摘要：中國的戶籍制度根植于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并促進(jìn)形成了兩套相互隔絕的利益體系, 強(qiáng)調(diào)“單向進(jìn)城”的戶籍制度改革不但難以滿足市場條件下人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需要, 而且造成了戶籍利益在農(nóng)村一端的固化, 最終制約了勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無障礙流動(dòng)。從鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求來看, 我國戶籍制度需要全面調(diào)整戶籍制度背后的城鄉(xiāng)利益關(guān)系, 平行推進(jìn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的戶籍制度雙向改革。其中, 城鎮(zhèn)的戶籍制度改革需要將戶籍利益界定為屬地政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù), 以特大城市為重點(diǎn)推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍全面脫鉤, 從而使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠融入城鎮(zhèn)。農(nóng)村的戶籍制度改革需要將農(nóng)地 (林地) 承包、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等戶籍利益界定為保障性利益, 從更好地保護(hù)這種利益出發(fā), 一方面通過設(shè)計(jì)農(nóng)村戶籍利益轉(zhuǎn)化為可交易資產(chǎn)的條件構(gòu)建戶籍利益轉(zhuǎn)化機(jī)制;另一方面立足于人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需求探索性改革農(nóng)村戶籍的封閉狀態(tài), 從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的無障礙流動(dòng)。
一、文獻(xiàn)回顧與問題提出
為了消除城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡, 促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 黨中央從十六大開始就提出了一系列的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。其中, 黨的十六大報(bào)告提出了“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”, 黨的十七大報(bào)告提出了“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”, 黨的十八大報(bào)告提出了“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”, 黨的十九大報(bào)告提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。1按照十九大部署, 鄉(xiāng)村振興的核心是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！? 這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看, 既然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)是要解決長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并以此重塑中國的城鄉(xiāng)利益關(guān)系, 鄉(xiāng)村振興就繞不開城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的母體性和載體性制度———戶籍制度。2
如果將制度視為一種利益分配機(jī)制, 現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為中國的戶籍制度在城鄉(xiāng)之間促進(jìn)形成了兩套不同的利益分配體系。其中, 城鎮(zhèn)戶籍與基本公共服務(wù)掛鉤, 3農(nóng)村戶籍與農(nóng)地、村集體收益掛鉤, 城鄉(xiāng)之間的戶籍權(quán)益相互隔絕。長期以來, 由于城鎮(zhèn)戶籍利益明顯高于農(nóng)村戶籍利益, 加之城鄉(xiāng)戶籍利益的隔絕主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)村戶籍遷移人口的排斥與歧視, 這引發(fā)了農(nóng)村戶籍人口大規(guī)模進(jìn)城的需求。響應(yīng)這種需求的戶籍制度改革主要集中于城鎮(zhèn)的戶籍制度改革, 核心是取消城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)村戶籍人口遷移的強(qiáng)制性排斥并逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍的全面脫鉤。4受此影響, 戶籍制度改革經(jīng)歷了一個(gè)“逐步放開城鎮(zhèn)戶籍對(duì)人口遷移的限制、逐步放開城鎮(zhèn)戶籍利益、全面放開城鎮(zhèn)戶籍利益”的過程。