目前鄉(xiāng)村治理中的主要問題
首先，部分惠農(nóng)政策的作用沒有得到有效發(fā)揮。進入21世紀(jì)以后，國家將三農(nóng)問題作為最重要的問題之一，實施城市反哺農(nóng)村戰(zhàn)略，增加了財政轉(zhuǎn)移支付的力度，各種惠農(nóng)政策密集出臺。大量惠農(nóng)政策越來越精細(xì)，帶有明確的目標(biāo)，指向特定的人群。要使這些政策充分發(fā)揮作用就需要精準(zhǔn)施策，不能精準(zhǔn)施策就無法達到政策目標(biāo)。比如種糧直補是一項惠農(nóng)政策，應(yīng)該由糧食種植者獲得補貼，但是由于缺少精細(xì)操作的機制而變成按照承包地面積而實施的普遍補助。再比如草原獎補政策是為了減少或禁止放牧牲畜而實施的補助政策，但是一些地區(qū)的牧民并不知道為什么要發(fā)補助金，在領(lǐng)取補助金以后并沒有采取相應(yīng)的草原保護措施。究其原因，主要是信息和實施兩個保障沒有做到位。精準(zhǔn)施策既有賴于對詳細(xì)真實信息的掌握，更有賴于大量人力投入的保障。以精準(zhǔn)扶貧為例，為了摸清貧困戶的現(xiàn)狀，各級政府動用了大量人力物力開展建檔立卡工作，詳細(xì)統(tǒng)計農(nóng)村貧困人口的信息。同時，要對貧困農(nóng)戶進行有效的幫扶還需要有大量工作人員扎根在第一線工作，如駐村工作隊、第一書記、包村干部等等，所有這些措施都在于保障精準(zhǔn)扶貧有足夠的人力資源。如果沒有真實和詳實的信息，沒有政府各級干部在農(nóng)村的工作，就無法保證政策的作用得到有效發(fā)揮。
其次，農(nóng)民參與沒有得到充分保障。在40年的農(nóng)村改革過程中，我們建立了村民自治制度，一定程度上保證了在村莊一級實現(xiàn)村民的自我管理。為了強化村民的民主權(quán)利，各地采取了許多措施，如加強村莊事務(wù)的公開，要求各村建立公開欄；發(fā)揮村民代表的作用，建立民主監(jiān)督機制；建立村民議事制度，村莊的重大決策要通過村民議事會；一些地方還建立了老人會、動員鄉(xiāng)賢參與村莊事務(wù)，通過更好地發(fā)揮村民自治組織的作用來加強村民對村莊事務(wù)的參與。但是一些地方的村干部缺乏帶領(lǐng)群眾發(fā)展的能力，造成領(lǐng)導(dǎo)班子渙散，村莊發(fā)展缺少動力。盡管在村民委員會組織法中已經(jīng)規(guī)定了村民委員會是村民的自治組織，但是在現(xiàn)實的運行中，僅僅通過對村委會的選舉和監(jiān)督還不能保證農(nóng)民充分行使民主權(quán)利。
第三，農(nóng)村市場發(fā)育較弱。這表現(xiàn)在市場渠道比較單一，農(nóng)副產(chǎn)品的銷售主要依靠中間商，這些中間商在農(nóng)副產(chǎn)品銷售中發(fā)揮了積極作用的同時也帶來一些問題，如放大市場風(fēng)險，一旦市場需求出現(xiàn)波動，中間商就會放棄收購，導(dǎo)致農(nóng)民當(dāng)年的農(nóng)副產(chǎn)品滯銷；增加銷售成本，中間商壟斷農(nóng)副產(chǎn)品銷售就會低價向農(nóng)民收購并高價向市民銷售，減少農(nóng)民的收入；更重要的是中間商無法滿足農(nóng)副產(chǎn)品的多樣性特征。城市消費者有多樣性的消費需求，而農(nóng)村因其自然稟賦不同也會出產(chǎn)多樣性的農(nóng)副產(chǎn)品，但是在中間商壟斷的市場中，這種多樣性的需求和生產(chǎn)都因市場渠道過于單一而無法實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)被迫走產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化之路，不僅對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重影響，而且加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。近年來，許多人意識到發(fā)展多樣性市場機制的意義，采取了諸如推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與城市市場建立聯(lián)系形成農(nóng)超對接、城市消費者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接對接、鼓勵城市居民直接租賃農(nóng)民土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的體驗式農(nóng)業(yè)等創(chuàng)新舉措，這些新的市場機制都彌補了單一市場機制的不足。但是由于覆蓋面較小，特別是對新興市場提供支持的社會組織和社會企業(yè)發(fā)展不足，發(fā)揮作用有限，還不足以改變農(nóng)村市場發(fā)育弱的現(xiàn)狀。
鄉(xiāng)村治理的機制問題及解決途徑
