摘要：中國的戶籍制度根植于城鄉二元結構并促進形成了兩套相互隔絕的利益體系, 強調“單向進城”的戶籍制度改革不但難以滿足市場條件下人口自由遷移及其尋求經濟機會最大化的需要, 而且造成了戶籍利益在農村一端的固化, 最終制約了勞動力、土地等生產要素在城市與農村之間的無障礙流動。從鄉村振興的戰略需求來看, 我國戶籍制度需要全面調整戶籍制度背后的城鄉利益關系, 平行推進城鎮、農村的戶籍制度雙向改革。其中, 城鎮的戶籍制度改革需要將戶籍利益界定為屬地政府應該提供的基本公共服務, 以特大城市為重點推進基本公共服務與城鎮戶籍全面脫鉤, 從而使得農業轉移人口能夠融入城鎮。農村的戶籍制度改革需要將農地 (林地) 承包、農村宅基地、農村集體經濟權益等戶籍利益界定為保障性利益, 從更好地保護這種利益出發, 一方面通過設計農村戶籍利益轉化為可交易資產的條件構建戶籍利益轉化機制;另一方面立足于人口自由遷移及其尋求經濟機會最大化的需求探索性改革農村戶籍的封閉狀態, 從而實現生產要素在城鎮與農村之間的無障礙流動。
一、文獻回顧與問題提出
為了消除城鄉發展的不平衡, 促進實現城鄉一體化發展, 黨中央從十六大開始就提出了一系列的農村發展戰略。其中, 黨的十六大報告提出了“全面繁榮農村經濟”, 黨的十七大報告提出了“推進社會主義新農村建設”, 黨的十八大報告提出了“推動城鄉發展一體化”, 黨的十九大報告提出了“實施鄉村振興戰略”。1按照十九大部署, 鄉村振興的核心是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 這是一項復雜的系統性工程。從經濟學的視角來看, 既然鄉村振興戰略的出發點是要解決長期以來存在的城鄉二元結構并以此重塑中國的城鄉利益關系, 鄉村振興就繞不開城鄉二元結構的母體性和載體性制度———戶籍制度。2
如果將制度視為一種利益分配機制, 現有文獻認為中國的戶籍制度在城鄉之間促進形成了兩套不同的利益分配體系。其中, 城鎮戶籍與基本公共服務掛鉤, 3農村戶籍與農地、村集體收益掛鉤, 城鄉之間的戶籍權益相互隔絕。長期以來, 由于城鎮戶籍利益明顯高于農村戶籍利益, 加之城鄉戶籍利益的隔絕主要表現為城鎮戶籍對農村戶籍遷移人口的排斥與歧視, 這引發了農村戶籍人口大規模進城的需求。響應這種需求的戶籍制度改革主要集中于城鎮的戶籍制度改革, 核心是取消城鎮戶籍對農村戶籍人口遷移的強制性排斥并逐步推進基本公共服務與城鎮戶籍的全面脫鉤。4受此影響, 戶籍制度改革經歷了一個“逐步放開城鎮戶籍對人口遷移的限制、逐步放開城鎮戶籍利益、全面放開城鎮戶籍利益”的過程。2014年, 國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》, 首次提出“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序市民化, 穩步推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口”。然而, 由于中國的戶籍制度改革根植于城鄉二元結構并造成二者之間的利益隔絕, 現有的戶籍制度改革只是提出了城鎮戶籍利益向農村戶籍遷移人口的開放, 并沒有著眼于農村戶籍利益的調整, 這顯然是一種不徹底的改革。這種改革不但難以滿足市場條件下人口自由遷移及其尋求經濟機會最大化的需要, 5而且在一定程度上造成了我國戶籍利益在農村一端的固化, 最終抑制了勞動者、土地、資金等生產要素在城市與農村之間的無障礙流動。