2014年, 國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》, 首次提出“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化, 穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”。然而, 由于中國的戶籍制度改革根植于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并造成二者之間的利益隔絕, 現(xiàn)有的戶籍制度改革只是提出了城鎮(zhèn)戶籍利益向農(nóng)村戶籍遷移人口的開放, 并沒有著眼于農(nóng)村戶籍利益的調(diào)整, 這顯然是一種不徹底的改革。這種改革不但難以滿足市場條件下人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需要, 5而且在一定程度上造成了我國戶籍利益在農(nóng)村一端的固化, 最終抑制了勞動(dòng)者、土地、資金等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無障礙流動(dòng)。
既然鄉(xiāng)村振興的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 戶籍制度的現(xiàn)有改革顯然無法滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。這也就是說新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要全新的戶籍制度。據(jù)此, 本文從戶籍制度改革的“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”等特征事實(shí)出發(fā), 從城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩個(gè)維度研究我國戶籍制度的雙向改革。
二、戶籍制度雙向改革與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯
(一) 戶籍制度與城鄉(xiāng)之間的利益分配
中國的戶籍制度形成于上個(gè)世紀(jì)50年代, 目的是確保國家能夠單向從農(nóng)村轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余到城鎮(zhèn), 核心是通過城鎮(zhèn) (城市、集鎮(zhèn)) 戶口、農(nóng)村戶口兩套登記體系在城鎮(zhèn)、農(nóng)村分別形成兩種不同的利益分配體系。其中, 城鎮(zhèn)戶籍與就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保障、子女落戶等福利緊密掛鉤, 國家通過財(cái)政補(bǔ)貼幾乎構(gòu)建了勞動(dòng)者從出生到死亡的福利體系;6農(nóng)村戶籍盡管也與就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利相關(guān), 但這種利益主要是通過農(nóng)地、村集體收益予以保障。在城鄉(xiāng)“價(jià)格剪刀差”的強(qiáng)制性政策安排下, 農(nóng)村戶籍利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)戶籍利益。為了確保城鎮(zhèn)高戶籍利益的可持續(xù)性, 中國的戶籍制度進(jìn)而通過《關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議》等禁止農(nóng)村人口在鄉(xiāng)-城之間自由遷移的政策, 將戶籍利益在城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間劃分為兩套相互隔絕的體系, 由此也衍生了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)分離的“二元結(jié)構(gòu)”。
改革開放之后, 中國的戶籍制度改革主要集中于逐步放開農(nóng)村戶籍人口向城鎮(zhèn)的自由遷移, 但并沒有全面調(diào)整城鄉(xiāng)之間的戶籍利益格局。然而, 伴隨國家經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)型, 城鎮(zhèn)戶籍利益與農(nóng)村戶籍利益開始出現(xiàn)了“此消彼長”的趨勢。其一, 城鎮(zhèn)戶籍利益的“含金量”明顯下降, 由幾乎涵括勞動(dòng)者各個(gè)方面的福利體系調(diào)整成為公共就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)。目前, 除直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市之外, 其他中小城鎮(zhèn)的戶籍利益已下降到了最基本的公共服務(wù)層面, 但基本公共服務(wù)的全面實(shí)質(zhì)性享受仍然與所在地戶籍掛鉤。其二, 農(nóng)村戶籍利益出現(xiàn)了明顯上升的趨勢, 這一方面表現(xiàn)為農(nóng)村土地價(jià)值與村集體收益明顯上升, 基于此的利益保障能力明顯上升;另一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)“價(jià)格剪刀差”的強(qiáng)制性政策安排被“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村”、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略所取代;但農(nóng)村戶籍利益仍然與農(nóng)村戶籍身份完全捆綁, 在“能出不能進(jìn)”的制度安排下, 一旦農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)并獲得城鎮(zhèn)戶籍身份, 農(nóng)村戶籍利益則會(huì)被自動(dòng)取消。
