國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，其中關(guān)于戶籍管理制度改革的內(nèi)容引起了廣泛關(guān)注，成為了目前媒體討論的新聞熱點。因為事關(guān)2億多在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還有將近8000萬的城鎮(zhèn)間流動人口。其中大多數(shù)在北上廣深等人口流入城市的“漂”們的感觸最深。其中從事媒體行業(yè)的大量中青年白領(lǐng)，或許就是未來戶籍管理制度改革的受益者。
關(guān)于戶籍管理制度改革的文章最近已經(jīng)有很多，但是觸及到戶籍管理制度改革的前世今生，討論的內(nèi)容并不多。原因在于我們對戶籍制度的了解只是建立在借鑒其他國家的基礎(chǔ)之上，而忽視了我國進(jìn)行這項制度改革存在的難點以及面臨的挑戰(zhàn)。
戶籍制度在中國至少已經(jīng)沿襲了幾千年的歷史，通過戶籍制度確保國家對糧食等農(nóng)產(chǎn)品和稅收的征收，是國家兵役制度的征兵基礎(chǔ)，對治安和集權(quán)的管理、大型工程所需要征用的勞役和丁役，都曾經(jīng)發(fā)生過重要的基礎(chǔ)性作用。但是，那個時候的戶籍，只是提供各項管理的依據(jù)，并不影響到人口的流動，也不存在著公共服務(wù)的差別化問題。所以，人們的自由遷徙和落戶只需要報備就可以完成。
我國上個世紀(jì)五十年代強(qiáng)化了城鄉(xiāng)差別化的戶籍管理制度的實施，與以往的戶籍管理有著根本的不同。在城市實施的戶籍管理，是嚴(yán)格限制農(nóng)村人口和其他城市的人口進(jìn)入，確保短缺經(jīng)濟(jì)下有限的農(nóng)產(chǎn)品資源和輕工業(yè)產(chǎn)品資源的“福利性指標(biāo)分配”。也就是說，如果你在一個城市獲得了落戶的資格，子女教育、各項票證的分配以及就業(yè)等，就可以得到當(dāng)?shù)卣闹С趾捅Ｕ稀６^城市之間的戶籍管理的差別化，取決于城市政府可能提供的公共資源的多寡，而城市等級越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，福利供給的能力就越強(qiáng)，因此就出現(xiàn)了城市戶籍的排他性。
對于農(nóng)村而言，戶籍是確保耕者有其田，耕者有其屋的基本權(quán)利。因為只要在一個村莊落戶，就等于是這個村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體可以無償?shù)亟o有戶籍的村民分配承包地和宅基地。而非本村的村民，則沒有權(quán)利得到這些生產(chǎn)資料和生活資料的分配權(quán)。作為村民的義務(wù)則是按照承包地的份額繳納定購糧和農(nóng)業(yè)稅，每年還要按照規(guī)定去承擔(dān)一定時間的大型工程勞務(wù)。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資源和集體經(jīng)濟(jì)資源有限，所以這些福利的提供是絕對排他的。雖然耕者有其田確保了農(nóng)民最基本的生計，但是對于國家來說，通過戶籍制度的約束，可以把農(nóng)民強(qiáng)制地束縛在土地上，為國家的工業(yè)化積累提供廉價的農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)產(chǎn)品。同時也通過城市的戶籍管理制度，限制人口的流入，最大限度通過低福利供給限制消費，以便維持低工資和低勞動成本，釋放更多的剩余勞動價值，實現(xiàn)工業(yè)化積累。
雖然我們看到與歷史相比，無論是農(nóng)村還是城市，戶籍制度的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了一些實質(zhì)性的變化。一是確保國家的工業(yè)化，就是通過壓低勞動力價值實現(xiàn)的低公共福利；二是城鄉(xiāng)共同根據(jù)戶籍來選擇福利性供給，并因福利供給的資源不足導(dǎo)致了戶籍排他性；三是限制人口在城鄉(xiāng)之間和城市之間的流動，以便實現(xiàn)低福利的公平分配原則。
