黨的十九大決定實施鄉村振興戰略,這是對中國城鄉發展戰略的重大發展。在新的城鄉發展戰略背景下,需要對一些關系全局的、深層次的理論和實踐問題進行研究。戶籍制度就是其中一個涉及面廣的基礎性問題,需要從歷史的維度進行審視,準確把握其本質、功能以及發展演變的內在邏輯和規律,從而為新形勢下的戶籍制度改革創新提供恰當的思路。
一、戶籍制度是一種綜合性社會管理制度
(一)戶籍制度的內涵
戶籍制度是對戶口、戶籍進行管理的制度,是各級國家管理機構對其轄區范圍內的戶口進行調查、登記、申報,并按照一定原則進行立戶、分類和編制的戶口管理制度。[1]戶籍制度又常常被稱為戶口制度,二者基本同義。無論戶籍制度還是戶口制度都是因戶而生,與戶相連。戶與家庭相伴而生,但又不簡單等同于家庭。戶的原意是指門,演變為家庭成員共同生活的單位,單門獨院的人家為一戶,隨著戶口制度的產生,戶成為行政管理的社會實體單位。家庭是指婚姻關系、血緣關系或收養關系基礎上產生的,親屬之間所構成的社會生活單位。一般來說,有家庭才有戶。
戶口必須在政府機構進行登記造冊、分配權利和義務。戶口登記必須有住址,而且是穩定的經常居住的地方。之所以要登記居住地,一是因為政府要了解家庭和人口狀況,以便于社會管理；二是為了掌握土地的戶均和人均占有情況,掌握土地的質量,以此作為分配賦稅、征調兵役的依據。經過戶政管理機關戶口確認后,取得戶籍,從而得到官府和法律的承認,取得社會身份。籍的本義是指版、冊,戶籍乃“登記居民戶口的冊籍”,即戶口冊、戶口本,后來常常是指隸屬關系,與黨籍、國籍、軍籍、廠籍等類似,指向身份和地位。戶口、戶籍還包含籍貫,即原籍或出生地。從這個意義上看,戶籍制度比戶口制度更能準確地反映和表達其豐富的內涵和功能,因為它不僅指向人口和家庭,更重要的是它與出生地、居住地、隸屬關系和身份地位相連。
(二)戶籍制度的起源與發展
有文字記載的人口登記制度始于商代,成形于秦漢時期。據甲骨文記載,商王朝開始實行人口登記制度,即所謂的“登人”或“登眾”。大小奴隸主們為了鞏固自己的權力和利益,便按照土地來編制民眾,登記造冊。土地和人口是統治者行使權力的對象,也是權力大小和能力強弱的體現。周王朝實行分封制,即天子把土地和人民分封給諸侯,諸侯再將其分封給家臣,使得權力層級分,人民與土地的結合更加緊密。為了更好地控制諸侯和臣民,在分封的基礎上,周王朝還施行了鄉遂制和大比制度,加強戶籍管理。秦自商鞅變法以后,推行“戶籍相伍”即“什伍制”,將人們按照“五家為伍,十伍為什”的方式編制起來,防止人們隨意遷徙和逃避賦稅徭役。秦統一中國后,沿襲并強化了以前的戶籍制度,在全國推行戶口版籍制,男女老少都必須登記在戶口簿上,登記的內容非常詳細,對違反登記規定的懲罰非常嚴厲。西漢在繼承秦朝什伍制的基礎上,實行“編戶齊民”以及鄉亭制等,使戶籍制度更加完善。編戶齊民就是按照土地來編組戶口,按照人數來分授田地,其目的在于讓農民能安土樂耕,休養生息。編戶齊民不僅使農民有固定的耕地,使土地得以充分有效利用,保證國家有充足的賦稅收入,也使得官府更方便準確地掌握其治下的戶數和人口。鄉亭制就是在基層設置鄉和亭兩種組織形式落實戶籍管理職責。鄉有鄉長,亭有亭長,他們主要負責戶口管理和基層社會治安。[2]西漢的戶籍制度承上啟下,一方面,它保留了以往戶籍管理的主要成分,另一方面,又增加了新的內容和方式,使之開始落實到每家每戶甚至每個人的身上,形成了比較完備的戶籍管理制度,為后來的王朝統治提供了制度范本。
