黨的十九大決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,這是對中國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大發(fā)展。在新的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下,需要對一些關(guān)系全局的、深層次的理論和實(shí)踐問題進(jìn)行研究。戶籍制度就是其中一個涉及面廣的基礎(chǔ)性問題,需要從歷史的維度進(jìn)行審視,準(zhǔn)確把握其本質(zhì)、功能以及發(fā)展演變的內(nèi)在邏輯和規(guī)律,從而為新形勢下的戶籍制度改革創(chuàng)新提供恰當(dāng)?shù)乃悸贰?/p>
一、戶籍制度是一種綜合性社會管理制度
(一)戶籍制度的內(nèi)涵
戶籍制度是對戶口、戶籍進(jìn)行管理的制度,是各級國家管理機(jī)構(gòu)對其轄區(qū)范圍內(nèi)的戶口進(jìn)行調(diào)查、登記、申報(bào),并按照一定原則進(jìn)行立戶、分類和編制的戶口管理制度。[1]戶籍制度又常常被稱為戶口制度,二者基本同義。無論戶籍制度還是戶口制度都是因戶而生,與戶相連。戶與家庭相伴而生,但又不簡單等同于家庭。戶的原意是指門,演變?yōu)榧彝コ蓡T共同生活的單位,單門獨(dú)院的人家為一戶,隨著戶口制度的產(chǎn)生,戶成為行政管理的社會實(shí)體單位。家庭是指婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系或收養(yǎng)關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,親屬之間所構(gòu)成的社會生活單位。一般來說,有家庭才有戶。
戶口必須在政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記造冊、分配權(quán)利和義務(wù)。戶口登記必須有住址,而且是穩(wěn)定的經(jīng)常居住的地方。之所以要登記居住地,一是因?yàn)檎私饧彝ズ腿丝跔顩r,以便于社會管理；二是為了掌握土地的戶均和人均占有情況,掌握土地的質(zhì)量,以此作為分配賦稅、征調(diào)兵役的依據(jù)。經(jīng)過戶政管理機(jī)關(guān)戶口確認(rèn)后,取得戶籍,從而得到官府和法律的承認(rèn),取得社會身份。籍的本義是指版、冊,戶籍乃“登記居民戶口的冊籍”,即戶口冊、戶口本,后來常常是指隸屬關(guān)系,與黨籍、國籍、軍籍、廠籍等類似,指向身份和地位。戶口、戶籍還包含籍貫,即原籍或出生地。從這個意義上看,戶籍制度比戶口制度更能準(zhǔn)確地反映和表達(dá)其豐富的內(nèi)涵和功能,因?yàn)樗粌H指向人口和家庭,更重要的是它與出生地、居住地、隸屬關(guān)系和身份地位相連。
(二)戶籍制度的起源與發(fā)展
有文字記載的人口登記制度始于商代,成形于秦漢時期。據(jù)甲骨文記載,商王朝開始實(shí)行人口登記制度,即所謂的“登人”或“登眾”。大小奴隸主們?yōu)榱遂柟套约旱臋?quán)力和利益,便按照土地來編制民眾,登記造冊。土地和人口是統(tǒng)治者行使權(quán)力的對象,也是權(quán)力大小和能力強(qiáng)弱的體現(xiàn)。周王朝實(shí)行分封制,即天子把土地和人民分封給諸侯,諸侯再將其分封給家臣,使得權(quán)力層級分,人民與土地的結(jié)合更加緊密。為了更好地控制諸侯和臣民,在分封的基礎(chǔ)上,周王朝還施行了鄉(xiāng)遂制和大比制度,加強(qiáng)戶籍管理。秦自商鞅變法以后,推行“戶籍相伍”即“什伍制”,將人們按照“五家為伍,十伍為什”的方式編制起來,防止人們隨意遷徙和逃避賦稅徭役。秦統(tǒng)一中國后,沿襲并強(qiáng)化了以前的戶籍制度,在全國推行戶口版籍制,男女老少都必須登記在戶口簿上,登記的內(nèi)容非常詳細(xì),對違反登記規(guī)定的懲罰非常嚴(yán)厲。西漢在繼承秦朝什伍制的基礎(chǔ)上,實(shí)行“編戶齊民”以及鄉(xiāng)亭制等,使戶籍制度更加完善。編戶齊民就是按照土地來編組戶口,按照人數(shù)來分授田地,其目的在于讓農(nóng)民能安土樂耕,休養(yǎng)生息。編戶齊民不僅使農(nóng)民有固定的耕地,使土地得以充分有效利用,保證國家有充足的賦稅收入,也使得官府更方便準(zhǔn)確地掌握其治下的戶數(shù)和人口。鄉(xiāng)亭制就是在基層設(shè)置鄉(xiāng)和亭兩種組織形式落實(shí)戶籍管理職責(zé)。鄉(xiāng)有鄉(xiāng)長,亭有亭長,他們主要負(fù)責(zé)戶口管理和基層社會治安。[2]西漢的戶籍制度承上啟下,一方面,它保留了以往戶籍管理的主要成分,另一方面,又增加了新的內(nèi)容和方式,使之開始落實(shí)到每家每戶甚至每個人的身上,形成了比較完備的戶籍管理制度,為后來的王朝統(tǒng)治提供了制度范本。
歷史上的戶籍制度總是與當(dāng)時的土地制度和賦稅徭役制度聯(lián)系在一起,構(gòu)成國家政權(quán)和治理的基礎(chǔ),無論是商周秦漢還是魏晉南北朝乃至后來的朝代都是如此。自隋朝開始還把戶籍與科舉考試結(jié)合起來。當(dāng)時,科舉招考錄取的名額按照地域進(jìn)行分配,要求人們在自己的戶籍地參加考試,一是為了防止人們涌向一個地方,造成各地中舉機(jī)會不均衡；二是為了便于組織考試。至此,戶籍就具有了某種資格和權(quán)利的意義,成為配置資源的工具。
(三)作為戶籍制度的保甲制
