灌溉單位是一個或幾個村民組，而大型泵站的最小灌溉單位則必須是一個或幾個行政村。一旦供水停止，則意味著整個水利合作體系的瓦解。在大旱年份，政府為了確保農戶有水灌溉，要求村干部必須承擔這一政治責任。在這種情況下，水利合作的成本最終轉移到村干部身上，他們必須自己墊錢向泵站買水，而在農村稅費改革之后，村干部很難再向村民收錢清賬。
假使社區能力足夠強大，重復博弈會因為有效消解合作成本而促成穩定的合作。換言之，若社區能夠讓多數人都參與到水利合作的協商過程中，并且達成公平合理的合作方案，同時又能夠有效制止各種搭便車行為，那么，農田水利合作會隨著重復博弈的開展而實現。如表3所示，如果給定足夠的社區能力，上游農戶在幾次博弈之后會發現，其選擇背叛合作的支付已經下降為1甚至是0，那么，合作就是理性的選擇，上下游農戶的博弈則會隨之出現新的“合作均衡”。
社區能力對農田水利合作的作用方式主要有兩種：一是意識形態方式，二是物質形態方式。前者通過在社區內部營造出合作的氛圍，并利用信譽、輿論、污名化等機制激勵合作行為、制約背叛行為，從而將合作的規范內化為每個人的行為選擇，如此，可最大程度地降低社區合作的成本。物質形態方式是通過現實的利益增減來形成有關社區合作的制度，例如，社區規定對于背叛者不予分配各種社區福利，而對于合作者則給予相應的物質獎勵。物質形態方式以直接的激勵發揮作用，其前提是社區本身具備相應的物質資源。實際上，意識形態方式的作用最終都會以物質形態的形式體現出來，農戶因為羞恥之心而不背叛，往往能夠得到相應的物質利益。
（三）社區能力的來源與式微
社區能力主要來源于傳統遺存和權力建構。建立在傳統遺存基礎上的社會習俗或慣例容易促進合作行為，除此之外，還需要創造可接受的行為規范。傳統的習俗或慣例是規范在個人支付中的內生化，而人為創造的可接受的行為規范則必須使用外在制裁來回應不合作行為（迪克西特等，2012）。事實上，文化信仰對于社會制度結構的形塑具有至關重要的作用（Greif，1994）。例如，在南方宗族村莊，宗族文化作為一種傳統遺存對村莊社區的合作能力發揮著重要的塑造作用。建立在血緣網絡之上的宗族文化具有較高的未來貼現率（陳柏峰、林輝煌，2011），能持續輸出有關社區合作的意識形態，使合作成為一種具有內在強制力的社會規范。有些宗族甚至還擁有自己的產業，能夠給合作行為直接的物質激勵（林輝煌、王德福，2012）。根據經驗，社會資本對農戶參與水利供給有重大的作用，宗族村莊有較強的社區能力使水利合作更容易達成（羅興佐、賀雪峰，2004）。與傳統遺存不同，權力建構屬于國家政權建設的一部分，通過政府自上而下的權力、資源輸入，賦予農村社區一定的統籌組織能力。權力建構對合作行為的激勵主要通過直接的物質形態發揮作用，這些物質資源掌握在社區手中并由基層組織配置，從而使農田水利合作可能實現。需要指出的是，權力建構應以不削弱社區的主體性為底線，即社區雖然利用了外部的權力資源，但是依然作為一個相對獨立的主體（而非政府的附庸）在發揮作用。如果權力建構非常徹底，以致社區喪失了自己的主體性，則視作國家能力對于社區能力的替代。
中國農村社區能力的式微，主要有兩個方面的原因：一是農村社會的原子化導致傳統遺存力量逐漸淡化，宗族組織在引導和規范社區成員上的作用越來越小。在南方宗族村莊，隨著市場經濟的發展，宗族組織的功能日益萎縮，除了舉行特定的儀式慶典，其他日常性的組織和規范功能已經很弱。而在中部農村地區，農村社會的原子化程度更高，農民對自己所在的社區普遍缺乏認同感，無法形成穩定的未來預期（賀雪峰，2010b），社區合作的達成尤為困難。二是近年來的農村改革在很大程度上削弱了社區的主體性，權力建構未能發揮應有的作用。在有些村莊，農村稅費改革使得國家對農村社區的權力建構陷于瓦解，用以解決水費繳納問題的“共同生產費”被取消（賀雪峰、郭亮，2010），水利設施維護經費缺乏穩定來源，基層組織普遍癱瘓，社區能力被迅速掏空。還有些村莊出現了過度行政化的問題，國家行政體系幾乎接管了社區的日常工作，社區與農戶形成了明顯的區隔，導致社區主體性喪失及社區能力消解。從整體上講，村莊秩序瓦解、國家力量退出使得社區能力嚴重式微，是農田水利合作難以達成進而導致治理性干旱的根源（李寬，2011；郭亮，2011）。
