摘要：眾所周知，影響當前鄉村治理困境的主要因素是干群矛盾，而研究鄉村治理的相關人員中有很多都是從相關政策與制度上進行解讀與研究的。很少有人從產生矛盾的根源進行解析，即鄉鎮政府或相關行政部門在處理涉農事件（問題）過程中作出具體行政行為違法或侵權的角度分析對鄉村治理的影響，尤其是對某些違法或侵權行為“零處理”現象。只有制定或出臺相關規則對違法或侵權者進行問責或追責，使廣大農民的合法權益或切身利益得到保護的情況下，農民們才不會“鬧事”。這樣，鄉村治理環境才會趨向好轉。
關鍵詞：鄉村治理；干群矛盾；法律問題；鄉鎮政府或相關行政部門
引言
隨著社會與時代的發展，鄉村治理過程中出現的問題及農民處理相關問題的思維模式也在不斷發生變化。在具體實踐中，有些專家學者只是關注、分析鄉村治理過程中政策性問題，很少有人解析鄉鎮政府及相關行政部門在處理相關涉農事件（問題）過程中作出的違法或侵權行為對鄉村治理的影響。通過長期的、多方面的對農村問題走訪、調查了解到干群矛盾是困擾當前鄉村治理過程中的主要突出問題。如何處理好干群矛盾是維護農村穩定，促進農村社會和諧、健康發展的關鍵。事實顯示，鄉鎮政府及相關行政部門不規范依法行政是引發干群矛盾的主要因素和內在因素。由此可見，如何規范鄉鎮政府及相關行政部門依法、依規處理涉農事件（問題）是破解困擾鄉村治理難題的瓶頸。近年來，隨著我國司法制度改革及相關法律法規的不斷完善，有些涉事農民將干群矛盾轉化為司法問題,然后通過法律訴訟的方式，讓法院確認其行為是否違法或構成侵權。如果其行為違法或侵權，可依據法院判決給予糾正或終止。相反，則說明其行為合法。只有這樣才能有效促進鄉鎮政府及相關行政部門規范依法行政，解決農村問題，維護農村穩定。但在干群矛盾轉化為法律問題過程中存在三個問題是破解鄉村治理的關鍵。其一能否將干群矛盾轉化為司法問題？其二這種轉化模式是否具有可行性？其三法律訴訟能否改變某些鄉鎮政府或相關行政部門規范依法行政？
一、鄉村治理瓶頸現狀
根據當前鄉村治理過程中發生的各類“三農”事件解析發現，日益突出的干群矛盾嚴重影響著當前的鄉村治理。從干群矛盾形成的因素可見，這些矛盾主要表現在兩個方面：其一是農民向鄉鎮政府或相關部門反映的問題長時間沒有得到落實與處理，造成涉事農民對鄉鎮政府或相關部門產生的不信任，如有些農民向鄉鎮政府或相關行政部門反映領導干部違法、自己的合法權益受到侵害等問題；其二是在處理某些涉農事件（問題）過程中，農民的合法權益或切身利益受到來自鄉鎮政府或相關行政部門的侵害，如很多地方發生的暴力征地、拆遷事件等。當前，有相當數量的涉事農民處理這些事件（問題）的方式除了上訪還是上訪。因受信訪“屬地管理”規則限制，涉事農民反映的問題最終又回到案發地。在這種情況下，有些涉事農民為某一個事件（問題）會出現多次、重復上訪，甚至發展至鬧訪。特別是在一些非常時期，為了維穩，地方政府特別是鄉鎮政府與相關行政部門會用各種手段限制、阻止，甚至打擊農民上訪。鄉鎮政府及相關行政部門的這種“頭疼醫頭，腳疼治腳”的處理模式不僅沒有使相關問題得到處理，反而使涉事農民受到二次傷害或侵害，造成涉事農民與鄉鎮政府之間形成“對立”局面。另外，有些矛盾（問題）并非鄉鎮政府行為所為，而是其它行政部門行為所致。只因涉事者是農民，其居住的區域隸屬鄉鎮政府管轄，為了維穩所需，鄉鎮政府不得不出面介入處理。因權限問題，鄉鎮政府根本沒有權利（資格）過問或處理。
針對這些現象，無論鄉鎮政府，還是相關行政部門都沒有從自身因素找問題，而是將全部責任推向涉事農民一方，造成涉事農民的強烈不滿與抵制，尤其是涉事農民反映的問題在沒有得到處理的情況下，又要承擔被追責或其它責任的情況下，最終導致某些矛盾（問題）變為“死結”。這就是當前一些地方鄉村治理瓶頸。
