摘要：通過比較中越兩國農村宅基地管理制度, 以期為中國當下的農村宅基地管理制度改革提供參考和借鑒。文章通過對中越兩國農村宅基地管理制度改革背景、產權結構、法律體系、價值取向、管理特點等方面進行比較, 認為中國農村宅基地管理制度存在著產權主體弱化, 權能不完整, 農村宅基地管理重公平輕效率, 缺少完整法律體系和精細化管理思維等問題, 所以, 下一步中國農村宅基地管理制度改革應當建立和完善相關法律體系, 完成確權發證工作, 進一步引入市場經濟手段, 加強農村地區居民點規劃, 平衡公平與效率的價值取向, 采取地區差異化改革措施。
1、引言
回顧2015年國家農村集體土地“三塊地”改革試點 (1) , 已進入收官之年, 從目前各地試點推進情況的反饋來看, 集體經營性建設用地入市改革較為順利, 制度創新力度較大, 推進的速度較快, 而農村宅基地制度改革試點則相對比較緩慢。究其原因, 集體經營性建設用地是農村生產建設用地, 其改革的成敗不會對農戶自身生活產生過多影響, 易于推行。而農村宅基地作為農民手中最重要的財富資產, 與農戶的居住、生活、養老等社會保障功能息息相關[1], 其制度改革直接關系到農戶自身利益的得失, 所以在推進農村宅基地有償使用、退出制度改革時, 阻力較大, 改革試點推進緩慢。而作為一衣帶水的鄰國越南, 自1988年“革新開放”后, 其對農村宅基地方面實施了相比中國“超前”的改革措施, 積累了一些好的做法, 也暴露出了一些問題, 所以, 筆者認為, 中越兩國同為社會主義制度國家, 具有相似的制度環境和變革歷史, 總結和對比兩國農村宅基地管理制度可以為中國當下的農村宅基地制度改革提供新的思路。
2、中國農村宅基地管理制度概述
中國農村宅基地制度帶有鮮明的計劃經濟色彩, 其最初的目的在于由國家向農戶無償提供宅基地用于自建房, 將農民居住保障職責賦予宅基地, 實現“居者有其屋”而形成的特色制度[2]。
中華人民共和國成立后不久, 國家制定了“重工業優先發展”戰略, 通過建立城鄉二元體制, 以工農業“剪刀差”完成原始資本積累, 實現快速工業化的目標。在這一宏觀政策背景下, 農村土地集體化逐步開展起來, 從互助組, 初級社, 高級社直至人民公社的建立, 逐步由農民土地私有制過渡到集體所有, 建立了農村集體所有制, 與國有土地所有制一起構成了中國土地公有“二元制”產權主體結構。在這一過程中, 農戶自家的建房用地逐步實現了集體所有制改造, 在1963年《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》 (以下簡稱《通知》) 中第一次提出了“宅基地所有權”和“宅基地使用權”的概念, 《通知》規定了宅基地歸生產隊集體所有, 一律不準出租與買賣, 社員可以長期使用, 宅基地上的房屋、樹木等附著物永遠歸社員所有, 可以買賣和租賃。標志著中國農村宅基地制度基本確立, 形成了“一戶兩制、房地分離;無償取得、長期使用”的基本結構[3]。
現行農村宅基地管理制度, 是在計劃經濟留下的基本制度基礎上, 依照《物權法》《土地管理法》等法律和一系列政府通知、意見等規范文件, 共同構成中國當前的農村宅基地管理制度。
(1) 農村宅基地取得, 依照《土地管理法》有關規定, 農村宅基地屬于農民集體所有, 農村居民向集體經濟組織申請無償獲得, 農村居民一戶只能擁有一處宅基地, 且面積不超過省 (自治區、直轄市) 規定的標準, 農民若出賣、出租住房后, 不允許再申請宅基地。
