——基于歷年中央一號文件的比較分析
【摘 要】通過梳理1978年以來中央一號文件中鄉村治理之歷史演變，認為改革開放40年來，中國鄉村治理經歷了探索、確立、完善、法制化推進、再創新，最后建立體系的過程。鄉村治理新體系是針對目前鄉村治理所面臨的問題，如民主實踐不健全、民主結構不完整、治理技術化傾向及其致使的制度內卷化困境等，而提出的具有實踐針對性與制度反思性的戰略規劃。而作為其核心的“三治”結合本身就是一個系統化的制度實踐機制，具有實踐指導意義，對推動新時代鄉村治理升級、完善國家治理體系具有重要作用。
【關鍵詞】中央一號文件；鄉村治理；民主；制度內卷化；“三治”結合
鄉村治理是國家治理的基礎，是平衡農村各利益主體，實現國家與基層社會良性互動的關鍵環節，其治理是否有效直接關乎鄉村振興的成敗及國家治理體系能否良性運轉。自20世紀80年代以來，我國逐步確立了以村民自治為基礎的鄉政村治制度。但隨著經濟社會的發展，鄉村社會問題愈益復雜，治理任務更為嚴峻，鄉政村治制度的內在張力亦愈凸顯。為此，黨的十九大制定鄉村振興戰略計劃，提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕“的總體要求，將“治理有效“視為鄉村振興的重要任務。2018年中央一號文件進一步提出加強農村基礎工作，構建黨領導下的以村民自治為基礎的自治、法治與德治相結合的鄉村治理新體系。至此，中央文件以“鄉村振興戰略”這一至少延續到2035年的國家戰略來統領和構建鄉村治理新體系，鄉村治理的工作要求及其內涵實現了大幅創新。對于這一新的鄉村治理體系，我們可以從歷史視角出發，回顧從1982年到2018年中央所發布的21個一號文件，通過對2018年與之前中央一號文件的比較，方可更真切地看出黨的十九大所提出的鄉村治理新體系之“新”在何處。
筆者通過對鄉村治理界定及對改革開放以來以建立和完善村民自治制度為主的鄉村治理變遷的梳理，可以發現，我國鄉村治理經過了探索、確立、完善、法制化推進、再創新，最終到鄉村治理新體系確立的過程。在其發展過程中，順應社會發展新形勢，及時解決改革中出現的新問題，其治理內容不斷擴展，治理含義不斷豐富，逐漸由單純注重民主擴展到法治，再到自治、法治、德治并重的鄉村治理新體系建設。2018年所提出的鄉村治理新體系是基于改革開放40年來鄉村治理歷史經驗的總結，是針對當前農村人口流動、農村社會結構變化等新形勢的深度調整，是對稅改后治理所出現的技術化傾向、內卷化困境的針對性措施，更是在新時代構建的農業農村優先發展新體制的重要組成部分。筆者將在下文呈現鄉村治理新體系的制度創新內涵和邏輯。
一、鄉村治理新體系中鄉村治理的新內涵
鄉村治理的概念源于20世紀90年代，其內涵伴隨著村民自治制度的發展而逐步確立、完善（鄉村治理的概念最早是由徐勇于20世紀90年代提出）。學界對之的界定大體經歷了從宏觀制度設計到其微觀實踐機制的轉變。最初，學者認為鄉村治理是通過公共權力的配置與運作，對村域社會進行組織、管理和調控，從而達到一定目的的政治活動。但村民自治制度實踐所產生的諸如村民參與不足、宗族勢力干預、富人惡人治村現象致使學界對國家權力與農村權力進一步區分，進而激發國家權力主導還是退出農村社會的爭論，這使學界重新反思，轉而從鄉村治理的微觀實踐機制對之進行界定。吳毅等認為鄉村治理是國家權力和農村公共權力在鄉村場域中的配置、運作及其變化。這種分析意味著鄉村治理研究轉向了村級治理實踐過程。同樣，仝志輝也運用了這種分析思路，強調村級治理中的公共權力實踐的運作方式。但這種分析邏輯是建立在公共權力的國家-農村二分的假設上，未考慮到農村所出現的諸如合作社、家庭農場等新興經營主體、民間組織（如老年人協會、紅白理事會等）等新的治理主體所具有的治理功能及其所帶來的鄉村治理結構的變化。為此，一些學者重提“鄉村治理的本質是農村社會各主體良性合作”的論調，認為鄉村治理是充分發揮各組織或個人的治理功能而達致協調治理、多元治理。雖然不同學者從不同層面界定了鄉村治理，但都一致認為鄉村治理是治理主體運用公共權力協調各方關系以達到善治的過程。本研究所指的鄉村治理是在鄉村范圍內，基于正當性基礎上的各治理主體配置和運用公共權力對鄉村社會公共事務組織、管理和協調，促使各主體有機互動而推動其良性運行。而鄉村治理體系就是立基于此而建立的一整套的鄉村治理體制。