歷史上的戶籍制度總是與當時的土地制度和賦稅徭役制度聯系在一起,構成國家政權和治理的基礎,無論是商周秦漢還是魏晉南北朝乃至后來的朝代都是如此。自隋朝開始還把戶籍與科舉考試結合起來。當時,科舉招考錄取的名額按照地域進行分配,要求人們在自己的戶籍地參加考試,一是為了防止人們涌向一個地方,造成各地中舉機會不均衡；二是為了便于組織考試。至此,戶籍就具有了某種資格和權利的意義,成為配置資源的工具。
(三)作為戶籍制度的保甲制
保甲制是中國歷史上戶籍制度發展演變的獨特形式,也是強化社會控制的重要手段。“什伍制”到“鄉亭制”已孕育著戶與戶之間互連互保、以民治民的原則。北宋王安石變法的重要舉措是推行保甲制,即保伍法,先是以鄉村民戶每10戶為小保,5小保為1大保,10大保為1都保(500戶)。后來朝廷縮小了保甲戶等的范圍,以5戶為1小保,5小保為1大保,10大保為1都保(250戶),在1都保中設置都副保正、大小保長等,共62人。制度規定:同保內有犯“盜竊、殺人放火、強奸、略人、傳習襖教、造畜蠱毒,知而不告,依律伍保法。”[3]宋代保甲制有三個功能,一是便于清查戶口,幫助官府完稅納糧；二是利用鄉黨、宗族關系加強基層控制,謀求基層社會治安和相互救助；三是建立民兵組織,為軍隊準備后備力量。保甲制在元、明、清幾代變異衰落,逐漸廢弛以至名存實亡。但是,民國時期,在引入近代意義的戶籍制度的同時,保甲制又灰死復燃。
(四)戶籍制度的本質
中國戶籍制度歷史悠久,承擔著多種社會功能,成為歷代王朝統治者征調賦役、落實行政管理、實施和執行法律的主要依據,也是國家對農民施行道德教化、經濟剝削、人身控制的重要途徑。[4]縱觀中國歷史中的戶籍制度,其登記注冊的內容不外乎三大類:戶內關系、人丁數量和田地財產。[5]但是,其實際內涵與外延遠遠大于這三個方面。中國戶籍制度并非一種單一、孤立的戶籍登記和管理制度形式,而是與歷朝歷代的行政、經濟、軍事、社會、文化及教育等諸多制度相互依存、相互作用的一套規則和設置的集合,是一種包括了戶制、田制、兵制、稅制、禮制、婚制的綜合性社會管理制度。戶籍制度與上述各項制度密切相連,并在其中發揮作用,同時又保持自身的獨立性,是一種基礎性制度。[6]
二、當代戶籍的功能和價值隨經濟體制變化不斷調整
回顧歷史,中國戶籍制度的結構性變化和發展相當緩慢,更多的是制度的路徑依賴和循環往復,主要原因是幾千年來皇權統治帶來的超穩定的政治和社會結構,難以產生制度變遷的動力。[7]新中國成立后,很快建立以高度集中為特征的計劃經濟體制,1978年改革開放后逐步建立中國特色社會主義市場經濟體制。無論是計劃經濟體制還是市場經濟體制都是對中國小農經濟社會的突破和發展,自然成為戶籍制度變革的強大動力。
(一)新型戶籍制度的建立與變革
1. 1949年到1958年:建立城鄉有別的戶籍制度
新中國成立之初,為了鞏固政權、恢復秩序、重建家園,為了適應城市管理、工業化建設和農業集體化發展的需要,在戶籍管理方面,一方面,廢除原來舊的戶籍管理制度,廢除國民黨實行的保甲制,清理和改造舊警察；另一方面,最先在城市管理中實行的新的戶籍管理辦法,逐步發展成為比較系統的、普遍的制度。1951年7月經政務院批準公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》。1955年6月國務院發出《關于建立經常戶口登記制度的指示》,著重解決農村的戶口登記管理問題。新中國建立初期到1950年代末,政府沒有對人口流動進行嚴格的限制,大量的農村人口流入城市。1958年1月頒布實施《中華人民共和國戶口登記條例》,標志著城鄉分治、一國兩策、農村人口極少流動的體制逐步開始形成,并且一直影響至今。
