最近，筆者到西部幾個地市調研，深切感受到除了與省會城市和少數大城市相鄰區域外，其他地區的中小城市發展境遇不佳、發展動力不足、發展前景不明。這些城市地處內陸偏遠地區，但是，仍然居住著大量人口，是區域發展的中心，聯接著廣大的農村，對政權的穩定、經濟的繁榮發揮了基礎和保障性作用，因此，必須重視這些城市的未來發展。
存在的問題
一是經濟發展差距持續擴大。2017年，四川省會成都的首位度系數（區域最大城市與第二大城市經濟規模之比）高達6.7，是全國省會城市中最高的，西部地區的銀川、西寧、蘭州、西安等城市的首位度系數也排名全國省會的前列。近些年，在四川省內，經濟排名后幾位的地市與成都的差距非但沒有縮小，還在持續拉大。與2010年相比，2017年，遂寧、廣安、廣元、雅安、巴中的GDP占成都的比例分別下降了0.8個、1.3個、0.6個、0.8個和0.8個百分點。中小城市的發展水平與大城市差距越拉越大，而且這一過程是不可逆的。西部的資源和要素過度集中于少數大城市，擠占了中小城市的發展空間，加劇了區域發展的不平衡，使中小城市更快走向衰落。
二是資本和人才大量流失。1.資本外流嚴重。目前，江浙一帶城市金融機構存貸比大都高于80%，有些甚至高于100%。而2017年末，四川省的雅安、廣元、達州、廣安等地市的存貸比卻分別只有54%、51%、41%和40%，有近一半的當地資金被轉移到外地使用，造成了當地金融資源大量外流。2.人才不斷流失。以四川劍閣縣為例，2013—2017年，該縣共招收碩士研究生和選調生95人，目前已有30人流失；2013年以來，縣教育局以年均80人的規模公開招錄，已聘教師每年卻以15—20人的速度流出縣外。大量教師和學生外流，帶走了優質教育資源。據不完全統計，在劍閣縣內就讀學生只有5萬多人，但是，每年就有9000多人到綿陽、成都等相對發達城市就讀。由于人才流失，目前，西部中小城市大多數企業人員文化水平偏低、技能單一，很難承擔起技術進步和創新發展的重任,又缺乏對外部人才的吸引力，高端產業很難發展起來。
三是產業創新發展缺乏支撐。突破原有的產業發展格局，實現轉型和創新發展是西部中小城市崛起的關鍵因素。近十多年來，盡管這些城市的產業結構發生了一定變化，但是，資源化、低端化仍是結構的基本特征。以廣元市為例，2011年，煤炭、有色冶金等傳統資源型行業產值占工業總產值的39.4%，到2017年，上述比例仍高達34.7%；2011年，廣元裝備和信息制造業產值占工業總值的14.3%，到2016年，這一比例反而下降到12.5%。目前，西部中小城市主導的工業品仍然是煤炭、電力、水泥、有色等資源型、高耗能產品，結構變動不大，產業層次低，附加值不高。由于長期專注能源資源單一產業（單一企業），導致這些城市的產業體系不完善，產業不配套。招商引資難度非常大，“低端產業不想要、高端產業難引進”，承接發達地區產業轉移、發展新興產業的能力十分有限。
四是人口外流導致空心化。2017年，四川省只有成都、攀枝花少數幾個地市人口凈流入。其他地市州基本都是人口凈流出，總數高達875萬。廣安、達州、宜賓外流人口超百萬。滬州、達州、宜賓、資陽、廣安外流人口占總人口的比重均超過15%。目前，中西部有些城市70%以上的青壯年在外打工，企業勞動力短缺和招工困難情況時有發生。農村人口流失現象更為嚴重，空心村成為普遍現象，新建的農業園區和農村新居平時大量空置，數萬人口的鄉鎮，如果不是節日，街上鮮見行人。人口的流失意味著勞動力的流失，也意味著市場和消費規模萎縮，金融、物流、餐飲、住宿等服務業很難有所發展，低端化現象嚴重，使地區經濟發展和結構升級失去依托。西部許多中小城市都提出過建設幾十萬甚至上百萬大城市的目標，但十幾年過去了，城市人口基本持平甚至減少。
原因分析
西部中小城市逐步走向衰落有發展戰略的原因，也有體制機制的原因，還有交通方式改變的原因。
一是大城市為中心的發展戰略產生虹吸效應。無論是區域發展總體戰略，還是主體功能區戰略，或是城鎮化發展戰略，都以強化核心區域、中心城市的集聚功能為主要方向,而與這些中心城市地理距離越遠的中小城市，發展條件越差，機會越小，越來越被邊緣化。這導致生產要素過度向大城市集中，偏遠城市失去比較優勢。例如，成都市將新能源、新材料產業確定為加快發展的產業，川菜產業園內的調味品企業受政府調控，不允許搬遷，其中的郫縣豆瓣屬于非物質文化遺產，不允許轉移。這讓希望引進相關產業的中小城市失去了機會。