二、干群矛盾的變化與鄉村治理困境現象分析
1.干群矛盾形成的內在因素。近年來，從我國農村發展的各個時期看，干群矛盾始終是影響鄉村治理的主要因素。因各個時期具體情況及管理模式的不同導致引發干群矛盾形成的內因也不相同。1990——2005年，這10多年的時間內，引發干群矛盾的主要因素是農民負擔問題，如鄉鎮政府催繳農業稅，超生農民的社會撫養費繳納等，為此，涉事農民與鄉鎮政府搞的滿城風雨，甚至發生群體性事件。隨著稅費改革，中央政府取消農業稅，并實施糧食補貼等一系列惠農政策，干群關系一度出現緩和局面。在2000——2010年期間，信訪事項成為干群矛盾的導火索，嚴重影響了鄉村治理。因當時我國相關法律制度的不完善等因素，農民處理相關事件（問題）都是通過上訪的方式去做的，為了引起上級領導對相關事件（問題）的重視，上訪農民（集體性上訪）圍攻鄉鎮政府,或開著拖拉機等農用交通工具到市縣政府集體上訪的事件屢見不鮮。特別是在一些非常時間，如北京或省級黨委政府召開“兩會”或舉辦大型活動期間，為了維穩，鄉鎮政府與縣級信訪部門為了阻止、攔截農民進京上訪，從涉事農民所在的村莊到所在的市縣火車站、汽車站，再到北京或召開“兩會”的所在地都進行嚴密布控，搞的形式如臨大敵。而鄉鎮政府利用其掌握的權力資源與當地公安機關“配合”對被接（截）回來的上訪農民進行二次打擊。有數據顯示，全國各地每年用于處理信訪事件的費用超過數十億元，其結果是相關問題仍沒有得到處理。隨著信訪法制化建設，中央相關部門出臺了一些保護訪民政策性規定，暢通了信訪渠道，這種情況出現好轉。現如今，隨著新農村時代開始，城鄉一體化發展建設，征地、拆遷過程中鄉鎮政府或相關行政部門的違法或侵權行為又成了引發干群矛盾的主要因素和內在因素。為了阻止（阻攔）鄉鎮政府或相關行政部門的違法或侵權等行為，涉事農民與鄉鎮政府或相關行政部門的工作人員發生沖突，有些涉事農民為了保護自己的合法財產或維護自己的合法權益做出一些類似自焚等過激行為，導致一些受傷害（侵害）農民受到二次傷害，從而造成農村不健康、不和諧發展。由此可見如何處理社會發展中農民利益保護與鄉鎮政府（領導）之間的利益紛爭是當前鄉村治理過程中的“難題”。目前，很多學者都在積極探討、研究此類課題，如何保障農民的合法權益，促進農村健康、和諧發展。但，有些地方的干群矛盾仍十分尖銳，嚴重制約著鄉村健康發展。隨著我國司法制度的不斷完善，農民的法律意識不斷增強，一些涉事農民反映問題或維權方式由“信訪”轉變為“信法”，他們將違法的鄉鎮政府或相關行政部門訴至法院，讓法院作出公平、公正判決。以此來維護自己的合法權益或遏制來自鄉鎮政府的違法或侵權行為。
2.干群矛盾與鄉村治理內在聯系。從我國各個時期的鄉村治理情況可見，干群關系的好壞與鄉村治理存在必然聯系。干群關系好的村子，無論做什么事情都能順風順水。相反，干群關系緊張的村莊，其鄉村治理比較復雜，做什么事情都遇到這樣或那樣的阻力。特別是在當前的農村城鎮化建設中，因征地、拆遷等問題引發的干群“互懟”現象十分嚴重。一些鄉鎮政府或相關行政部門處理此類問題的手段是利用其掌握的權力資源對涉事農民進行強行性壓制。很少有人用這種將干群矛盾轉化為法律問題的方式處理。因為這種模式的結果可能會觸及到鄉鎮政府或相關部門的行政利益和個別領導的“黑色”利益。目前有很多涉農事件（問題）的實施者或處理者都是以“政府名義”進行的，其中裹挾著自己的某些“私貨”。如果都按照相關法律法規辦理（處理），就很難做到或完成。為了能按照自己的既定或預定方針進行辦理（處理），他們通常會打著“政府名義”用一些非法甚至暴力手段進行處理，特別是在一些征地或拆遷過程中，一些鄉鎮政府或相關部門雇用社會閑雜人員甚至社會黑惡勢力對涉事農民進行恐嚇或威脅。在這些違法或侵權過程中，很少有領導被問責或被追責。其結果是政府完成了土地征收或拆遷任務，但留下來的卻是涉事農民對政府的仇視。