(2) 農村宅基地規劃。《土地管理法》第六十二條中規定, 農村居民建住宅, 應當符合鄉 (鎮) 土地利用總體規劃, 并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地, 未有更詳細的規劃要求。同樣, 在《城鄉規劃法》中對鄉、村莊規劃也只是在第十八條進行了粗略表述, 要求規劃區范圍內應當綜合考慮住宅、道路、供排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等生產、生活服務設施用地布局, 也未有具體詳細規劃要求。實際上, 長期以來, 村鎮規劃已經成為規劃的盲區, 許多地區沒有編制相應的村鎮規劃或規劃編制粗糙, 無法對農村土地利用形成有效的管理。
(3) 農村宅基地流轉。農村宅基地所有權屬于農村集體經濟組織, 農戶只享有宅基地使用權, 所以, 使用權流轉是實現農村宅基地利用的重要保障。按照《物權法》規定, 農村宅基地使用權被賦予了用益物權性質, 宅基地使用權人應當享有土地使用權轉讓、收益和處分的權利。但是由于農村宅基地制度設計的初衷是最大限度上保障農戶居住正義為價值導向[4], 實際中, 農村宅基地使用權不能自由在市場中流轉, 權利受讓人只能是同一集體經濟組織內部成員, 且農民住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民在集體土地上建房 (1) 。同時, 根據《擔保法》第三十七條和《物權法》第一百四十八條規定, 農村宅基地使用權不得抵押, 農戶無法將宅基地使用權抵押貸款, 使得農村宅基地使用權權能進一步被削弱, 成為農戶手中的“沉睡的財富”[5]。
3、越南農村宅基地管理制度
3.1 越南土地管理基本制度
《土地法》是越南土地管理的根本大法, 最新版本是2014年修訂的《土地法》。根據越南《土地法》 (2014) 規定, 越南土地歸全民所有, 中央政府代表所有者行使土地所有權。任何個人或企業只能獲得土地使用權, 獲得方式為分配和租用。土地使用權可以交換、流轉、租賃、轉租、繼承、捐贈、抵押、出資。越南土地管理實行嚴格的土地用途管制, 依照土地利用規劃, 不允許隨意改變土地用途的行為, 特別是農用地, 即使農戶想將水稻田轉為魚塘等也不被允許[6]。同時還實行土地登記、土地收回、征收、土地基準地價公示、土地調解等制度。
3.2越南農村宅基地管理制度
《土地法》 (1993) 首次明確了農村宅基地和城市宅基地的分類, 并對農村宅基地管理設置了具體管理制度。
3.2.1農村宅基地取得
根據《土地法》 (2014) 規定, 家庭或個人建房用地是由國家分配, 但需要繳納土地使用稅, 無限期使用, 農村宅基地面積定額標準由省人大決定, 定額標準要符合當地實際條件和風俗, 《土地法》 (1993) 對農戶宅基地使用面積有過規定, 在農村的每個家庭可以按照政府對不同地區的規定使用建設住宅的土地, 但不能超過400m2, 對有多代同堂習慣的地方或自然條件特殊的地方, 住宅面積可以更高, 但不能超過本地區水平的2倍[7]。根據越南《土地使用稅法》 (2004) 規定, 獲取農村宅基地使用權交費根據農村宅基地獲得的歷史階段、獲取方式、面積等因素不同收取。根據2010年120號法令, 如果家庭或個人不能立即繳付農村宅基地使用稅, 可以以書面形式將所欠使用稅以債務形式寫進土地使用權證, 可以在5年內以分期付款的形式償還債務。
3.1.2農村宅基地規劃
農村宅基地必須坐落在城市規劃和土地利用規劃劃定的農村居民點用地范圍內, 在越南《建筑法典》中農村居民點規劃有著詳細、具體的規劃要求。選址一定要遠離工業廢棄物、疾病易傳染、易發洪水、龍卷風區域、自然資源開發區或人類遺跡。嚴禁在歷史文化遺址、風景名勝和國防區域規劃建設。農村居民點區域面積要符合當地實際條件。選址應當與公共服務設施規劃相協調, 保證農村居民的生產生活方便, 生活環境衛生、現代化。對農村居民點各類型用地規劃面積要求如表1。
表1 農村居民點各類型用地規劃面積 單位:m2
