原題：對廣東廣西兩地四村宅基地管理現狀的調查
宅基地審批制約
發達地區主要受制于土地開發強度高，而且基本沒有預留新的宅基地規劃點；欠發達的地區，地方政府則傾向于把有限的土地指標騰挪給更具經濟效益的其他項目。
宅基地違法動機
欠發達地區主要用于滿足農戶因分戶或子女結婚的居住需要。在經濟發達地區，絕大多數用于商業或房屋租賃。
宅基地管控
地方政府和國土資源部門缺乏查處宅基地違建的有力手段，加上農村社會的人情關系，很難對農民違法建房有效監管。有關部門往往從“維穩”的角度出發，不愿意對農民違法建房作出實質性的處理。在部分欠發達地區，村集體組織基本上沒有收入，在宅基地管理方面有心無力，處于缺位狀態。
為掌握農村宅基地管理和使用情況，傾聽基層政府和農村群眾有關宅基地方面的困難和訴求，不久前，國家土地督察廣州局相關人員深入廣東省中山市和廣西壯族自治區來賓市，選擇四個村，進村入戶，就農村宅基地管理現狀進行了專項調研。
這四個村中，永寧社區和崖口村分別地處廣東省中山市小欖鎮和南朗鎮，彩村和祿村分別地處廣西來賓市興賓區和武宣縣。永寧社區和崖口村位于珠三角經濟發達地區，永寧社區工業基礎雄厚，社會經濟發展水平高，集體經濟實力強；崖口村以農業為主，依托濱海優勢，特色種養業已形成規模。
彩村和祿村位于欠發達地區，彩村地處來賓市城鄉接合部，經濟相對活躍；祿村為傳統農業村，經濟發展水平有限。這四個村，各自經濟發展階段不同，當地群眾生產經營情況不同，宅基地利用管理方面也呈現出一定的差異。
一、宅基地審批越來越難，正常需求不能保障
四個村中，目前只有祿村仍受理宅基地審批事項，其他三個村的宅基地審批處于凍結狀態，已多年沒分過宅基地。據初步統計，三個村至少有180戶因分家及子女結婚等原因符合宅基地再次申請條件，由于申請被凍結，合理需求得不到保障，群眾反映強烈。中山市南朗鎮崖口村黨支部譚書記介紹：“我們村1998年后再沒分過宅基地，我兒子前幾年結婚時也沒有宅基地建房，只能買商品房。十幾年了，好多群眾來找村里要宅基地，都不知如何處理。”
對于發達的珠三角地區，宅基地審批主要受制于兩個方面：一是土地開發強度高，土地利用基本呈飽和狀態，很難找到用于宅基地建設的土地。二是第二輪土地利用總體規劃基本上沒有預留新的宅基地規劃點。再加上廣東省實行“減量規劃”，在規劃中不僅不安排新增建設用地，還把部分農村建設用地減量規劃為農用地，使得宅基地無法審批。中山市永寧社區黨支部謝書記介紹說，該社區自2011年以來就基本上沒有新增建設用地，現在只能依靠“三舊改造”挖潛。
對于欠發達的廣西，宅基地審批也主要受制于兩個方面：一是地方政府傾向于把有限的土地指標騰挪給更具經濟效益的其他項目，忽視了農村群眾的宅基地需求。二是地方政府出于降低征地成本的考慮不受理宅基地審批。比如，彩村從2010年被劃入城市規劃區后，當地政府為了降低預期征地成本就不再受理宅基地審批。在彩村調研時巧遇該鄉黨委書記，她說：“有些村民有好幾個孩子，現在孩子又結婚生子了，確實需要宅基地建房。但我們這被納入城市規劃區，市政府明確不再受理我們鄉的宅基地申請。作為鄉鎮領導，不知該如何向我們這里的群眾交代”。
二、宅基地管控難度大 ，監管力不從心
2012年，廣東省中山市共發現違法占地建設住宅案件144宗，其中面積超過120平方米的就達115宗。廣西來賓市查處土地違法案件138宗，基本上全部為宅基地違法。從實地調研的情況來看，四個村都存在宅基地違法亂建現象，且宅基地違建不斷向經濟相對發達地區、城鄉接合部或中心鎮村轉移。以彩村為例，該村地處城鄉接合部，離市區和工業園區較近。很多村民為了追求交通便利條件和更好的就業機會，放棄老村屯的住宅，搬遷到集鎮附近或公路兩邊違法建房。甚至有外地人通過私下購買宅基地等手段，從異地搬遷至彩村違法建房。據初步估算統計，該村至少有100套涉及宅基地違法建筑。
據了解，部分有剛性需求的群眾無法通過正式渠道經審批獲得宅基地是導致宅基地違法的重要因素。除此之外，還有以下兩點原因：
一是經濟利益驅動。處于不同經濟發展階段的地區，宅基地違建動機差異明顯。在祿村和崖口村等欠發達地區或經濟較落后的農業地區，農村宅基地主要用于滿足農戶因分戶或子女結婚居住需要。在經濟發達地區或城市郊區，宅基地除了滿足農戶自身居住需要外，絕大多數用于商業或房屋租賃，具有很高的經濟價值。部分地方宅基地流轉地下市場已經形成，相對于商品房而言，農村宅基地及房產存在明顯的價格優勢，吸引了部分城鎮居民冒風險購房。