三、干群矛盾轉化為法律問題的可行性
因為將干群矛盾轉化為法律問題是一個很嚴謹的話題。有些人會提出這種模式是轉移矛盾的偽命題。但事實卻非如此，因這是處理干群矛盾過程中對某些行為的劃界問題。如果其行為違法或侵權，鄉鎮政府或相關行政部門就應該糾正或終止其違法行為，并承擔相應的法律責任。相反，涉事農民也必須終止其無理要求。由此可見界定鄉鎮政府或相關行政部門作出的行為是否違法（侵權）是處理相關涉農事件的關鍵。在我國的法律體系中，某些行為是否違法或侵權，不是哪一個人說的算。必須在法律框架下，根據相關證據，讓法院進行裁決。只有在確認了某些行為違法或侵權的情況下，才能對相關問題（矛盾）進行有效處理。才能對某些人員進行問責或追責。涉事農民只要有充分的證據證明鄉鎮政府或相關行政部門作出的具體行政行為違法或侵權，都可以依法到法院進行行政訴訟。
1.政策與法律的允許性。自從中央相關部委出臺了一些有關農村經濟財務管理政策與相關法律規定，給農民了解各類涉農信息（問題）提供了政策性幫助和法律上的保障，如中央四部委2006年下達的“中紀發（2006）24號”《中共中央紀委、監察部、財政部、農業部關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》；農業部、監察部2011年11月下達的“農經發（2011）13號”《監察部、農業部關于印發農村集體經濟組織財務公開規定的通知》及2008年5月實施的《政府信息公開條例》。“農經發（2011）13號”文件中明確、詳細規定了農村財務、政務公開目錄，《政府信息公開條例》中明確規定，政府或相關部門必須在法定的期限內（十五個工作日）對農民申請公開的政府信息內容給予答復。如果不予答復或答復的內容與所申請公開的信息內容不符，可以依據《政府信息公開條例》的相關規定向法院進行行政訴訟。根據《行政訴訟法》特別是2017年6月27日修訂后的新的《行政訴訟法》的相關規定可見，關于民告官的行政訴訟案件從案件的受理到審理，從防止地方行政干預到政府或行政部門出庭的領導官員，都進行了明確修改，徹底解決了民告官的難題。對此，涉事農民只要掌握了鄉鎮政府或相關行政部門違法或侵權的確鑿證據，就可以依法進行行政訴訟，不存在任何阻礙。
2.農民轉變反映問題或維權模式。之前，相當數量的涉事農民反映問題或維權思維方式是“信訪”不“信法”，因受信訪管理機制限制，很多問題最終均沒有得到有效處理。隨著我國司法制度改革與法律完善及農民的法律意識提高等因素，很多涉事農民反映問題或維權模式由“信訪”轉為“信法”。通過具體實踐，他們十分清楚的意識到從“信法”過程中獲取到很多信息或相關證據材料，在“信訪”程序中所獲取不到的，而這些信息或證據材料對處理自己反映的問題或維權都具有重大幫助。如某些農民想了解某些涉農資金的管理與使用情況，只要向鄉鎮政府遞交一份政府信息公開申請書，注明所申請公開的具體內容，鄉鎮政府在法定的時間內（十五個工作日）給予答復。如果在法定的時間內不予答復，其行為就構成行政不作為，涉事農民就可以依據《政府信息公開條例》的相關規定到法院進行行政訴訟。又如土地征收的合法性，根據《土地管理法》的相關規定可知，土地征收的主體是市縣政府，其必須依據省級政府或國務院的批復后才能實施土地征收，且土地征收需要一定的報批程序。如想核實某征地事件（行為）的合法性，涉事農民可以依據《政府信息公開條例》、《土地管理法》的相關規定，向相關職能部門申請公開征地所必需的程序材料。然后根據相關部門答復情況界定其行為是否違法或符合相關法律規定。