2. 1958年至1978年:城鄉戶籍權益差別化
1958年起,中國開展“大躍進”運動。“大躍進”時期,幾千萬農村人口盲目進入城市,一方面影響正常的農業生產,另一方面使得城市糧食供應緊張,進而加重農村糧食定購負擔。面對這一問題,黨中央開始動員城市人口下鄉,精減職工。在精減城鎮人口后,為了防止農村人口再次隨意進入城鎮,國家開始控制城市企事業單位和政府機關的招工,同時加強對生活必需品、日用消費品、教育就業機會等資源的控制,將其配置與戶籍掛鉤,實行城鎮糧食等消費品憑證憑票供應及待業登記調配。通過嚴格控制糧食副食供應、住房分配等生活資料以及教育就業機會等,有差別地安排醫療、養老、兵役和勞動保障等權益,使得戶籍身份權利的色彩更濃,中國人歷史上第一次被戶籍區分為城鄉兩種居民身份,農村居民被登記為農業戶口、城市居民登記為非農業戶口,從而形成穩固的城鄉二元體制。戶籍與權利、身份掛鉤以后,家庭和個人的差別就轉變為階層和類別的差別,城市居民明顯優越于農村居民,大城市優越于中小城市,發達地區優越于欠發達地區,因此,不同的戶籍身份具有不同的身份地位,不同的戶籍也具有了不同的價值,甚至在暗地里還有了價格和交易。
計劃經濟時期,戶籍制度的初衷是維護社會穩定、調控勞動力、調節城鄉關系,以犧牲農民利益的方式建立中國工業化的基礎。放在當時的環境下來看,這樣的決策是不得已而為之,其結果,一方面,中國的工業化基礎在十分困難的條件下初步建立起來,另一方面,嚴重損害了廣大農民的利益,影響了他們的勞動積極性和創造性,勞動生產率低下,阻礙了城鎮化發展,經濟發展緩慢,人民群眾生活困難。
3. 1978年至2002年:農村戶籍獲得更多自主權
1978年開始,中共十一屆三中全會以后,中國農村開始嘗試實行家庭聯產承包責任制,拉開了經濟體制改革的序幕,推動了城鄉經濟發展,創造了新的就業機會,使得人口的鄉城流動既有需求也有條件,人為扭曲的城鄉關系開始出現轉機,城市化和工業化開始按照正常的自然歷史規律向前推進,計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉軌。在經濟體制變革的過程,勞動力流動、人口流動和人才流動等成為建立市場經濟的重要因素,這對城鄉分隔的戶口遷移政策以及一戶一簿的戶口管理方式提出了挑戰。為了適應形勢變化,中國開始對戶籍制度進行調整。[8]20世紀80年代以來,中國戶籍制度經歷了幾次大的調整,一是放松“農轉非”政策,二是探索實施允許農民“自理口糧戶口”在小城鎮落戶和“當地有效城鎮居民戶口”兩種制度,三是建立身份證制度,四是實施流動人口暫住證與居住證管理制度。這一系列戶籍制度改革措施,使農民有了更多的自主權,可以自由遷移流動,可以在外地就業、參加社會保險,享受一部分城鎮基本公共服務,少部分農村人口還在城鎮落戶,推動了城鎮化發展。2002年,中國城鎮率由1978年的17.92%提高到40%。
4. 2003年至2012年,農村戶籍的含金量越來越高
20世紀90年代中后期開始的國有企業改革,打破了城市人就業的鐵飯碗,市場經濟快速發展,就業找市場不找市長越來越成為人們的習慣。養老、醫療、住房的社會化程度不斷提高,現代社會保障制度逐步建立起來,社會政策賦予的權益與人們的戶籍身份聯系越來越松,國家對城市居民的特殊保護政策越來越少。
