原題：對(duì)廣東廣西兩地四村宅基地管理現(xiàn)狀的調(diào)查
宅基地審批制約
發(fā)達(dá)地區(qū)主要受制于土地開發(fā)強(qiáng)度高，而且基本沒有預(yù)留新的宅基地規(guī)劃點(diǎn)；欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府則傾向于把有限的土地指標(biāo)騰挪給更具經(jīng)濟(jì)效益的其他項(xiàng)目。
宅基地違法動(dòng)機(jī)
欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要用于滿足農(nóng)戶因分戶或子女結(jié)婚的居住需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，絕大多數(shù)用于商業(yè)或房屋租賃。
宅基地管控
地方政府和國(guó)土資源部門缺乏查處宅基地違建的有力手段，加上農(nóng)村社會(huì)的人情關(guān)系，很難對(duì)農(nóng)民違法建房有效監(jiān)管。有關(guān)部門往往從“維穩(wěn)”的角度出發(fā)，不愿意對(duì)農(nóng)民違法建房作出實(shí)質(zhì)性的處理。在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村集體組織基本上沒有收入，在宅基地管理方面有心無力，處于缺位狀態(tài)。
為掌握農(nóng)村宅基地管理和使用情況，傾聽基層政府和農(nóng)村群眾有關(guān)宅基地方面的困難和訴求，不久前，國(guó)家土地督察廣州局相關(guān)人員深入廣東省中山市和廣西壯族自治區(qū)來賓市，選擇四個(gè)村，進(jìn)村入戶，就農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。
這四個(gè)村中，永寧社區(qū)和崖口村分別地處廣東省中山市小欖鎮(zhèn)和南朗鎮(zhèn)，彩村和祿村分別地處廣西來賓市興賓區(qū)和武宣縣。永寧社區(qū)和崖口村位于珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，永寧社區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)；崖口村以農(nóng)業(yè)為主，依托濱海優(yōu)勢(shì)，特色種養(yǎng)業(yè)已形成規(guī)模。
彩村和祿村位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，彩村地處來賓市城鄉(xiāng)接合部，經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍；祿村為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限。這四個(gè)村，各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況不同，宅基地利用管理方面也呈現(xiàn)出一定的差異。
一、宅基地審批越來越難，正常需求不能保障
四個(gè)村中，目前只有祿村仍受理宅基地審批事項(xiàng)，其他三個(gè)村的宅基地審批處于凍結(jié)狀態(tài)，已多年沒分過宅基地。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，三個(gè)村至少有180戶因分家及子女結(jié)婚等原因符合宅基地再次申請(qǐng)條件，由于申請(qǐng)被凍結(jié)，合理需求得不到保障，群眾反映強(qiáng)烈。中山市南朗鎮(zhèn)崖口村黨支部譚書記介紹：“我們村1998年后再?zèng)]分過宅基地，我兒子前幾年結(jié)婚時(shí)也沒有宅基地建房，只能買商品房。十幾年了，好多群眾來找村里要宅基地，都不知如何處理?！?/p>
對(duì)于發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，宅基地審批主要受制于兩個(gè)方面：一是土地開發(fā)強(qiáng)度高，土地利用基本呈飽和狀態(tài)，很難找到用于宅基地建設(shè)的土地。二是第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預(yù)留新的宅基地規(guī)劃點(diǎn)。再加上廣東省實(shí)行“減量規(guī)劃”，在規(guī)劃中不僅不安排新增建設(shè)用地，還把部分農(nóng)村建設(shè)用地減量規(guī)劃為農(nóng)用地，使得宅基地?zé)o法審批。中山市永寧社區(qū)黨支部謝書記介紹說，該社區(qū)自2011年以來就基本上沒有新增建設(shè)用地，現(xiàn)在只能依靠“三舊改造”挖潛。
對(duì)于欠發(fā)達(dá)的廣西，宅基地審批也主要受制于兩個(gè)方面：一是地方政府傾向于把有限的土地指標(biāo)騰挪給更具經(jīng)濟(jì)效益的其他項(xiàng)目，忽視了農(nóng)村群眾的宅基地需求。二是地方政府出于降低征地成本的考慮不受理宅基地審批。比如，彩村從2010年被劃入城市規(guī)劃區(qū)后，當(dāng)?shù)卣疄榱私档皖A(yù)期征地成本就不再受理宅基地審批。在彩村調(diào)研時(shí)巧遇該鄉(xiāng)黨委書記，她說：“有些村民有好幾個(gè)孩子，現(xiàn)在孩子又結(jié)婚生子了，確實(shí)需要宅基地建房。但我們這被納入城市規(guī)劃區(qū)，市政府明確不再受理我們鄉(xiāng)的宅基地申請(qǐng)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，不知該如何向我們這里的群眾交代”。
