摘要:農田水利設施是農業生產不可或缺的首要條件，其治理狀況直接影響著農業穩定發展和國家糧食安全。本文基于“建—管—用”全生命周期的治理鏈條，在對我國農田水利設施治理現狀進行全面調查的基礎上，探討了制約農田水利設施高效治理的瓶頸和困境，并提出相應的破解對策。
關鍵詞：農田水利設施；高效治理；利益相關者
縱覽21世紀以來的中央一號文件，2004-2018年，連續15年聚焦“三農”問題。作為農業生產的命脈，農田水利受到黨中央和國務院的高度重視并取得了顯著的建設成效，與此同時一些固有的治理困境和短板仍無法突破，如資金投入不足、建設總量不夠、建設標準偏低，尤其是農田水利治理中長期存在的“重建設輕管護”和“重硬件輕軟件”現象以及由此引發的治理效率低下問題，已成為影響農牧業穩定發展和國家糧食的一大瓶頸。本文基于“建設—管理—使用”全生命周期的治理鏈條，對我國農田水利的治理現狀、瓶頸及突破對策進行探索，以期為農田水利的高效治理提供創新思路。
一、農田水利設施治理現狀
農田水利設施治理是一個動態過程，涵蓋了水利工程建設、管理和使用的全過程，具體包括建設投資方式、運行模式、管理模式以及組織設計等內容。本文所探討的農田水利治理是指由政府、市場和農民等利益相關者共同參與的，對農田水利設施進行的投資、建設、管理和運營等過程。因此，研究將從兩個方面對農田水利設施的治理現狀加以描述：一是建設和投資，二是管理和運營。其中建設和投資屬于治理的硬件層面，管理和運營屬于治理的軟件層面。
（一）建設和投資現狀
1.建設現狀
經過60多年的建設，我國農田水利設施的數量、灌溉面積和抗災能力都明顯提升并持續穩步發展。水利部在2010-2012年進行了第一次全國水利普查，結果顯示：我國農田水利設施建設成效顯著，有效灌溉面積、旱澇保收面積、機電排灌面積占耕地面積的比重總體呈現上升趨勢，初步形成具有蓄、引、提、灌、排、防等功能的農田水利工程體系（見圖1）。截至2016年年底，全國設計灌溉面積大于2000畝的灌區共22689處，其中50萬畝以上灌區177處，30萬∽50萬畝灌區281處。全國灌溉面積73177千公頃 ，耕地灌溉面積67141千公頃 ，占全國耕地面積的49.6%。全國節水灌溉工程面積32847千公頃 ，其中噴灌、微灌面積9954千公頃 ，低壓管溉面積9451千公頃 ，其他工程節水灌溉面積4267千公頃 [1]。
圖1 有效灌溉面積、旱澇保收面積、機電排灌面積的變化
資料來源：《中國農村統計年鑒》（1995-2017）,《2016年全國水利統計公報》
2.投資現狀
1953年至今，我國水利基建投資總量逐年增長，投資規模不斷擴大，2015年共完成水利建設投資5452.2億元，水利基建投資占農業基建投資的比重逐年上升。在農業灌溉方面，2015年共完成大型灌區續建配套與節水改造及新建等工程投資197.4億元，完成小型農田水利建設投資317.9億元。
就投資結構而言，農田水利投資呈現投資來源多元化和投資去向地方化、小型化的趨勢。目前已形成國家投資、自籌資金、國內貸款、企業和私人投資等13種資金來源渠道。就投資去向來看，2015年中央項目完成投資109.1億元，占總投資的2.0%，地方項目完成投資5343.1億元，占總投資的98.0%；大中型項目完成投資860.0億元，占總投資的15.7%，小型及其他項目完成投資4592.2億元，占總投資的84.3%[1]。
（二）管理和運營現狀
1.管護主體多元化