另一方面,2002年黨的十六大以后,國家推出了一系列惠民強農政策和相應的改革舉措。一是取消農業稅和實施農業補貼政策。為了減輕農民負擔,改善農村干群關系,2006年,中國政府宣布全面取消實行了2600多年的農業稅。同時,開展建設社會主義新農村運動,實施糧食種植等多項補貼政策,努力讓農民種地有利可圖。二是建立農村社會保障體系。2003年開始探索建立新型農村合作醫療制度,中央和省、市、縣四級政府財政拿大頭,農民出小頭,逐步提高參保標準和報銷比例。2007年,為切實解決農村貧困人口的生活困難,在全國建立農村最低生活保障制度。2009年,開始新型農民養老保險試點工作,至2012年基本全覆蓋。這一系列社會政策的實施是為了讓農民病有所醫、老有所養、弱有所助。三是規范農村土地征用補償程序,提高補償標準,重視征地后失地農民的可持續生計和社會保障。相當一部分被征地農民特別是城郊接合部的農民,住上了新房、參加了社保、更換了職業,有了更加體面穩定的收入來源,較高的征地補償款使不少家庭迅速致富。
2003年到2012年10年間,中央出臺了一些戶籍制度改革政策,支持符合條件的農民進城落戶。中西部一些城市為了提高城鎮化水平,還制定了更加優惠的鼓勵和支持政策。
總體而言,這一時期農民進城落戶的門檻逐漸降低,城市的大門越開越大,除少數特大城市外,絕大多數城市特別是中小城市戶籍的含金量逐漸下降,而農村戶籍的含金量卻不斷提高。
5. 2013年以來,農民進城落戶的意愿不強烈
黨的十八大以前,中國城鎮化雖然快速發展,但是,由于戶籍制度的限制,土地城鎮化快于人口城鎮化,很多農村人口進城工作生活多年,不能真正成為城鎮的主人,常住人口城鎮化率2013年達到53.7%,而同期戶籍城鎮化率則只有35.7%,大量流動人口沒有真正融入城市,嚴重制約著城鎮化的質量。針對這一弊端,黨的十八大以后,黨中央、國務院提出新型城鎮化戰略,其核心是促進以人為核心的城鎮化,保障流動人口的平等權利,促進流動人口融入城市,實現城鎮化持續健康發展,而戶籍制度改革則是推進新型城鎮化戰略的制度基礎。
2014年7月,國務院印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,標志著新一輪戶籍制度改革正式啟動。此次改革提出3方面11條具體政策措施,主要包括:一是進一步調整戶口遷移政策,二是創新人口管理模式,三是切實保障轉移人口及其他常住人口合法權益。為了推動改革政策落到實處,2016年,國務院辦公廳出臺了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,絕大多數省(市、區)制定了更加寬松和優惠的農村人口在城市落戶的條件,其中最重要的政策是建立居住證制度,把原先的地方經驗上升為國家的統一政策。2015年10月,國務院專門制定了《居住證暫行條例》,并于2016年1月1日起正式施行,使符合條件的人群獲得的權益與本地城鎮居民的差距越來越小。[9]2014年以來的戶籍制度改革取得了積極的成效,一是降低了進城落戶的門檻,促進農業轉移人口的市民化；二是解決了一些歷史難題,保障了相關人群的合法權益。
但是,農業轉移人口落戶的意愿普遍不強,表現為愿意進城工作和生活,不愿意放棄農村戶口。究其原因,一是城市生活的壓力大和成本較高,擔心就業不穩定,擔心城市生活沒保障。二是擔心失去農村所擁有的各種權益,包括與農村戶籍相關的宅基地、承包地,以及村集體經濟的收益等。三是居住證對戶籍帶來的權益具有一定的替代功能,而且居住證提供的福利和服務越多,城市戶口對流動人口的吸引力就越小。四是部分地區城鄉一體化進程加快、城鄉差距較小,城市戶口的吸引力降低。[10]2003年以后,全國只有很少一部分農村籍大學生大學讀書期間把戶口遷出老家,在就讀學校落戶。
