國土空間治理是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，是完善我國空間治理體系建設、提升空間治理能力的有效途徑。但目前關于國土空間治理的頂層設計仍較薄弱，國土空間治理體系缺乏理論和技術方法的支撐。村域尺度的國土空間治理尤其缺乏規(guī)劃指導，難以滿足鄉(xiāng)村振興的需求。筆者在此從探尋國土空間差別化治理路徑入手，立足于新時代的背景與要求，闡述村域尺度國土空間差別化治理的理念與思路，以期為微觀尺度國土空間治理提供參考。
一、宏觀背景與要求
1.國土空間開發(fā)存在的問題
城市化、工業(yè)化的快速推進，有限的資源難以滿足多目標土地利用需求。國土空間開發(fā)利用日漸呈現(xiàn)出不可持續(xù)性。首先，我國國土遼闊，區(qū)域社會經濟發(fā)展程度差異較大，資源稟賦和經濟活動二者之間出現(xiàn)時空錯配的現(xiàn)象，并且區(qū)域間協(xié)同發(fā)展機制尚不完善，導致區(qū)域發(fā)展日益不平衡；其次，要素從農村單向流向城鎮(zhèn)的趨勢依舊顯著，城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距呈擴大態(tài)勢，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標相去甚遠；此外，資源供給短缺與需求增長間不平衡凸顯，資源的低效利用加劇了供給壓力，導致資源約束趨緊日益突出；再者，我國在一定時期內對國土空間的開發(fā)利用過分追求經濟利益而忽視了生態(tài)環(huán)境效益，造成嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)退化，進而加重了發(fā)展的不可持續(xù)性。
2.鄉(xiāng)村發(fā)展的主要問題
改革開放以來，我國實行了一系列旨在促進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展的措施，但城鄉(xiāng)矛盾不減反增，“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)導致弱勢的農業(yè)、農村受到多重剝奪，資源環(huán)境瓶頸和資源要素制約對農村發(fā)展的影響日益增強，加劇了城鄉(xiāng)分割、人地分離的局面；在這種局面下，“三農”問題日益嚴重，農業(yè)資源消耗增大、農村生態(tài)環(huán)境壓力加劇、農民增收難等問題凸顯。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，農業(yè)生產要素快速非農化、農村社會主體過快老弱化、農村建設用地日益空廢化、農村水土環(huán)境嚴重污損化、農村貧困地區(qū)深度貧困化等“五化”問題，這些發(fā)展進程中的“鄉(xiāng)村病”嚴重阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展。
3.規(guī)劃治理對國土空間開發(fā)缺乏引導
現(xiàn)階段國土空間開發(fā)以及鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)的種種問題，其重要原因之一就在于缺乏國土空間規(guī)劃的有序引導。主要體現(xiàn)在三方面：一是國土空間規(guī)劃缺乏對國土空間整體性、系統(tǒng)性認識，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護和綜合整治等方面缺乏統(tǒng)籌安排，開發(fā)與保護之間的矛盾日益突出，生產、生活、生態(tài)空間需求與供給不平衡；二是規(guī)劃編制過程中關于資源環(huán)境的底線意識仍不足，容易導致糧食安全、經濟發(fā)展、生態(tài)安全的需求超出資源環(huán)境承載力，阻礙了多目標區(qū)域開發(fā)；三是國土空間治理體系化建設目前還不充分，國土空間規(guī)劃體系沖突，利益平衡和規(guī)劃共識難以形成，而且法律體系建設還處于滯后狀態(tài)，使得規(guī)劃治理缺乏法律效力和權威性。
4.中央發(fā)展戰(zhàn)略與目標