既然鄉村振興的根本目標是實現城鄉一體化發展, 戶籍制度的現有改革顯然無法滿足鄉村振興戰略的需求。這也就是說新時代的鄉村振興戰略需要全新的戶籍制度。據此, 本文從戶籍制度改革的“重城鎮、輕農村”等特征事實出發, 從城鎮、農村兩個維度研究我國戶籍制度的雙向改革。
二、戶籍制度雙向改革與鄉村振興的內在邏輯
(一) 戶籍制度與城鄉之間的利益分配
中國的戶籍制度形成于上個世紀50年代, 目的是確保國家能夠單向從農村轉移農業剩余到城鎮, 核心是通過城鎮 (城市、集鎮) 戶口、農村戶口兩套登記體系在城鎮、農村分別形成兩種不同的利益分配體系。其中, 城鎮戶籍與就業、醫療、教育、養老保障、子女落戶等福利緊密掛鉤, 國家通過財政補貼幾乎構建了勞動者從出生到死亡的福利體系;6農村戶籍盡管也與就業、教育、醫療、養老等福利相關, 但這種利益主要是通過農地、村集體收益予以保障。在城鄉“價格剪刀差”的強制性政策安排下, 農村戶籍利益要遠遠小于城鎮戶籍利益。為了確保城鎮高戶籍利益的可持續性, 中國的戶籍制度進而通過《關于糧食統購統銷的決議》等禁止農村人口在鄉-城之間自由遷移的政策, 將戶籍利益在城鎮、農村之間劃分為兩套相互隔絕的體系, 由此也衍生了城鄉經濟社會分離的“二元結構”。
改革開放之后, 中國的戶籍制度改革主要集中于逐步放開農村戶籍人口向城鎮的自由遷移, 但并沒有全面調整城鄉之間的戶籍利益格局。然而, 伴隨國家經濟的市場化轉型, 城鎮戶籍利益與農村戶籍利益開始出現了“此消彼長”的趨勢。其一, 城鎮戶籍利益的“含金量”明顯下降, 由幾乎涵括勞動者各個方面的福利體系調整成為公共就業、義務教育、公共醫療、社會保障等公共服務。目前, 除直轄市、省會城市、計劃單列市等特大城市之外, 其他中小城鎮的戶籍利益已下降到了最基本的公共服務層面, 但基本公共服務的全面實質性享受仍然與所在地戶籍掛鉤。其二, 農村戶籍利益出現了明顯上升的趨勢, 這一方面表現為農村土地價值與村集體收益明顯上升, 基于此的利益保障能力明顯上升;另一方面表現為城鄉“價格剪刀差”的強制性政策安排被“工業反哺農業、城鎮反哺農村”、鄉村振興等國家戰略所取代;但農村戶籍利益仍然與農村戶籍身份完全捆綁, 在“能出不能進”的制度安排下, 一旦農村人口轉移到城鎮并獲得城鎮戶籍身份, 農村戶籍利益則會被自動取消。
(二) 戶籍制度的單向改革與鄉村振興
改革開放以來, 中國的戶籍制度改革主要表現為一種單向改革, 重點是城鎮戶籍制度的調整與創新, 核心是農村剩余勞動力的“單向進城”, 但是并沒有全面調整農村戶籍制度。戶籍制度的這種單向改革能夠滿足農業轉移人口的進城需求, 但無法滿足鄉村振興過程中勞動者、土地、資金等生產要素在城市與農村之間的無障礙流動。
就前者而言, 伴隨城鎮戶籍制度從“逐步放松對農村戶籍人口自由遷移的強制性約束”到“全面放開農村戶籍人口的自由遷移”, 我國農村剩余勞動力開始大規模向城鎮非農產業轉移, 農業轉移人口也開始出現并快速擴張。然而, 由于城鎮戶籍利益并沒有全面向農業轉移人口開放, 這些人口在就業、義務教育、公共醫療、社會保障等方面仍然無法獲得與城鎮居民均等化的基本公共服務。戶籍制度的這種單向改革一方面使得農業轉移人口源源不斷從農村轉移到城鎮;另一方面又無法獲得與城鎮居民同等的戶籍利益 (基本公共服務) 。因而在中國出現了一個十分特殊的勞動力群體———農村戶籍的城鎮非農勞動者, 即農業轉移人口。這部分人口既沒有完全融入城鎮, 又沒有完全脫離農村。目前, 盡管我國的戶籍制度改革提出了“穩步推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口”的目標, 但在操作層面仍然是強調基于城市規模的落戶門檻。7這種單向的利益調整顯然無法滿足鄉村振興過程中農業轉移人口完全融入城鎮的需求, 因而也無法實現勞動力等生產要素在城市與農村之間的無障礙流動。