每個居民點區域內應當劃分有居住區 (農村宅基地) 、村 (社) 中心、生產服務區、社會服務設施區和技術服務設施區, 確保居住區域內相關交通、生產、休閑、娛樂和公共活動等配套, 建筑要與當地文化、歷史、民俗和習慣相協調。每戶宅基地應當修建在居住用地范圍內, 包括主屋和附屬設置 (廚房、倉庫、輔助生產區) 、通道、花園、儲糧、柴火房、車庫、籬笆、池塘等, 這些附屬設施要滿足農戶日常生產生活的便利性, 《建筑法典》中還對農村居民點內的綠化、交通、供水、排水、固體垃圾、電力等分別進行單項詳細規劃。每戶宅基地面積必須嚴格服從當地政府對戶均宅基地面積規定。國家應當采取政策創造條件使農村居民充分利用已有宅基地, 嚴格控制在農用地上規劃、新建居民住房。
3.1.3農村宅基地管理
(1) 土地登記。根據越南《土地法》規定, 土地登記是土地使用權人必須履行的義務, 政府對符合相關法律規定的土地使用權人進行登記發證。任何農戶或個人長期所使用的土地若能提供1993年10月之前的相關合法文件資料的, 都予以發證, 確實無法提供相關文件資料的農戶或個人, 若事實上是在當地長期居住且直接從事農林生產, 社會經濟條件有困難的, 由當地鄉鎮人大確認情況后也予以發證。
(2) 用途變更。越南執行土地用途管制制度, 即使農用地之間分類用途變更也要進行審批, 而如果非居住用地向居住用地用途變更, 也需要主管部門批準。
(3) 收回補償。國家因國防安全或公共利益, 可以收回土地使用權, 需要對土地使用權人補償, 如果土地使用人在本集體、村或鎮內擁有不止一套住房, 必須采取貨幣補償;如果土地使用人在本集體、村或鎮沒有其他住房的, 政府要向被收回人重新分配住宅用地或住房, 如果被收回人選擇不要住宅用地或住房, 也可以進行貨幣補償。
(4) 有償使用。根據越南《非農用地使用稅法》 (2012) 規定, 城市與農村宅基地都是課稅對象。允許一人可以擁有多處宅基地, 但根據宅基地的定額標準和超出部分面積的比例征稅 (表2) 。
(5) 農村宅基地流轉稅收。根據《土地使用權流轉稅法》 (1994) 規定, 宅基地使用權在同一家庭內部轉讓或繼承, 免征土地轉讓稅, 1999年該法修正案, 強調了土地使用權流轉在祖孫、收養父母與孩子、兄弟姐妹之間轉讓都屬于稅收免征范圍。隨后在2007年越南政府頒布《個人所得稅法》, 將土地使用權轉讓收入作為個人所得進行統一征稅管理, 針對農村宅基地交易稅收為轉讓增值收益的25%, 若宅基地原買入價和交易相關費用無法清晰剝離, 則按交易賣出價2%征收。同時, 在繼承原《土地使用權流轉稅法》基礎上首次強調, 如果只擁有唯一宅基地或房屋的個人, 在進行土地使用權及其附著物轉讓時免征個人所得稅。由此可見, 對于農村宅基地交易收入要進行收稅管理, 但若只是用于家庭內部繼承、轉讓等情況, 沒有以此投機炒作而謀取巨額利益, 政府都會對其實施免稅。
表2 居住用地征稅參照 單位:m2, %
(6) 價格管理。從2014年開始越南政府每5年公布一次基準地價, 農村宅基地價格由各省根據《土地法》規定的評估方法進行評估, 其價格標準按照距離交通道路等級 (國道、省道、縣道) , 距離農村市場、距離鎮 (集體) 中心等不同因素分成不同等級。
4、中越農村宅基地管理制度比較
4.1 制度改革背景
中越兩國同屬社會主義制度國家, 有著相同的意識形態和相似的制度環境。比較兩國農村宅基地管理制度, 離不開對兩國土地制度改革背景的比較與介紹。