3.行政訴訟的結果。有數據顯示，從2015年至2017年，因鄉鎮政府或相關行政部門作出的具體行政行為違法或侵權、或行政不作為被涉事農民起訴的行政案件數量每年都在遞增。這說明兩個問題，其一農民的法律意識日益增強；其二中央政府推行的依法治國、依法行政正在被普通農民所貫徹落實。令涉事農民欣慰的是他們通過法律訴訟及法院判決，確認了鄉鎮政府或相關行政部門在處理相關涉農事件（問題）過程中作出的某些行為是違法或侵權的。如筆者以走訪X市G鎮為例獲取的數據可見，從2011年到2018年2月，農民起訴鎮政府和相關行政部門的行政訴訟案件多達22起，在這行政訴訟案件中，鎮政府和相關行政部門敗訴的多達17起，其中鎮政府被法院執行的案件就有三起。其中有一起關于土地征收安置補助費管理與使用的相關案件。涉事農民通過政府信息公開的方式從市國土資源局獲取該地的土地征收方案，從該方案中載明的信息獲悉此次征地中包含有574萬元的安置補助費。為了解該費用的管理與使用情況，涉事農民根據《政府信息公開》的相關規定向鎮政府遞交了關于這574萬元安置補助費管理與使用的政府信息公開申請書。但，鎮政府拒絕答復。為此，涉事農民將鎮政府訴至法院。法院判決鎮政府按照法律規定給予答復。再如J市D鎮農民反映村干部出讓3.4畝集體土地出讓金的問題。之前，鎮政府以信訪事項處理方式給予查處結果，土地出讓給某公司，其金額為15.6萬元。后來，他們通過政府信息公開及司法訴訟的方式獲取的結果是土地出讓金為30萬元，該土地是村干部以新農村建設的名義搞的小產權房建設。這些事實說明農民通過用法律訴訟方式確認了鄉鎮政府或相關行政部門作出的某些行為是違法或侵權的。大量事實顯示，這樣的案例舉不勝舉。
四、干群矛盾轉化為法律問題對鄉村治理的影響
1.劃分責任主體，減輕鄉鎮政府非責任負擔。事實顯示，有些涉農事件（矛盾）并非鄉鎮政府行為所為，而是其他行政部門行為所致。但在信訪處理程序中，因涉事農民是鄉鎮政府轄區內的農民，按照信訪事項處理規則，反映問題的涉事農民必須由當地的鄉鎮政府負責接訪或截訪，但接訪或截訪后，鄉鎮政府又處理不了涉事農民所反映的相關問題，從而造成鄉鎮政府出力不討好的現象，有些還為此加劇干群的對立情緒。如果將相關矛盾轉化為法律問題后，涉事農民將可以根據自己掌握的證據材料直接將涉事部門訴至法院。根據目前新修訂的《行政訴訟法》的相關規定，涉事部門的相關領導必須出庭應訴。這樣，鄉鎮政府不用再給某些行政部門的違法或侵權行為“背黑鍋”。同時，還能找到相關事件（問題）發生的根源，讓事件（問題）的責任主體處理相關問題。這樣不僅可以減輕鄉鎮政府非責任性行為的負擔，還可以使相關事件（問題）得到針對定處理。
2.用法律訴訟方式促進鄉鎮政府或相關行政部門規范依法行政。在一些涉農事件中，涉事農民反映的問題是鄉鎮政府或相關行政部門的領導在處理某些農村事件（問題）過程中作出的某些行為違法或侵權。但他們辯稱自己的行為合法，沒有侵權。為此，涉事農民與鄉鎮政府或相關行政部門之間發生“角力”。之前，相當數量的農民都是通過信訪的方式向上級相關部門反映此類問題，因受信訪屬地管理體制因素限制，農民反映的問題從“上面”又回到案發地，沒有達到根本處理，有的為此還遭到打擊報復，導致相關矛盾激化，引發新的農村問題。近年來，隨著我國司法制度的不斷完善及農民的法律意識提高，很多農民通過正當的法律手段獲取鄉鎮政府或相關行政部門的違法（侵權）證據，然后到法院進行行政訴訟，讓法院作出裁決。從一些涉事農民的行政訴訟及法院裁決結果可以清楚看出，有些鄉鎮政府或行政部門在處理某些涉農事件（問題）過程中作出的一些行為確實違法或侵權，在法院的判決下，其必須履行法院判決。這樣，可以在一定程度上促進鄉鎮政府或相關行政部門規范依法行政。