改革開放以后，農(nóng)村通過承包制釋放了勞動力的活力，大幅度增加了農(nóng)產(chǎn)品的供給，同時也釋放了大量的農(nóng)村剩余勞動力，在農(nóng)村從事非農(nóng)就業(yè)，從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭玎l(xiāng)鎮(zhèn)甚至跨地區(qū)的就業(yè)，并引發(fā)了城鄉(xiāng)勞動力資源流動的突破。流動性就業(yè)不僅僅局限在農(nóng)村，因為地區(qū)和城市間發(fā)展的不平衡，無論是農(nóng)村勞動力還是城市間勞動力就業(yè)的選擇，都突破了原來的地域空間，形成了全國大范圍的勞動力流動。
自上個世紀(jì)九十年代以來，勞動力的流動和人口的流動已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)增長的一個值得注意的現(xiàn)象。雖然勞動力出現(xiàn)了大范圍的流動，但是城市的福利供給體制因增長發(fā)生了變化，開始從原來的票證供應(yīng)變成了公共服務(wù)的支出，而公共服務(wù)的排他性在戶籍管理制度的作用下，變成了人口的排他性。而勞動力流入地大多是經(jīng)濟(jì)增長最快的城市和地區(qū)，公共財政的剩余也就轉(zhuǎn)化為了公共服務(wù)的支出。這種排他性的戶籍管理和公共服務(wù)體系，逐漸地固化了當(dāng)?shù)貞艏用竦睦妗６魅氲氐霓r(nóng)村和小城鎮(zhèn)也是如此，人口流入越多的村鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，公共福利支出也就越大，對當(dāng)?shù)鼐用竦母＠┙o就越多。
例如華西大隊本村人口每戶都可以有別墅，這是村集體提供的福利，具有強(qiáng)烈的排他性，但是創(chuàng)造收益的當(dāng)然有企業(yè)家的功勞，但是所有涉及十幾萬外來勞動人口卻無法獲得與本地村民同等的收益。他們的收益只是拿到了他們的工資。在這樣一個村莊，如果進(jìn)行戶籍管理制度改革，則會大大降低村民原有的福利，從而改變利益分配關(guān)系，必然會遭到村莊集體經(jīng)濟(jì)組織成員的反對。即使在沒有足夠公共資源可供分配的其他地方的村莊，也存在著此類問題，畢竟耕地和宅基地資源極其有限，很難打破戶籍的壁壘。
因此，我們看到的戶籍管理制度改革，其實并不存在城市政府管理能力的問題，根本原因是這種歷史沿襲下來的公共福利分配體系的排他性造成的。如果在改革開放之初，利益固化的格局還沒有形成，打破戶籍管制制度障礙的難度可能比現(xiàn)在要小很多。但是當(dāng)群體間利益差別的格局已經(jīng)形成時，要打破這種固化的利益藩籬，難度則超乎想象。問題的原因不在于城市的大小，而在于這種公共福利資源的稀缺性和未來可能分享的人數(shù)的多少。因此，只要是在人口流入地區(qū)，當(dāng)外來的城鎮(zhèn)間流動人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口達(dá)到了一定規(guī)模之后，改革的難度就會加大。無論是大城市，還是中小城市，抑或是小城鎮(zhèn)，甚至是村莊。
當(dāng)一個城市的外來人口達(dá)到幾百萬的時候，解決問題的難度就會無限放大。即便是一個小城鎮(zhèn)和村莊，當(dāng)外來人口的絕對數(shù)量和占比達(dá)到一定規(guī)模的時候，這個村莊和小城鎮(zhèn)也不會輕易地推進(jìn)戶籍改革。畢竟戶籍背后的利益分配關(guān)乎到每個戶籍居民的利益。而對于外來人口，畢竟他們的“外來”已經(jīng)在排他性的概念之中，而且他們在家鄉(xiāng)還能享有一塊集體的福利。他們對于戶改的期盼只是渴望而不可及的新增收益。而對于當(dāng)?shù)氐膽艏用駚碚f，已經(jīng)揣到腰包里的福利，而且也看到了未來明顯的可增長預(yù)期，如果戶改動了這塊奶酪，肯定會引發(fā)強(qiáng)烈的不滿。這也是絕大部分人口流入地的城鎮(zhèn)遲遲不愿意推進(jìn)戶改的根本原因。
值得注意的是，人口的流動是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長的動力。如果沒有外來人口，任何城市和農(nóng)村都不會繼續(xù)發(fā)展下去，甚至?xí)?yán)重的影響城市和村鎮(zhèn)的生存。在這種既存在相互依存的關(guān)系，同時又帶有福利排他性質(zhì)的戶籍管理制度，如何推進(jìn)改革，既需要觀念上的矯正，也需要在有條件的城鎮(zhèn)開展探索和實踐。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報 2019年4月19日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