保甲制是中國歷史上戶籍制度發(fā)展演變的獨(dú)特形式,也是強(qiáng)化社會控制的重要手段。“什伍制”到“鄉(xiāng)亭制”已孕育著戶與戶之間互連互保、以民治民的原則。北宋王安石變法的重要舉措是推行保甲制,即保伍法,先是以鄉(xiāng)村民戶每10戶為小保,5小保為1大保,10大保為1都保(500戶)。后來朝廷縮小了保甲戶等的范圍,以5戶為1小保,5小保為1大保,10大保為1都保(250戶),在1都保中設(shè)置都副保正、大小保長等,共62人。制度規(guī)定:同保內(nèi)有犯“盜竊、殺人放火、強(qiáng)奸、略人、傳習(xí)襖教、造畜蠱毒,知而不告,依律伍保法。”[3]宋代保甲制有三個功能,一是便于清查戶口,幫助官府完稅納糧；二是利用鄉(xiāng)黨、宗族關(guān)系加強(qiáng)基層控制,謀求基層社會治安和相互救助；三是建立民兵組織,為軍隊(duì)準(zhǔn)備后備力量。保甲制在元、明、清幾代變異衰落,逐漸廢弛以至名存實(shí)亡。但是,民國時期,在引入近代意義的戶籍制度的同時,保甲制又灰死復(fù)燃。
(四)戶籍制度的本質(zhì)
中國戶籍制度歷史悠久,承擔(dān)著多種社會功能,成為歷代王朝統(tǒng)治者征調(diào)賦役、落實(shí)行政管理、實(shí)施和執(zhí)行法律的主要依據(jù),也是國家對農(nóng)民施行道德教化、經(jīng)濟(jì)剝削、人身控制的重要途徑。[4]縱觀中國歷史中的戶籍制度,其登記注冊的內(nèi)容不外乎三大類:戶內(nèi)關(guān)系、人丁數(shù)量和田地財(cái)產(chǎn)。[5]但是,其實(shí)際內(nèi)涵與外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這三個方面。中國戶籍制度并非一種單一、孤立的戶籍登記和管理制度形式,而是與歷朝歷代的行政、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會、文化及教育等諸多制度相互依存、相互作用的一套規(guī)則和設(shè)置的集合,是一種包括了戶制、田制、兵制、稅制、禮制、婚制的綜合性社會管理制度。戶籍制度與上述各項(xiàng)制度密切相連,并在其中發(fā)揮作用,同時又保持自身的獨(dú)立性,是一種基礎(chǔ)性制度。[6]
二、當(dāng)代戶籍的功能和價值隨經(jīng)濟(jì)體制變化不斷調(diào)整
回顧歷史,中國戶籍制度的結(jié)構(gòu)性變化和發(fā)展相當(dāng)緩慢,更多的是制度的路徑依賴和循環(huán)往復(fù),主要原因是幾千年來皇權(quán)統(tǒng)治帶來的超穩(wěn)定的政治和社會結(jié)構(gòu),難以產(chǎn)生制度變遷的動力。[7]新中國成立后,很快建立以高度集中為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,1978年改革開放后逐步建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還是市場經(jīng)濟(jì)體制都是對中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會的突破和發(fā)展,自然成為戶籍制度變革的強(qiáng)大動力。
(一)新型戶籍制度的建立與變革
1. 1949年到1958年:建立城鄉(xiāng)有別的戶籍制度
新中國成立之初,為了鞏固政權(quán)、恢復(fù)秩序、重建家園,為了適應(yīng)城市管理、工業(yè)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展的需要,在戶籍管理方面,一方面,廢除原來舊的戶籍管理制度,廢除國民黨實(shí)行的保甲制,清理和改造舊警察；另一方面,最先在城市管理中實(shí)行的新的戶籍管理辦法,逐步發(fā)展成為比較系統(tǒng)的、普遍的制度。1951年7月經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)公安部頒布實(shí)施《城市戶口管理暫行條例》。1955年6月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,著重解決農(nóng)村的戶口登記管理問題。新中國建立初期到1950年代末,政府沒有對人口流動進(jìn)行嚴(yán)格的限制,大量的農(nóng)村人口流入城市。1958年1月頒布實(shí)施《中華人民共和國戶口登記條例》,標(biāo)志著城鄉(xiāng)分治、一國兩策、農(nóng)村人口極少流動的體制逐步開始形成,并且一直影響至今。
2. 1958年至1978年:城鄉(xiāng)戶籍權(quán)益差別化
1958年起,中國開展“大躍進(jìn)”運(yùn)動。“大躍進(jìn)”時期,幾千萬農(nóng)村人口盲目進(jìn)入城市,一方面影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),另一方面使得城市糧食供應(yīng)緊張,進(jìn)而加重農(nóng)村糧食定購負(fù)擔(dān)。面對這一問題,黨中央開始動員城市人口下鄉(xiāng),精減職工。在精減城鎮(zhèn)人口后,為了防止農(nóng)村人口再次隨意進(jìn)入城鎮(zhèn),國家開始控制城市企事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)的招工,同時加強(qiáng)對生活必需品、日用消費(fèi)品、教育就業(yè)機(jī)會等資源的控制,將其配置與戶籍掛鉤,實(shí)行城鎮(zhèn)糧食等消費(fèi)品憑證憑票供應(yīng)及待業(yè)登記調(diào)配。通過嚴(yán)格控制糧食副食供應(yīng)、住房分配等生活資料以及教育就業(yè)機(jī)會等,有差別地安排醫(yī)療、養(yǎng)老、兵役和勞動保障等權(quán)益,使得戶籍身份權(quán)利的色彩更濃,中國人歷史上第一次被戶籍區(qū)分為城鄉(xiāng)兩種居民身份,農(nóng)村居民被登記為農(nóng)業(yè)戶口、城市居民登記為非農(nóng)業(yè)戶口,從而形成穩(wěn)固的城鄉(xiāng)二元體制。戶籍與權(quán)利、身份掛鉤以后,家庭和個人的差別就轉(zhuǎn)變?yōu)殡A層和類別的差別,城市居民明顯優(yōu)越于農(nóng)村居民,大城市優(yōu)越于中小城市,發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)越于欠發(fā)達(dá)地區(qū),因此,不同的戶籍身份具有不同的身份地位,不同的戶籍也具有了不同的價值,甚至在暗地里還有了價格和交易。