從歷年的中央一號文件來看，改革開放40年來，鄉村治理的內涵已經發生了深刻變化。由于鄉村治理研究起源于村民自治研究，并且對村級治理給予特別關注。因此，我們可以圍繞村民自治制度的發展特征，依據經濟社會變化，將改革開放以來的中央一號文件大體劃分為“兩大階段，三小階段”。“兩大階段”以1992年黨的十四大提出的發展社會主義市場經濟為界，即前一階段（1982—1992年）與后一階段（1992年至今）。前一階段是改革開放初期以村民自治為核心的鄉村治理制度探索和確立階段；后一階段是市場化改革縱深發展時期的鄉村治理變遷階段，這一階段鄉村治理因時因勢而變，大致經歷了探索、完善、再創新、確立鄉村治理新體系的過程。前后階段面臨的任務不同，所呈現的特點也具差別。在后一階段，筆者又以2006年取消農業稅為界，主要探討稅費制度重大變革前后的鄉村治理演變邏輯。
首先，前一階段是鄉村治理制度的探索和確立階段。如果單從中央一號文件來看，確切的時間應是1982—1986年（從1987年開始，黨的工作重心轉移到了城市。1987—2002年的農村工作未通過中央一號文件推動）。1978年黨的十一屆三中全會后，人民公社制度解體，國家與基層社會間的組織連接斷裂，致使個體行為“失范”（如道德滑坡等）、組織渙散、領導班子癱瘓等問題出現，急需新制度重構鄉村秩序。而廣西合寨村治理的探索經驗，即村民自治，逐漸進入中央視野，經由1982年我國《憲法》確立，基本形成鄉政村治的治理框架。之后，在此基礎上針對制度實踐與現實所出現的新問題不斷探索、修訂和推進，最終于1987年經由我國《村委會組織法（試行）》而推行。
其次，1992年至今（若單從以中央一號文件推動農村工作來看，具體時間應該是2002年至今），社會主義市場經濟確立后的鄉村治理變遷階段。這一時期主要圍繞市場、人口流動等現代性影響要素，對鄉村治理制度進行探索和創新，最終形成鄉村治理新體系。2006年之前，中央集中解決改革中出現的諸如農民稅費負擔重及鄉鎮機構冗雜等問題，探索新背景下的新的鄉村治理實踐機制。2006年，在中國延續2600多年的農業稅被取消，改革進入新時期，鄉村治理實踐也隨之步入深入探索、法制化推進及再創新階段。農業稅的取消一方面使農業政策從資源汲取轉向資源輸入階段；另一方面，切斷了國家與基層社會的連接紐帶，促使整個治理體制、治理主體、農民行為等都發生了巨大變化。這帶來了諸如農民因民主權利受損而參與不足、基層政府因治理資源缺失而造成的消極治理、壓力體制下的村委官僚化、項目制下的村民自治異化等問題。為此，中央連續幾年在一號文件中提出加強基層民主建設，完善和創新鄉村治理機制，并于2015年第一次明確提出鄉村建設之法治化建設框架。同時，在地方開展以村民小組或自然村為單位的村民自治試點改革，并輔之以家風、鄉風及鄉賢文化建設。經過上述的探索、建立、完善、再創新階段，最終于2018年中央一號文件明確提出建立黨領導下的自治、法治、德治結合的現代鄉村治理體系，以實現治理有效，實現鄉村振興戰略。
二、鄉村治理新體系著眼于應對鄉村治理新問題