(二)農村戶籍價值提升反映的是土地的升值
經過多次改革,城市戶籍的含金量在降低,農村戶籍的含金量在增加。造成城鄉差別的主要原因是戶籍制度背后的土地制度、基本公共服務體制、財稅體制、投資體制等。戶籍制度自誕生之日起就與土地財產緊密相連,新中國成立之后的農村戶籍也不例外。由于在計劃經濟時期,土地對于農民特別是對于農民個人和家庭的重要性被集體化掩蓋了。1978年以后,農村實行家庭承包經營責任制,土地對于農民的價值大大增加,擁有承包地就意味著創造財富的資本。隨著工業化和城鎮化的快速推進,農村土地價值特別是非農化以后的價值急劇提升,擁有耕地承包經營權和宅基地資格權可能意味著巨額的財富。而且因為擁有農村戶籍自然獲得了村集體經濟組織成員資格權,并擁有因此而帶來的諸多權益。農村集體土地的價值因區位不同而有所差異,區位優勢越明顯其價值越高,例如,城市附近和經濟發達地區的農村土地比一般地區的農村土地值錢,特別是轉為非農用地的機會多、升值空間大。農民因為集體土地的升值而使農村戶籍價值得到提升。與此同時,城鄉戶籍之間公共服務和社會福利的差距在縮小,進一步彰顯了農村戶籍的價值。
(三)戶籍制度改革促進了人口流動和經濟社會發展
20世紀80年代以來中國進行的幾次戶籍制度改革,有的調整涉及全局,有的只具有地方和局部的意義。在改革過程中,從戶口本又衍生出身份證、暫住證、居住證等相關身份證明以及公共服務提供依據的制度,使得中國的戶籍制度體系更加豐富、適應性更強。戶口、居民身份證、外來人口居住證三者相互聯系、相互補充,但是,又各有其獨特的功能,不能相互替代。戶口雖然面向個人,但是,它一般是以家庭為單位。居民身份證是對個人身份的證明。外來人口居住證是面向外來人口,由流入地地方政府頒發的確認身份和提供相應基本公共服務和便利條件的憑證。居住證是從一種戶口轉向另一種戶口的過渡形式。所有調整改革的初衷都是放松戶籍管制,促進農村人口向城市的自由流動,減少附著在戶口上的各種不平等權益,促進社會公平正義,其結果是推動了中國工業化、城鎮化和市場經濟的快速發展。2017年,中國城鎮化率達到了58.52%。改革開放40年城鎮化率增加了40多個百分點,意味著新增城鎮人口6億多,其中絕大多數是農村進城人口。與此同時,人口流動和城鎮化發展也極大地提高了城鄉居民的收入和生活水平,改善了人們的生存發展條件。
(四)戶籍制度的變與不變
當代中國農村改革、工業化、城鎮化推動了經濟體制改革,也推動了戶籍制度相應地做出調整。一方面是經濟發展的現實需要,另一方面是人們追求更好就業、更好生活的內在沖動,還有黨和政府以及人們平等觀念的逐步確立,戶籍制度的改革逐漸從服務經濟發展的工具理性走向公民權利平等的價值理性。
中國戶籍制度具有頑強的歷史慣性,在幾千年的歷史長河中,與中國經濟社會形態相互作用,成為中國獨特經濟社會結構的底色。因此,戶籍制度既是一種基本的社會制度,也是一種文化,其基因已經深深根植于鄉土中國,從形式和內容到功能和價值很多方面都被保存了下來,有些只有歷史的合理性,有些仍然具有現實的合理性和適用性。新中國成立后,歷次戶籍制度改革的本質是協調關系,包括國家與社會的關系、社會秩序與經濟發展的關系、不同群體之間的利益關系、個人權益與家庭權益的關系等。只有這些關系處理妥當了,才能既促進經濟發展,又維護個人和家庭的權益,促進社會穩定。戶籍制度的調整是與經濟體制、社會結構、社會觀念變化緊密相連的,這些因素又相互影響、相互促進,按照一定的自然歷史規律在向前演進,任何單兵獨進或急功近利式的改革都難以取得理想的效果。