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期,戶籍制度的初衷是維護(hù)社會穩(wěn)定、調(diào)控勞動力、調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系,以犧牲農(nóng)民利益的方式建立中國工業(yè)化的基礎(chǔ)。放在當(dāng)時的環(huán)境下來看,這樣的決策是不得已而為之,其結(jié)果,一方面,中國的工業(yè)化基礎(chǔ)在十分困難的條件下初步建立起來,另一方面,嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的利益,影響了他們的勞動積極性和創(chuàng)造性,勞動生產(chǎn)率低下,阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,人民群眾生活困難。
3. 1978年至2002年:農(nóng)村戶籍獲得更多自主權(quán)
1978年開始,中共十一屆三中全會以后,中國農(nóng)村開始嘗試實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,拉開了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕,推動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,創(chuàng)造了新的就業(yè)機(jī)會,使得人口的鄉(xiāng)城流動既有需求也有條件,人為扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī),城市化和工業(yè)化開始按照正常的自然歷史規(guī)律向前推進(jìn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。在經(jīng)濟(jì)體制變革的過程,勞動力流動、人口流動和人才流動等成為建立市場經(jīng)濟(jì)的重要因素,這對城鄉(xiāng)分隔的戶口遷移政策以及一戶一簿的戶口管理方式提出了挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)形勢變化,中國開始對戶籍制度進(jìn)行調(diào)整。[8]20世紀(jì)80年代以來,中國戶籍制度經(jīng)歷了幾次大的調(diào)整,一是放松“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策,二是探索實(shí)施允許農(nóng)民“自理口糧戶口”在小城鎮(zhèn)落戶和“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”兩種制度,三是建立身份證制度,四是實(shí)施流動人口暫住證與居住證管理制度。這一系列戶籍制度改革措施,使農(nóng)民有了更多的自主權(quán),可以自由遷移流動,可以在外地就業(yè)、參加社會保險(xiǎn),享受一部分城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),少部分農(nóng)村人口還在城鎮(zhèn)落戶,推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展。2002年,中國城鎮(zhèn)率由1978年的17.92%提高到40%。
4. 2003年至2012年,農(nóng)村戶籍的含金量越來越高
20世紀(jì)90年代中后期開始的國有企業(yè)改革,打破了城市人就業(yè)的鐵飯碗,市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,就業(yè)找市場不找市長越來越成為人們的習(xí)慣。養(yǎng)老、醫(yī)療、住房的社會化程度不斷提高,現(xiàn)代社會保障制度逐步建立起來,社會政策賦予的權(quán)益與人們的戶籍身份聯(lián)系越來越松,國家對城市居民的特殊保護(hù)政策越來越少。
另一方面,2002年黨的十六大以后,國家推出了一系列惠民強(qiáng)農(nóng)政策和相應(yīng)的改革舉措。一是取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),改善農(nóng)村干群關(guān)系,2006年,中國政府宣布全面取消實(shí)行了2600多年的農(nóng)業(yè)稅。同時,開展建設(shè)社會主義新農(nóng)村運(yùn)動,實(shí)施糧食種植等多項(xiàng)補(bǔ)貼政策,努力讓農(nóng)民種地有利可圖。二是建立農(nóng)村社會保障體系。2003年開始探索建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,中央和省、市、縣四級政府財(cái)政拿大頭,農(nóng)民出小頭,逐步提高參保標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例。2007年,為切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活困難,在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。2009年,開始新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作,至2012年基本全覆蓋。這一系列社會政策的實(shí)施是為了讓農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所助。三是規(guī)范農(nóng)村土地征用補(bǔ)償程序,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),重視征地后失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)和社會保障。相當(dāng)一部分被征地農(nóng)民特別是城郊接合部的農(nóng)民,住上了新房、參加了社保、更換了職業(yè),有了更加體面穩(wěn)定的收入來源,較高的征地補(bǔ)償款使不少家庭迅速致富。