二是高鐵等新興交通方式改變了區域格局。西部中小城市大多位于大的經濟區或都市圈的邊緣地帶，有些還是省際接合部的邊緣區域，這些地區在空間上遠離發達城市和省域政治經濟中心，不能直接而有效地接受區域經濟中心的輻射和帶動，往往經濟發展滯后、基礎設施薄弱，屬于“經濟冷點”。高鐵等快速交通方式一方面給這些城市帶來了短暫的人流，但另一方面，跨城市通勤時間的大幅度壓縮，也加劇了城市人口、購房、消費的外溢，造成中小城市越來越沒有活力。根本原因就在于大城市還沒有形成足夠的輻射和帶動能力，反而對中小城市的要素資源產生虹吸效應。
三是盲目的生態規劃限制了自己的發展空間。近年來，西部中小城市大量向中央和省級政府申報各類生態保護規劃。以劍閣縣為例，就先后申報了四川劍門關國家森林公園、四川翠云廊古柏省級自然保護區、劍閣劍門關省級地質公園等項目，總面積占全縣轄區面積的一半。雅安市也有同樣情況，各類生態功能保護區占全市總面積的54%。保護區捆住了當地經濟發展的手腳，紅線范圍內的土地不能動，交通、產業項目不能布點，企業想進入也有了更高的環境容量限制。
四是生態補償機制和資源本地化政策未落實。西部中小城市大多位于生態功能區，擁有良好的生態環境，但是，保護任務也異常繁重。盡管有中央轉移支付，但是，涉及生態補償的資金卻很少。廣元地處嘉陵江上游，國家有斷面考核要求，但是，全年的保護資金卻只有200萬元，資金缺口巨大。從全國來看，除新安江流域建立了生態補償機制，其他地區均沒有成功案例。石油天然氣等資源的本地化政策只在延安等極少數革命老區有所體現。
五是土地收益的地區差異造成發展差距擴大。2017年，全國300個城市土地出讓金總額為4萬億元，其中，北京、杭州、武漢、南京、上海、重慶、天津、成都8大城市合計就達1.4萬億元，占35%。排名前20位城市土地出讓金合計超過了總額的一半，排在前50位的基本都是東部發達地區和中西部大城市。西部中小城市土地出讓收入與東部城市、西部大城市根本無法相比，2017年，四川廣元土地出讓收入只有19億元，僅相當于成都的1.6%。土地財政收入是城市政府可以自主支配的收入，高低直接決定了城市的發展能力和水平，也造成了城市間基礎設施和招商引資等方面的巨大差異。
對策建議
對西部中小城市發展，國家和省級政府應有一個長遠和整體的考慮，要有一些特殊的扶持政策，保證這些城市能夠保持發展的持續性和穩定性，保持一定的人口集聚，有一些適合本地發展的產業。
第一，實行差別化的產業政策。不少的西部中小城市位于革命老區，對符合國家產業政策的項目，在規劃布局和項目核準方面應盡量給予這些城市優惠；能夠在老區中小城市落地加工的，有市場、有潛力的石油天然氣煉化等深加工項目應盡可能在當地布局建設；在對口援建中，建立產業轉移跨區域合作機制，與東部沿海地區合作共建產業園區；支持發展較好的中小城市省級開發區升級為國家級開發區和高新區。
第二，加大生態補償力度。國家生態建設和環境保護任務重點應向西部中小城市傾斜，加大縱向轉移支付力度。建立中央和地方共同參與和責任分擔機制，共同推進建立橫向生態補償制度，探索各方都能接受的實施方案。由住建部和國家林業局等部門牽頭，對重點生態保護規劃進行適當調整，根據生態保護的實際需要，保留核心區功能，縮小緩沖區和試驗區范圍，釋放經濟功能，為西部中小城市留下一定的發展空間。
第三，引導基本公共服務均等化配置。大幅度減少對北京、上海等知名高校的中央財政撥款額，將其轉移到西部中小城市，建設應用型大學或大專職業學校。加快推進基本公共服務領域事權與支出責任劃分改革，將西部中小城市義務教育教師和公立醫院、鄉村衛生院職工工資等事權和支出責任上劃中央財政。加大中央和省級財政補助力度，積極引導大城市優質教育和醫療等公共服務資源在西部中小城市布局。
第四，給予當地政府更大的改革空間。對戰略地位重要、人口密度較高、綜合實力較強的西部縣可考慮升格為市。賦予基層政府一定的土地管理權和收入支配權。允許農村整理后增加的建設用地留在鄉鎮調劑使用，或給予鄉鎮政府一定比例土地出讓收入分成。允許農村宅基地部分轉讓給城鎮居民，實現農村居民出宅基地，城鎮居民出資金，共同建設新城鎮的新局面。
第五，促進資金和資源分配的公平化。西部中小城市政府處于“食物鏈的最底端”，必須充分考慮中央和省級公共資金的再分配問題，逐步解決這些城市投資不足的問題。省級層面的交通等基礎設施項目決策要更多關注中小城市的利益，特別是邊緣城市的訴求，注意征詢這些城市的意見。西部省會城市往往一城獨大，環境容量已經沒有，產業也需要向外轉移。應參照廣東的做法，由省級財政安排專項轉移支付資金，擇優扶持中小城市產業轉移園區建設，促進省會城市產業向中小城市轉移。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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