有破有立 到位不缺位 進一步優化宅基地管理
——關于江西省萬載縣宅基地管理的幾點思考
作為基層干部，我們經常要面對“三農問題”。然而，以前我們更加注重農業增產和農民增收，比較忽略農村增效。近年來，新農村建設持續推進，農村面貌改善不少，但如何實施鄉村振興戰略，引導村莊實現全面有效治理，還需假以時日，付出更大努力。宅基地管理便是其中的一場重頭戲。
一、工作背景和基本情況
宅基地制度改革是我國農村土地制度改革三項試點工作之一。今年2月，中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，要落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
農村宅基地管理工作是一項促農村樹新風換新顏的重要工作。今年年前，宜春市委顏贛輝書記帶隊，組織各縣市區黨政主官赴豐城等地實地考察宅基地管理工作。宜春市政府緊接著制定出臺了專門的實施方案，明確時間任務，并將農村宅基地管理試點工作納入全市巡回看變化必看內容。萬載縣委、縣政府十分重視，主要領導對此項工作均作了明確指示，并于6月25日，在潭埠鎮召開現場會。萬載縣成立以縣長任組長、分管副縣長任副組長的領導小組，下發工作方案，并建立縣四套班子領導和鄉鎮黨政主要領導掛點推進宅基地管理工作機制，全力推進宅基地管理試點工作。
萬載縣485個新農村建設點整合成宅基地管理試點284個，涉及17個鄉鎮（街道）112個行政村452個新農村建設點及30個深度貧困村，實現新農村建設點100%覆蓋。根據有關摸底數據統計，全縣284個試點村共涉及戶數14185戶，人口58276人，宅基地12976宗，面積193.44萬平方米。
二、存在的主要問題
（一）“房子拆不拆”有困惑，需厘清“農民與宅基地的關系”問題。
一是房拆難。一方面，村民存在戀土情結。隨著城市化進程加快，農村外出或進城務工人員增多，到城市租房買房居住人口增加，農村不少農房、宅基地常年閑置，利用低效化比較普遍。而受傳統觀念影響，農民的戀土情結根深蒂固，“土地是安身立命基礎”、“宅基地是祖傳的產業”、“房子多、房子大光宗耀祖”等想法在村民的潛意識里依然揮之不去。在有的村莊，誰要拆人房子，和挖人祖墳相當，無異于捅馬蜂窩。另一方面，干部存在畏難情緒。有的鄉鎮新村辦和土管辦干部對如何承擔宅基地管理試點工作職責不夠明確，對工作的開展存在一定畏難情緒。因而，舊祠堂和土坯老屋或散布各處，或集中連片，牛棚、豬圈、露天廁所，零零星星占據著村莊的東南西北中（包括村莊核心區域），制約了宅基地的騰空使用。
二是房不拆也難。有的農戶趕上兒大當婚，沒有合適的宅基地建房。政府也有難處，不是不想給農戶批地建房，而是沒新宅基地可批。無奈之下，一些村莊面臨著“老舊房屋拆不掉，新增農戶無地批”的尷尬境遇。
（二）“宅基地如何使用管理”有困難，需厘清“使用與退出的秩序”問題。
一是宅基地使用現狀堪憂。由于多方面原因，農村“一戶一宅”規定落實不夠，超法定面積使用、非集體經濟組織成員在農村占有使用宅基地現象也存在。有關數據顯示，部分試點村一戶多宅、房屋面積超標準現象不少，對“一戶一宅”超面積占用宅基地、非集體經濟組織成員使用宅基地建房的清理整治力度不夠大。
二是宅基地退出預期難控。對歷史上已造成的違規使用宅基地現象，采取的防范和整改措施不夠全面有力，導致后續退出中有時會出現前后處理標準不一的困惑。加上還沒有形成相應的一系列體制機制，對宅基地的使用與退出成效不明顯。部分村沒有完善試點工作章程和試點工作自主管理制度，沒有推動抓手，或制度雖掛在墻上，自主管理卻時常缺位。有些村民至今還認為宅基地使用與退出是宅基地資格權人和使用權人的事情，和村里關系不大。
