國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，其中關于戶籍管理制度改革的內容引起了廣泛關注，成為了目前媒體討論的新聞熱點。因為事關2億多在城鎮打工的農業轉移人口，還有將近8000萬的城鎮間流動人口。其中大多數在北上廣深等人口流入城市的“漂”們的感觸最深。其中從事媒體行業的大量中青年白領，或許就是未來戶籍管理制度改革的受益者。
關于戶籍管理制度改革的文章最近已經有很多，但是觸及到戶籍管理制度改革的前世今生，討論的內容并不多。原因在于我們對戶籍制度的了解只是建立在借鑒其他國家的基礎之上，而忽視了我國進行這項制度改革存在的難點以及面臨的挑戰。
戶籍制度在中國至少已經沿襲了幾千年的歷史，通過戶籍制度確保國家對糧食等農產品和稅收的征收，是國家兵役制度的征兵基礎，對治安和集權的管理、大型工程所需要征用的勞役和丁役，都曾經發生過重要的基礎性作用。但是，那個時候的戶籍，只是提供各項管理的依據，并不影響到人口的流動，也不存在著公共服務的差別化問題。所以，人們的自由遷徙和落戶只需要報備就可以完成。
我國上個世紀五十年代強化了城鄉差別化的戶籍管理制度的實施，與以往的戶籍管理有著根本的不同。在城市實施的戶籍管理，是嚴格限制農村人口和其他城市的人口進入，確保短缺經濟下有限的農產品資源和輕工業產品資源的“福利性指標分配”。也就是說，如果你在一個城市獲得了落戶的資格，子女教育、各項票證的分配以及就業等，就可以得到當地政府的支持和保障。而所謂城市之間的戶籍管理的差別化，取決于城市政府可能提供的公共資源的多寡，而城市等級越高，經濟發展越好，福利供給的能力就越強，因此就出現了城市戶籍的排他性。
對于農村而言，戶籍是確保耕者有其田，耕者有其屋的基本權利。因為只要在一個村莊落戶，就等于是這個村莊的集體經濟組織成員，集體可以無償地給有戶籍的村民分配承包地和宅基地。而非本村的村民，則沒有權利得到這些生產資料和生活資料的分配權。作為村民的義務則是按照承包地的份額繳納定購糧和農業稅，每年還要按照規定去承擔一定時間的大型工程勞務。因為農村集體經濟組織的土地資源和集體經濟資源有限，所以這些福利的提供是絕對排他的。雖然耕者有其田確保了農民最基本的生計，但是對于國家來說，通過戶籍制度的約束，可以把農民強制地束縛在土地上，為國家的工業化積累提供廉價的農產品和輕工業產品。同時也通過城市的戶籍管理制度，限制人口的流入，最大限度通過低福利供給限制消費，以便維持低工資和低勞動成本，釋放更多的剩余勞動價值，實現工業化積累。
雖然我們看到與歷史相比，無論是農村還是城市，戶籍制度的內容已經發生了一些實質性的變化。一是確保國家的工業化，就是通過壓低勞動力價值實現的低公共福利；二是城鄉共同根據戶籍來選擇福利性供給，并因福利供給的資源不足導致了戶籍排他性；三是限制人口在城鄉之間和城市之間的流動，以便實現低福利的公平分配原則。
改革開放以后，農村通過承包制釋放了勞動力的活力，大幅度增加了農產品的供給，同時也釋放了大量的農村剩余勞動力，在農村從事非農就業，從本鄉鎮非農產業就業，逐步轉變為跨鄉鎮甚至跨地區的就業，并引發了城鄉勞動力資源流動的突破。流動性就業不僅僅局限在農村，因為地區和城市間發展的不平衡，無論是農村勞動力還是城市間勞動力就業的選擇，都突破了原來的地域空間，形成了全國大范圍的勞動力流動。
自上個世紀九十年代以來，勞動力的流動和人口的流動已經成為中國經濟增長的一個值得注意的現象。雖然勞動力出現了大范圍的流動，但是城市的福利供給體制因增長發生了變化，開始從原來的票證供應變成了公共服務的支出，而公共服務的排他性在戶籍管理制度的作用下，變成了人口的排他性。而勞動力流入地大多是經濟增長最快的城市和地區，公共財政的剩余也就轉化為了公共服務的支出。這種排他性的戶籍管理和公共服務體系，逐漸地固化了當地戶籍居民的利益。而流入地的農村和小城鎮也是如此，人口流入越多的村鎮，經濟發展水平越高，公共福利支出也就越大，對當地居民的福利供給就越多。
例如華西大隊本村人口每戶都可以有別墅，這是村集體提供的福利，具有強烈的排他性，但是創造收益的當然有企業家的功勞，但是所有涉及十幾萬外來勞動人口卻無法獲得與本地村民同等的收益。他們的收益只是拿到了他們的工資。在這樣一個村莊，如果進行戶籍管理制度改革，則會大大降低村民原有的福利，從而改變利益分配關系，必然會遭到村莊集體經濟組織成員的反對。即使在沒有足夠公共資源可供分配的其他地方的村莊，也存在著此類問題，畢竟耕地和宅基地資源極其有限，很難打破戶籍的壁壘。
因此，我們看到的戶籍管理制度改革，其實并不存在城市政府管理能力的問題，根本原因是這種歷史沿襲下來的公共福利分配體系的排他性造成的。如果在改革開放之初，利益固化的格局還沒有形成，打破戶籍管制制度障礙的難度可能比現在要小很多。但是當群體間利益差別的格局已經形成時，要打破這種固化的利益藩籬，難度則超乎想象。問題的原因不在于城市的大小，而在于這種公共福利資源的稀缺性和未來可能分享的人數的多少。因此，只要是在人口流入地區，當外來的城鎮間流動人口和農業轉移人口達到了一定規模之后，改革的難度就會加大。無論是大城市，還是中小城市，抑或是小城鎮，甚至是村莊。
當一個城市的外來人口達到幾百萬的時候，解決問題的難度就會無限放大。即便是一個小城鎮和村莊，當外來人口的絕對數量和占比達到一定規模的時候，這個村莊和小城鎮也不會輕易地推進戶籍改革。畢竟戶籍背后的利益分配關乎到每個戶籍居民的利益。而對于外來人口，畢竟他們的“外來”已經在排他性的概念之中，而且他們在家鄉還能享有一塊集體的福利。他們對于戶改的期盼只是渴望而不可及的新增收益。而對于當地的戶籍居民來說，已經揣到腰包里的福利，而且也看到了未來明顯的可增長預期，如果戶改動了這塊奶酪，肯定會引發強烈的不滿。這也是絕大部分人口流入地的城鎮遲遲不愿意推進戶改的根本原因。
值得注意的是，人口的流動是城鄉經濟增長的動力。如果沒有外來人口，任何城市和農村都不會繼續發展下去，甚至會嚴重的影響城市和村鎮的生存。在這種既存在相互依存的關系，同時又帶有福利排他性質的戶籍管理制度，如何推進改革，既需要觀念上的矯正，也需要在有條件的城鎮開展探索和實踐。
中國鄉村發現網轉自：經濟觀察報 2019年4月19日
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