建國初期，農田水利設施的管護主體僅包含政府、農民和水管部門。目前其治理主體不僅包括中央政府、地方政府、村社集體、水管部門和農民，還包括用水組織、國際公益性組織以及一些其他利益相關者。其中，中央政府和地方政府的職能由以往的全盤統籌演進為政策資金支持與監督；村社集體的職能由全權掌控集體政治資源轉變為向農民收取水費，且這種收費功能也隨著農村稅費改革的開展而逐步弱化甚至消失；農戶的職能由投勞出工拓展為參與決策與管理；水管部門的職能由過去的代理政府進行供水管理演進為灌溉服務，并協助水利設施運營方商討灌溉計劃、工程維護及經費分配等；用水組織的主要存在形式為農民用水者協會，職責是代表農民行使各項水利管理權力并協助其他利益相關者進行水利工程管理、維護和運營；國際公益性組織等利益相關者則通過提供資金技術支持參與農田水利治理。截至2016年底，我國發展農民用水合作組織8.34萬個，管理灌溉面積3億畝，占全國灌溉面積的29.8%。為實現小型農田水利設施的社會化、專業化和物業化管理，不少地方嘗試采用政府購買服務、委托經營等管護方式。
2.產權形式多樣化
農田水利設施的產權由所有權、占有權、處分權、經營權和收益權組成，其中最被產權承接者看重的是經營權和收益權，因而農田水利設施的產權制度改革也主要表現為經營權和收益權的轉讓。我國大中型農田水利設施的產權一般歸屬于國家，能進行產權制度改革的多為介于純公共物品和私人物品之間的準公益性水利設施，如水庫、機井、塘壩、水渠、管道、滴灌噴灌等小型水利設施。
當前我國農田水利設施的產權制度改革已形成股份合作制、拍賣、承包、租賃、組建用水者協會和農民獨資等多種形式。股份合作制適用于投入較多，單個農戶或家庭難以承擔，需由多個農戶或其他利益相關者聯合管理的農田水利設施。股東一般包括政府、集體和農戶，當然也存在多個農戶分別作為獨立股東的情況，運營中不但接受資金入股，還接受勞動、土地、設備、技術等多種股份形式，各類股東通過入股，共同擁有水利設施的所有權、經營權、處分權和收益權，股份合作制在籌集治理資金的同時，還能克服技術、土地、人力和設備的不足；拍賣是將農田水利設施的所有權、經營權和使用權進行捆綁銷售，也可只轉讓其中一種或兩種權利；承包多用于小型水利設施，期限為5∽15年，承包合同應涵蓋承包費用、年限、雙方責權利及被承包工程的經營管理標準等；租賃是承包的延伸環節，適合配套差、管理不善、開發潛力大的水利工程，租賃者在合同約束下，可適當改變水利工程的經營方向來獲取利益，對租賃者的激勵效應較強；用水者協會雖是民間組織，卻具有完善的經營管理制度，可代表農民對水利工程的經營權、使用權和所有權加以管理；農民獨資則通過核發產權證的形式獲取小微型水利工程的所有權、使用權和收益權，并對上述權利進行流轉，這種“私有”產權能夠有效激發農民對水利設施的高效經營和科學管理。截至2016年底，全國100多個農田水利設施產權制度改革試點中已有74個縣試點任務完成70%以上，其中21個縣試點任務基本完成，全國約有50%的小型農田水利工程實現了產權明晰化。實現管養分離的水管單位有9608個，占水管單位總數的72%[1]。
3.投資渠道多樣化
目前我國農田水利設施的投資主要來源于國家投資、自籌資金、國內貸款及企業和私人投資等多種渠道。國家投資包括中央預算內撥款、預算內專項和中央水利建設基金。預算內撥款是國家水利投資的主要形式，其數額由當年的財政收入決定，該項投資占水利投資比例在2009年達到峰值49.1%；預算內專項是1998年大洪水之后，國家通過增發長期國債，作為專項資金撥付給水利部門，其占水利投資的比重從1998年的23.7%增加到2002年的39%，此后逐年下降，到2015年僅為0.3%；中央水利建設基金設立于1997年，在水利投資中比重不大但增速較快，2010年達到峰值9.3%。2011年中央一號文件出臺后，國家進一步加大水利投資力度，增設了水利財政專項經費，重大水利工程建設基金、土地出讓收益和水資源費等項目。