在嘗試重建農村社區能力以強化農田水利合作的努力中，組建農民用水戶協會被認為是一項重要舉措。然而事實證明，這是對中國農村實際情況的誤判（賀雪峰、郭亮，2010）。農民用水戶協會并未起到制度設計者所期望出現的作用，主要原因是協會的能力不足，缺乏有效的強制力，既無法整合農戶的不同意見，又沒有能力規制那些搭便車者，穩定的合作幾乎難以實現（蔡晶晶，2013）。可以認為，農民用水戶協會的能力最終來源于社區能力，只有社區本身具備合作能力，該協會才能發揮作用。實際上，農民用水戶協會只是對傳統社區組織的替代（或補充）而已。
五、結論
雖然博弈理論認為，無限次重復博弈能夠導出普遍的合作，然而，中國農田水利運行的實踐表明，合作本身存在各種成本，如果缺乏強有力的社區能力，即使是無限次重復博弈，也很難導出合作的結果。在推動農田水利合作達成的過程中，主要有兩大理論資源，一是產權理論，二是組織理論。產權理論試圖通過將水利設施的產權配置給農戶家庭，引導農戶根據理性選擇來實現水利合作。事實證明，在當前中國農村水利合作主體眾多的背景下，將產權配置給個體農戶家庭只會導致產權碎片化以及帶來合作成本劇增，從而使農田水利合作變得更為困難。與產權理論相反，組織理論強調通過國家對水利設施進行自上而下的行政配置，將分散的小農組織到一個嚴密的權力體系中，從而推動農田水利合作。雖然行政組織的力量能夠有效減少農戶之間合作的成本，但是會形成大量的行政成本；更為重要的是，自上而下的權力滲透往往很難有效回應社區需求，導致組織資源的嚴重浪費。
實際上，無限次重復博弈解決的是合作的必要性問題。若博弈僅僅是一次性或確定次數的，背叛而非合作就是理性的選擇；只有當重復博弈是無限次的，穩定的合作才是可預期的。社區能力解決的則是合作的可行性問題。即使意識到長遠合作的價值，但如果缺乏充分的社區能力，合作將因為成本過大而難以達成。從“能力譜系”理論來看，私有化理論和組織化理論分別強調的是家庭能力和國家能力。在農田水利合作中，之所以強調社區能力，是因為它能在降低合作成本的同時，一方面有效回應農戶家庭的需求，另一方面有效對接自上而下的國家資源。當然，如果水利灌溉的合作者數量極少，比如三四個農戶共享一套水利體系，則合作成本不會太高。然而，當前中國農村人地關系非常緊張，參與水利合作的農戶數量極多，合作成本非常高，因而需要充分的社區能力來有效應對。
因此，在可預見的很長一段時間內，強化農村社區能力是解決農田水利合作的當務之急。雖然內生的社會規范對于合作達成具有重要意義，但是，隨著市場經濟的發展，傳統遺存的作用正逐漸式微，宗族組織的合作效應也在不斷弱化。在這種情況下，如何在進行基層權力建構的同時培育農村社區的主體性，成為當前社區能力建設的關鍵。
通過基層權力建構來重塑農村社區能力，核心在于重建基層組織。社區能力不可能自行發揮作用，需要借用基層組織這一載體來實現社區參與、整合與規制的功能。應當賦予基層組織充分的強制力和治理資源，使其能夠有效規制社區中的搭便車行為，確保多數人的合作共識不會因為少數人的反對而瓦解。除了承接自上而下的權力滲透，基層組織也需要有效回應自下而上的社區需求，從而使社區保持相應的主體性，不至于淪為官僚體系的一個組成部分。社區的主體性體現為，當國家資源與社區需求相一致時，社區能夠迅速吸納之；當國家資源與社區需求不一致時，社區能夠通過基層組織與政府進行有效的協商互動，使國家資源最終能夠有助于社區自身的發展。
從這個意義上講，農田水利合作的達成不僅僅需要強有力的社區能力，也離不開家庭能力和國家能力的支撐。社區能力之所以有效，一方面需要有國家自上而下的權力和資源滲透，賦予基層組織相應的強制力和治理資源；另一方面則需要得到多數農戶的支持，回應社會需求，從而確保社區能力具備真正的合法性和可持續性。
作者簡介：吳秋菊，華南理工大學公共管理學院講師；林輝煌，華南理工大學公共政策研究院社會組織與治理創新研究中心副主任
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2017年第6期
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