黨的十八屆三中全會和十九大報告中均指出，要堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國土空間規(guī)劃作為政府執(zhí)政行政的一項重要的政策工具，順應了新時代我國特色社會主義現(xiàn)代化建設的需求，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，應切實發(fā)揮其在實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化中的作用。
二、村域尺度國土空間差別化規(guī)劃治理
1.國土空間差別化治理改革路徑
國家現(xiàn)有規(guī)劃體系主要由經濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃等組成，種類繁雜、內容重疊沖突，信息聯(lián)建度不高、決策分散問題嚴重，而且缺乏協(xié)調和管制機制，導致規(guī)劃的管控力度被大大削弱。自然資源部部長陸昊在武漢調研時指出，“規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃作為上位規(guī)劃以及國土空間治理的實施工具，應為各項規(guī)劃提供一致的認知體系和協(xié)同機制，因此應在促進“多規(guī)融合”的基礎上，統(tǒng)籌國土空間結構調整和布局優(yōu)化，滿足國土空間“一盤棋”的整體需求。
國土空間規(guī)劃治理是助力空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化及生態(tài)文明建設的重要抓手。根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展情況和需求，國土空間規(guī)劃改革應基于資源環(huán)境承載力分析、開發(fā)適宜性評價以及區(qū)域資源稟賦與發(fā)展階段差異，研究區(qū)域功能定位與區(qū)劃特征，劃定“三線”（永久基本農田、城鎮(zhèn)建設用地邊界、生態(tài)保護紅線），統(tǒng)一并明確規(guī)劃期限、總體目標、空間布局、協(xié)調機制、管制規(guī)則等內容。而城鎮(zhèn)和村域微觀層面的詳細規(guī)劃與設計是國土空間規(guī)劃的基礎環(huán)節(jié)，村域規(guī)劃治理更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要指導，因此村域尺度的國土空間差別化規(guī)劃治理十分必要（圖1）。
2.村域規(guī)劃治理的需求
農業(yè)、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，村域規(guī)劃治理應重視以下需求：一是滿足鄉(xiāng)村振興需求，立足于促進農村產業(yè)振興、生態(tài)宜居、農民增收等目標；二是滿足生態(tài)文明建設需求，彰顯鄉(xiāng)村發(fā)展特色，優(yōu)化生態(tài)用地格局，將生態(tài)文明理念融入村域發(fā)展各方面和全過程；三是滿足國土空間治理需求，村域規(guī)劃治理作為國土空間規(guī)劃治理的組成部分，能夠促進空間治理體系的建設和治理能力的增強；四是滿足微觀國土空間規(guī)劃的需求，目前村土地利用規(guī)劃仍處于探索階段，可通過村域尺度土地利用格局的詳細安排，對村域“三生”空間進行優(yōu)化治理；五是滿足土地制度改革需求，研究農地流轉、集體經營性建設用地入市以及宅基地整治等農村土地制度改革政策設計。
3.村域規(guī)劃治理的重點
村域規(guī)劃治理主要從資源環(huán)境承載力分析和開發(fā)適宜性評價出發(fā)，通過對村域范圍內土地結構與布局進行調整，主要包括：一是結構治理，重點調整農用地、建設用地、生態(tài)用地規(guī)模及比例；二是格局治理，研究耕地破碎度、居民點緊湊度對土地利用效率的影響，識別核心生態(tài)節(jié)點，優(yōu)化“三生”空間格局；三是強度治理，對種植結構、人均居民點面積和地均投資等方面進行管制，提升村域承載能力。上述治理思路通過微觀的規(guī)劃設計，如村級“三線”劃定、彈性指標確定、集體經營性建設用地開發(fā)、公共基礎設施完善以及生態(tài)景觀設計等，實現(xiàn)村域農地規(guī)模化、產業(yè)集聚化、生態(tài)網絡化。