3.上級部門與司法機關制定考核機制，遏制違法或侵權行為發生。通過對一些地方發生的農村事件（問題）分析可見，鄉鎮政府或相關行政部門在作出或實施其違法（侵權）行為時，很大程度上都是相關領導主觀性引發的。通常情況他們都是以政府意識為“主體”，所謂政府決策為“噱頭”進行實施的，其后果是導致涉事農民對政府產生不滿與抵制。在現行的法律體系中，因缺乏對政府或相關行政部門主要領導因其主觀性違法或侵權行為引發社會問題的責任追究機制，而就造成一些鄉鎮領導或相關行政部門為了自己的某些目的或工作需要故意打著政府“噱頭”，以政府“名義’用違法或侵權的方式處理涉農事件（問題）。造成涉事農民因政府某些領導的人為因素對政府產生不滿。隨著涉事農民起訴鄉鎮政府或相關行政部門的行政訴訟案件數量不斷增加及法院判決鄉鎮政府或相關行政部門敗訴，這說明他們在施政過程中確實存在某些違法或侵權行為。造成出現這種現象的主要原因是那些故意違法或侵權的相關政府領導沒有受到任何懲罰。
為了避免或減少此類事件（問題）發生，上級行政部門與司法機關應該建立相關信息共享平臺，司法機關將鄉鎮政府或相關行政部門被起訴及判決結果的相關信息在規定的時間內傳遞給上級相關行政部門，上級行政機關對司法機關傳遞的相關信息進行梳理、歸結，建立大數據平臺，并以此對鄉鎮政府或相關行政部門的業績制定出相應的考核機制。將相關信息在其管理內部進行公開，起到警示效應。只有讓某些領導特別是主要領導在思想上產生一種因作出的違法（侵權）行為將要被追責或問責的約束感，他們才會在一定程度上做到規范依法行政。只有規范依法行政的情況下，鄉鎮政府或相關行政部門的違法或侵權事件才會避免發生。
4.干群矛盾轉化為法律問題便于涉農問題處理。在當前的鄉村治理過程中，有很多干群矛盾都是鄉鎮政府及相關行政部門在處理某些涉農事件過程中的具體行政行為引發的，而在處理相關問題過程中，沒有第三方介入，鄉鎮政府或相關行政部門充當的“既是運動員，又是裁判員”角色。在這些事件（問題）中，鄉鎮政府或相關行政部門是絕對的強勢一方，其說涉事農民的行為是無理取鬧或胡攪蠻纏。而涉事農民的反駁無論是否有理有據，他們都不予采信。這種情況下作出的處理結果不能使涉事農民所信服，這樣就會導致某些矛盾升級或惡化。當干群矛盾轉化為法律問題后，因相關法律對政府的具體行政行為都有明確的規定，其行為違法或侵權與否，不是政府領導自己說的算，必須得由法院根據相關法律規定進行判定。這樣可以避免相關領導在處理相關事件（問題）中出現“一言堂”的處理結果，有利于相關問題的處理。這樣就避免引發其它矛盾發生。
結束語
事實證實，很多涉事農民不是非要與鄉鎮政府或相關行政部門“過不去”，其目的就是想通過各種手段讓自己反映的問題得到有效處理，維護自己的合法權益。之前，因沒有法院介入處理，涉事農民因不相信鄉鎮政府或相關行政部門的處理結果而給鄉村治理造成重重阻礙。如果更多的涉事農民都運用這種將干群矛盾轉化為法律問題，然后通過行政訴訟，讓法院作出公正裁決。此舉不僅發現鄉鎮政府或相關部門在鄉村治理過程中存在的某些問題，并及時終止其違法或侵權行為，還可以保護涉事農民的合法權益，使某些違法者受到法律懲罰。這樣，一些涉農事件（問題）就可以在法律的框架下得到處理，涉事農民就不會為某些問題而四處奔波，鄉鎮政府或相關部門也不用為農村維穩而投入大量人力財力。這樣，可以節省大量資源投入到鄉村治理的其它方面。
（作者系河南省新鄉市高新區關堤鄉張八寨村農民）
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