(二) 戶籍制度的單向改革與鄉(xiāng)村振興
改革開放以來, 中國的戶籍制度改革主要表現(xiàn)為一種單向改革, 重點(diǎn)是城鎮(zhèn)戶籍制度的調(diào)整與創(chuàng)新, 核心是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“單向進(jìn)城”, 但是并沒有全面調(diào)整農(nóng)村戶籍制度。戶籍制度的這種單向改革能夠滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城需求, 但無法滿足鄉(xiāng)村振興過程中勞動(dòng)者、土地、資金等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無障礙流動(dòng)。
就前者而言, 伴隨城鎮(zhèn)戶籍制度從“逐步放松對(duì)農(nóng)村戶籍人口自由遷移的強(qiáng)制性約束”到“全面放開農(nóng)村戶籍人口的自由遷移”, 我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始大規(guī)模向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也開始出現(xiàn)并快速擴(kuò)張。然而, 由于城鎮(zhèn)戶籍利益并沒有全面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開放, 這些人口在就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等方面仍然無法獲得與城鎮(zhèn)居民均等化的基本公共服務(wù)。戶籍制度的這種單向改革一方面使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口源源不斷從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn);另一方面又無法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的戶籍利益 (基本公共服務(wù)) 。因而在中國出現(xiàn)了一個(gè)十分特殊的勞動(dòng)力群體———農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)非農(nóng)勞動(dòng)者, 即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這部分人口既沒有完全融入城鎮(zhèn), 又沒有完全脫離農(nóng)村。目前, 盡管我國的戶籍制度改革提出了“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”的目標(biāo), 但在操作層面仍然是強(qiáng)調(diào)基于城市規(guī)模的落戶門檻。7這種單向的利益調(diào)整顯然無法滿足鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全融入城鎮(zhèn)的需求, 因而也無法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無障礙流動(dòng)。
其一, 城鎮(zhèn)戶籍的這種單向利益調(diào)整并不徹底, 這就使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠從農(nóng)村轉(zhuǎn)得出去, 但融不進(jìn)城市。這一方面表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的全覆蓋與均等化, 戶籍制度及其衍生的隱性藩籬在某些利益保護(hù)方面反而越來越堅(jiān)固, 8只有取得城鎮(zhèn)戶口才能實(shí)質(zhì)性地獲取城鎮(zhèn)戶籍利益;另一方面表現(xiàn)為城鎮(zhèn)戶籍的全面放開還只是中小城鎮(zhèn), 以北京、上海、廣州等為代表的直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市的戶籍放開仍然伴隨著非常嚴(yán)格的落戶條件, 但這些特大城市偏偏又是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為集中的城市, 且這些轉(zhuǎn)移人口在現(xiàn)階段還根本無法滿足這種嚴(yán)格的“選擇性”落戶條件。9
其二, 農(nóng)村戶籍身份仍然與農(nóng)村土地完全捆綁, 農(nóng)村戶籍的利益調(diào)整并未實(shí)質(zhì)性展開, 這制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)融入以及農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。目前, 無論是農(nóng)地承包權(quán)益還是村集體權(quán)益都完全依賴農(nóng)村戶籍身份, 戶籍利益仍然是農(nóng)村戶籍身份的“成員權(quán)益”, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一旦選擇城鎮(zhèn)戶籍身份將不能享受這些利益;另一方面表現(xiàn)為農(nóng)村戶籍的“成員權(quán)益”是一種非常嚴(yán)格的封閉體系, 農(nóng)村戶口“只能出不能進(jìn)”并且是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。