(1) 回顧兩國近現代土地制度變遷歷史, 兩國從反帝反殖民革命中獲得獨立, 進行土地改革, 將原先集中在少數人手中的土地分配給了廣大貧苦農民, 然后仿效蘇聯開展集體農莊 (公社) , 使得土地私有逐漸過渡到了集體所有制, 然后經歷了一段時期的計劃經濟體制后, 都在20世紀七八十年代開始了改革與開放, 對農村土地制度進行了調整, 目的都是調動農民生產積極性, 提高勞動生產率, 引入市場經濟體制實現土地資源的合理配置。但兩國不同之處在于, 中國1949年就實現了國家統一, 開始社會主義建設, 農村土地集體化程度較高, 時間較長, 已經形成了許多比較系統的制度架構。越南1945年開始反抗殖民者革命, 在北部解放區較早開展了土地改革, 集體農莊規模較大, 土地集體化程度較高, 但由于國家一直沒有統一, 土改也只能局限在解放區, 直到1975年, 越南實現全國統一, 社會主義土地集體所有制改造運動才推進到南方, 但不久后, 1980年《憲法》就宣布全國土地國有化, 1981年就開始了農村土地承包制, 所以整體來說, 越南農村集體所有制歷史較短, 制度慣性較小。
(2) 兩國雖然都進行了改革開放, 開始加強土地資源管理, 對農村土地實施了改革, 但中國改革主要是摸著石頭過河, 依據自身國情, 而實施循序漸進式的改革, 摒棄了西方鼓吹的“休克療法”, 土地制度也是由農村承包地, 到城市新增建設用地, 一步一步開展。越南土地改革則主要是由西方土地管理專家和學者進行頂層制度設計, 實施的是徹底的“一刀切”式的改革, 所以土地改革比較徹底, 市場機制作用體現得更加明顯, 這是造成兩國在有關農村宅基地制度改革方面最大的制度環境不同[8]。
4.2 產權結構
農村宅基地是農村土地產權的重要組成部分, 對其產權結構顯得尤為重要。
(1) 從產權主體方面, 兩國土地制度基礎都是土地公有制, 所有權屬于全體公民所有, 公民只能擁有土地的使用權。差異之處在于, 越南1980年《憲法》修訂, 宣布全國土地國有化, 土地產權主體只能由政府代表行使, 取消了集體經濟組織對農村土地的所有權資格, 越南土地從法律上只能由國家所有, 是單一產權主體。中國1982年《憲法》也是一紙規定, 宣布城市土地屬于全民所有, 郊區和農村土地依然屬于集體所有, 造成中國土地的二元主體結構。這種一元主體和二元主體結構的差異, 導致兩國農村宅基地管理中有許多不同, 因為土地所有權屬于集體經濟組織, 與土地所有權屬于國家所有不同, “農村集體”概念的內涵與外延模糊, 不是一個獨立的民事主體[9], 在法律層面使得農村集體土地產權主體虛置, 造成諸如農村宅基地蔓延、農村宅基地征收補償過程中, 國家、集體、農戶之間的多重博弈等問題。
(2) 從產權客體方面, 中國農村宅基地是由農戶向集體經濟組織申請而無償使用的住宅用地, 越南則是由國家向農民分配使用的宅基地, 農戶都只是擁有農村宅基地使用權, 所有權分別屬于集體經濟組織和國家。不同的是, 中國農村宅基地使用權是無償獲得, 保有階段沒有任何成本, 而越南農村宅基地使用權是農戶有償購買獲得, 且對于宅基地使用實施階梯式有償收費制度, 所以, 中國的農村宅基地使用權更多地體現了計劃福利性質, 而越南更多地體現了經濟資源性質, 兩種不同價值導向的使用權對農村宅基地的利用和管理帶來不同影響。
(3) 從產權權能方面, 越南農村宅基地使用權享有比較完整的權能, 農戶享有交換、流轉、租賃、轉租、繼承、捐贈、抵押等完整權利, 可以自由地對農村宅基地進行處分, 形成了“弱化所有, 強化使用”, 一種類似私有土地的完整權利束。反觀中國, 根據《物權法》農村宅基地使用權被賦予了用益物權性質, 但農戶無法行駛對農村宅基地使用權收益和處分的權利, 政府通過《土地管理法》和相關政府行政文件, 取銷了農村宅基地使用權的部分權能, 使農村宅基地使用權無法自由流轉, 只能被限制在同一集體經濟組織成員內部, 而且也不能作為不動產進行抵押貸款, 所以, 其權能是殘缺的, 是不完全產權, 社會其他主體作為“理性經濟人”, 展開了對宅基地不完全產權落入公共域內資產價值的追逐[10], 形成了諸如農村宅基地“空心村”、小產權房、隱形流轉等現象。
