摘要：真正阻擾著戶籍制度和城鄉二元體系改革的，還不是市長們，而是我們當前所執行的分稅制這一財稅制度。
可預見的是，一提戶籍改革，各市的市長們肯定第一個不愿意。2012年 四五月間，由時任國家發改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研。調研中，調研組發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。[1]
事實上從2001年戶改文件下發，到2011年國務院文件《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈反對。
問題來了，那就是我們的市長們（說明一下，在這里所提及的“市長”更多的是指以市長為代表的市縣地方政府領導）為何會如此一致的、劇烈的反對戶籍制度改革呢？
也許布坎南的某些觀點，有助于我們理解這個問題。布坎南曾指出，“經濟學家不必把他們的調查限于人們在市場中的行為（買賣活動本身）。使用或多或少自然地擴大交換經濟學的方法，經濟學家便能按照交換范例來觀察政治和政治過程。[2]”他又指出，“政府的政策制定者（政治家、政府官員等）同經濟人一樣是有理性的、自私的人，他們就象在經濟市場上一樣在政治市場中追求著他們自己的最大利益——政治利益，而不管這些利益是否符合公共利益，盡管他們可能有反映‘公共利益’的愿望，但這種愿望也不過是許多愿望之一罷了。[3]”理解了這點，我們再來分析市長們為何要反對戶籍制度改革也就容易的多了。
我國戶籍制度改革的阻力與障礙是多元的，甚至是全方位的，圍繞著對依附在戶籍制度上的各種與己密切相關的權利與利益的堅守這一核心問題，處于不同制度性環境中的不同利益相關者，自覺或不自覺地形成了涇渭分明的利益集團。他們從各自的立場出發，以維護自身既得利益為目的，反對和阻礙著二元戶籍制度改革的推進。依據阻力主體的屬性和特征，我們似可將其概括為如下五個群體，首先是中央，其次是省一級政府，然后便是我們所指的市長們，此外便是城市市民群體、農村農民（這兩大群體，有時候又可以戶籍人口與外來戶籍人口的身份出現）。這五大群體以單方化的影響力，阻礙著我國戶籍制度的改革，同時也因各自影響力的交叉與碰撞，而形成不期而遇的合力，阻礙著戶籍制度改革的順利推進。[4]
財政和土地問題可以說明這一體制的運作和問題的產生。土地問題是深刻影響中國城市化進程，影響內需，決定中國長期經濟發展可持續性的重大結構性問題的根源，又是集中產生尖銳社會矛盾和重大社會問題的根源。
就政府與農民群體和非戶籍人口群體的互動關系，在前面我們已做論述，這里就不提。在這里我們單就中央、省一級政府及市長們的互動關系予以說明。
近20年來，我國絕大部分基礎建設是地方政府投資、負責的，且份額一直在增加。早于2009年時，全國90%以上的基礎建設投資是由地方政府投入的，中央政府只占微小部分。從最簡單的激勵機制的角度分析，一個有效的體制應是誰投入、誰負責、誰受益。但事實卻是，全國過半數稅收收入都進入中央政府腰包，而全國絕大多數的公共服務、基礎建設、行政工作都依賴地方政府負責。這與中央政府掌握巨大財政盈余和巨大外匯儲備，同時只負責很小比例的公共服務形成鮮明對照。如此一來，絕大多數地方政府是赤字運行。
對這一扭曲的政策許成鋼教授給出的一種解釋是，“中央將多數的財政收入以轉移支付方式返回地方政府。因此，不但不影響地方財政，還縮小了地區差距。這一說法的良苦用心可理解，但這種做法的效果卻頗值得商榷。”確實如此，這種機制嚴重的扭曲了各級地方政府的激勵機制。
首先表現在，打擊了地方政府的主觀能動性，抑制了地方政府努力推動經濟以增加稅收的動力，使得地方政府不是積極地、用心的去涵養稅源，而是更樂于到中央游說，以期獲得中央返稅（即所謂的“跑部錢進”）。形象的說就是，這種機制硬生生的將地方政府塑造成了慣于伸手討要的乞丐政府，而不是創造型政府。此外，由于“錢”不是自己的而是國家的，所以用起來就不會那么精打細算，由此造成了巨量的無謂損失。更不用說，由此而造成的無數尋租腐敗的機會，而這正是破壞國家法制和秩序的根源。
其次表現在，中央返稅主要是返到省一級，這種機制給了省級政府很大的財政資源。可問題在于，全國絕大多數的公共服務，是由市縣級政府也就是我們的市長們提供的。基層地方政府財政問題日趨嚴重是不爭的事實，這一做法嚴重的扭曲省、市、縣政府之間的激勵機制。
再次表現在，中央拿走全國稅收主體，在獲得更多財權的同時卻并不履行更多的事權。全國90%以上的基礎建設投資是由地方政府投入的，但它們所對應的財權卻非常之低。如此以來，地方政府只能赤字運行。但中央又不預備下降財權，也不預備上收事權。為了確保地方政府的運行，作為對地方政府損失稅收收入的補償，從20世紀90年代后期起，地方政府不僅得到授權，更被鼓勵以土地收入解決其財政問題。正如我們在本書第七章提到的，最近10年來，土地財政收入已經成為絕大多數地方政府的主要財政收入來源。譬如，2016年前8個月，蘇州的土地依賴指數高達82.6%。