自籌資金是改革開放后我國基建投資的重要來源之一，從1986年的4.3億元上升到2015年的573.1億元，增長近40倍。1994年開始，自籌資金占水利投資比重超過預算內撥款，成為水利投資的重要資金渠道，但受其公益性影響，自籌資金占水利投資中的比重低于其他行業；國內貸款是改革開放后水利投資渠道的新拓展，該方式在20世紀90年代后發展較好，“八五”期間增速最快，但水利項目的公益性決定了其財務收益率較低，純公益性水利項目較少使用貸款，使用貸款的多為具有經營性質的水利項目。
此外，隨著多元化投資的發展，企業和私人對水利設施的投資數量不斷增加，但在水利投資中所占比例不高；受國際金融組織和國外政府諸多條件限制，外資在我國水利投資中所占比重較小，水利利用外資的比例呈現先增后降趨勢，在1995年達到12%，之后逐年下降，到2015年僅為0.1%；債券近年被列入水利投資范疇，在水利投資中所占比例較小；其他投資在“九五”和“十五”期間所占比重較小，近年有逐漸增加的趨勢。各類水利投資的變化趨勢見圖2。
圖2 水利投資的來源結構變化
數據來源：《中國農村統計年鑒》（1991-2016）,《全國水利統計公報》（2010-2015）
進一步對比1990年和2015年水利投資的來源情況。1990年我國完成水利投資48.7億元，主要來自5個渠道：預算內撥款、國內貸款、外資、自籌資金及其他投資，占水利投資比重分別為57.1%、4.2%、4.5%、27.7%、6.4%。2015年我國完成水利投資5452.2億元，主要來源于13個渠道：預算內撥款、預算內專項、財政專項、水利建設基金、重大水利工程建設基金、土地出讓收益、水資源費、國內貸款、利用外資、自籌資金、企業和私人投資、債券投資、其他投資，占水利投資比重分別為28.4%、0.3%、34.7%、2.6%、1.5%、1.6%、1.2%、6.2%、0.1%、10.5%、3.4%、0.05%、9.4%（見圖3）。
圖3 1990年和2015年農田水利設施投資主體及投資比例
數據來源：《2015年全國水利發展統計公報》 ，上圖為1990年，下圖為2016年。
二、農田水利設施治理的困境
多元治理主體對農田水利設施的持續投入，使我國的農業生產條件得到較大改善，農業綜合生產能力穩步提升。但是，農田水利設施的建設質量和使用效率卻未能相應提高。
（一）建設資金有限，水利設施薄弱
建國后我國農田水利設施的投資總量不斷增加，從“一五”時期的24.3億元增加至“十二五”時期的10118.7億元，農業基本建設投資中60%左右用于水利基本建設。但是隨著工業化、城鎮化逐漸成為我國經濟發展的中心，農業在國民經濟中所占比重下降，農業基建投資占全社會固定資產投資的比重呈現下降趨勢，水利投資占全社會固定資產投資的比重也隨之明顯波動。目前水利支農投入占水利財政支出的比例在45%左右，這些水利基金大多被用于大江大河治理，受益范圍不僅包括農村和農民，還包括城市居民在內的全體國民，直接用于農業生產性支出的僅為40%左右，真正投入農田水利建設的比例更低。這直接影響了我國農田水利事業的發展，使得農田水利設施供給不足，尤其是小型農田水利設施普遍存在老化失修嚴重，供水效率低下等問題。水利部《第一次全國水利普查公報》顯示，目前我國防洪河段的治理率為33%，其中治理達標的僅占17%，尤其是中小型河流的治理率更低。供水保障方面，灌溉型水庫93000多座，興利庫容僅1700多億立方米。灌溉渠道襯砌長度不到30%，中小灌區的灌溉效率較低[2]。與此同時，我國農田水利設施的供水質量也不容樂觀，很多地區把受污染的水資源用于農田灌溉，導致農田減產與農產品重金屬超標現象并存，嚴重威脅著人民群眾的生命安全。
（二）供給主體單一，投資結構不合理