其一, 城鎮戶籍的這種單向利益調整并不徹底, 這就使得農業轉移人口能夠從農村轉得出去, 但融不進城市。這一方面表現為城鎮的基本公共服務還遠遠沒有實現農業轉移人口的全覆蓋與均等化, 戶籍制度及其衍生的隱性藩籬在某些利益保護方面反而越來越堅固, 8只有取得城鎮戶口才能實質性地獲取城鎮戶籍利益;另一方面表現為城鎮戶籍的全面放開還只是中小城鎮, 以北京、上海、廣州等為代表的直轄市、省會城市、計劃單列市等特大城市的戶籍放開仍然伴隨著非常嚴格的落戶條件, 但這些特大城市偏偏又是我國農業轉移人口最為集中的城市, 且這些轉移人口在現階段還根本無法滿足這種嚴格的“選擇性”落戶條件。9
其二, 農村戶籍身份仍然與農村土地完全捆綁, 農村戶籍的利益調整并未實質性展開, 這制約了農業轉移人口的城鎮融入以及農村土地等生產要素的自由流動。目前, 無論是農地承包權益還是村集體權益都完全依賴農村戶籍身份, 戶籍利益仍然是農村戶籍身份的“成員權益”, 農業轉移人口一旦選擇城鎮戶籍身份將不能享受這些利益;另一方面表現為農村戶籍的“成員權益”是一種非常嚴格的封閉體系, 農村戶口“只能出不能進”并且是一個不可逆轉的過程。
城鎮戶籍制度不徹底的利益調整與農村戶籍利益的“能出不能進”, 意味著農業轉移人口只能在城鎮戶籍利益與農村戶籍利益之間“二選一”, 在城鄉戶籍利益“此消彼長”的背景下, 高達90%的農業轉移人口不愿意以放棄農村戶籍利益來換成城鎮戶口。10從這些邏輯出發, 我國農業轉移人口并未真正實現城鎮與農村之間的無障礙流動。這正是現階段我國農業轉移人口既難以全面融入城鎮、又無法徹底脫離農村的重要原因, 也造成了我國城鄉二元利益格局由原來的“城市一端的戶籍利益固化”轉向為“農村一端的戶籍利益固化”。
(三) 鄉村振興與我國戶籍制度雙向改革
既然中國的戶籍制度根植于城鄉二元結構并促進形成了相互隔絕的兩套利益體系, 從而制約了勞動者、土地等生產要素在城鄉之間的無障礙流動, 鄉村振興過程中的戶籍制度改革就不能只是強調“單向進城”, 而是需要全面調整戶籍制度背后的城鄉兩套利益體系, 平行推進在城鎮、農村的戶籍制度雙向改革。從生產要素在城市與農村之間無障礙流動的需求來看, 這種雙向改革至少需要突出以下三個重點:
其一, 城鎮的戶籍制度改革需要突出戶籍利益的全面調整, 重點是直轄市、省會城市、計劃單列市等特大城市的基本公共服務與城鎮戶籍全面脫鉤, 農業轉移人口只要在就業、社會保障、居住年限等方面符合條件, 基本公共服務就需要自動覆蓋。
其二, 農村的戶籍制度改革需要突出戶籍利益的更好保護以及可攜帶性的轉化, 無論是農村土地承包還是村集體權益都應該對應著特定的自然人口而非農村戶籍身份, 即戶籍利益應該隨著農業轉移人口向城鎮的流動而流動, 11從而使得沾附農村戶籍利益的土地等生產要素能夠在城鄉之間無障礙流動。
其三, 在“農村一端的戶籍利益固化”的背景下我國戶籍制度的雙向改革還需要改變農村戶籍的封閉狀況, 12這一方面需要尊重農業轉移人口的自由選擇權, 另一方面需要全面探索城鎮居民 (包括從農村轉移至城鎮的原有農村人口) 在農村落戶的可能性并加快構建相關的政策措施, 全面打破農村戶籍利益固化的格局, 從而使得勞動力、農地等各種生產要素能夠在城市與農村之間無障礙流動。
