有破有立 到位不缺位 進(jìn)一步優(yōu)化宅基地管理
——關(guān)于江西省萬載縣宅基地管理的幾點(diǎn)思考
作為基層干部，我們經(jīng)常要面對(duì)“三農(nóng)問題”。然而，以前我們更加注重農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，比較忽略農(nóng)村增效。近年來，新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村面貌改善不少，但如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，引導(dǎo)村莊實(shí)現(xiàn)全面有效治理，還需假以時(shí)日，付出更大努力。宅基地管理便是其中的一場(chǎng)重頭戲。
一、工作背景和基本情況
宅基地制度改革是我國農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作之一。今年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
農(nóng)村宅基地管理工作是一項(xiàng)促農(nóng)村樹新風(fēng)換新顏的重要工作。今年年前，宜春市委顏贛輝書記帶隊(duì)，組織各縣市區(qū)黨政主官赴豐城等地實(shí)地考察宅基地管理工作。宜春市政府緊接著制定出臺(tái)了專門的實(shí)施方案，明確時(shí)間任務(wù)，并將農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)工作納入全市巡回看變化必看內(nèi)容。萬載縣委、縣政府十分重視，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)工作均作了明確指示，并于6月25日，在潭埠鎮(zhèn)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。萬載縣成立以縣長任組長、分管副縣長任副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，下發(fā)工作方案，并建立縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)推進(jìn)宅基地管理工作機(jī)制，全力推進(jìn)宅基地管理試點(diǎn)工作。
萬載縣485個(gè)新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)整合成宅基地管理試點(diǎn)284個(gè)，涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）112個(gè)行政村452個(gè)新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)及30個(gè)深度貧困村，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)100%覆蓋。根據(jù)有關(guān)摸底數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣284個(gè)試點(diǎn)村共涉及戶數(shù)14185戶，人口58276人，宅基地12976宗，面積193.44萬平方米。
二、存在的主要問題
（一）“房子拆不拆”有困惑，需厘清“農(nóng)民與宅基地的關(guān)系”問題。
一是房拆難。一方面，村民存在戀土情結(jié)。隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村外出或進(jìn)城務(wù)工人員增多，到城市租房買房居住人口增加，農(nóng)村不少農(nóng)房、宅基地常年閑置，利用低效化比較普遍。而受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民的戀土情結(jié)根深蒂固，“土地是安身立命基礎(chǔ)”、“宅基地是祖?zhèn)鞯漠a(chǎn)業(yè)”、“房子多、房子大光宗耀祖”等想法在村民的潛意識(shí)里依然揮之不去。在有的村莊，誰要拆人房子，和挖人祖墳相當(dāng)，無異于捅馬蜂窩。另一方面，干部存在畏難情緒。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新村辦和土管辦干部對(duì)如何承擔(dān)宅基地管理試點(diǎn)工作職責(zé)不夠明確，對(duì)工作的開展存在一定畏難情緒。因而，舊祠堂和土坯老屋或散布各處，或集中連片，牛棚、豬圈、露天廁所，零零星星占據(jù)著村莊的東南西北中（包括村莊核心區(qū)域），制約了宅基地的騰空使用。
二是房不拆也難。有的農(nóng)戶趕上兒大當(dāng)婚，沒有合適的宅基地建房。政府也有難處，不是不想給農(nóng)戶批地建房，而是沒新宅基地可批。無奈之下，一些村莊面臨著“老舊房屋拆不掉，新增農(nóng)戶無地批”的尷尬境遇。
（二）“宅基地如何使用管理”有困難，需厘清“使用與退出的秩序”問題。
一是宅基地使用現(xiàn)狀堪憂。由于多方面原因，農(nóng)村“一戶一宅”規(guī)定落實(shí)不夠，超法定面積使用、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村占有使用宅基地現(xiàn)象也存在。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，部分試點(diǎn)村一戶多宅、房屋面積超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象不少，對(duì)“一戶一宅”超面積占用宅基地、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地建房的清理整治力度不夠大。
二是宅基地退出預(yù)期難控。對(duì)歷史上已造成的違規(guī)使用宅基地現(xiàn)象，采取的防范和整改措施不夠全面有力，導(dǎo)致后續(xù)退出中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)前后處理標(biāo)準(zhǔn)不一的困惑。加上還沒有形成相應(yīng)的一系列體制機(jī)制，對(duì)宅基地的使用與退出成效不明顯。部分村沒有完善試點(diǎn)工作章程和試點(diǎn)工作自主管理制度，沒有推動(dòng)抓手，或制度雖掛在墻上，自主管理卻時(shí)常缺位。有些村民至今還認(rèn)為宅基地使用與退出是宅基地資格權(quán)人和使用權(quán)人的事情，和村里關(guān)系不大。