二、宅基地管控難度大 ，監(jiān)管力不從心
2012年，廣東省中山市共發(fā)現(xiàn)違法占地建設(shè)住宅案件144宗，其中面積超過120平方米的就達(dá)115宗。廣西來賓市查處土地違法案件138宗，基本上全部為宅基地違法。從實(shí)地調(diào)研的情況來看，四個(gè)村都存在宅基地違法亂建現(xiàn)象，且宅基地違建不斷向經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部或中心鎮(zhèn)村轉(zhuǎn)移。以彩村為例，該村地處城鄉(xiāng)接合部，離市區(qū)和工業(yè)園區(qū)較近。很多村民為了追求交通便利條件和更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，放棄老村屯的住宅，搬遷到集鎮(zhèn)附近或公路兩邊違法建房。甚至有外地人通過私下購(gòu)買宅基地等手段，從異地搬遷至彩村違法建房。據(jù)初步估算統(tǒng)計(jì)，該村至少有100套涉及宅基地違法建筑。
據(jù)了解，部分有剛性需求的群眾無法通過正式渠道經(jīng)審批獲得宅基地是導(dǎo)致宅基地違法的重要因素。除此之外，還有以下兩點(diǎn)原因：
一是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的地區(qū)，宅基地違建動(dòng)機(jī)差異明顯。在祿村和崖口村等欠發(fā)達(dá)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)較落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)村宅基地主要用于滿足農(nóng)戶因分戶或子女結(jié)婚居住需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)，宅基地除了滿足農(nóng)戶自身居住需要外，絕大多數(shù)用于商業(yè)或房屋租賃，具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。部分地方宅基地流轉(zhuǎn)地下市場(chǎng)已經(jīng)形成，相對(duì)于商品房而言，農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)存在明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，吸引了部分城鎮(zhèn)居民冒風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)房。
以永寧社區(qū)為例，該村本地戶籍人口2萬多人，外來人口高達(dá)6萬余人，均是外來務(wù)工人員及其家屬。據(jù)了解，這6萬多外來人口大都通過在當(dāng)?shù)刈夥縼斫鉀Q居住問題。當(dāng)?shù)爻鲎夥康脑伦饨鹈科椒矫赘哌_(dá)10元，有些村民每月租金收入高達(dá)3萬元以上。以彩村為例，由于該村地處城鄉(xiāng)接合部，約有70戶外來戶在彩村買地購(gòu)房。據(jù)了解，在當(dāng)?shù)刭I一塊80平方米左右的宅基地大約需5萬元。
二是管控難度大。地方政府和國(guó)土資源部門缺乏查處宅基地違建的有力手段，加上農(nóng)村社會(huì)的人情關(guān)系，很難對(duì)農(nóng)民違法建房有效監(jiān)管。有的往往從“維穩(wěn)”的角度出發(fā)，不愿意對(duì)農(nóng)民違法建房作出實(shí)質(zhì)性的處理，“睜一只眼，閉一只眼”。由于宅基地違建難以查處、難以糾正，也讓部分農(nóng)村群眾誤認(rèn)為宅基地違法成本為“零”，紛紛效仿，甚至造成部分地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的問題。
在彩村調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)負(fù)責(zé)人介紹，2011年當(dāng)?shù)卣M織強(qiáng)拆了21處宅基地違法建筑物，全部為外地人購(gòu)地建房。在與被拆房的群眾訪談時(shí)，有一位70多歲的老者意見很大。老者姓楊，他說：“我是外地人，在來賓打零工，生活了10多年了。好不容易買了地建了房，現(xiàn)在被拆了，自己什么都沒有了，這個(gè)結(jié)果我很難接受?！绷硗猓{(diào)研發(fā)現(xiàn)，村集體組織的管控能力強(qiáng)弱也與當(dāng)?shù)氐恼剡`法情況緊密相關(guān)。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)村集體組織基本上沒有收入，在宅基地管理方面有心無力，基本處于缺位狀態(tài)。
三、城鎮(zhèn)化步伐加快，宅基地退出機(jī)制缺位
隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，部分村民搬遷到城鄉(xiāng)接合部或小城鎮(zhèn)建房，部分外出務(wù)工人員常年在外地生活，有些已經(jīng)在城市購(gòu)置房產(chǎn)。但這些村民無論是建新宅還是搬至外地生活，普遍不退老宅。另外，在農(nóng)村，部分在城市工作生活的城鎮(zhèn)居民實(shí)際控制著已過世父輩農(nóng)民留下來的宅基地。這些老宅往往有合法的產(chǎn)權(quán)或?qū)徟ㄔO(shè)手續(xù)，但處于空置狀態(tài)，這種城鄉(xiāng)“兩頭占”現(xiàn)象非常普遍。