三、鄉村振興需要新的戶籍制度安排
(一)實施鄉村振興戰略的背景及目標
改革開放以來,工業化、城鎮化和市場化快速推進,客觀上推動了戶籍制度調整改革,城鄉分割的體制逐漸被打破,城鄉關系得到了調整。但是,在此過程中,一個意想不到的結果是城鄉發展差距不是縮小了,而是擴大了。2004年,黨的十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的重要判斷,即,中國進入了工業反哺農業、城市支持農村,實現工業與農業、城市與農村協調發展的階段。2006年,中國決定開始社會主義新農村建設,其目標是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、管理民主”。經過多年的努力,新農村建設取得了一定的成績,但是,相比于快速推進的城鎮化,城鄉發展的不平衡問題依然十分突出。大量的農村人口特別是青壯年勞動力、企業和資金紛紛向城鎮集中,農村地區特別是廣大中西部農村地區出現了村莊空心化和人口老齡化現象,不少地方的農村出現了衰敗現象。
以習近平同志為核心的黨中央敏銳深刻地洞察到城鄉發展不平衡問題及其根源,準確把握城鄉發展規律,提出實施鄉村振興戰略,著力實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”,以改變城鄉發展不平衡的狀況,解決中國發展不協調不充分的難題,促進中國現代化健康發展,讓改革發展成果惠及全體人民。
(二) 鄉村振興戰略要求重塑城鄉關系
實施鄉村振興戰略是中國共產黨“三農”工作的總抓手,是對傳統城鄉關系認識和鄉村發展戰略的重大突破和創新。一是在新的歷史階段,解決“三農”問題,不能完全單向地依靠以工補農和以城帶鄉,還要工農互補、城鄉互補、全面融合、共同繁榮。如果鄉村人才、土地、資金等要素一直單向流向城市,長期處于“失血”、“貧血”狀態,鄉村振興就是一句空話。鄉村振興要求著力抓好招才引智,促進各路人才‘上山下鄉’投身鄉村振興。要想方設法創造條件,讓農村的機會吸引人、讓農村的環境留住人,特別是要讓一部分年輕人熱愛農村農業,培養造就一支新型職業農民隊伍,優化農業從業者結構,改善農村人口結構。二是鄉村具有獨特的存在價值。不能簡單地用城鎮化的理念和方法來建設農村,鄉村振興不是只有鄉村城鎮化一個選項,而是應該用好鄉村獨特價值,傳承發展提升農耕文明。隨著時代發展,鄉村價值要重新審視,深入挖掘、繼承、創新優秀傳統鄉土文化,讓有形的鄉村文化留得住、看得見、用得上、能傳承。要把鄉村建設成為人們養生養老、創新創業、生活居住的新空間。三是鄉村不是只有農業的代名詞,鄉村要發展一二三產業,形成具有自身特色的鄉村產業體系。在農業生產方面,要堅持農村土地集體所有,堅持家庭經營基礎性地位,堅持穩定土地承包關系,完善農村產權制度,健全農村要素市場化配置機制,實現小農戶和現代農業發展有機銜接。四是考慮到中國特殊的人口大國國情,即使達到70%的城鎮化率,中國仍然會有4億多人生活在農村,完全消滅農村既不現實也不可取,要新型城鎮化和鄉村振興兩條腿走路。“總的看,農村人口向外轉移的趨勢會繼續,但速度會放緩,回到農村的人(此處的農村不簡單指村莊,也包括縣城和小城鎮)也會越來越多。”“實施鄉村振興戰略,要讓農村更有人氣。鄉村振興戰略和城鎮化不是非此即彼的關系。”[11]