以永寧社區為例，該村本地戶籍人口2萬多人，外來人口高達6萬余人，均是外來務工人員及其家屬。據了解，這6萬多外來人口大都通過在當地租房來解決居住問題。當地出租房的月租金每平方米高達10元，有些村民每月租金收入高達3萬元以上。以彩村為例，由于該村地處城鄉接合部，約有70戶外來戶在彩村買地購房。據了解，在當地買一塊80平方米左右的宅基地大約需5萬元。
二是管控難度大。地方政府和國土資源部門缺乏查處宅基地違建的有力手段，加上農村社會的人情關系，很難對農民違法建房有效監管。有的往往從“維穩”的角度出發，不愿意對農民違法建房作出實質性的處理，“睜一只眼，閉一只眼”。由于宅基地違建難以查處、難以糾正，也讓部分農村群眾誤認為宅基地違法成本為“零”，紛紛效仿，甚至造成部分地區小產權房的問題。
在彩村調研時，當地村委會負責人介紹，2011年當地政府組織強拆了21處宅基地違法建筑物，全部為外地人購地建房。在與被拆房的群眾訪談時，有一位70多歲的老者意見很大。老者姓楊，他說：“我是外地人，在來賓打零工，生活了10多年了。好不容易買了地建了房，現在被拆了，自己什么都沒有了，這個結果我很難接受。”另外，調研發現，村集體組織的管控能力強弱也與當地的宅基地違法情況緊密相關。部分欠發達地區村集體組織基本上沒有收入，在宅基地管理方面有心無力，基本處于缺位狀態。
三、城鎮化步伐加快，宅基地退出機制缺位
隨著城鎮化的不斷推進，部分村民搬遷到城鄉接合部或小城鎮建房，部分外出務工人員常年在外地生活，有些已經在城市購置房產。但這些村民無論是建新宅還是搬至外地生活，普遍不退老宅。另外，在農村，部分在城市工作生活的城鎮居民實際控制著已過世父輩農民留下來的宅基地。這些老宅往往有合法的產權或審批建設手續，但處于空置狀態，這種城鄉“兩頭占”現象非常普遍。
以彩村為例，約200戶村民搬到公路兩邊和小集鎮另起新宅，約有80戶在外地購房，但村子里的老宅無一退出，“空心村”現象明顯。
造成宅基地和城鎮住房“兩頭占”的主要原因是退出機制缺位。各地均反映國家至今還未出臺具體、可操作的退出辦法，對農村退出老宅沒有經濟激勵措施。另外，農村群眾對老宅的傳統觀念和搬遷到城市的村民難以享受到與城市居民同等社保及其他待遇，也是農民不愿意退出老宅的原因。
在彩村，調研組隨機走訪了26戶有閑置宅基地的農戶。其中，有12戶表示自己長年在城鎮生活，想把老宅變賣，想變現為創業或在城區購房首付。由于無法將老宅基地盤活，遇到了“城里的房子買不起、家里的房子賣不掉”的尷尬局面。
四、保障合理用地需求，建立退出與流轉機制
著眼服務群眾，全力保障宅基地合理需求。一是解決宅基地的建設用地指標限制。建議國土資源部在全面摸查的情況下，對部分省市單列宅基地新增建設用地指標，專項使用；或對農村合法的宅基地建設審批，不受建設用地指標限制，由地方政府登記匯總，上報備案，以更好地識別和處理農村違法住宅建設。二是引導農村節約集約利用土地。鼓勵有經濟實力的村集體組織，在符合城市規劃的前提下，提高用地效率，建設多層或高層村民住宅小區，解決符合宅基地申請條件群眾的需要。三是引導村集體組織利用留用地建設出租房。對于外來務工人員集中的城鄉接合部，在嚴厲查處村民違法建房的同時，應鼓勵村集體組織參照廉租房模式建設并出租住房，解決外來務工人員居住需求。
著眼利益引導，建立宅基地退出機制。對農村閑置宅基地的處理，要在農村群眾自愿退出的基礎上，以經濟利益引導其自行退出。建議建立集體土地收儲制度，由專門機構對農村閑置宅基地進行摸底調查，采取置換、獎勵、補助或者城鎮購房補貼等方式協商收回空閑或者多余的宅基地，統一利用。對空心村現象突出的地區，在城鄉建設用地增減掛鉤指標分配時予以傾斜。通過增減掛鉤或土地整治項目為平臺，利用項目資金，對愿意退出閑置宅基地的群眾給予經濟補償和就業、社保等方面的綜合保障。
著眼改革推動，探索農村宅基地流轉政策。建議選擇一個發達地區省份（比如廣東省）開展宅基地流轉試點，允許符合“兩頭占”且有合法產權的宅基地進入市場，在一定范圍內流通，從而將部分農村群眾手中的閑置宅基地變現為財產性收入。結合宅基地登記發證工作，開展宅基地詳查，摸清底數，對一戶多宅或超占宅基地的情況建立數據庫，為下一步加強宅基地管理做好基礎工作。
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報 2015年11月30日
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