4.3 農村宅基地管理
對于農村宅基地管理, 兩國有著完全不同類型的制度體系。簡單總結來說, 越南農村宅基地管理更偏向于市場化、法制化, 而中國農村宅基地管理則屬于計劃指令、政策調控型, 所以也造成了兩國農村宅基地管理與利用不同的局面。
(1) 法律體系框架的建設。《土地管理法》是中國土地管理的基本大法, 其中包括了對于農村宅基地管理一些基本制度, 但內容相對比較抽象、空泛, 加之該法在2004年后就未做新的修訂, 法律規范已大大落后于實踐發展, 有關農村宅基地管理更多地是依靠一些政府通知、意見等規范文件進行管理、調控。相反, 越南的農村宅基地管理制度是由西方國家幫助設計, 注重依法管理, 法律體系比較完善, 不僅在《土地法》中對于農村宅基地取得、利用、收回、征收等有比較具體的條文進行詳細規定, 而且相關配套法律諸如《建筑法典》《土地使用稅法》《非農用地使用稅法》《個人所得稅法》等都比較完善, 輔以政府法令等規范性文件, 一起構成了越南農村宅基地管理的法律體系, 這樣使得農村宅基地管理更加有法可依, 而且具有很強的權威性、制度延續性和可操作性。
(2) 農村宅基地管理價值取向。越南農村宅基地管理更加注重運用經濟手段來實現管理目標, 側重于市場資源的配置效率。在農村宅基地取得階段, 以土地使用稅的有償方式向農民分配, 實質上就是以農民向政府交納資金而購買農村宅基地的行為, 而且對于購買農村宅基地一次性支付有困難的農戶, 政府還允許他們可以采取分期付款形式, 在保有階段, 則實施階梯式有償收稅制度, 在流轉階段, 則對以投資盈利為目的的交易按照個人所得稅進行稅收管理。這些制度都充分體現了越南農村宅基地管理的市場效率色彩, 以經濟手段調節資源配置, 有利于農村宅基地資源的合理配置, 有利于農村宅基地的集約節約利用。而中國農村宅基地管理依然還具有濃厚的計劃經濟色彩, 農戶向集體經濟組織申請, 無償獲得農村宅基地分配, 在保有、流轉階段, 則是無償使用, 限制流轉, 缺乏有償退出機制, 制度設計以公平的價值取向為主導, 忽略了市場機制的效率取向, 這種價值取向之間的矛盾已不能適應當下城鄉一體化發展的經濟社會現狀, 造成現實中農村宅基地一戶多宅、超占、多占等違法用地現象發生。
但不可否認的是, 事物具有雙面性, 越南農村宅基地高度的自由市場化, 造成農村宅基地交易價格完全由區位、市場供需決定, 農村宅基地價格差異巨大, 以2014年土地價格框架結果為例, 最高農村宅基地價格是位于紅河三角洲的農村宅基地, 每平方米高達2 900萬越南盾 (1000越南盾約合0.29元人民幣, 2018) , 最低價格是越南中部高原地區農村宅基地, 每平方米僅有1.51萬越南盾[11], 高昂的土地價格使得越南許多農民的居住無法得到保障, 甚至背上了巨額債務, 造成一批“土地食利”階層。而中國無償福利分配的方式和對農村宅基地的限制流轉, 使得中國農民的居住公平得到保障, 成為中國社會經濟發展的“穩定器”, 所以如何平衡兩種價值取向成為制度改革的核心命題。
(3) 農村宅基地管理制度。越南農村宅基地管理更加注重差異化, 本質上是一種精細化管理思維, 使得管理制度更加具有可操作性和科學性[12]。在居民點規劃中, 對各類型用地面積具有詳細標準, 相關交通、供水、供電、排水、綠化等輔助規劃都有細致的法律說明和工程建設標準, 對于農村宅基地登記發證中歷史遺留問題的處理, 按歷史階段予以不同的處理方式都有明確的規定, 在有償使用收稅標準中也給出了不同面積的征收標準、稅率等詳細規定, 在交易征稅環節中, 對非投機盈利的個人交易予以稅收豁免等。相比之下, 中國對于農村宅基地管理制度較為粗放、簡單, 要么是“一刀切”式的強制規定, 忽略了歷史、區域、個人的差異性;要么是空泛、模糊的概念規定, 使政策多停留紙面, 無法落地。總之, 這種管理制度阻礙了國家對農村宅基地實施的有效管理, 應當在農村宅基地制度改革中加強引導、培育精細化管理思維。