（三）“政府職能發(fā)揮”有困擾，需厘清“政府引導(dǎo)與村民自治的邏輯”問題。
一是政府引導(dǎo)作用還需加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分干部對(duì)政策了解不深不透，也沒有進(jìn)行廣泛深入宣傳，不能有效為群眾釋疑解惑。今年5月底，萬載縣邀請(qǐng)余江縣宅基地制度改革試點(diǎn)工作辦公室負(fù)責(zé)人，來萬載舉辦農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)業(yè)務(wù)干部對(duì)此項(xiàng)工作有了更深的了解，但宣傳發(fā)動(dòng)火候還有所欠缺。另外，對(duì)推動(dòng)宅基地管理工作可能引發(fā)的有關(guān)后續(xù)問題也調(diào)查不夠。如，因有村民猜測(cè)自身所處村莊以后或許會(huì)被劃入棚改范圍，便想方設(shè)法讓親屬入住原本閑置多年的老屋，不太配合拆“三房”工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此類問題估計(jì)不足。
二是村民自治活力尚未激發(fā)。宅基地管理工作由縣鄉(xiāng)引導(dǎo)指導(dǎo)、村民理事會(huì)操作。雖然全縣所有宅基地管理試點(diǎn)村都成立了村民理事會(huì)，大部分會(huì)員參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的宅改培訓(xùn)，但因理事會(huì)成員沒有相應(yīng)的工資和其他福利待遇，純粹屬于“友情出演”，在“吃力不討好”的利益權(quán)衡下，參與宅基地管理試點(diǎn)的積極性不夠。加上大多數(shù)理事會(huì)成員不很清楚如何具體操作，或不便撇開情面放手操作，可以說還是沒有真正步入正軌。
三、對(duì)策建議
（一）破——寬嚴(yán)適度破解兩難困局，進(jìn)一步明晰農(nóng)民與宅基地的關(guān)系。
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。宅基地管理試點(diǎn)作為一項(xiàng)改革，必然對(duì)人們的思想認(rèn)識(shí)有更高要求。農(nóng)民在思想上弄通、認(rèn)識(shí)上鬧懂后，行動(dòng)上會(huì)更加配合，“拆與不拆”兩難困局或可迎刃而解。
一是要聚焦“拆”，大力引導(dǎo)農(nóng)民正確看待宅基地。有些農(nóng)民不愿拆掉自己的老屋，心理癥結(jié)就在“宅基地是祖?zhèn)鞯漠a(chǎn)業(yè)”。這是對(duì)宅基地概念的不正確理解。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”一直以來，宅基地都不是個(gè)人所有，但農(nóng)民可以依法依規(guī)使用。要聚焦“拆”，以處理好農(nóng)民和宅基地的關(guān)系為主線，繼續(xù)加大政策宣傳力度，進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地集體所有性質(zhì)。況且，農(nóng)二代、農(nóng)三代離村不回村的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，雖然有些農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民并不都是回村，主要是流向家鄉(xiāng)所在的地級(jí)或縣級(jí)城市。村里的老屋空置著就還是空置著，而盤活和利用好這些宅基地資源，將關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民收入。只有讓農(nóng)民充分了解政策和形勢(shì)，才能改變他們的傳統(tǒng)思想觀念，破除思想障礙。
二是要選擇性“不拆”，適度尊重村民對(duì)古物古宅的情感。在推動(dòng)宅基地管理試點(diǎn)中，還要注意慎砍樹、不填湖、適拆房，盡可能保留村莊原始風(fēng)貌和文化符號(hào)。如，對(duì)古祠堂和古宅，村民普遍認(rèn)為是家族的象征，體現(xiàn)著家族的榮譽(yù)和興衰，即使廢棄不能使用，也不愿拆除，否則，在世子孫會(huì)被當(dāng)作“不孝”“敗家子”。考慮到工作的推動(dòng)，并尊重普通村民對(duì)具有深刻歷史文化意義的古祠堂和古宅的情感，建議采取更加靈活的政策加以引導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，動(dòng)員村民自發(fā)對(duì)古祠堂、古宅進(jìn)行維修完善，也可以引入更多的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員投資參與維護(hù)開發(fā)，將一些古祠堂和古宅修葺一新，既可當(dāng)作凝聚村民向心力的載體，也可成為村里的文化活動(dòng)中心，以此破除村民情感障礙。
（二）立——縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)健全體制機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范宅基地使用與退出的秩序。
萬載縣宅基地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了村級(jí)八項(xiàng)規(guī)章制度參考件（包括村規(guī)民約、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定及戶的界定辦法、宅基地有償使用辦法、宅基地分配方案、宅基地退出流轉(zhuǎn)辦法、村莊規(guī)劃執(zhí)行辦法、農(nóng)民建房管理審查細(xì)則、村民理事會(huì)工作制度），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依據(jù)實(shí)際情況正在抓緊制訂和出臺(tái)相關(guān)制度。