以治理有效為目標來構建黨領導下的自治、法治與德治相結合的鄉村治理新體系是實現鄉村振興的關鍵舉措。當前的鄉村治理體系受制于國內外經濟社會發展局勢、整個國家治理體系、鄉村治理現狀、鄉村固有的治理資源等多種因素，存在鄉村治理有效性不足的突出問題。為此，學者們對這個問題的原因進行了分析。有學者認為由于村民自治參與者自身能力差異，其在鄉村權力結構所處位置的區別及外部權力干預等，導致鄉村民主變為能人（或干部）主導型民主，村民也因民主參與的低效能感而參與不足。也有學者認為，“分稅制”改革致使基層治理主體因財力弱而增加稅費，這激化了干群矛盾，再加之取消農業稅后，資源下鄉過程中所產生的分利秩序，這些共同促使國家的治理從整體性支配向技術治理轉變。以上分析部分地揭示了目前鄉村治理運行機制及存在的問題，為中央完善決策提供了政策參考。如自2003年后10多年的中央文件集中于鄉村民主建設，在推進項目制的同時強化民主監督等。但是通過改善單方面措施、增減單一部門的方式來進行制度建設收獲甚微，效果欠佳，甚至造成措施相抵、機構冗雜等意外后果。本文試圖說明制度是一個有機整體，牽一發而動全身，必須對之進行系統考量。2018年中央一號文件所提出的鄉村治理新體系正是基于之前制度實踐經驗，針對為解決個別問題而設計單項制度條款方式的反思，并進行綜合計劃。筆者將從民主的提升、克服治理技術化傾向及其所引發的制度內卷化兩個層面來論述其創新之處。
（一）從直接投票的選舉民主到參與議事的協商民主，民主參與主體不斷擴大、參與深度加深
村民自治制度是農村社會基層中的基本組織制度，其經由1982年我國《憲法》確立，1987年我國《村委會組織法（試行）》推行，并最終被1994年民政部所頒布的《全國農村村民自治示范活動指導綱要（試行）》定義為“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督。其產生是為應對和填補人民公社解體所致的社會失范、組織渙散等困境，為此在其產生之初，就兼具有管理和民主雙重目標，一方面是為實現國家對基層社會的有效管理，另一方面是為通過民主來調動鄉村社會內生活力。但從治理取向上講，兩個目標的內在邏輯是相悖的，即“一收一放”（“一收一放”是筆者對蘊含于村民自治制度中的兩種不同朝向的治理邏輯的形象表述。“一收”是要凸顯國家通過村民自治制度來實現自上而下對基層社會統一管理的維度，是一種“收權”的邏輯；“一放”是凸顯村民自治制度賦予農民立足于基層本土，充分反映自我需求來進行自我治理的維度，是一個“放權”的邏輯。簡言之，“一收一放”就是“收權”與“放權”），充滿張力且隨社會發展狀況、政治情境而動態消長。也正是由于這種張力，基層民主在改革開放40年的民主實踐中表現出范圍縮小、參與主體較少、民主層次較低等問題。針對此，我國從2003年后的連續十幾年，一方面集中于農村民主建設，依次提出維護、擴大、規范和完善農民民主權利，并不斷進行法制化建設；另一方面，集中于基層民主建設，依次提出擴大、維護、規范和完善農民“四個民主”權利，并不斷法制化。這為鄉村治理中基層民主發展積淀了很好的制度基礎。2018年基于治理有效的“三治”結合的新治理體系，使民主的內部結構得以調整、民主參與主體得以擴大、參與程度得以加深。
1.基層民主的糾偏及其內在結構調整。
縱觀改革開放40年來的鄉村治理民主化進程，我們發現鄉村民主整體上經歷了從單純重視民主選舉到“四個民主”并重的制度變遷過程，其背后是國家治理理念的轉化與升級，是國家對民主理解的拓展與深化。卡爾·科恩將民主等同于政治，認為民主就是人民自治的制度，其本質是社會成員大體上能直接或間接參與社會管理的體制。喬萬尼·薩托利進一步將民主分為直接民主與間接民主，認為直接民主就是不斷參與行政權力，間接民主是一套對權力的限制和監督體系，而后者才是民主的精要。若我們沿此思路繼續深入的話，會發現我國農村基層民主40年所呈現出的是“民主不斷過程化”的趨勢，也就是由往昔單方面重視對公權力代理人的選舉轉向對代理人及公權力運作過程的控制與監管。這不僅僅是對以往民主實踐的糾偏，更是通過對民主內在結構的調整來監督與把控權力運作過程，進而實現其內在生長，推動農村基層社會良性運轉。