2003年到2012年10年間,中央出臺了一些戶籍制度改革政策,支持符合條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶。中西部一些城市為了提高城鎮(zhèn)化水平,還制定了更加優(yōu)惠的鼓勵和支持政策。
總體而言,這一時期農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻逐漸降低,城市的大門越開越大,除少數(shù)特大城市外,絕大多數(shù)城市特別是中小城市戶籍的含金量逐漸下降,而農(nóng)村戶籍的含金量卻不斷提高。
5. 2013年以來,農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿不強(qiáng)烈
黨的十八大以前,中國城鎮(zhèn)化雖然快速發(fā)展,但是,由于戶籍制度的限制,土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,很多農(nóng)村人口進(jìn)城工作生活多年,不能真正成為城鎮(zhèn)的主人,常住人口城鎮(zhèn)化率2013年達(dá)到53.7%,而同期戶籍城鎮(zhèn)化率則只有35.7%,大量流動人口沒有真正融入城市,嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。針對這一弊端,黨的十八大以后,黨中央、國務(wù)院提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,其核心是促進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,保障流動人口的平等權(quán)利,促進(jìn)流動人口融入城市,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展,而戶籍制度改革則是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)。
2014年7月,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,標(biāo)志著新一輪戶籍制度改革正式啟動。此次改革提出3方面11條具體政策措施,主要包括:一是進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策,二是創(chuàng)新人口管理模式,三是切實(shí)保障轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。為了推動改革政策落到實(shí)處,2016年,國務(wù)院辦公廳出臺了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,絕大多數(shù)省(市、區(qū))制定了更加寬松和優(yōu)惠的農(nóng)村人口在城市落戶的條件,其中最重要的政策是建立居住證制度,把原先的地方經(jīng)驗(yàn)上升為國家的統(tǒng)一政策。2015年10月,國務(wù)院專門制定了《居住證暫行條例》,并于2016年1月1日起正式施行,使符合條件的人群獲得的權(quán)益與本地城鎮(zhèn)居民的差距越來越小。[9]2014年以來的戶籍制度改革取得了積極的成效,一是降低了進(jìn)城落戶的門檻,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化；二是解決了一些歷史難題,保障了相關(guān)人群的合法權(quán)益。
但是,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的意愿普遍不強(qiáng),表現(xiàn)為愿意進(jìn)城工作和生活,不愿意放棄農(nóng)村戶口。究其原因,一是城市生活的壓力大和成本較高,擔(dān)心就業(yè)不穩(wěn)定,擔(dān)心城市生活沒保障。二是擔(dān)心失去農(nóng)村所擁有的各種權(quán)益,包括與農(nóng)村戶籍相關(guān)的宅基地、承包地,以及村集體經(jīng)濟(jì)的收益等。三是居住證對戶籍帶來的權(quán)益具有一定的替代功能,而且居住證提供的福利和服務(wù)越多,城市戶口對流動人口的吸引力就越小。四是部分地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快、城鄉(xiāng)差距較小,城市戶口的吸引力降低。[10]2003年以后,全國只有很少一部分農(nóng)村籍大學(xué)生大學(xué)讀書期間把戶口遷出老家,在就讀學(xué)校落戶。
(二)農(nóng)村戶籍價值提升反映的是土地的升值
經(jīng)過多次改革,城市戶籍的含金量在降低,農(nóng)村戶籍的含金量在增加。造成城鄉(xiāng)差別的主要原因是戶籍制度背后的土地制度、基本公共服務(wù)體制、財(cái)稅體制、投資體制等。戶籍制度自誕生之日起就與土地財(cái)產(chǎn)緊密相連,新中國成立之后的農(nóng)村戶籍也不例外。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期,土地對于農(nóng)民特別是對于農(nóng)民個人和家庭的重要性被集體化掩蓋了。1978年以后,農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制,土地對于農(nóng)民的價值大大增加,擁有承包地就意味著創(chuàng)造財(cái)富的資本。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),農(nóng)村土地價值特別是非農(nóng)化以后的價值急劇提升,擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地資格權(quán)可能意味著巨額的財(cái)富。