一是要完善宅基地有償使用制度。建立階梯式有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，建議以超出面積分為幾個(gè)檔次，實(shí)施不同標(biāo)準(zhǔn)。建立多樣化的交費(fèi)方式，建議可按年度交納，或按時(shí)間段交納，如5年期一次性交納、10年期一次性交納、20年期一次性交納，等等；同時(shí)建議出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)政策措施。建立對(duì)不按時(shí)繳費(fèi)農(nóng)戶的懲戒機(jī)制，建議實(shí)行責(zé)任連帶，對(duì)于拒不交納的農(nóng)戶，除了收取滯納金、不予分配本集體收益外，子孫分戶建房也會(huì)受到影響，等等。
二是要完善宅基地競價(jià)分配制度。明確申請(qǐng)資格，建議嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”的宅基地分配規(guī)定，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭，要按照有一個(gè)成年兒子、有兩個(gè)及多個(gè)成年兒子、出嫁的女兒等情況區(qū)別對(duì)待。設(shè)定競價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建議根據(jù)本村宅基地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本，按耕地、旱地、其他土地確定地塊底價(jià)。制定競價(jià)規(guī)則，建議涉及新增宅基地的必須擇位競價(jià)，擇位競價(jià)方式為“三確定一公示一競拍”，即，由村民理事會(huì)確定地段分類、面積、底價(jià)，張榜公示，并組織村民競拍。
三是要健全宅基地退出機(jī)制。明確退出程序，建議具體操作可為：農(nóng)戶向村民理事會(huì)提出退出申請(qǐng)；由村委會(huì)、鄉(xiāng)一級(jí)人民政府、縣國土部門逐級(jí)審核相關(guān)證件資料；退出戶按照協(xié)議在規(guī)定期限內(nèi)騰出現(xiàn)有房屋并將建筑物、構(gòu)筑物清除，或簽訂放棄建筑物、構(gòu)筑物協(xié)議書；村委會(huì)按照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付退出宅基地補(bǔ)償款或無償收回。明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建議具體操作可為：對(duì)一戶一宅超面積部分和一戶多宅的多宅部分，住房按建筑面積補(bǔ)償，輔助用房、畜禽舍、柴火間等按占地面積進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村占有和使用宅基地建設(shè)的住房，加大處理力度；對(duì)于常年在城鎮(zhèn)工作生活、自愿放棄宅基地并進(jìn)城購房的農(nóng)戶，可以在縣城選購房屋，并享受政府一定標(biāo)準(zhǔn)的房價(jià)補(bǔ)貼。同時(shí)建議出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)政策措施。
（三）到位不缺位——主輔結(jié)合強(qiáng)化協(xié)作擔(dān)當(dāng)，進(jìn)一步把握政府引導(dǎo)與村民自治的邏輯。
宅基地管理工作中，政府起引導(dǎo)作用，村民起主體作用，兩個(gè)因素缺一不可。
一是政府引導(dǎo)要到位。建議強(qiáng)化舉措，注重制度設(shè)計(jì)，著力激活村民自治功能。采取多種形式，進(jìn)一步加大政策宣傳覆蓋面，堅(jiān)守法律底線，緊扣核心思路，幫助農(nóng)民牢固樹立“一戶只能一宅、建新必須拆舊”的意識(shí)。倡導(dǎo)“黨員干部帶頭拆、理事會(huì)成員先行拆”，用身邊事教育引導(dǎo)周邊人，形成黨員示范、干部帶頭、理事會(huì)先改、群眾跟進(jìn)的宅基地退出局面，營造宅基地管理濃厚氛圍。在“引進(jìn)來”學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議適時(shí)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)外出學(xué)習(xí)考察，汲取其他縣市宅改先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。此外，還要及時(shí)研判形勢(shì)，對(duì)工作中可能出現(xiàn)的信訪維穩(wěn)等問題進(jìn)行充分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好充足應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。
二是村民自治不缺位。宅基地是農(nóng)民的生活空間，也是重要的生產(chǎn)空間。宅基地管理，主體是村民。走好群眾路線，可事半功倍。農(nóng)村矛盾糾紛大多是內(nèi)部問題，單純靠外部力量介入，只能緩解，甚至有可能使矛盾加劇；村里的事由村民辦，讓村民做主，協(xié)商解決才最徹底。要在政府引導(dǎo)下，增強(qiáng)村民“做村莊主人”的責(zé)任感，鼓勵(lì)村民積極參與村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃要以宅基地管理為基礎(chǔ)，注重依法依規(guī)，強(qiáng)化村莊生態(tài)、多功能、地方特色和可持續(xù)發(fā)展。村民可通過村民理事會(huì)對(duì)規(guī)劃持否決權(quán)，并對(duì)不合乎規(guī)劃的行為進(jìn)行糾偏。推動(dòng)各村建立健全宅基地使用管理制度，嚴(yán)格落實(shí)使用管理規(guī)章，必定可以提高農(nóng)村宅基地、空閑地利用水平，從而助推壯大集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)融合力度，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化。
（作者單位：江西省萬載縣人民政府辦公室）
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