農田水利設施的公共性、資產專用性和自然壟斷性決定了私人或者團體難以提供其足量供給，政府成為最主要的供給主體，農民和各類民間資本的投入非常有限。以2015年為例，我國當年完成水利基建投資5452.2億元，其中國家預算內撥款1549.7億元，占28.4%；國家預算內專項和財政專項合計1906.3億元，占35.0%；國家水利建設基金、重大水利工程建設基金、土地出讓收益和水資源費合計375.3億元，占6.9%，以上幾項合計3831.3億元，占水利基建投資的70.5%。農民對農田水利的投入表現為投資和投勞兩方面，農村稅費改革后，農民對水利的投勞由“兩工”演變為自主投勞與繳納水費相結合，這是市場化的必然結果，但卻導致農田水利治理陷入短時困境。據統計，2004-2005年，全國農田水利建設的農民投工量比1998-1999年減少70%[3]。同時，農田水利設施本身所固有的高風險、低回報特點及其公共性與承包土地個體性之間的矛盾，以及農民的外出務工等原因均使得農民的水利投入大大減少。此外，受投資環境欠佳，民間資本產權界定困難，信用障礙、市場運入障礙等因素影響，民間資本所有者難以得到足夠的預期收益、政策激勵和運行機制支持，無法真正進入農田水利治理[4]。
（三）治理效率低下，協調機制不暢
農田水利治理的效率評價始于20世紀50年代，學者們先后采用工程供水量、有效灌溉面積、糧食產量、灌溉水有效利用系數等指標來評價水利設施的供水效率。借鑒這些指標，對照我國農田水利的發展現狀，可將其治理效率問題歸納如下。
1. 水利設施供水量增速緩慢，供水與防災效率低
從水庫治理來看，1990年我國小型水庫數量為78662座，庫容量為573億立方米，2016年小型水庫數量為85648座，庫容量僅增加至705億立方米。庫容量的增速遠遠滯后于水庫數量的增速，說明增加水庫數量的同時未充分重視其庫容量的擴大，水庫的管理和使用效率不高；在堤防工程方面，堤防長度增加與其保護耕地面積不一致，2016年我國堤防長度比2010年增加了3.9萬公里，但其保護耕地面積卻比2010年減少了1933.4萬公頃，部分地區水利災害有增無減，說明堤防工程的建設和管理粗放，只增加建設數量，未著力于其管理和維護，導致其防災效率降低；從灌溉設施來看，我國灌溉農田設施8億畝中有三分之一老化失修，超期服役。大型灌區的骨干工程損壞率接近40%，中小型灌區干支渠完好率僅為50%左右[5]，每年農業生產缺水量超過300億立方米。
2.有效灌溉面積增速緩慢，糧食增產不完全得益于水利治理
近年來，隨著國家對農田水利投資的加大，有效灌溉面積和糧食產量持續增加（見圖4）。1990-2002年，有效灌溉面積的年均增幅為2.89%，2002-2006年，有效灌溉面積的年均增幅為2.29%，2006-2010年，有效灌溉面積的年均增幅僅為1.18%，低于稅費改革試點推廣期間增長水平。2012年開始，有效灌溉面積占耕地面積的比重短暫下滑后緩慢增長。說明該時期雖然水利投資有所增加，但建設效果不明顯，有效灌溉面積增速緩慢且在耕地中所占比重不高，2016年全國有效灌溉面積占耕地面積比重僅為49.8%，一半以上的耕地仍要靠天吃飯。與此同時，我國糧食產量的增長并非完全得益于水利投資的增加，糧食播種面積的增加以及糧食單產因素的作用均為糧食增產做出貢獻。例如，我國2010年的糧食播種面積為10987.2萬公頃，比2009年增加886 公頃，按2010年糧食單產計算，因新增播種面積而增加的糧食產量為441萬噸；2010年糧食單位面積產量達到4973千克/公頃，比2009年提高了103 千克/公頃，因糧食單產提高而增加的糧食產量為1118萬噸，扣除這兩項因素引起的糧食產量增加，2010年糧食產量與2009年糧食產量持平。可見，以糧食產量為指標而衡量的農田水利設施供給效率不明顯[6]。
圖4 糧食產量和灌溉面積隨水利投資變化的情況
數據來源：《中國農村統計年鑒》（1991-2016）；《年全國水利統計公報》（2010-2016）
