摘要：文章在總結日本農田水利基礎設施建設、管理現狀及特征的基礎上, 結合新農村建設背景分析中國農田水利基礎設施建設的現狀及問題。研究發現: (1) 日本在農田水利基礎設施建設和管理方面, 具有政府給予大量資金投入、主體分工明確、管理機制有效、重視水資源的節約和保護、法律法規體系健全等特點。 (2) 中國農田水利基礎設施建設和管理方面, 表現出政府重視程度不足、投資力度不大、產權不明、管理體制薄弱、技術人員缺乏、灌溉節水技術存在差異等問題。 (3) 根據日本的經驗及中國存在的問題, 提出強化政府投資主導地位、加大補貼力度、推進產權制度改革、吸收農民參與管理、提高專業技術人員技能、加強灌溉節水技術等政策性建議。
農田水利基礎設施在農業抵御自然災害、農田改良灌溉條件、農作物穩產高產等方面發揮關鍵作用, 因此, 世界各國政府普遍重視農田水利基礎設施建設。2017年中央1號文件在“推行綠色生產方式, 增強農業可持續發展能力”“補齊農業農村短板, 夯實農村共享發展基礎”中分別指出, “大力實施區域規模化高效節水灌溉行動, 集中建成一批高效節水灌溉工程”“推進重大水利工程建設, 抓緊修復水毀災損農業設施和水利工程, 加強水利薄弱環節和‘五小水利’工程建設”。由此可見, 農田水利基礎設施建設是中國改變生產方式、補齊發展短板的重要著力點。“十三五”時期, 中央提出確保建成高標準農田0.27億hm, 力爭建成0.40億hm, 預計通過約6 000億元財政資金撬動社會資金參與。《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》《全國農業現代化規劃(2016—2020) 》均指出, 抓好農田水利基礎設施建設, 大規模推進高標準農田建設工程。上述系列決策和規劃, 為進一步加強中國農田水利基礎設施建設指明了方向。
1949年以來, 中國各級政府高度重視農田水利基礎設施建設, 不斷增加投入, 完善和興建農田水利基礎設施建設, 為促進農民增收, 提升農民生活質量, 維護生態的可持續發展, 保障中國農業和農村社會經濟的穩步發展發揮了重要作用[1]。然而, 由于中國人均水資源偏少, 農業水價形成機制不合理, 建設標準低、配套差, 后續投入不足, 農業用水長期粗放, 城鎮化、工業化快速發展, 生態環境惡化程度日益加劇等原因, 中國農田水利基礎設施建設滯后及農田水利基礎設施薄弱, 形勢日趨嚴峻[1]。不僅嚴重影響了農民的生產、生活, 更進一步地威脅到了國家糧食安全。因此, 政府應高度重視, 并及時制定農田水利基礎設施建設的長效機制, 由國家、地方和農民多級參與, 進一步強化并完善水利工程管理, 加快中國農田水利基礎設施建設的步伐。
日本具有完善的和適應國情的農田水利基礎設施建設與管理體系, 因此, 日本的糧食產量遠遠超過口糧的需求量。其中, 與農田水利基礎設施建設聯系最為緊密的法律《土地改良法》, 在日本所有適宜改造的和大部分干旱區的田地均建設了農田水利基礎設施, 促進了糧食生產能力提高, 進而大大加速了日本的農業發展, 為日本農業現代化奠定了堅實的基礎的[2]。因此, 日本土地改良政策的實施, 以及在農田水利基礎設施建設與管理方面的成功經驗, 對中國農田水利基礎設施建設與管理的啟示和借鑒意義重大。
近年來, 國內許多學者對日本農田水利基礎建設體系、模式、管理方法等進行了研究。如劉德娟 (2017) 分析了日本新型地下水控制系統 (FOEAS) 的基本原理、特點及功效, 發現FOEAS能夠在地下30cm至地表20cm根據植物的生育期調節并維持水位, 具有節水、環保的功效, 對中國農田水利基礎設施建設具有重要的借鑒意義[3]。陳偉忠 (2013) 系統分析了日本《土地改良法》的組織體系、職能和監管以及農田水利基礎設施建設的思路、內容、程序和相關政策措施等, 并對中國開展高標準農田建設工作在法規制度、示范建設、標準體系、長遠規劃等方面提出了啟示[2]。但關于日本農田水利基礎設施建設體系中, 最基本、最核心的內容與管理方法的研究卻少之甚少。因此, 本文旨在全面了解日本農田水利基礎設施建設方面的政策內容與管理方法, 總結并借鑒日本在農田水利基礎設施建設方面的成功經驗, 結合中國的現實國情, 探討新農村背景下日本農田水利基礎設施建設與管理的經驗和方法以及對中國的啟示。