城鎮(zhèn)戶籍制度不徹底的利益調(diào)整與農(nóng)村戶籍利益的“能出不能進(jìn)”, 意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能在城鎮(zhèn)戶籍利益與農(nóng)村戶籍利益之間“二選一”, 在城鄉(xiāng)戶籍利益“此消彼長”的背景下, 高達(dá)90%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意以放棄農(nóng)村戶籍利益來換成城鎮(zhèn)戶口。10從這些邏輯出發(fā), 我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的無障礙流動(dòng)。這正是現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既難以全面融入城鎮(zhèn)、又無法徹底脫離農(nóng)村的重要原因, 也造成了我國城鄉(xiāng)二元利益格局由原來的“城市一端的戶籍利益固化”轉(zhuǎn)向?yàn)椤稗r(nóng)村一端的戶籍利益固化”。
(三) 鄉(xiāng)村振興與我國戶籍制度雙向改革
既然中國的戶籍制度根植于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并促進(jìn)形成了相互隔絕的兩套利益體系, 從而制約了勞動(dòng)者、土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的無障礙流動(dòng), 鄉(xiāng)村振興過程中的戶籍制度改革就不能只是強(qiáng)調(diào)“單向進(jìn)城”, 而是需要全面調(diào)整戶籍制度背后的城鄉(xiāng)兩套利益體系, 平行推進(jìn)在城鎮(zhèn)、農(nóng)村的戶籍制度雙向改革。從生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間無障礙流動(dòng)的需求來看, 這種雙向改革至少需要突出以下三個(gè)重點(diǎn):
其一, 城鎮(zhèn)的戶籍制度改革需要突出戶籍利益的全面調(diào)整, 重點(diǎn)是直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市的基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍全面脫鉤, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只要在就業(yè)、社會(huì)保障、居住年限等方面符合條件, 基本公共服務(wù)就需要自動(dòng)覆蓋。
其二, 農(nóng)村的戶籍制度改革需要突出戶籍利益的更好保護(hù)以及可攜帶性的轉(zhuǎn)化, 無論是農(nóng)村土地承包還是村集體權(quán)益都應(yīng)該對(duì)應(yīng)著特定的自然人口而非農(nóng)村戶籍身份, 即戶籍利益應(yīng)該隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)而流動(dòng), 11從而使得沾附農(nóng)村戶籍利益的土地等生產(chǎn)要素能夠在城鄉(xiāng)之間無障礙流動(dòng)。
其三, 在“農(nóng)村一端的戶籍利益固化”的背景下我國戶籍制度的雙向改革還需要改變農(nóng)村戶籍的封閉狀況, 12這一方面需要尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由選擇權(quán), 另一方面需要全面探索城鎮(zhèn)居民 (包括從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的原有農(nóng)村人口) 在農(nóng)村落戶的可能性并加快構(gòu)建相關(guān)的政策措施, 全面打破農(nóng)村戶籍利益固化的格局, 從而使得勞動(dòng)力、農(nóng)地等各種生產(chǎn)要素能夠在城市與農(nóng)村之間無障礙流動(dòng)。
從改革的內(nèi)容來看, 鄉(xiāng)村振興過程中我國戶籍制度的雙向改革一方面與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中其他所有改革一樣, 都會(huì)涉及權(quán)利和資源的重新分配, 即使這種雙向改革能夠提升整個(gè)社會(huì)的福利效應(yīng), 但仍然會(huì)有部分群體的利益從中受損;另一方面也會(huì)遭受到利益受損方的強(qiáng)烈反對(duì)甚至是集體抵制, 如何妥善處理這種阻力將是戶籍制度雙向改革成功的關(guān)鍵, 最終也將影響鄉(xiāng)村振興的結(jié)果。
三、鄉(xiāng)村振興過程中我國城鎮(zhèn)戶籍制度改革的重點(diǎn)選擇
從鄉(xiāng)村振興的需求來看, 我國城鎮(zhèn)戶籍制度改革還需要進(jìn)一步深化戶籍利益的全面調(diào)整, 并突出特大城市這個(gè)重點(diǎn)對(duì)象, 確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠完全融入城鎮(zhèn)。
就前者而言, 城鎮(zhèn)戶籍利益全面調(diào)整的關(guān)鍵是進(jìn)一步梳理城鎮(zhèn)戶籍利益, 深化利益導(dǎo)向的戶籍制度改革。其中, 梳理城鎮(zhèn)戶籍利益的重點(diǎn)是明晰城鎮(zhèn)戶籍利益的邊界與屬性, 這需要突出以下三個(gè)方面的改革:其一, 將城鎮(zhèn)戶籍利益明確界定為屬地政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù), 具體包括公共就業(yè)、義務(wù)教育、養(yǎng)老保障、公共醫(yī)療、保障性住房、社會(huì)救助等, 并明確最低的供給標(biāo)準(zhǔn);其二, 全面梳理長期以來城鎮(zhèn)戶籍累計(jì)的非公共服務(wù)屬性的不當(dāng)利益, 如部分城市中存在的公共就業(yè)、優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的本地戶籍偏好以及屬地高考、政治參與的本地戶籍綁定等;13其三, 有效區(qū)分長期以來在城市之間自發(fā)形成的差異化市場利益, 這些利益與城鎮(zhèn)戶籍無關(guān)但與所在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān), 是市場邏輯自發(fā)形成的利益。