4.村域差別化規(guī)劃治理思路
由于不同類型村鎮(zhèn)地形、水文、資源稟賦等自然要素，以及人口、經濟發(fā)展等社會經濟要素均存在較大差異，功能定位和發(fā)展目標也各不相同，其村域承載力的關鍵制約因素也不盡相同，因此應研究村域差別化的規(guī)劃治理路徑（圖2）。首先，應開展村鎮(zhèn)土地承載力分析、利用適宜性評價，確定村鎮(zhèn)發(fā)展的主導職能與功能定位，識別村鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在的問題，明確不同區(qū)域村鎮(zhèn)建設的關鍵制約因素；然后，明確村鎮(zhèn)土地資源承載力的關鍵制約性因素及其閾值；接著，從構建宜居村鎮(zhèn)、提升村鎮(zhèn)土地資源承載力的角度，通過情景分析研究村鎮(zhèn)土地利用結構調整、空間優(yōu)化和強度管控的供選方案；最后，結合承載力提升的方案設定，劃定村域空間管制邊界和“三生”空間優(yōu)化設計策略，助力鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設。
三、案例：東臺市蘭址村的探索
1. 村域土地利用問題識別
東臺市蘭址村位于江蘇省鹽城市，通過實地調研，發(fā)現(xiàn)目前村域范圍內農戶承包地空間分布零散，流轉比例較低、村民流轉意愿差異性較大；宅基地閑置浪費；公共基礎設施相對滯后，河道淤積，生態(tài)網絡體系缺乏，標志性景觀較少。
2.村域開發(fā)適宜性與承載力評價
結合村域職能定位及其產業(yè)發(fā)展方向，以糧食產能為約束確定村域的耕地面積、種植結構等耕地承載力關鍵制約因素及其管控標準；以經濟產出和環(huán)境容量為約束，確定村域的人均居民點用地、建設用地空間集聚度以及環(huán)境容量等關鍵限制因子及其閾值。設定土地利用結構與布局調整的核心情景，測度不同情景的村域土地資源承載力，據(jù)此確定村域“三生”空間的劃定方案，并細化土地利用類型、方式、強度的規(guī)劃設計。
3.村域空間治理方案
生產空間上，推動農地經營權流轉，依托流轉促進經營適度集中；適度發(fā)展并保障農產品深加工、農產品收購與批發(fā)的用地需求；考慮結合精品農業(yè)旅游路線，適度發(fā)展民宿業(yè)。生活空間上，立足存量挖潛，摸清家底，“化整為零”，逐步推進掛鉤實施；優(yōu)化集中安置區(qū)域，做好群眾的經濟激勵與心理引導；完善公共基礎設施，打造宜居環(huán)境。生態(tài)空間上，加強河道清淤與整治，改善村域環(huán)境；構建標志性生態(tài)景觀，構建優(yōu)化的生態(tài)安全格局，建設美麗蘭址。
四、展望
1.小結
國土空間開發(fā)失衡、區(qū)域分異特征需要國土空間的差別化治理。國土空間規(guī)劃改革是統(tǒng)籌國土空間開發(fā)與保護的重要抓手。不同類型村鎮(zhèn)功能和目標的差異，導致其土地承載力的關鍵制約因素也不同。微觀尺度的村鎮(zhèn)國土空間治理，需要以資源承載力評估與適宜性評價為基礎，探索差別化規(guī)劃治理模式與方案，優(yōu)化村域土地利用結構與布局，提升村域土地資源承載力水平。
2.展望
國土空間差別化治理需積極探索國土空間規(guī)劃改革，開展資源底線、系統(tǒng)評估、規(guī)劃重構、三線劃定、全域整治以及空間治理等關鍵內容的研究。國土空間的規(guī)劃治理越來越成為土地、地理、生態(tài)等多學科共同關注的重要課題，但目前傳統(tǒng)的規(guī)劃理論難以提供足夠的思路和方法支撐。土地科學作為其中一個重要學科，未來需要強化土地系統(tǒng)科學、規(guī)劃理論方法、智能大數(shù)據(jù)獲取等相關研究，為建構我國國土空間規(guī)劃理論與方法體系提供科學基礎，助推新時代的國土空間的差別化治理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創(chuàng)）
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