（三）“政府職能發揮”有困擾，需厘清“政府引導與村民自治的邏輯”問題。
一是政府引導作用還需加強。鄉鎮部分干部對政策了解不深不透，也沒有進行廣泛深入宣傳，不能有效為群眾釋疑解惑。今年5月底，萬載縣邀請余江縣宅基地制度改革試點工作辦公室負責人，來萬載舉辦農村宅基地管理試點業務培訓后，鄉鎮有關業務干部對此項工作有了更深的了解，但宣傳發動火候還有所欠缺。另外，對推動宅基地管理工作可能引發的有關后續問題也調查不夠。如，因有村民猜測自身所處村莊以后或許會被劃入棚改范圍，便想方設法讓親屬入住原本閑置多年的老屋，不太配合拆“三房”工作。有的鄉鎮干部對此類問題估計不足。
二是村民自治活力尚未激發。宅基地管理工作由縣鄉引導指導、村民理事會操作。雖然全縣所有宅基地管理試點村都成立了村民理事會，大部分會員參加了鄉鎮組織的宅改培訓，但因理事會成員沒有相應的工資和其他福利待遇，純粹屬于“友情出演”，在“吃力不討好”的利益權衡下，參與宅基地管理試點的積極性不夠。加上大多數理事會成員不很清楚如何具體操作，或不便撇開情面放手操作，可以說還是沒有真正步入正軌。
三、對策建議
（一）破——寬嚴適度破解兩難困局，進一步明晰農民與宅基地的關系。
思想是行動的先導。宅基地管理試點作為一項改革，必然對人們的思想認識有更高要求。農民在思想上弄通、認識上鬧懂后，行動上會更加配合，“拆與不拆”兩難困局或可迎刃而解。
一是要聚焦“拆”，大力引導農民正確看待宅基地。有些農民不愿拆掉自己的老屋，心理癥結就在“宅基地是祖傳的產業”。這是對宅基地概念的不正確理解。我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”一直以來，宅基地都不是個人所有，但農民可以依法依規使用。要聚焦“拆”，以處理好農民和宅基地的關系為主線，繼續加大政策宣傳力度，進一步強化宅基地集體所有性質。況且，農二代、農三代離村不回村的趨勢難以逆轉，雖然有些農民回鄉創業，但是回鄉創業的農民并不都是回村，主要是流向家鄉所在的地級或縣級城市。村里的老屋空置著就還是空置著，而盤活和利用好這些宅基地資源，將關乎鄉村振興和農民收入。只有讓農民充分了解政策和形勢，才能改變他們的傳統思想觀念，破除思想障礙。
二是要選擇性“不拆”，適度尊重村民對古物古宅的情感。在推動宅基地管理試點中，還要注意慎砍樹、不填湖、適拆房，盡可能保留村莊原始風貌和文化符號。如，對古祠堂和古宅，村民普遍認為是家族的象征，體現著家族的榮譽和興衰，即使廢棄不能使用，也不愿拆除，否則，在世子孫會被當作“不孝”“敗家子”。考慮到工作的推動，并尊重普通村民對具有深刻歷史文化意義的古祠堂和古宅的情感，建議采取更加靈活的政策加以引導，統一規劃，動員村民自發對古祠堂、古宅進行維修完善，也可以引入更多的返鄉創業人員投資參與維護開發，將一些古祠堂和古宅修葺一新，既可當作凝聚村民向心力的載體，也可成為村里的文化活動中心，以此破除村民情感障礙。
（二）立——縣鄉聯動健全體制機制，進一步規范宅基地使用與退出的秩序。
萬載縣宅基地管理工作領導小組下發了村級八項規章制度參考件（包括村規民約、集體經濟組織成員資格認定及戶的界定辦法、宅基地有償使用辦法、宅基地分配方案、宅基地退出流轉辦法、村莊規劃執行辦法、農民建房管理審查細則、村民理事會工作制度），各鄉鎮（街道）依據實際情況正在抓緊制訂和出臺相關制度。