而且因?yàn)閾碛修r(nóng)村戶籍自然獲得了村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán),并擁有因此而帶來的諸多權(quán)益。農(nóng)村集體土地的價值因區(qū)位不同而有所差異,區(qū)位優(yōu)勢越明顯其價值越高,例如,城市附近和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地比一般地區(qū)的農(nóng)村土地值錢,特別是轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的機(jī)會多、升值空間大。農(nóng)民因?yàn)榧w土地的升值而使農(nóng)村戶籍價值得到提升。與此同時,城鄉(xiāng)戶籍之間公共服務(wù)和社會福利的差距在縮小,進(jìn)一步彰顯了農(nóng)村戶籍的價值。
(三)戶籍制度改革促進(jìn)了人口流動和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
20世紀(jì)80年代以來中國進(jìn)行的幾次戶籍制度改革,有的調(diào)整涉及全局,有的只具有地方和局部的意義。在改革過程中,從戶口本又衍生出身份證、暫住證、居住證等相關(guān)身份證明以及公共服務(wù)提供依據(jù)的制度,使得中國的戶籍制度體系更加豐富、適應(yīng)性更強(qiáng)。戶口、居民身份證、外來人口居住證三者相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充,但是,又各有其獨(dú)特的功能,不能相互替代。戶口雖然面向個人,但是,它一般是以家庭為單位。居民身份證是對個人身份的證明。外來人口居住證是面向外來人口,由流入地地方政府頒發(fā)的確認(rèn)身份和提供相應(yīng)基本公共服務(wù)和便利條件的憑證。居住證是從一種戶口轉(zhuǎn)向另一種戶口的過渡形式。所有調(diào)整改革的初衷都是放松戶籍管制,促進(jìn)農(nóng)村人口向城市的自由流動,減少附著在戶口上的各種不平等權(quán)益,促進(jìn)社會公平正義,其結(jié)果是推動了中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。2017年,中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了58.52%。改革開放40年城鎮(zhèn)化率增加了40多個百分點(diǎn),意味著新增城鎮(zhèn)人口6億多,其中絕大多數(shù)是農(nóng)村進(jìn)城人口。與此同時,人口流動和城鎮(zhèn)化發(fā)展也極大地提高了城鄉(xiāng)居民的收入和生活水平,改善了人們的生存發(fā)展條件。
(四)戶籍制度的變與不變
當(dāng)代中國農(nóng)村改革、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動了經(jīng)濟(jì)體制改革,也推動了戶籍制度相應(yīng)地做出調(diào)整。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,另一方面是人們追求更好就業(yè)、更好生活的內(nèi)在沖動,還有黨和政府以及人們平等觀念的逐步確立,戶籍制度的改革逐漸從服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具理性走向公民權(quán)利平等的價值理性。
中國戶籍制度具有頑強(qiáng)的歷史慣性,在幾千年的歷史長河中,與中國經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)相互作用,成為中國獨(dú)特經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的底色。因此,戶籍制度既是一種基本的社會制度,也是一種文化,其基因已經(jīng)深深根植于鄉(xiāng)土中國,從形式和內(nèi)容到功能和價值很多方面都被保存了下來,有些只有歷史的合理性,有些仍然具有現(xiàn)實(shí)的合理性和適用性。新中國成立后,歷次戶籍制度改革的本質(zhì)是協(xié)調(diào)關(guān)系,包括國家與社會的關(guān)系、社會秩序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、不同群體之間的利益關(guān)系、個人權(quán)益與家庭權(quán)益的關(guān)系等。只有這些關(guān)系處理妥當(dāng)了,才能既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又維護(hù)個人和家庭的權(quán)益,促進(jìn)社會穩(wěn)定。戶籍制度的調(diào)整是與經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、社會觀念變化緊密相連的,這些因素又相互影響、相互促進(jìn),按照一定的自然歷史規(guī)律在向前演進(jìn),任何單兵獨(dú)進(jìn)或急功近利式的改革都難以取得理想的效果。
三、鄉(xiāng)村振興需要新的戶籍制度安排
(一)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景及目標(biāo)