1、日本農田水利基礎設施建設發展現狀
1.1 日本農田水利基礎設施建設的內容及類型
1949年, 日本為增加糧食產量, 提高農業生產力, 制定了《土地改良法》。1959年, 日本根據《土地改良法》成立了具有法人資格的土地改良區, 并規定所有土地耕作受益者必須參加[4]。2001年, 為促進農業快速穩定發展, 適應社會經濟形勢的變化, 日本組建了農村振興局。因此, 日本的土地改良工程內容在新村建設的基礎上也得到了擴充和完善。此外, 日本不僅開發水土條件整治項目, 還對農村生產基礎設施、環境及景觀等方面進行建設, 進一步實現農業的穩產和高產[2]。
在日本, 農田基礎設施建設是農業建設事業的重要組成部分。由表1可知, 日本農田基礎設施建設包括灌溉排水設施建設、旱地綜合土地改良、農田整治、土地改良綜合整治、農田道路整治等方面。根據規模、技術的難易程度, 農田水利基礎設施建設的主體包括國家性質、地方性質和集體性質3個類別。其中, 土地改良制度的工業化發展, 使日本的農業用水事業進入大變革時期, 為其農業現代化奠定了堅實的基礎, 農田水利事業發生了質的飛躍。
1.2 日本農田水利基礎設施建設和管理特點
日本在農田水利基礎設施建設和管理方面特點顯著。在建設方面, 具有政府給予大量資金投入和政策補貼的特點。在管理方面, 表現為主體分工明確, 管理機制有效;河流分級管理, 灌區參與式管理;重視水資源的節約和保護;法律法規體系健全, 農田基礎設施建設有法可依等。
1.2.1 政府給予大量資金投入和政策補貼
日本重視農田水利的發展, 在資金投入和政策補貼方面扶持力度強, 對于農田水利基礎設施建設的補貼具有覆蓋面廣、力度大等的特點。其中, 水利投資在各類公益事業中占據首位, 并且多數補貼項目均為政府全額全程給予補貼。比如, 在農田水利基礎設施建設中, 政府以貸款的形式, 將工程成本的1/3給予工程實施的當地政府和受益者;此外, 在農業生產者補貼中, 政府給予小型農田水利基礎設施建設的補貼高達80%左右[6]。日本政府針對農田水利基礎設施建設及土地改良事業, 專門設置“農林公庫”, 無需擔保, 還款年限為15年, 年息僅為5%。在土地改良工程資金投入方面, 按其規模劃分 (表2) , 但政府為使農戶重視土地改良工程, 在資金投入方面, 所有土地改良工程農戶均負擔一部分, 但額度不大[6]。
1.2.2 農田水利基礎設施建設主體分工明確, 管理機制有效
日本農田水利基礎設施建設工程均由農林水產省審批立項, 具體實施機構分為三級政府部門, 分別是農林水產省及其派駐機構、都道府縣及其派駐機構和市町村政府。工程審批立項后根據受益土地面積不同, 由不同的政府部門分別實施。具體分工如下:建設面積超過3 000hm, 控制面積超過500hm的大型水庫、干渠、提水站等, 由農林水產省及其派駐機構負責;建設面積超過200hm, 控制面積超過500hm的大型水庫、泵站和大型蓄水池等, 由都道府縣及其派駐機構負責;小于200hm以下的水渠、蓄水池、農田整治等, 由市町村政府承擔[6] (表3) 。
日本農田水利基礎設施建設的維護主體, 主要包括農林水產省、都道府縣和土地改良區等。其中, 農林水產省負責的國營建造的水壩、渠首等和主干排水渠等占1%;都道府縣負責的農林水產省委托的國營設施及部分自建設施占33%;土地改良區負責的農林水產省和都道府縣委托的國營設施、省營設施和自建設施占66%[6]。從設施管理所占比例看, 土地改良區充當了管理主體, 主要負責農田基礎設施的運行、維護、維修等工作。
1.2.3 河流分級管理, 灌區參與式管理
日本對于河流等級的劃分, 一般按照其功能大小和影響程度進行劃分。河流和灌區分別由國家建設省大臣、都道府縣負責人以及農民參與者負責管理。其中, 國家建設省大臣負責一級河流的管理;都道府縣負責人則對其他等級河流進行管理;灌區主要由農民參與式管理。此外, 在日本土地改良區是參與式管理灌區的典范, 更是政府與用水者之間的紐帶和橋梁[7]。因為日本大部分灌溉工程中, 如水壩、管道和支渠等灌溉設施建設及復原后, 都會被轉移到相關的土地改良區, 實施系統化的層層管理, 權限分明, 提高了工程管理效率。