改革開放初期，由于人民公社制的制度慣性、農民民主意識淡薄及鄉村社會結構等要素制約，農民民主參與不足，民主權利無法順利履行。再加上革命時期所催生的反特權心理，也致使其關注可能彰顯其平等地位的民主選舉，偏廢民主決策、監督與管理，這使民主權利范圍縮小、簡化。而過于重視民主選舉帶來的另一個后果就是，農民脫嵌于被選者治理鄉村的過程。主要表現為，民主當選的村干部主觀制定鄉村發展策略、自由裁決公共事務而不考慮村民意愿，極易出現由個體決策失誤而導致治理失敗。同時，在目前集體經濟產權還不明晰、邊界模糊的條件下，治理主體也極易因缺乏監督而謀利、侵吞集體資產。經過10多年制度探索、推進，2018年中央一號文件在統籌過去幾十年制度探索經驗的基礎上，提出“全面建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程”“著力推動多層次基層協商格局”等，通過對過往民主糾偏來推動“四個民主”并重，調整升級民主內部結構，激發民主潛力，調動各主體參與治理熱情，提升民主的基層治理功效。同時，對基層民主認知的完善本身也是從重視治理結果向重視治理過程的轉變。
2.民主參與主體擴大。
民主參與是治理的重要方面，而參與主體的數量和參與質量決定了民主參與程度，進而決定治理績效。卡爾·科恩論述道，民主的衡量要從廣度和深度進行，社會成員是否普遍參加及參與時是否充分，共同決定了民主質量。故真正的民主參與是緊密貼近社會生活，并能使所有公民直接、充分地進行公共事務決策的，而非存在熊彼特、貝特爾特等所論述的由政客所構成的精英圈內，且民主參與具有培育個體所屬制度所需要的品質教育功能。
從1982年后的中央一號文件的演進來看，基層民主得到了縱深發展，參與主體的范圍與論事深度都有很大程度的擴展與深入。在廣度上主要體現在參與主體的增多與論事范圍的擴大。自2010年中央一號文件提出培育和發展社區服務以及公益性和互助性社會組織以后，鄉村社會組織迅速發展并被鼓勵有序參與鄉村治理，發揮其治理功能，且不斷探索村民自治的有效實現形式，助力鄉村發展。論事程度也不斷深入，各參與主體充分互動。民主參與的橫縱擴展推動了民主的社會化，推動各主體從整個治理過程把控決策與施策。羅爾·帕特曼通過對工業領域工人參與工廠決策而推動其內部權威結構變遷及工廠效率提升的研究，提出參與民主理論，認為民主是一個日常化過程，這種民主社會化能形成一種特定狀態對個體進行“社會訓練”，促使個體形成必要的個人態度和心理品質。我國農村基層民主不斷發展，再加之2018年中央順應其發展趨勢而進一步健全和創新村民自治機制，促使民主參與不斷日常化、例行化，這有利于在基層社會催生民主參與風氣（或社會狀態），進而激活各主體參與動力并規范其行為，形成參與主體與民主社會狀態之間良性互動，推動基層民主自身運轉，在實現基層社會自我治理的同時完善國家治理體系。
綜上所述，村民自治內在民主與管理的制度張力在本質上是統一的，張力的凸顯并不在于其制度本身，而在于實踐中如何調試二者關系，認知偏差必然導致民主實踐偏廢，使基層民主實踐陷入困境；若充分調動各主體，從基層社會內部激發參與活力，且引導與培育民主，那么基層民主就會不斷自我繁衍、自主運轉，從而推動基層善治。簡言之，村民自治內的兩個要素，即民主選舉與民主管理，是內在統一的，基層民主的自主運轉本來就是治理的題中之義。2018年中央一號文件正是以此為制度預期，順應社會發趨勢，借鑒40年來基層民主實踐的歷史經驗，推動和創新基層治理機制，完善我國國家治理體系。
（二）應對治理技術化傾向與制度內卷化困境
以治理有效為基礎的鄉村治理體系建構是對目前國家治理的技術化傾向及因之而產生的制度內卷化困境的回應（本文中的“內卷化”是指在國家制度建設中，施策者不全盤考慮整個制度體系而針對臨時問題應激性地設置部門，導致職能沖突、部門冗雜的現象）。所謂技術治理是指治理主體針對改革中所凸顯的矛盾而應激性地采取諸如增設部門、撥付資金、完善程序等簡單的方式，而疏于從整個治理系統來思考、決策的治理方式。制度內卷化是治理技術化的直接后果。這種治理傾向與制度后果是伴隨著我國社會發展狀態、制度的演進而發生的。為此，對之的分析只有通過回溯我國改革開放以來的社會轉型與國家體制變遷方能更好地理解，也只有通過此，才能深入理解2018年中央一號文件所提出的基于治理有效基礎上的鄉村振興戰略之深意。