改革開放以來,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化快速推進(jìn),客觀上推動了戶籍制度調(diào)整改革,城鄉(xiāng)分割的體制逐漸被打破,城鄉(xiāng)關(guān)系得到了調(diào)整。但是,在此過程中,一個意想不到的結(jié)果是城鄉(xiāng)發(fā)展差距不是縮小了,而是擴(kuò)大了。2004年,黨的十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的重要判斷,即,中國進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。2006年,中國決定開始社會主義新農(nóng)村建設(shè),其目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”。經(jīng)過多年的努力,新農(nóng)村建設(shè)取得了一定的成績,但是,相比于快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化,城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問題依然十分突出。大量的農(nóng)村人口特別是青壯年勞動力、企業(yè)和資金紛紛向城鎮(zhèn)集中,農(nóng)村地區(qū)特別是廣大中西部農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了村莊空心化和人口老齡化現(xiàn)象,不少地方的農(nóng)村出現(xiàn)了衰敗現(xiàn)象。
以習(xí)近平同志為核心的黨中央敏銳深刻地洞察到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題及其根源,準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律,提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,著力實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”,以改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況,解決中國發(fā)展不協(xié)調(diào)不充分的難題,促進(jìn)中國現(xiàn)代化健康發(fā)展,讓改革發(fā)展成果惠及全體人民。
(二) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求重塑城鄉(xiāng)關(guān)系
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國共產(chǎn)黨“三農(nóng)”工作的總抓手,是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識和鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重大突破和創(chuàng)新。一是在新的歷史階段,解決“三農(nóng)”問題,不能完全單向地依靠以工補(bǔ)農(nóng)和以城帶鄉(xiāng),還要工農(nóng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮。如果鄉(xiāng)村人才、土地、資金等要素一直單向流向城市,長期處于“失血”、“貧血”狀態(tài),鄉(xiāng)村振興就是一句空話。鄉(xiāng)村振興要求著力抓好招才引智,促進(jìn)各路人才‘上山下鄉(xiāng)’投身鄉(xiāng)村振興。要想方設(shè)法創(chuàng)造條件,讓農(nóng)村的機(jī)會吸引人、讓農(nóng)村的環(huán)境留住人,特別是要讓一部分年輕人熱愛農(nóng)村農(nóng)業(yè),培養(yǎng)造就一支新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍,優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu),改善農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)。二是鄉(xiāng)村具有獨(dú)特的存在價值。不能簡單地用城鎮(zhèn)化的理念和方法來建設(shè)農(nóng)村,鄉(xiāng)村振興不是只有鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化一個選項(xiàng),而是應(yīng)該用好鄉(xiāng)村獨(dú)特價值,傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明。隨著時代發(fā)展,鄉(xiāng)村價值要重新審視,深入挖掘、繼承、創(chuàng)新優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化,讓有形的鄉(xiāng)村文化留得住、看得見、用得上、能傳承。要把鄉(xiāng)村建設(shè)成為人們養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生活居住的新空間。三是鄉(xiāng)村不是只有農(nóng)業(yè)的代名詞,鄉(xiāng)村要發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè),形成具有自身特色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位,堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系,完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,健全農(nóng)村要素市場化配置機(jī)制,實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。四是考慮到中國特殊的人口大國國情,即使達(dá)到70%的城鎮(zhèn)化率,中國仍然會有4億多人生活在農(nóng)村,完全消滅農(nóng)村既不現(xiàn)實(shí)也不可取,要新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩條腿走路。“總的看,農(nóng)村人口向外轉(zhuǎn)移的趨勢會繼續(xù),但速度會放緩,回到農(nóng)村的人(此處的農(nóng)村不簡單指村莊,也包括縣城和小城鎮(zhèn))也會越來越多。”“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要讓農(nóng)村更有人氣。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化不是非此即彼的關(guān)系。”[11]