從改革的內容來看, 鄉村振興過程中我國戶籍制度的雙向改革一方面與經濟社會發展過程中其他所有改革一樣, 都會涉及權利和資源的重新分配, 即使這種雙向改革能夠提升整個社會的福利效應, 但仍然會有部分群體的利益從中受損;另一方面也會遭受到利益受損方的強烈反對甚至是集體抵制, 如何妥善處理這種阻力將是戶籍制度雙向改革成功的關鍵, 最終也將影響鄉村振興的結果。
三、鄉村振興過程中我國城鎮戶籍制度改革的重點選擇
從鄉村振興的需求來看, 我國城鎮戶籍制度改革還需要進一步深化戶籍利益的全面調整, 并突出特大城市這個重點對象, 確保農業轉移人口能夠完全融入城鎮。
就前者而言, 城鎮戶籍利益全面調整的關鍵是進一步梳理城鎮戶籍利益, 深化利益導向的戶籍制度改革。其中, 梳理城鎮戶籍利益的重點是明晰城鎮戶籍利益的邊界與屬性, 這需要突出以下三個方面的改革:其一, 將城鎮戶籍利益明確界定為屬地政府應該提供的基本公共服務, 具體包括公共就業、義務教育、養老保障、公共醫療、保障性住房、社會救助等, 并明確最低的供給標準;其二, 全面梳理長期以來城鎮戶籍累計的非公共服務屬性的不當利益, 如部分城市中存在的公共就業、優質義務教育的本地戶籍偏好以及屬地高考、政治參與的本地戶籍綁定等;13其三, 有效區分長期以來在城市之間自發形成的差異化市場利益, 這些利益與城鎮戶籍無關但與所在城市的經濟社會發展相關, 是市場邏輯自發形成的利益。就深化利益導向的戶籍制度改革而言, 政策重點需要突出以下四個方面的改革:其一, 以《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》為基礎, 以“普惠性”為導向, 逐步矯正基本公共服務的“選擇性”偏好, 推動城鎮基本公共服務對農業轉移人口的全覆蓋與均等化;其二, 在國家層面統一城鎮基本公共服務的具體構成與供給標準, 推動地區之間、城市之間在基本公共服務方面的逐步收斂;其三, 全面取消城鎮戶籍的不當利益, 重點是矯正特大城市在隱性福利方面的本地戶籍綁定, 并明確具體的時間表與路線圖;其四, 有效保護并合理引導地區之間、城市之間的差異化市場利益。
特大城市之所以需要成為現階段我國城鎮戶籍制度改革的重點對象, 主要有以下兩個方面的原因:其一, 特大城市的戶籍制度改革進展最為緩慢, 且城鎮戶籍利益調整最不徹底。這一方面表現為特大城市的戶籍制度改革帶有現有鮮明的“選擇性”特征, 專業人才、投資 (錢財) 才是最為核心的入戶條件, 戶籍制度儼然成為這些城市“自利性”的理財工具。14另一方面表現為特大城市的基本公共服務質量最高且戶籍不當利益最為明顯, 以2017年北京大學 (校本部) 的本科招生為例, 北京市的錄取人數超過300人, 人數規模遠遠超過其他省份, 錄取率 (錄取人數/報考人數) 更是數倍乃至于數十倍于其他省份。15其二, 特大城市的人戶分離矛盾最為突出, 農業轉移人口融入這些城市的需求最為強烈, 目前我國農業轉移人口主要集中在這些城市。以北京、上海、廣州、深圳為例, 2017年這四個城市的常住外來 (非戶籍) 人口規模分別為794.3萬人、972.7萬人、551.9萬人、818.1萬人, 占全市常住人口的比重分別為36.6%、40.2%、38.1%、65.30%。16