同樣，基于布坎南所指稱的那種理性，地方政府為了獲得更多的土地收入，一方面它會為了壟斷土地市場，抬高土地售價而維護現有戶籍制度。原因端底簡單：由于我國現有土地制度明確規定，農村土地為集體所有，不得進入土地市場交易。但同時又規定，國家有權征用農村集體土地。且中央明確要求，政府要壟斷土地一級市場。這樣以來，盡力不讓農村土地與城市平權，繼續壟斷土地市場[5]，在市場以高價出租、出賣或拍賣，以此獲得巨額收入，獲得更高土地壟斷收益。正是因此，維護現有戶籍制度是符合布坎南所指稱的那種理性的。另一方面，為了壓低征用價格，它也會維護現有戶籍制度。原因也端底簡單：正因為農村土地不可直接進入土地市場交易，地方政府成為唯一的收購方，維持現有戶籍制度可以確保其可以低補償價征收土地。需要在這里提及的是，由于地方政府除了可向上要之外，還有土地財政可依賴，這樣一來它們更不會去積極地、用心的去涵養稅源，而是更樂于直接到土地市場汲取。也就是說目前這種體制，事實上給了地方政府上要（跑部錢進）下拿（土地財政）的制度基礎，這就使得我們的地方政府離創造型政府也就越來越遠了。
回到戶籍改革的話題上來。除了前述的兩大原因外，還需注意到的是，市長們除承擔著維護與促進所在城市經濟發展的工作職責的同時，還需要負責統籌公共服務和社會保障。關于這點，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍在接受媒體采訪時就曾提到，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤。而我們在前面一再的提到過，那就是1994年的分稅制改革，幾乎是在事權未作調整的前提下進行的。其結果是，財權中心的不斷上移，最后地方政府只拿著50%不到的錢，但卻要承擔80%的事權。
無論中央意圖為何，地方政府的行事卻總是受自身深層利益驅動。故，于這樣的制度條件下，固守并借助戶籍制度實現對土地資源和城市人口的控制，以“緩解城市病癥狀，以期實現所在城市經濟社會的良性運行、和諧發展”為借口，在財權既定的情況下，減少事權，以此降低自己的責任和壓力，就成為他們最理性的執政選擇。因為前者可使它們獲得更多收益，而后者則可減少它們更多事權。
所以，即便是忽略掉其他相關因素，單上述三大原因，就足以讓我們的市長們成為戶籍制度改革的阻力與障礙。更為重要的是，誠如鄭杭生、張本效所指出的，由于市長們掌握的地方政治、權利資源、社會影響力和表面上政策選擇的正當性，而使這一阻力和障礙的實際效力被無限放大。[6]
通過這種抽絲剝繭之法我們可見，真正阻擾著戶籍制度和城鄉二元體系改革的，還不是市長們，而是我們當前所執行的分稅制這一財稅制度。
就這一財稅制度的改革，目前有幾套方案可供選擇，一在事權既定的條件下，在中央政府牢牢把握地方政府人事權的基礎上，遵循誰投入、誰負責、誰受益的激勵機制，主動將財權部分下沉至地方政府的財權與事權相匹配的程度。這一方案的優點在于，有利于提高地方政府的主觀能動性，有助于他們去積極地、用心的涵養稅源。當然缺點也很明顯，這樣一來，事關地方的事務，省市縣三級都會很積極，但事關全國性事務他們可能會相對比較消極。最后，可能導致的結果是，城鄉問題得到一定程度的解決，但戶籍和非戶籍問題依然無法妥善解決；二在財權既定的條件下，中央適當上收事權，將事關全國性的社會保障、教育投入承擔起來，以此讓中央政府的事權與其所擁有的事權相匹配。這一方案的優點是，有助于解決全國性的人口流動問題，一個人單憑一張卡即可走全國，這無疑有助于克服戶籍間、地區間的矛盾，真正做到人民具有遷徙的自由。但缺點也很明顯，這種財稅機制下，在公共服務和社會保障領域，地方政府幾乎可做甩手掌柜；三是中央省市縣四級政府間，以事權劃分為基礎，重新調整財權，各級政府依據法律規定，在各自的事權范圍內，擁有各自的稅權，四級政府間在稅權行使方面依法律而為，各有側重，但又相互補充和交叉，以此實現政府關系的平衡，力求做到稅權與事權相匹配。這一方案的優點在于，一方面可減少市長們在公共服務和社會保障方面的事權，降低統籌壓力，進而避免行政區劃間的行政壁壘。當然，中央和省兩級政府也是如此。此外，由于賦予了地方政府更多稅權，根據誰投入、誰負責、誰受益的激勵機制，也有助于他們去積極地、用心的涵養稅源。這也有助于將地方政府從乞丐型政府重新塑造為創造型政府。
如此一來，藉由財稅體制的改革，將困擾戶籍制度改革的藩籬逐一清除，讓戶籍和城鄉二元體制改革成為可能，進而使得教育、社保和其他公共服務等體制適應人口流動和城市化的需要。
中國鄉村發現網轉自：政經天一樓 微信公眾號
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