就深化利益導(dǎo)向的戶籍制度改革而言, 政策重點(diǎn)需要突出以下四個(gè)方面的改革:其一, 以《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》為基礎(chǔ), 以“普惠性”為導(dǎo)向, 逐步矯正基本公共服務(wù)的“選擇性”偏好, 推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的全覆蓋與均等化;其二, 在國家層面統(tǒng)一城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的具體構(gòu)成與供給標(biāo)準(zhǔn), 推動(dòng)地區(qū)之間、城市之間在基本公共服務(wù)方面的逐步收斂;其三, 全面取消城鎮(zhèn)戶籍的不當(dāng)利益, 重點(diǎn)是矯正特大城市在隱性福利方面的本地戶籍綁定, 并明確具體的時(shí)間表與路線圖;其四, 有效保護(hù)并合理引導(dǎo)地區(qū)之間、城市之間的差異化市場利益。
特大城市之所以需要成為現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)戶籍制度改革的重點(diǎn)對(duì)象, 主要有以下兩個(gè)方面的原因:其一, 特大城市的戶籍制度改革進(jìn)展最為緩慢, 且城鎮(zhèn)戶籍利益調(diào)整最不徹底。這一方面表現(xiàn)為特大城市的戶籍制度改革帶有現(xiàn)有鮮明的“選擇性”特征, 專業(yè)人才、投資 (錢財(cái)) 才是最為核心的入戶條件, 戶籍制度儼然成為這些城市“自利性”的理財(cái)工具。14另一方面表現(xiàn)為特大城市的基本公共服務(wù)質(zhì)量最高且戶籍不當(dāng)利益最為明顯, 以2017年北京大學(xué) (校本部) 的本科招生為例, 北京市的錄取人數(shù)超過300人, 人數(shù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他省份, 錄取率 (錄取人數(shù)/報(bào)考人數(shù)) 更是數(shù)倍乃至于數(shù)十倍于其他省份。15其二, 特大城市的人戶分離矛盾最為突出, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入這些城市的需求最為強(qiáng)烈, 目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中在這些城市。以北京、上海、廣州、深圳為例, 2017年這四個(gè)城市的常住外來 (非戶籍) 人口規(guī)模分別為794.3萬人、972.7萬人、551.9萬人、818.1萬人, 占全市常住人口的比重分別為36.6%、40.2%、38.1%、65.30%。16
就改革的內(nèi)容而言, 以特大城市為重點(diǎn)對(duì)象的城鎮(zhèn)戶籍制度改革需要突出以下三個(gè)方面的內(nèi)容:其一, 突出特大城市中的直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等重點(diǎn)對(duì)象, 尤其是北京、上海、天津、廣州、深圳等沿海地區(qū)的特大城市, 這些城市才是我國入戶門檻最高且戶籍不當(dāng)利益最集中的城市。以北京為例, 按照北京市積分落戶管理辦法, 年度落戶規(guī)?？刂圃?000人左右, 在不考慮增量人口的前提下僅現(xiàn)有794.3萬常住外來人口的全部落戶就需要1323.9年。這種嚴(yán)格的“選擇性”改革等同將北京所有非戶籍人口排除在外。其二, 全面取消特大城市的屬地戶籍在公共就業(yè)、基礎(chǔ)教育、政治參與等方面的本地戶籍偏好, 核心是矯正一些隱性的不當(dāng)利益與城鎮(zhèn)戶籍的捆綁;從減少改革阻力的需要來看, 可以允許特大城市通過設(shè)立過渡期等, 分批逐步取消戶籍不當(dāng)利益。其三, 加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等化享受基本公共服務(wù)的制度化通道, 實(shí)質(zhì)性推進(jìn)常住人口的基本公共服務(wù)全覆蓋。
四、鄉(xiāng)村振興過程中我國農(nóng)村戶籍制度改革的重點(diǎn)選擇
我國農(nóng)村戶籍制度改革要遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)戶籍制度改革, 農(nóng)村戶籍利益的調(diào)整也存在巨大爭議。目前, 這方面改革的主要障礙是農(nóng)村戶籍的“形”在于農(nóng)村人口, 實(shí)質(zhì)是以農(nóng)村土地為基礎(chǔ), 農(nóng)村人口可以流動(dòng)但農(nóng)村土地固定。從鄉(xiāng)村振興過程中勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素?zé)o障礙流動(dòng)的需求來看, 現(xiàn)階段的我國農(nóng)村戶籍改革至少需要突出以下三個(gè)重點(diǎn):全面梳理農(nóng)村戶籍利益的邊界與屬性, 更好地保護(hù)農(nóng)村戶籍利益并構(gòu)建利益轉(zhuǎn)化機(jī)制、探索性改革農(nóng)村戶籍的封閉狀態(tài)等。