(三)鄉村振興的基礎在于村莊共同體
中國農民生產生活的最大特點是聚村而居,形成村莊(也叫村落)。一般情況下,村莊都有較長的歷史和確定的地理邊界,通常是由一個或幾個姓氏經過若干代的人口繁衍形成村莊共同體,帶有濃厚的家族文化特點。由于自然條件不同,各地村莊的范圍有所差異,北方村莊以行政村為主,南方村莊以自然村為主。王滬寧指出:“中國的鄉村分為不同的、形態各異的村落,鄉民的生活主要地在自己的村落中展開,家族生活也以村落為基地。血緣關系和親屬關系在村落基地聯結起來,并從這里輻射出去。”[12]家族聚居和村莊共同體是中國鄉村獨特的社會形態。費孝通先生也說,中國鄉土社區的單位是村落,從三家村起可以到幾千戶的大村。村與村之間的接觸交流少,生產生活相對隔離,各自保持著孤立的社會圈子,人們生活在一個“熟悉”的社會里,沒有陌生人。[13]傳統鄉村社會是相對封閉的、靜態的、禮俗的、自成一體的。新中國成立后,以村莊為基礎進行土地改革和農村集體化改造,中國鄉村形成以村級土地集體所有的村莊共同體。戶籍制度加強了村民之間的聯系,強化了村莊共同體。計劃經濟時期戶籍對農村人口流動和社會秩序的控制首先通過村級組織,改革開放以后的家庭承包生產責任制也是以戶籍為基礎、以村莊為單位進行的。在工業化和城鎮化浪潮沖擊下,以村莊為基礎的鄉土社會的封閉性、穩定性有所改變,但是,其文化特性仍然頑強地保持著,這既是鄉村的獨特價值所在,也是鄉村振興需要面對的基本現實。
(四)創新戶籍制度聚集鄉村人氣
鄉村振興首先要阻止和扭轉村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化加劇的趨勢,需要圍繞涉及戶籍制度的農村土地、公共服務、集體經濟組織形式、社會參與等進行制度創新,聚集鄉村人氣,增加鄉村發展活力和動力。長期以來,戶籍制度改革的目的是順應城鎮化發展趨勢,保障農村向城市轉移人口的權益,涉及鄉城兩邊的權益保障問題,一是農村轉移人口的耕地承包權和宅基地資格權以及集體經濟組織成員資格,二是進城后享受基本公共服務的平等權益。實施鄉村振興戰略,一方面要繼續堅持城鎮化的戶籍制度改革方向,加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋,讓符合條件的農業轉移人口在城市落戶安居；另一方面,要創新戶籍制度,增強農村對青壯年的吸引力,使他們愿意留在家鄉建設家鄉,引入新鄉賢參與家鄉建設和治理,吸納并平等對待外來人口,構建多方參與的社會治理格局,促進家庭團結和睦。重點要解決好以下四個問題。
一是進一步完善農村土地制度。與農民個人和家庭直接相關的是承包地和宅基地。在堅持農村土地集體所有的前提下,中央決定農村土地第二輪承包到期后再延長30年,創造性地提出所有權、承包權、經營權“三權分置”,為農民流動和土地規模化經營提供保障；同時,鼓勵探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,盤活農村閑置宅基地和閑置農房,為農民增收創造條件。本村戶籍是農民擁有這些土地權益的資格和保證,換句話說,農民土地權益是與本村戶籍捆綁在一起的。但是,農村土地流轉政策許可的范圍很小,市場化程度較低、升值空間有限。農民承包土地還缺少退出制度。國家正在開展擴大農地流轉范圍和承包地如何退出兩項試點工作。在增量改革中,應該探索出與戶籍分離、既有利于城鎮化又有利于鄉村振興的土地制度。