(三)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在于村莊共同體
中國農(nóng)民生產(chǎn)生活的最大特點(diǎn)是聚村而居,形成村莊(也叫村落)。一般情況下,村莊都有較長的歷史和確定的地理邊界,通常是由一個或幾個姓氏經(jīng)過若干代的人口繁衍形成村莊共同體,帶有濃厚的家族文化特點(diǎn)。由于自然條件不同,各地村莊的范圍有所差異,北方村莊以行政村為主,南方村莊以自然村為主。王滬寧指出:“中國的鄉(xiāng)村分為不同的、形態(tài)各異的村落,鄉(xiāng)民的生活主要地在自己的村落中展開,家族生活也以村落為基地。血緣關(guān)系和親屬關(guān)系在村落基地聯(lián)結(jié)起來,并從這里輻射出去。”[12]家族聚居和村莊共同體是中國鄉(xiāng)村獨(dú)特的社會形態(tài)。費(fèi)孝通先生也說,中國鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落,從三家村起可以到幾千戶的大村。村與村之間的接觸交流少,生產(chǎn)生活相對隔離,各自保持著孤立的社會圈子,人們生活在一個“熟悉”的社會里,沒有陌生人。[13]傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是相對封閉的、靜態(tài)的、禮俗的、自成一體的。新中國成立后,以村莊為基礎(chǔ)進(jìn)行土地改革和農(nóng)村集體化改造,中國鄉(xiāng)村形成以村級土地集體所有的村莊共同體。戶籍制度加強(qiáng)了村民之間的聯(lián)系,強(qiáng)化了村莊共同體。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期戶籍對農(nóng)村人口流動和社會秩序的控制首先通過村級組織,改革開放以后的家庭承包生產(chǎn)責(zé)任制也是以戶籍為基礎(chǔ)、以村莊為單位進(jìn)行的。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮沖擊下,以村莊為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土社會的封閉性、穩(wěn)定性有所改變,但是,其文化特性仍然頑強(qiáng)地保持著,這既是鄉(xiāng)村的獨(dú)特價值所在,也是鄉(xiāng)村振興需要面對的基本現(xiàn)實(shí)。
(四)創(chuàng)新戶籍制度聚集鄉(xiāng)村人氣
鄉(xiāng)村振興首先要阻止和扭轉(zhuǎn)村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化加劇的趨勢,需要圍繞涉及戶籍制度的農(nóng)村土地、公共服務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)組織形式、社會參與等進(jìn)行制度創(chuàng)新,聚集鄉(xiāng)村人氣,增加鄉(xiāng)村發(fā)展活力和動力。長期以來,戶籍制度改革的目的是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢,保障農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益,涉及鄉(xiāng)城兩邊的權(quán)益保障問題,一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的耕地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,二是進(jìn)城后享受基本公共服務(wù)的平等權(quán)益。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,一方面要繼續(xù)堅(jiān)持城鎮(zhèn)化的戶籍制度改革方向,加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶安居；另一方面,要創(chuàng)新戶籍制度,增強(qiáng)農(nóng)村對青壯年的吸引力,使他們愿意留在家鄉(xiāng)建設(shè)家鄉(xiāng),引入新鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設(shè)和治理,吸納并平等對待外來人口,構(gòu)建多方參與的社會治理格局,促進(jìn)家庭團(tuán)結(jié)和睦。重點(diǎn)要解決好以下四個問題。
一是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度。與農(nóng)民個人和家庭直接相關(guān)的是承包地和宅基地。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,中央決定農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長30年,創(chuàng)造性地提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,為農(nóng)民流動和土地規(guī)模化經(jīng)營提供保障；同時,鼓勵探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房,為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。本村戶籍是農(nóng)民擁有這些土地權(quán)益的資格和保證,換句話說,農(nóng)民土地權(quán)益是與本村戶籍捆綁在一起的。但是,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策許可的范圍很小,市場化程度較低、升值空間有限。農(nóng)民承包土地還缺少退出制度。國家正在開展擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍和承包地如何退出兩項(xiàng)試點(diǎn)工作。在增量改革中,應(yīng)該探索出與戶籍分離、既有利于城鎮(zhèn)化又有利于鄉(xiāng)村振興的土地制度。