就農(nóng)村戶籍利益的構(gòu)成而言, 這種利益具體包括農(nóng)地 (林地) 承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶籍衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等, 核心是農(nóng)村土地背后的經(jīng)濟(jì)利益。就農(nóng)村戶籍利益的屬性而言, 這種利益在更大程度上是國家提供的一種保障性利益, 17制度設(shè)計(jì)的邏輯是通過農(nóng)村戶籍背后所粘附一系列經(jīng)濟(jì)利益來保障農(nóng)村人口在基本就業(yè)、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等方面的“生存性”利益。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在明顯差異的背景下, 我國農(nóng)村戶籍利益類似于城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的屬性, 都是政府提供的一種“普惠性”保障利益。目前, 盡管我國農(nóng)村戶籍利益在整體上出現(xiàn)了持續(xù)、明顯的上升趨勢, 但在中西部地區(qū)我國農(nóng)村戶籍利益仍然還只是“生存性”利益, 其保障性利益的屬性并沒有發(fā)生根本性的改變, 也不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略而改變。
在鄉(xiāng)村振興過程中, 我國農(nóng)村戶籍制度改革的價(jià)值取向就需要更好地保護(hù)這種利益。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)村戶籍利益的本質(zhì)屬性還是一種保障性利益, 是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異背景下我國所有農(nóng)村人口的“生存性”保障, 無論是農(nóng)村戶籍人口的發(fā)展還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展都高度依賴這種利益保障;另一方面因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不會(huì)選擇以農(nóng)村戶籍利益為代價(jià)來融入城鎮(zhèn), 在城鎮(zhèn)與農(nóng)村的戶籍利益之間“二選一”的戶籍制度改革顯然不是整個(gè)社會(huì)的“最大公約數(shù)”, 也會(huì)遭受到包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)所有農(nóng)村戶籍人口的集體抵制。
需要強(qiáng)調(diào)的是, 保護(hù)農(nóng)村戶籍利益并不等于固化農(nóng)村戶籍利益, 無論是承包地或宅基地還是村集體收益, 缺失流動(dòng)性的農(nóng)村戶籍利益只是一種數(shù)字層面的經(jīng)濟(jì)利益。從鄉(xiāng)村振興的需求來看, 更好地保護(hù)農(nóng)村戶籍權(quán)益的關(guān)鍵需要以農(nóng)地 (林地) 承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶籍制度衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益為重點(diǎn), 以“可攜帶性”為特征, 18系統(tǒng)性地設(shè)計(jì)農(nóng)村戶籍利益轉(zhuǎn)化為可交易資產(chǎn)的基本條件, 構(gòu)建一個(gè)符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求并適應(yīng)鄉(xiāng)村振興需求的農(nóng)村戶籍利益轉(zhuǎn)化機(jī)制。其中, 農(nóng)村土地 (承包地、宅基地) 的利益轉(zhuǎn)化一方面需要以“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置為基礎(chǔ), 進(jìn)一步細(xì)分農(nóng)村土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、生產(chǎn)收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、租金收益權(quán)、退出權(quán)等權(quán)益, 并通過健全農(nóng)村土地承包權(quán)作價(jià)出資、土地股份形式流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村集體建設(shè)用地市場等措施完善承包地的流轉(zhuǎn)機(jī)制;另一方面需要推動(dòng)宅基地使用權(quán)配置的市場化改革, 運(yùn)行農(nóng)村宅基地指標(biāo)的有償折價(jià)和異地置換使用等, 積極推進(jìn)宅基地的上市流轉(zhuǎn), 確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村宅基地與城市居民私宅同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。19農(nóng)村戶籍衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)益轉(zhuǎn)化需要以集體所有權(quán)安排、集體成員權(quán)安排、集體資產(chǎn)的權(quán)利安排、集體管理模式向法人治理模型轉(zhuǎn)型等為重點(diǎn), 深入推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份合作制改革。其中, 對(duì)于那些能夠明確產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 需要以股權(quán)流轉(zhuǎn)為重點(diǎn), 加快建立股權(quán)內(nèi) (村集體內(nèi)) 外 (村集體外) 開放式流轉(zhuǎn)機(jī)制;對(duì)于那些尚不能有效明確產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 需要探索以土地承包流轉(zhuǎn)為依據(jù)的集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