二是充分挖掘家庭功能。家庭在社會建設和社會治理方面具有重要的支撐作用。中國人家庭觀念強,很多個人決策似乎是個人選擇,實際是基于家庭整體利益考量后做出的。例如,社會學研究表明,農民工的流動意愿并非個人的,而是家庭的,而且隨著年齡和生命歷程不斷變化,具有鮮明的代際特征。農民外出、流動、回鄉的意愿是個復雜的家庭決策系統,誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個復雜的家庭結構的分工。隨著年齡的增長,農民工群體在行業間、城市間流動,不斷地返鄉外出、越來越頻繁地返鄉,與他們在各種家庭中所擔當的分工、扮演的角色有極為密切的關系。[14]戶籍制度與權益分配有較強的關聯性,在維護家庭團結和發揮家庭功能上具有調節作用。現在很多社會政策賦予的個人權益也是以家庭為單位的,例如,扶貧、社會救助、兒童和老人福利、社會保險等,以后個人所得稅也應該以家庭為單位。居民身份證、居住證是以個人為單位的權益憑證,不能代替戶籍功能。因此,鄉村振興過程中要改革完善戶籍制度,用好鄉土資源,促進個人的家庭歸屬感和認同感,充分發揮家庭教育、家庭保障等多方面功能,強化社會治理的基礎,促進鄉風文明、社會和諧。
三是擴大村莊開放性。農村土地集體所有、村級集體經濟組織強化的村莊共同體性質,決定著農村人口的戶籍首先具有“村籍”的性質。“村籍”很大程度不是正式的法律文本所規定的,而是村莊傳統和村規民約所決定的,有時與正式法律有抵觸,但是,實踐中,國家法律往往要讓位和服從村莊的“土政策”。“村籍”具有很強的封閉性和排他性,村莊經濟越發達其封閉性和排他性越強,“村籍”的含金量越高。外來人口很難成為村莊共同體中的一員,既無法享受集體經濟成員資格,分享集體經濟收益,也不能很好地平等享受村莊基本公共服務、參與村莊公共事務管理。即使是入贅的上門女婿和結婚的本村女孩有時也很難取得“村籍”。現在大多數農村大學生不愿意遷移戶口,是因為雖然國家規定農村大學生讀書期間戶籍可以遷出,也可以不遷出,畢業后允許把遷出的戶籍再遷回本村,但是,一些地方大學生一旦把戶口遷出,畢業后就很難再遷回村莊,因為村民不接受。因此,在鄉村振興過程中,要探索新的戶籍制度,既保護好村莊原住民利益,也維護好外村和外地人員的權益,讓他們共享村莊發展成果,同時,村莊在開放合作共享中進一步發展,增進全體人員的福祉。
四是創新基層社會治理。鄉村振興過程中,有一些村莊要消亡,有一些村莊要撒并,有一些村莊要改造提升,還有一些村莊要移民搬遷。戶籍制度改革要與村莊形態演變、鄉村文明和鄉村治理相適應,妥善處理好村莊變動過程中的利益關系,解決好征地拆遷、移民搬遷中的利益矛盾；淡化戶籍特別是“村籍”身份,促進不同村莊村民之間以及外地人員與本地人員的社會融合；用好信息技術手段,創新基層社會治理組織形式和平臺,擴大多方面人員的參與,促進自治、法治、德治相結合。
戶籍制度是長期歷史形成的,其調整改革也需要一個較長的歷史過程,需要足夠的歷史耐心。但是,應該從現在起準確把握城鄉現代化發展的大勢,遵循戶籍制度改革發展的規律,未雨綢繆多做一些利長遠的事情,為今后的改革奠定基礎。
參考文獻:略
作者簡介:龔維斌,中央黨校(國家行政學院)教授,博士研究生導師。
中國鄉村發現網轉自:《國家行政學院學報》2018年第3期
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