自20世紀80年代“鄉政村治”成為我國農村基本治理體制以來，其不斷朝著正規化發展，鄉鎮的條塊化統籌與農村民主化整合的制度正規化努力致使農民負擔加重，乃至90年代因稅費過重而產生尖銳的干群沖突，同時國家為了處理中央與地方財、事關系，于1994年進行了分稅制改革，這雖然理順了央地財事分配關系，保證了中央財力，但其“財權上收，事權下放”卻客觀上造成了基層政權因治理資源缺失而“懸浮”，而一些處于壓力體制下而又財力欠缺的基層政府，被迫通過稅費的方式來增加財源，基層政府客觀上演變為杜贊奇意義上的“贏利性經紀人”。鄉村治理制度逐漸內卷化。
為緩和干群矛盾、解決治理困境，中央于21世紀初進行了稅費試點改革，并于2006年取消農業稅。作為鄉村社會與國家連接紐帶——“稅”的斷裂深刻改變了基層政府、村治主體及農民的行為。對于基層政府而言，壓力體制與治權弱化促使其吸納村委而使之半行政化，且一些鄉村混混、惡霸利用制度間隙介入治理，致使鄉村治理灰色化，鄉村治理再次陷入內卷。對于村治主體而言，維穩邏輯催生了部分村委的不作為，導致村莊公共事務陷入困境，同時也促使部分村委為謀利而主動或被動納入鄉鎮范疇而使其自身半行政化。對于農民而言，國家惠農政策增加了其對國家的認同而蔑視村治主體權威。而與取消農業稅相伴隨的是項目制的誕生，但是項目制所具有的資源屬性及其運作的“事”本邏輯致使基層政府爭資跑項，并通過發包、打包與抓包的方式進行正式制度的非正式運作。同時，項目制內在具有的“事”本邏輯、量化邏輯、線性邏輯致使鄉村治理“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，并針對特殊項目設置制度、開設部門，造成制度碎片且重復、部門冗雜且沖突，制度間內耗嚴重，增加治理成本。而旨在為解決治理技術化傾向及制度內卷化困境所進行的制度設計層面的努力，卻深陷于這固有的制度自身繁衍的邏輯內而無法自拔，治理方式愈益呈現技術化傾向。最終導致制度合法性缺失，其治理主體的正當性也隨之消彌。
總之，通過對改革開放以來的國家制度變遷的回顧，我們看到不論是分稅制改革、農業稅取消，還是緊隨其后的項目治國，整體呈現出制度設計的不系統性、單向性，且帶有強烈的治理技術化傾向及制度內卷化的困境。當然，這二者的出現一方面是源于制度本身演進的邏輯，另一方面也源于當我們面對制度實踐困境而進行制度設計時，只是線性考量，而缺乏整體系統思維。
三、“三治”結合：一個系統化的制度實踐機制
2018年中央一號文件是落實黨的十九大精神、全面部署鄉村振興戰略的重要文件，其所提出的以治理有效為基礎的“三治”結合的鄉村治理新體系是對歷史制度的反思，對諸如民主偏廢及技術治理等現實問題的針對性解決，也是對理想制度的暢想與前瞻，更具有實踐的可操作性。筆者在上文分析的基礎上得出，黨領導下的“三治”結合本身就提供了一套現實的制度實踐機制，而該機制的核心在于基層黨組織的領導與“三治”結合。
（一）農村基層黨組織對鄉村治理的領導與整合
行政制度的演變邏輯必然將其自身推向極端的精細化，這與基層社會生活的即時性、情境性相悖，當兩者不同的運行邏輯交鋒時，意外性的制度后果頻現，這成為現代國家推進過程中的一個難解悖論。為此，哈貝馬斯、特納等西方學者從城邦、民族與國家切入提出了市民社會、公民理論，進而要通過尋回公共空間的治理方式以消除該問題。但由于中西社會結構差異巨大而無法借鑒，而中國共產黨，尤其是基層黨組織卻是從中國社會中生長出來的，基層黨組織能夠對上述悖論進行彌合。