一是要完善宅基地有償使用制度。建立階梯式有償使用費征收標準，建議以超出面積分為幾個檔次，實施不同標準。建立多樣化的交費方式，建議可按年度交納，或按時間段交納，如5年期一次性交納、10年期一次性交納、20年期一次性交納，等等；同時建議出臺相關鼓勵政策措施。建立對不按時繳費農戶的懲戒機制，建議實行責任連帶，對于拒不交納的農戶，除了收取滯納金、不予分配本集體收益外，子孫分戶建房也會受到影響，等等。
二是要完善宅基地競價分配制度。明確申請資格，建議嚴格落實“一戶一宅”的宅基地分配規定，對集體經濟組織成員家庭，要按照有一個成年兒子、有兩個及多個成年兒子、出嫁的女兒等情況區別對待。設定競價標準，建議根據本村宅基地儲備、基礎設施建設等成本，按耕地、旱地、其他土地確定地塊底價。制定競價規則，建議涉及新增宅基地的必須擇位競價，擇位競價方式為“三確定一公示一競拍”，即，由村民理事會確定地段分類、面積、底價，張榜公示，并組織村民競拍。
三是要健全宅基地退出機制。明確退出程序，建議具體操作可為：農戶向村民理事會提出退出申請；由村委會、鄉一級人民政府、縣國土部門逐級審核相關證件資料；退出戶按照協議在規定期限內騰出現有房屋并將建筑物、構筑物清除，或簽訂放棄建筑物、構筑物協議書；村委會按照一定的補償標準支付退出宅基地補償款或無償收回。明確補償標準，建議具體操作可為：對一戶一宅超面積部分和一戶多宅的多宅部分，住房按建筑面積補償，輔助用房、畜禽舍、柴火間等按占地面積進行補償；對于非集體經濟組織成員在農村占有和使用宅基地建設的住房，加大處理力度；對于常年在城鎮工作生活、自愿放棄宅基地并進城購房的農戶，可以在縣城選購房屋，并享受政府一定標準的房價補貼。同時建議出臺相關鼓勵政策措施。
（三）到位不缺位——主輔結合強化協作擔當，進一步把握政府引導與村民自治的邏輯。
宅基地管理工作中，政府起引導作用，村民起主體作用，兩個因素缺一不可。
一是政府引導要到位。建議強化舉措，注重制度設計，著力激活村民自治功能。采取多種形式，進一步加大政策宣傳覆蓋面，堅守法律底線，緊扣核心思路，幫助農民牢固樹立“一戶只能一宅、建新必須拆舊”的意識。倡導“黨員干部帶頭拆、理事會成員先行拆”，用身邊事教育引導周邊人，形成黨員示范、干部帶頭、理事會先改、群眾跟進的宅基地退出局面，營造宅基地管理濃厚氛圍。在“引進來”學習先進經驗的基礎上，建議適時組織鄉鎮（街道）主要領導外出學習考察，汲取其他縣市宅改先進經驗。此外，還要及時研判形勢，對工作中可能出現的信訪維穩等問題進行充分風險評估，做好充足應對準備。
二是村民自治不缺位。宅基地是農民的生活空間，也是重要的生產空間。宅基地管理，主體是村民。走好群眾路線，可事半功倍。農村矛盾糾紛大多是內部問題，單純靠外部力量介入，只能緩解，甚至有可能使矛盾加劇；村里的事由村民辦，讓村民做主，協商解決才最徹底。要在政府引導下，增強村民“做村莊主人”的責任感，鼓勵村民積極參與村莊規劃。村莊規劃要以宅基地管理為基礎，注重依法依規，強化村莊生態、多功能、地方特色和可持續發展。村民可通過村民理事會對規劃持否決權，并對不合乎規劃的行為進行糾偏。推動各村建立健全宅基地使用管理制度，嚴格落實使用管理規章，必定可以提高農村宅基地、空閑地利用水平，從而助推壯大集體經濟，進一步加大城鄉融合力度，促進農村現代化。
（作者單位：江西省萬載縣人民政府辦公室）
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