1.2.4 重視節約和保護水資源
日本資源短缺, 但是水資源相對豐富, 盡管如此, 日本水資源的賦存量不足世界平均值的1/2, 并且由于日本農業用水大部分來源河流, 因此, 日本重視水資源的保護和節約, 嚴格限制抽取地下水, 投入大量資金, 不斷研發并采用新技術方法節約用水[3]。長期以來, 日本致力于水利工程研究, 并研發、推出成本低, 操作簡便的新型地下水控制系統 (FOEAS), 該系統可做到最大化節水, 避免水資源的浪費和污染, 還能夠在地下30cm至地表20cm處根據植物的生育期調節維持水位。
1.2.5 法律法規體系健全, 農田水利基礎設施建設有法可依
日本涉農法律多達130多個, 與農田水利基礎設施建設的相關法律制度體系完整、門類劃分詳細、結構配置合理, 有效地保護了日本的土地、水利資源, 并且發揮最大效益。1949年, 日本出臺了《土地改良法》, 先后修改了11次, 確立了土地改良區組織, 以耕地農戶為主體, 引導農戶合作開展農田水利基礎設施建設、耕地整理和土地改良等, 并重點完善了土地改良的建設內容和實施程序[2]。除此之外, 還有《土地改良法實施細則》《土地改良法實施令》《農業改良資金援助法》《農地調整法改正法律案》《農地法》等相關法律法規。
2、中國農田水利基礎設施建設的現狀及存在問題
2.1 基本現狀
開展農田水利基礎設施建設是增加農民收入、提高農民生活質量、促進農民脫貧致富, 提高農業生產率的必要條件;是“補短板、擴內需、穩增長”的有力舉措, 更是農業供給側結構性改革的重要著力點。
2009年, 中央財政投資30多億元進行第一批400個小型農田水利重點縣建設;2010年, 小型農田水利基礎設施建設專項資金比2009年提高了73%。“十二五”期間國家水利扶貧2 375億元, 占國家水利投資的31.7%, 在農村安全飲水、農田水利基礎設施建設、抗洪抗旱減災方面取得了顯著的成效。貧困地區累計新增、恢復灌溉面積86.7萬hm, 改善灌溉面積266.7萬hm, 新增節水灌溉面積226.7萬hm, 較大幅度提高了貧困地區農田灌溉保障水平[1]。探索建立了財政支持農田水利基礎設施建設的新模式, 使得農田水利基礎設施狀況有了積極改善, 節本增效, 提高了農民的收入水平, 農業綜合生產能力有了穩定提高。
然而, 隨著全球氣候的變化, 極端惡劣氣候日益頻發, 中國現有的農田水利基礎設施已不能滿足農業生產, 出現豐水區供水過量、缺水區供應嚴重不足等現象;由于農田水利基礎設施結構不合理且規模不合理, 導致其不能發揮應有的作用, 從而極大地影響了當地農民的農業生產和生活, 甚至進一步威脅國家糧食安全問題[8]。此外, 改革開放30多年來, 中國農田水利基礎設施建設不論是在資金、政策還是人才方面的投入一直處于弱勢, 無節制地利用水資源, 破壞了農田水利水資源的供給和用水需求的相對平衡, 部分缺少維護的水利設施淤堵, 加劇農村道路的毀壞, 從而削弱了農業抵御自然災害的能力, 影響了農業生產和農村經濟的發展。因此, 加強農田水利基礎設施建設對于農民生產生活以及國家糧食安全意義重大。
2.2 中國農田水利基礎設施建設存在的問題
由于管理責任不明確、有效機制尚未形成、體制機制運轉不暢、資金投入渠道分散、結構不合理等原因, 導致中國農田水利基礎設施建設仍面臨諸多問題。
2.2.1 地方政府重視程度不足, 投資力度不大
20世紀80年代至今, 中國部分地區地方政府對水利設施的維修和管理不夠重視, 目前農村渠系工程多數都是30~40年前所建, 由于水利設施長時間受水流沖刷、風化和侵蝕, 均出現整體老化的狀況。多數水庫和灌溉渠道出現嚴重的淤塞、攔污柵破損、控制設備失靈等現象, 不能發揮正常的功能或被用來排放污水, 導致嚴重問題。據統計, 截至2007年年底, 中國病險水庫占水庫總數的42.5%。
中國農田水利基礎設施建設普遍不足, 即使各級政府在水利方面的投入逐年加大, 但仍會出現投入不足和投入不均的現象。其中, 集中投入工業用水、城市用水或江河治理的比重較大, 而對農田水利設施的重視明顯不夠, 投入農業、農村及農民用水的比重較小[9]。此外, 片面考慮經濟效益而忽視生態效益, 導致重心偏向于工業用水、大型水利設施建設及城市用水, 缺乏農業用水的投入意識[10]。同時, 存在農民自身不投入資金、勞力的現象, 尤其是在國家取消了原有的“兩工” (農村勞動積累工與義務工) 之后, 導致農田水利基礎設施在建設和維護方面無人管理, 更嚴重的是很多原有的農田水利系統被荒廢。