以彩村為例，約200戶村民搬到公路兩邊和小集鎮(zhèn)另起新宅，約有80戶在外地購(gòu)房，但村子里的老宅無一退出，“空心村”現(xiàn)象明顯。
造成宅基地和城鎮(zhèn)住房“兩頭占”的主要原因是退出機(jī)制缺位。各地均反映國(guó)家至今還未出臺(tái)具體、可操作的退出辦法，對(duì)農(nóng)村退出老宅沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。另外，農(nóng)村群眾對(duì)老宅的傳統(tǒng)觀念和搬遷到城市的村民難以享受到與城市居民同等社保及其他待遇，也是農(nóng)民不愿意退出老宅的原因。
在彩村，調(diào)研組隨機(jī)走訪了26戶有閑置宅基地的農(nóng)戶。其中，有12戶表示自己長(zhǎng)年在城鎮(zhèn)生活，想把老宅變賣，想變現(xiàn)為創(chuàng)業(yè)或在城區(qū)購(gòu)房首付。由于無法將老宅基地盤活，遇到了“城里的房子買不起、家里的房子賣不掉”的尷尬局面。
四、保障合理用地需求，建立退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制
著眼服務(wù)群眾，全力保障宅基地合理需求。一是解決宅基地的建設(shè)用地指標(biāo)限制。建議國(guó)土資源部在全面摸查的情況下，對(duì)部分省市單列宅基地新增建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)使用；或?qū)r(nóng)村合法的宅基地建設(shè)審批，不受建設(shè)用地指標(biāo)限制，由地方政府登記匯總，上報(bào)備案，以更好地識(shí)別和處理農(nóng)村違法住宅建設(shè)。二是引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約利用土地。鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村集體組織，在符合城市規(guī)劃的前提下，提高用地效率，建設(shè)多層或高層村民住宅小區(qū)，解決符合宅基地申請(qǐng)條件群眾的需要。三是引導(dǎo)村集體組織利用留用地建設(shè)出租房。對(duì)于外來務(wù)工人員集中的城鄉(xiāng)接合部，在嚴(yán)厲查處村民違法建房的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)村集體組織參照廉租房模式建設(shè)并出租住房，解決外來務(wù)工人員居住需求。
著眼利益引導(dǎo)，建立宅基地退出機(jī)制。對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的處理，要在農(nóng)村群眾自愿退出的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)其自行退出。建議建立集體土地收儲(chǔ)制度，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行摸底調(diào)查，采取置換、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助或者城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地，統(tǒng)一利用。對(duì)空心村現(xiàn)象突出的地區(qū)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配時(shí)予以傾斜。通過增減掛鉤或土地整治項(xiàng)目為平臺(tái)，利用項(xiàng)目資金，對(duì)愿意退出閑置宅基地的群眾給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè)、社保等方面的綜合保障。
著眼改革推動(dòng)，探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策。建議選擇一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)省份（比如廣東?。╅_展宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，允許符合“兩頭占”且有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)流通，從而將部分農(nóng)村群眾手中的閑置宅基地變現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)性收入。結(jié)合宅基地登記發(fā)證工作，開展宅基地詳查，摸清底數(shù)，對(duì)一戶多宅或超占宅基地的情況建立數(shù)據(jù)庫，為下一步加強(qiáng)宅基地管理做好基礎(chǔ)工作。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 2015年11月30日
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