從性質而言，農村基層黨組織具有雙重屬性，一方面具有根植于社會、深諳民意的社會性；另一方面，也深嵌于黨組織的科層體系內，其行動邏輯也就形成了由內化于官僚體制以控制與管理為特征的科層制邏輯與協調各方利益聯系群眾的社會性邏輯共同構成的“雙軌化”特征。理想狀態下，農村基層黨組織能使這二重性質密切融合以滿足不同層面需求，這在革命時期、中華人民共和國成立初期甚至計劃經濟時代相對得到了實現，這是因為革命時期所形成的基層黨組織緊密貼合社會的歷史傳統與農村相對單一的社會結構。隨著改革開放的推進，農村基層黨組織在面對急劇的社會變遷時雖有偏離其社會性而強化科層性的趨向，但其社會性對于增強基層民眾互動、調試行政制度內部以及制度與基層社會的融合卻有其重要作用，將成為21世紀我國治理體系的重點，用以增強黨與人民群眾的密切聯系。2018年中央一號文件所強調的強化農村基層組織領導核心地位，創新組織設置和活動方式，持續整頓軟弱渙散村黨組織，建立選派第一書記工作長效機制等，就是要延續和強化基層黨組織所具有的社會性，通過“第一書記”這樣一種深入群眾的方式來弱化和彌合制度間張力，將國家與基層社會“柔性”連接，建立二者有效的溝通和銜接機制，完善基層治理機制，推動國家治理體系升級。
（二）自治、法治、德治的相互嵌套和互動
“三治”結合的前提在于自治，而自治的基礎在于基層民主的充分發揮，民主又存在于鄉村社會固有的地方知識與社會結構中，故地方知識構成了基層民主的社會基礎，地方社會所固有的治理資源也需要被納入到治理的范疇，這一方面可以減少治理成本，另一方面能夠調動農民主體性，進而激發其內生動力。然而，從改革開放進程來看，我們始終偏廢其一或其二，孤立運作。20世紀八九十年代，我們過于強調農民民主權利而致使鄉規民約、道德規范等要素的規范作用式微，造成民主的社會基礎薄弱，民主實踐出現困境。加之20世紀90年代城鄉限制放開所帶來的人口流動的加劇及村內集體產權邊界不明晰所帶來的村委利益矛盾等，致使其進一步消解，這不僅使之失去固有的約束作用，也失去了抵抗城市化過程中外界肆意侵犯農民權利的能力，且使村民自治異化為村干部自治。這些問題引起國家深入反思而轉求法治，意圖通過法治來對村民自治進行規范，雖然取得很大成績，但在法治進入鄉村時，依舊面臨彼此錯位、相抵，乃至沖突問題，效果欠佳。簡言之，通過法治來規范缺乏社會基礎（如鄉規民約）的村民自治所帶來的治理效果欠佳，將自治、法治及德治相結合是基層社會治理的內在要求。
2018年中央一號文件正是直面這一問題而提出的，分別對自治、法治與德治提出了具體要求與實踐指導，但這并不意味著三者彼此孤立，每一“治”都是基于其自身運作機制而有機地嵌套在“三治”中，具有復合性和系統性。針對農村轉型中自治主體與自治單元不匹配、村民自治異化等問題及村組織不斷涌現的新現象，中央提出了自治下沉、明晰產權、培育鄉賢，積極引導組織參與治理等新治理策略。同時，針對鄉村治理中法制觀念薄弱、法治與村規民約相悖及城市化進程中損害農民權利等現象，提倡法治，將各項工作納入法治軌道，法治下沉，保障和推動村民自治規范發展。此外，在對鄉規民約重視不足的問題上進一步反思，提出提升鄉村德治，將鄉村固有的鄉規民約、道德規范作為治理資源納入鄉村治理，一來調動農民主體性提升民主水平，二來減少治理成本。三者以“治理有效”為基礎彼此整合、嵌套與互動，并在黨的領導下，彌合內部及與其他制度間的張力，推動“三治”結合的制度實踐。
綜上，2018年中央一號文件所提出的鄉村治理體系的“新”在于揚棄地繼承與尊重我國制度生成邏輯，并且通過具有強社會性的基層黨組織來彌合與統攝行政制度自身固有的治理技術化趨勢及制度內卷化困境，充分發揮自治、法治與德治各自的優勢，并將前述系統整合而融為一體來指導制度實踐，推動基層治理發展。這是針對鄉村治理的現實困境、立足本土資源借鑒往昔制度探索經驗、充分融合創新而進行的多方位的制度設計，對推動鄉村治理升級、完善國家治理體系具有重大意義。
作者簡介:仝志輝，中國人民大學農業與農村發展學院教授；孫梟雄，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《福建農林大學學報》（哲學社會科學版）2018年第3期
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