2.2.2 設施產權不明, 工程管理體制薄弱, 安全管理措施不完善
小型農田水利工程建設目的是為農民提供便捷的灌溉水資源, 防旱抗洪, 服務主體是農民, 但是在建設小型農田水利工程過程中, 由于有關部門管理職責不明確, 也沒有充分結合鄉鎮的水利條件特點, 沒有充分調動農民參與小型農田水利工程的建設, 所以造成很多小型農田水利工程設施設置不合理, 很多設施年久失修, 失去了使用功能, 有關部門缺少必要的維護管理, 造成農民用水困難, 小型農田水利基礎設施形同虛設[9]。例如, 有關部門在未進行當地農戶用水量評估的情況下, 建設小型農田水利工程, 很可能造成用水與給水不平衡的問題;或者沒有充分考慮農民用水的條件, 不合理的位置設置也給農民用水帶來困難[10]。究其原因, 多數是由于管理不到位、職責分工不明確造成的, 嚴重影響中國農田水利基礎設施建設及農業的發展。
2.2.3 專業技術人員缺乏, 灌溉節水技術存在差異
為了有效減少地下水資源的浪費和污染, 促進農業經濟穩定快速增長。中國各地區大力開展節能環保農田水利基礎設施建設, 但在節能環保農田水利基礎設施建設過程中仍存在一些問題。首先, 中國農田水利基礎設施建設的主要施工人員是農民工, 因其缺乏專業技能和知識, 且灌溉節水改造認知缺乏, 勢必對工程質量和灌溉節水技術改造的實施均造成一定影響。其次, 由于缺乏專門培訓機構和專業技術人員, 導致農田水利工程作業能力普遍低下。
3、對中國農田水利基礎設施建設的啟示
3.1 強化政府投資主導地位, 加大補貼力度
日本政府對于農田基礎設施建設采取傾斜政策, 為日本農業的快速穩定發展提供了資金保障, 促使農業的優先發展。而中國對于部分大型灌區續建的配套和更新工程的改造, 投入資金與實際需求相差甚遠。因此, 應采取以下措施:第一, 要積極增加政府投入, 有效調動農田水利基礎設施建設受益農戶的投入積極性, 積極吸納社會資本用于農田水利基礎設施建設。第二, 政府應發揮引導作用, 制定和采取與節水相應的優惠政策, 給予用水農戶必要的補貼。第三, 國家可以實行專項優惠貸款, 降低貸款擔保權限, 延長還款年限, 加強財政補貼和金融機構信貸額來支持農田水利基礎設施建設, 促進農田水利的優先、良性發展[9]。
3.2 推進產權制度改革, 吸收農民參與管理
日本的土地改良區, 農協既是負責改良土地、整治和開發農業生產的組織, 又是管理維護水利工程的組織, 有力地推動了農業的發展。在中國, 各地區地理條件、生態環境等方面均存在不同程度的差異, 應因地制宜地提出有針對性、可行的農田水利基礎設施建設體系的改革方案。可借鑒日本的土地改良區制度, 充分調動農民用水管水的積極性, 建立農民自身參與建設和管理的用水組織。具體可以從以下幾個方面入手: (1) 制定完善的《農田水利法》。 (2) 完善農田水利基礎設施建設規劃體系, 明確農田水利工程產權。 (3) 協調農田水利基礎設施建設與城鎮化、美麗鄉村建設共同發展等。 (4) 科學引導農業、國土、城建等部門參與農田水利基礎設施建設與管理。 (5) 積極引入市場機制等。
3.3 綜合提升專業水平, 推動節水農業發展
第一, 借鑒日本的水權轉換機制, 使農戶真正掌握水權, 具有處置用水及收益的權利, 促進節水農業的發展。第二, 培養農田水利基礎設施建設方面的專業技術人才, 設置專門的培訓和輔導機構, 提高施工人員的專業水平和綜合素質。第三, 加大節水技術的研發及項目實施的力度, 倡導節水環保型農田水利基礎設施建設。第四, 由于中國大部分地區農業規模化不高、農戶較分散, 可借鑒日本組織分散小農戶建立用水戶協會的經驗, 明確用水權利, 共同監督水資源的利用及分配。
作者單位：河南城建學院建筑與城市規劃學院; 鄭州大學建筑學院;
中國鄉村發現網轉自：《世界農業》 , 2017 (9)
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