就改革農(nóng)村戶籍的封閉狀態(tài)而言, 核心是圍繞人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需求, 改革農(nóng)村戶籍權(quán)益的“成員”安排, 突出以自然人口而非農(nóng)村戶籍身份為權(quán)益的承載主體。由于現(xiàn)階段我國農(nóng)村戶籍利益在本質(zhì)上還屬于一種保障性利益, 這方面的改革可以分階段逐步推進(jìn)。其一, 尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由選擇, 逐步放開這部分人口在城鎮(zhèn)戶籍、農(nóng)村戶籍之間的自由選擇, 也就是說允許這部分人口在符合一定條件的前提下重新將城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)化為農(nóng)村戶籍;以此為基礎(chǔ), 探索性放開城鎮(zhèn)戶籍人口以適當(dāng)方式向農(nóng)村流動(dòng), 但獲得農(nóng)村戶籍與享受農(nóng)村戶籍權(quán)益分開, 只有居住達(dá)到一定年限并符合一定條件之后這部分人口才可以全面享受農(nóng)村戶籍權(quán)益。20其二, 建立農(nóng)村戶籍權(quán)益的退出與獲取機(jī)制, 這一方面需要立足于農(nóng)村戶籍利益的轉(zhuǎn)化機(jī)制, 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在融入城市之后有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村戶籍利益, 增加這部分人口徹底融合城市的各種機(jī)會(huì);另一方面需要合理設(shè)計(jì)獲取農(nóng)村戶籍權(quán)益的基本條件, 如投資金額、居住年限、村集體成員同意等, 允許符合條件的非農(nóng)村戶籍人口逐步轉(zhuǎn)化農(nóng)村戶籍人口。
五、研究結(jié)論與政策建議
長期以來, 我國戶籍制度改革主要集中于城鎮(zhèn)戶籍, 核心是取消城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等農(nóng)村戶籍人口遷移的強(qiáng)制性排斥并逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍的全面脫鉤。
鄉(xiāng)村振興過程中我國戶籍制度改革不能只是強(qiáng)調(diào)“單向進(jìn)城”, 而是需要全面調(diào)整戶籍制度背后的城鄉(xiāng)兩套利益體系, 平行推進(jìn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的戶籍制度的雙向改革。其中, 城鎮(zhèn)的戶籍制度改革需要突出城鎮(zhèn)戶籍利益的進(jìn)一步調(diào)整并深化利益導(dǎo)向的改革措施, 具體包括將城鎮(zhèn)戶籍利益明確界定為屬地政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù), 以直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市為重點(diǎn)推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶籍全面脫鉤等重點(diǎn), 確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠完全融入城鎮(zhèn)。農(nóng)村的戶籍制度改革需要以農(nóng)地 (林地) 承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶籍制度衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等為重點(diǎn), 全面梳理戶籍利益的邊界并將這種利益明確界定為國家提供的一種保障性利益;利益導(dǎo)向的戶籍制度改革需要突出農(nóng)村戶籍利益的有效保護(hù), 并以“可攜帶性”為特征, 系統(tǒng)性地設(shè)計(jì)農(nóng)村戶籍利益轉(zhuǎn)化為可交易資產(chǎn)的基本條件, 構(gòu)建農(nóng)村戶籍利益轉(zhuǎn)化機(jī)制;以此基礎(chǔ), 圍繞“人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需要”, 突出以自然人口而非農(nóng)村戶籍身份為權(quán)益的承載主體, 探索性改革農(nóng)村戶籍利益的“成員安排”, 逐步矯正農(nóng)村戶籍的封閉狀態(tài)。
作者系云南大學(xué)發(fā)展研究院教授, 博士生導(dǎo)師。;
基金： 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)成本及其分?jǐn)倷C(jī)制研究” (14BJY038) 階段成果;
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年04期
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