3.灌溉水有效利用系數低，水利現代化目標無法實現
灌溉水有效利用系數是指某次或某一時間內被農作物利用的凈灌溉水量與水源渠首處總灌溉引水量的比值。它與灌區自然條件、工程狀況、灌水技術、管理水平、灌區類型和規模等因素有關，是評價灌溉用水效率的重要指標[7]。目前國務院已將農田灌溉水有效利用系數作為水利工程效率考核評價的一項重要指標，水利部通過在全國選取樣點灌區的方式，構建了較完善的全國灌溉水有效利用系數測算分析網絡。據水利部公布的數據，2016年我國農田灌溉水有效利用系數為0.542，其中大型水利、中型和小型農田水利設施的農田灌溉水利用系數分別為0.492、0.508和0.538，純井的農田灌溉水有效利用系數為0.737。這意味著使用1立方米水僅有0.542立方米被農作物吸收利用，近一半的水資源在老化破損的水利設施輸送中被浪費，這一數據與發達國家的0.7-0.8還相差很遠。此外，農田水利現代化程度的實現，能從另一層面反映出其治理效率，穆建新等（2016）對我國六大區域2003-2016年的農田水利現代化程度進行評價，結果顯示：海河和黃河中下游地區的農田水利現代化程度最高，在0.62∽0.63之間波動，已經實現農田水利現代化。淮河和長江中下游地區的得分在0.55∽0.56左右，基本實現農田水利現代化，其它區域的評價值均低于0.50，未實現農田水利現代化。可以看出，我國農田水利現代化水平較低，且存在很大的地區不均衡性[8]。
4.多元治理主體協調效應差，難以實現協同
盡管我國已經形成了多元化的農田水利設施投資體系，并初步實現了多元化治理，但這種多元化治理尚處于起步階段，未形成有效的管理機制。首先，政府在農田水利治理中承擔著近八成的責任。各級政府直接參與農田水利設施治理的資源配置、組織與管理工作，農田水利設施治理中缺乏農民和其他利益相關者的主人翁責任感和參與熱情，水利治理不夠活躍；其次，農田水利設施是具備系統性和層次性特征的準公共物品，這種物品在客觀上要求形成一種分層管理，多方監督和制約的治理格局。這種多邊參與合作的治理格局必然會造成水利管理體制的短期混亂，各治理主體往往各自為政，缺乏有效的利益協調機制、目標協調機制、沖突協調機制、信任機制及文化協調機制，整體效益難以充分發揮，多元化治理呈現“多頭管理”狀態，尤其是對于農田水利建設的財政專項資金管理更是缺乏統一規劃，多個部門重復管理，資金分散導致農田水利設施治理的資金被無理占用，挪用，濫用的現象時有出現，嚴重影響了其資金的使用效果。
（四）決策機制不合理，管理體制不健全
長期以來，我國農田水利設施治理采用“自上而下”的決策機制，水利設施的供給總量，供給結構，地區協調均由上級政府做出決策。在這種決策機制下，信息傳遞速度慢，資金使用和反饋效率低且存在嚴重的信息不對稱。中央政府旨在努力進行農田水利建設和管理，而地方政府則在GDP和政績工程的驅動下，將公共資源投資于更多見效快的項目，甚少考慮農民的實際訴求。“一事一議”制度的提出旨在改變這種“自上而下”的決策機制，建立民主的“自下而上”的參與機制，以匯集農民偏好，服務農民需求，但是這種體制的實施成本高且難以達成共識，如若個別村民不同意大多數村民認可的決策，或因搭便車心理，雖然贊同卻不愿出錢，鄉村組織則難以強制向其收費或對其行為進行處罰。“一事一議”經常演變為“事難議、議難決、決難成”的狀態，無法發揮其應有的作用[9]
三、農田水利高效治理的對策
（一） 構建完善的農田水利設施“建—管—用”全生命周期治理機制