二是充分挖掘家庭功能。家庭在社會建設(shè)和社會治理方面具有重要的支撐作用。中國人家庭觀念強(qiáng),很多個人決策似乎是個人選擇,實(shí)際是基于家庭整體利益考量后做出的。例如,社會學(xué)研究表明,農(nóng)民工的流動意愿并非個人的,而是家庭的,而且隨著年齡和生命歷程不斷變化,具有鮮明的代際特征。農(nóng)民外出、流動、回鄉(xiāng)的意愿是個復(fù)雜的家庭決策系統(tǒng),誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個復(fù)雜的家庭結(jié)構(gòu)的分工。隨著年齡的增長,農(nóng)民工群體在行業(yè)間、城市間流動,不斷地返鄉(xiāng)外出、越來越頻繁地返鄉(xiāng),與他們在各種家庭中所擔(dān)當(dāng)?shù)姆止ぁ缪莸慕巧袠O為密切的關(guān)系。[14]戶籍制度與權(quán)益分配有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性,在維護(hù)家庭團(tuán)結(jié)和發(fā)揮家庭功能上具有調(diào)節(jié)作用。現(xiàn)在很多社會政策賦予的個人權(quán)益也是以家庭為單位的,例如,扶貧、社會救助、兒童和老人福利、社會保險(xiǎn)等,以后個人所得稅也應(yīng)該以家庭為單位。居民身份證、居住證是以個人為單位的權(quán)益憑證,不能代替戶籍功能。因此,鄉(xiāng)村振興過程中要改革完善戶籍制度,用好鄉(xiāng)土資源,促進(jìn)個人的家庭歸屬感和認(rèn)同感,充分發(fā)揮家庭教育、家庭保障等多方面功能,強(qiáng)化社會治理的基礎(chǔ),促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、社會和諧。
三是擴(kuò)大村莊開放性。農(nóng)村土地集體所有、村級集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)化的村莊共同體性質(zhì),決定著農(nóng)村人口的戶籍首先具有“村籍”的性質(zhì)。“村籍”很大程度不是正式的法律文本所規(guī)定的,而是村莊傳統(tǒng)和村規(guī)民約所決定的,有時與正式法律有抵觸,但是,實(shí)踐中,國家法律往往要讓位和服從村莊的“土政策”。“村籍”具有很強(qiáng)的封閉性和排他性,村莊經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)其封閉性和排他性越強(qiáng),“村籍”的含金量越高。外來人口很難成為村莊共同體中的一員,既無法享受集體經(jīng)濟(jì)成員資格,分享集體經(jīng)濟(jì)收益,也不能很好地平等享受村莊基本公共服務(wù)、參與村莊公共事務(wù)管理。即使是入贅的上門女婿和結(jié)婚的本村女孩有時也很難取得“村籍”。現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村大學(xué)生不愿意遷移戶口,是因?yàn)殡m然國家規(guī)定農(nóng)村大學(xué)生讀書期間戶籍可以遷出,也可以不遷出,畢業(yè)后允許把遷出的戶籍再遷回本村,但是,一些地方大學(xué)生一旦把戶口遷出,畢業(yè)后就很難再遷回村莊,因?yàn)榇迕癫唤邮堋Ｒ虼?在鄉(xiāng)村振興過程中,要探索新的戶籍制度,既保護(hù)好村莊原住民利益,也維護(hù)好外村和外地人員的權(quán)益,讓他們共享村莊發(fā)展成果,同時,村莊在開放合作共享中進(jìn)一步發(fā)展,增進(jìn)全體人員的福祉。
四是創(chuàng)新基層社會治理。鄉(xiāng)村振興過程中,有一些村莊要消亡,有一些村莊要撒并,有一些村莊要改造提升,還有一些村莊要移民搬遷。戶籍制度改革要與村莊形態(tài)演變、鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村治理相適應(yīng),妥善處理好村莊變動過程中的利益關(guān)系,解決好征地拆遷、移民搬遷中的利益矛盾；淡化戶籍特別是“村籍”身份,促進(jìn)不同村莊村民之間以及外地人員與本地人員的社會融合；用好信息技術(shù)手段,創(chuàng)新基層社會治理組織形式和平臺,擴(kuò)大多方面人員的參與,促進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合。
戶籍制度是長期歷史形成的,其調(diào)整改革也需要一個較長的歷史過程,需要足夠的歷史耐心。但是,應(yīng)該從現(xiàn)在起準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展的大勢,遵循戶籍制度改革發(fā)展的規(guī)律,未雨綢繆多做一些利長遠(yuǎn)的事情,為今后的改革奠定基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn):略
作者簡介:龔維斌,中央黨校(國家行政學(xué)院)教授,博士研究生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期
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