在鄉(xiāng)土社會中，鄉(xiāng)村組織呈現(xiàn)出自治性和綜合性的特征。所謂自治性就是鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)依靠鄉(xiāng)村的權(quán)威和鄉(xiāng)土規(guī)范來管理，政府很少干涉村莊內(nèi)部事務(wù)。目前“鄉(xiāng)政村治”的基層治理格局也在很大程度上試圖通過村民自治來提高村莊自我管理的自治性。綜合性是說村莊內(nèi)部的組織往往比較單一，承擔(dān)了幾乎所有的社會功能。不管是經(jīng)濟、社會，不管是村莊建設(shè)還是公共服務(wù)，都由高度重疊的村支兩委負(fù)責(zé)，盡管在一些村莊成立了不同的組織，但是實際決策權(quán)仍然掌握在村支兩委。高度自治、高度綜合和權(quán)力集中導(dǎo)致一些村級組織行為出現(xiàn)問題，特別是行為之間出現(xiàn)一些沖突，比如關(guān)注個人利益與鄉(xiāng)村集體利益，嚴(yán)格執(zhí)行國家政策與鄉(xiāng)土社會關(guān)系，以及村莊發(fā)展的需求與村級組織的能力之間的沖突。在這種格局下，需要考慮如何提高村莊組織的專業(yè)化，在村莊層面實現(xiàn)多種村級組織并存、功能互補。
第一，推進行政系統(tǒng)向村莊延伸。為了加強村級組織的力量，過去采取了多種方式，包括第一書記、駐村工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、大學(xué)生村官等等。十九大提出要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍”。要使這支隊伍持續(xù)發(fā)揮作用，保障國家的各項惠農(nóng)政策在農(nóng)村落到實處，就需要一套穩(wěn)定的機制，使“一懂兩愛”的三農(nóng)隊伍與行政體系向村莊延伸結(jié)合起來。在現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)下，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心下移是強化村級組織振興的重要手段，要將第一書記的制度做到實處，使第一書記成為村級組織的真正第一書記，承擔(dān)起行政職能向村級延伸的職能。在此基礎(chǔ)上，逐步建立行政序列的村長，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊層面的延伸，并承擔(dān)起村莊的行政工作。
第二，恢復(fù)村民委員會的村民自治特征。現(xiàn)在一些地方通過提高村干部的補助標(biāo)準(zhǔn)、實施上下班制度，使村級組織準(zhǔn)行政化和村干部的準(zhǔn)公務(wù)員化的做法并不能徹底解決鄉(xiāng)村治理的機制困境，反而會擴大村級組織的權(quán)力，使村級組織越來越不能成為村民自我管理的組織。通過第一書記和村長的制度化，從而剝離村級組織的行政職能以后，村委會的主要職能不再是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成行政工作，而是要代表村民的利益，管理村級集體資產(chǎn)，處理鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾和糾紛，對政府在層級層面上的工作進行監(jiān)督和建議。在村民委員會組織法中對村民委員會的產(chǎn)生、職責(zé)和監(jiān)督都作出了明確的規(guī)定，因此村民委員會要看嚴(yán)格按照村民委員會組織法規(guī)定的職責(zé)行使權(quán)力，接受村民的監(jiān)督。要防止村民委員會的行政化，減少乃至消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村民委員會變成其下屬機構(gòu)，承擔(dān)更多的行政職能。同時允許各地農(nóng)村基于本村的社會治理需求，成立村民的自治組織，如老人會、紅白喜事理事會、鄉(xiāng)賢理事會等，代表農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)治理。
第三，推動市場機制的建立和完善。鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)振興，而產(chǎn)業(yè)振興的前提是農(nóng)副產(chǎn)品的多元化，盡管在一些地區(qū)通過大范圍的專業(yè)化生產(chǎn)可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，但是更多的地方需要通過一村一品，甚至一村多品來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。而且產(chǎn)業(yè)振興也不僅僅局限于農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，包括農(nóng)副產(chǎn)品的加工、就地消費等三產(chǎn)融合對于推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也具有重要作用。因此基于各地產(chǎn)業(yè)需求而建立和完善多樣性的市場機制十分重要，為此特別要鼓勵負(fù)有社會責(zé)任的社會企業(yè)和社會組織參與鄉(xiāng)村振興。許多社會企業(yè)和社會組織發(fā)展了多種市場機制，這些市場機制帶有很大的創(chuàng)新性，彌補了傳統(tǒng)市場機制的短板，這些理念急需與鄉(xiāng)村振興的實踐相結(jié)合。因此在鼓勵企業(yè)下鄉(xiāng)、鼓勵資本進入農(nóng)村的同時，更需要鼓勵社會企業(yè)和社會組織進入鄉(xiāng)村，建立和完善以增進農(nóng)民利益為目標(biāo)的多元市場機制。
作者單位：中國社會科學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國財政
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