農田水利治理涵蓋了工程建設、管理和使用的全過程，無論是對其進行建設投資還是維護運營，都需要足量的資金支持、人員配套和制度建設。資金支持方面，應積極拓展建設和管護資金的籌措渠道。可采用水利建設資金劃撥預留、政府農業補貼和村組集體收入抽取及利用水費、用水戶集資及社會捐贈等形式籌集管護資金；在人員配套方面，應重點組建高效的管護隊伍，管護隊伍可由水利部門工作人員、用水協會及村名等利益相關者組成，其職責之一是看管和維護已建成的蓄水池、水井及田間排灌工程等，以保證其無坍塌、淤積和破損，另一方面要對水庫、田間渠道、水溝等水利工程的衛生狀況加以維護和清理，以保證農業水資源的生態安全性；制度建設方面，應通過明晰產權、明確權責等方式構建完善的水利設施“建-管-用”全生命周期治理機制。在工程建成后，利用產權劃分和水權分配選擇工程管護主體，并制定配套的管護標準、管護范圍和管護方式。
（二）促進產權制度改革，拓寬融資渠道
農田水利設施的準公共物品屬性及其投資主體政府化，是造成其產權主體不清，投資主體單一，管護主體缺失的根源所在。只有將農田水利設施的所有權、經營權、收益權等一系列權利進行明確界定并合理使用才能拓寬融資渠道，吸引更多的社會資本投入其建設、管理和維護，形成農田水利設施多中心協同治理的新格局。農田水利設施的產權制度改革可以從確權、賦權和活權三個層面進行。應通過頒發產權證書實現精準確權、通過頒發經營權流轉證書實現有效賦權，通過租賃、承包、股份合作、委托管理等形式實現高效活權。如四川省恩陽區舞鳳鄉將農田水利工程使用權承包給天香地權農業投資公司，該公司投資新建水庫、高標準囤水田發展生態水產養殖和鄉村旅游業，實現了水利工程的額外收益。又如貴州省安順市已有300余處小型水利工程入股到企業、合作社、家庭農場等經營主體，其中平壩區飛虎山生態農業觀光園將23處小型水利設施所有權界定給當地村委會，村委會又將其使用權承包給農業觀光園內的專業合作社，由合作社下屬的用水協會對水利設施進行經營管理和維護運營。觀光園將407萬元水利資產折算為40股，入股到園區專業合作社，每股每年保底可分紅0.8萬元。
（三）提升工程供水效率和多元化治理主體的協調效率
眾所周知，水利工程的灌溉用水除一部分被農作物吸收利用外，還有相當部分會在水資源輸送、分配和灌溉中損失，這種損失來源于工程滲水、漏水及蒸發等多個方面，其中滲水損失所占比例約為81%，漏水損失約為17%，蒸發損失比例較小，約為2%，無論是哪方面損失都與水利工程的質量和灌溉管理制度息息相關。因此，在工程建設初期，應利用現代測量技術，做好工程供水量的準確計算，將之作為標準來考核工程的實際供水情況，進而對未達到供水標準的工程進行改造和修復；在工程使用中，加強節水灌溉技術的推廣和使用；在供水管理中，通過建立科學的利益協調機制、有效的目標協調機制和合理的沖突化解機制來實現農民、用水協會、龍頭企業、村社集體及各級政府之間的有效協調，加強成本控制，提高管理效率，以保障合理的灌溉用水要求。
（四）優化制度設計，構建利益相關者協同治理機制
政府是農田水利設施的最大投入主體，但并非使用主體，因此在決策制度設計中，應突出水利工程使用者的利益訴求，而水利工程的使用者不但包括農民，還包括水利工程投資和使用的其他利益相關者，如通過水利工程使用權流轉獲得開發經營權的企業及其他利益相關者。因此，在水利工程建設、使用和管理中，應首先明確各類利益相關者的地位及職責。第二，應創建產權明確的農田水利社會化管理體制，充分發揮農民用水協會和農民水管員的權力，提高“一事一議”的協商效率，力求通過民主方式確定農田水利工程的有效供給。第三，加強基層水利服務機構的建設。如鄉村水利站、灌溉試驗站等。加強基層水利服務機構和農民用水協會的協作配合。
作者簡介:劉海英（1979-），女，內蒙古鄂爾多斯人，內蒙古大學鄂爾多斯學院副教授，博士，研究方向：農業技術經濟與項目管理。
中國鄉村發現網轉自：《新疆農墾經濟》2018年11期
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