就改革的內容而言, 以特大城市為重點對象的城鎮戶籍制度改革需要突出以下三個方面的內容:其一, 突出特大城市中的直轄市、省會城市、計劃單列市等重點對象, 尤其是北京、上海、天津、廣州、深圳等沿海地區的特大城市, 這些城市才是我國入戶門檻最高且戶籍不當利益最集中的城市。以北京為例, 按照北京市積分落戶管理辦法, 年度落戶規模控制在6000人左右, 在不考慮增量人口的前提下僅現有794.3萬常住外來人口的全部落戶就需要1323.9年。這種嚴格的“選擇性”改革等同將北京所有非戶籍人口排除在外。其二, 全面取消特大城市的屬地戶籍在公共就業、基礎教育、政治參與等方面的本地戶籍偏好, 核心是矯正一些隱性的不當利益與城鎮戶籍的捆綁;從減少改革阻力的需要來看, 可以允許特大城市通過設立過渡期等, 分批逐步取消戶籍不當利益。其三, 加快構建農業轉移人口均等化享受基本公共服務的制度化通道, 實質性推進常住人口的基本公共服務全覆蓋。
四、鄉村振興過程中我國農村戶籍制度改革的重點選擇
我國農村戶籍制度改革要遠遠滯后于城鎮戶籍制度改革, 農村戶籍利益的調整也存在巨大爭議。目前, 這方面改革的主要障礙是農村戶籍的“形”在于農村人口, 實質是以農村土地為基礎, 農村人口可以流動但農村土地固定。從鄉村振興過程中勞動力、土地等生產要素無障礙流動的需求來看, 現階段的我國農村戶籍改革至少需要突出以下三個重點:全面梳理農村戶籍利益的邊界與屬性, 更好地保護農村戶籍利益并構建利益轉化機制、探索性改革農村戶籍的封閉狀態等。
就農村戶籍利益的構成而言, 這種利益具體包括農地 (林地) 承包經營權、農村宅基地使用權的物化權、農村戶籍衍生的農村集體經濟權益等, 核心是農村土地背后的經濟利益。就農村戶籍利益的屬性而言, 這種利益在更大程度上是國家提供的一種保障性利益, 17制度設計的邏輯是通過農村戶籍背后所粘附一系列經濟利益來保障農村人口在基本就業、基礎教育、基本醫療、基本養老等方面的“生存性”利益。在城鄉基本公共服務存在明顯差異的背景下, 我國農村戶籍利益類似于城鎮基本公共服務的屬性, 都是政府提供的一種“普惠性”保障利益。目前, 盡管我國農村戶籍利益在整體上出現了持續、明顯的上升趨勢, 但在中西部地區我國農村戶籍利益仍然還只是“生存性”利益, 其保障性利益的屬性并沒有發生根本性的改變, 也不會因為鄉村振興戰略而改變。
在鄉村振興過程中, 我國農村戶籍制度改革的價值取向就需要更好地保護這種利益。這一方面是因為農村戶籍利益的本質屬性還是一種保障性利益, 是城鄉二元結構差異背景下我國所有農村人口的“生存性”保障, 無論是農村戶籍人口的發展還是農業農村的發展都高度依賴這種利益保障;另一方面因為農業轉移人口不會選擇以農村戶籍利益為代價來融入城鎮, 在城鎮與農村的戶籍利益之間“二選一”的戶籍制度改革顯然不是整個社會的“最大公約數”, 也會遭受到包括農業轉移人口在內所有農村戶籍人口的集體抵制。
需要強調的是, 保護農村戶籍利益并不等于固化農村戶籍利益, 無論是承包地或宅基地還是村集體收益, 缺失流動性的農村戶籍利益只是一種數字層面的經濟利益。從鄉村振興的需求來看, 更好地保護農村戶籍權益的關鍵需要以農地 (林地) 承包經營權、農村宅基地使用權的物化權、農村戶籍制度衍生的農村集體經濟權益為重點, 以“可攜帶性”為特征, 18系統性地設計農村戶籍利益轉化為可交易資產的基本條件, 構建一個符合農業轉移人口的利益訴求并適應鄉村振興需求的農村戶籍利益轉化機制。其中, 農村土地 (承包地、宅基地) 的利益轉化一方面需要以“所有權、承包權、經營權”的三權分置為基礎, 進一步細分農村土地的承包權、經營權、生產收益權、流轉權、租金收益權、退出權等權益, 并通過健全農村土地承包權作價出資、土地股份形式流轉、發展農村集體建設用地市場等措施完善承包地的流轉機制;另一方面需要推動宅基地使用權配置的市場化改革, 運行農村宅基地指標的有償折價和異地置換使用等, 積極推進宅基地的上市流轉, 確保農業轉移人口的農村宅基地與城市居民私宅同等的財產權益。