5、結論與討論
比較中越兩國農村宅基地管理制度對中國正在進行的農村宅基地制度改革具有重要的借鑒意義。文章通過對越南宅基地取得、規劃、管理等制度介紹, 然后從制度改革背景、產權結構、農村宅基地管理3個方面展開比較, 為中國農村宅基地管理提供一些參考和借鑒。
(1) 重視法律體系建設。中國正處在一個發展的轉型期, 要建設成為一個富強民主發達的現代化國家, 離不開依法治國, 對于農村宅基地制度改革和管理也是如此, 相比越南有關農村宅基地的法律體系框架, 中國農村宅基地管理法律體系層次較低, 且不全面, 無法形成完整的農村宅基地法律體系, 所以, 應當借此次集體建設用地“三塊地”制度改革, 盡快修訂完善《土地管理法》, 并且對于農村宅基地管理的規劃、有償使用、退出機制等列出具有可操作性的法律條文, 樹立法律管理的權威性, 使農村宅基地制度改革與管理有法可依。
(2) 越南農村宅基地管理制度具有“確權登記、規劃先行、有償使用、自由交易”的特點。這種農村宅基地制度實現了國內部分學者所設想的改革, 農村集體不再無償分配宅基地, 宅基地有償購買, 可以自由交易等, 賦予了農民自由處分的權利, 但確實也出現了國內另一部分學者所擔心的, 農村宅基地流轉價值的區域巨大差異, 其農村宅基地基準價格最高與最低之間相差1 900多倍, 容易導致“土地食利”階層出現, 而且由于越南沒有經歷鄉鎮經濟發展階段, 未能給農村經濟轉型提供緩沖, 改革開放后, 農村集體經濟組織凋謝, 農民收入只能依靠大城市打工, 收入增長緩慢, 而宅基地又變為有償購買, 直接導致農村建房成為農民巨大負擔, 這一點應引起警示。所以在中國農村宅基地制度改革過程中, 一定要平衡好公平與效率的價值導向, 按照城鄉發展水平差異實施差異化改革, 盡可能減少改革代價, 保證改革順利實施。
(3) 相比越南的精細化農村宅基地管理, 特別是對農村宅基地的詳細規劃起到的龍頭作用, 中國農村宅基地規劃管理一直處于缺位狀態, 引發了諸如農民私搭亂建、超占多建、占用耕地等許多農村土地問題, 導致出現農村人口不斷外流, 但農村建設用地面積卻不斷增長的現象, 威脅到耕地保護紅線, 造成土地資源浪費, 阻礙了城鄉一體化進程。所以, 要保障農村宅基地制度改革的順利開展和對農村宅基地的有效管理, 就要以農村宅基地規劃為抓手, 在全國范圍內編制大比例尺村級規劃, 加強村級規劃管理和執行, 為下一步深化農村宅基地流轉制度改革打下堅實的基礎。
(4) 越南農村宅基地管理更多地依賴經濟手段, 有許多制度值得借鑒。比如, 農民購買宅基地建房, 若一次性全額支付有困難, 可以選擇分期付款, 緩解農民支付大筆資金的壓力;對于保有農村宅基地則實行階梯式有償收費制度等, 按照不同面積進行征稅, 面積越大稅率越高, 利用稅收政策調控宅基地利用;對于農村宅基地交易, 則按照個人所得稅進行管理, 但對于親屬間的轉贈、遺產則可以稅收豁免等。這些制度充分利用了市場機制配置資源的作用, 有效地降低了農村建設用地蔓延, 遏制了一戶多宅、多占多用等違法用地現象, 這些制度可以為當下中國正在開展的農村宅基地有償使用、退出制度改革乃至今后的農村宅基地流轉制度提供借鑒。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2018年09期
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