19農村戶籍衍生的農村集體經濟的權益轉化需要以集體所有權安排、集體成員權安排、集體資產的權利安排、集體管理模式向法人治理模型轉型等為重點, 深入推進農村集體經濟的股份合作制改革。其中, 對于那些能夠明確產權的農村集體經濟, 需要以股權流轉為重點, 加快建立股權內 (村集體內) 外 (村集體外) 開放式流轉機制;對于那些尚不能有效明確產權的農村集體經濟, 需要探索以土地承包流轉為依據的集體經濟關系。
就改革農村戶籍的封閉狀態而言, 核心是圍繞人口自由遷移及其尋求經濟機會最大化的需求, 改革農村戶籍權益的“成員”安排, 突出以自然人口而非農村戶籍身份為權益的承載主體。由于現階段我國農村戶籍利益在本質上還屬于一種保障性利益, 這方面的改革可以分階段逐步推進。其一, 尊重農業轉移人口的自由選擇, 逐步放開這部分人口在城鎮戶籍、農村戶籍之間的自由選擇, 也就是說允許這部分人口在符合一定條件的前提下重新將城鎮戶籍轉化為農村戶籍;以此為基礎, 探索性放開城鎮戶籍人口以適當方式向農村流動, 但獲得農村戶籍與享受農村戶籍權益分開, 只有居住達到一定年限并符合一定條件之后這部分人口才可以全面享受農村戶籍權益。20其二, 建立農村戶籍權益的退出與獲取機制, 這一方面需要立足于農村戶籍利益的轉化機制, 鼓勵農業轉移人口在融入城市之后有償轉讓農村戶籍利益, 增加這部分人口徹底融合城市的各種機會;另一方面需要合理設計獲取農村戶籍權益的基本條件, 如投資金額、居住年限、村集體成員同意等, 允許符合條件的非農村戶籍人口逐步轉化農村戶籍人口。
五、研究結論與政策建議
長期以來, 我國戶籍制度改革主要集中于城鎮戶籍, 核心是取消城鎮戶籍對農業轉移人口等農村戶籍人口遷移的強制性排斥并逐步推進基本公共服務與城鎮戶籍的全面脫鉤。
鄉村振興過程中我國戶籍制度改革不能只是強調“單向進城”, 而是需要全面調整戶籍制度背后的城鄉兩套利益體系, 平行推進城鎮、農村的戶籍制度的雙向改革。其中, 城鎮的戶籍制度改革需要突出城鎮戶籍利益的進一步調整并深化利益導向的改革措施, 具體包括將城鎮戶籍利益明確界定為屬地政府應該提供的基本公共服務, 以直轄市、省會城市、計劃單列市等特大城市為重點推進基本公共服務與城鎮戶籍全面脫鉤等重點, 確保農業轉移人口能夠完全融入城鎮。農村的戶籍制度改革需要以農地 (林地) 承包經營權、農村宅基地使用權的物化權、農村戶籍制度衍生的農村集體經濟權益等為重點, 全面梳理戶籍利益的邊界并將這種利益明確界定為國家提供的一種保障性利益;利益導向的戶籍制度改革需要突出農村戶籍利益的有效保護, 并以“可攜帶性”為特征, 系統性地設計農村戶籍利益轉化為可交易資產的基本條件, 構建農村戶籍利益轉化機制;以此基礎, 圍繞“人口自由遷移及其尋求經濟機會最大化的需要”, 突出以自然人口而非農村戶籍身份為權益的承載主體, 探索性改革農村戶籍利益的“成員安排”, 逐步矯正農村戶籍的封閉狀態。
作者系云南大學發展研究院教授, 博士生導師。;
基金： 國家社會科學基金項目“我國農業轉移人口市民化的社會成本及其分攤機制研究” (14BJY038) 階段成果;
中國鄉村發現網轉自：云南民族大學學報(哲學社會科學版)2019年04期
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