摘要：本文基于城市空間理論的視角, 將世界鄉村治理行為從個性的層面將劃分為平行模式與兩棲模式兩種主流模式, 從共性的層面將其劃分為重整機制與綜合機制兩種隱性機制。在此基礎上, 結合中國鄉村治理現狀, 明確了“田園性”的應有邊界, 增強了人們對“田園性”鄉村發展目標的自信;為鄉村建設“田園性”這個目標的順利達成, 拓展了一條隱性通道, 并將其融入了新的“田園綜合體”這個具有戰略意義的重要載體;提出走以“田園性”為取向的“規模化”和“生態化”鄉村治理之路。
1、引言
作為一個因“全球化競爭、彈性生產體系和大眾力量崛起”而產生的公共管理概念, 治理理論 (Governance theory) 的影響力正日益變大。盡管申明銳對國外鄉村治理的概念有獨特的界定[1], 然而本文卻認為“國外鄉村治理研究不僅關注鄉村中伙伴關系的形成與操作乃至鄉村的社區參與和規劃, 而且更關注政府在其中的角色以及政府在鄉村事務管理中角色變化”[2,3]可能不易形成經驗誤判。此外, 對于國內的鄉村治理概念的演變, “早期的鄉村治理研究多關注村民自治, 隨著時代的變遷, 公共組織問題以及在此過程中政府、市場與農民等互動問題成為直面的話題”[3]。研究國外鄉村治理的先行經驗, 無疑對破解鄉村振興路徑難題具有重要指導價值。
學術界已經對世界鄉村治理模式進行了有益探索。一方面, 相當多的文獻從個案的角度對鄉村治理模式進行過探討, 如李乾文研究的日本“一村一品”[4]、陳昭玖等研究的韓國“新村運動”[5]、徐建春研究的“德國土地整理”[6]等引起了學術界的普遍關注。然而, 盡管個性鮮明, 但相對零碎, 不利于形成總體認知和進行科學規劃。另一方面, 也有文獻從整體視角來探討這個話題, 但非常少見。值得一提的是沈費偉和劉祖云的研究, 他們從多中心治理理論的視角對發達國家鄉村治理提出了8種典型模式, 即因地制宜型、自主協同型、循序漸進型、精簡集約型、生態環境型、綜合發展型、城鄉共生型和伙伴協作型[7]。誠如沈費偉和劉祖云所說, 這種模式劃分方式既有類型多樣性 (自上而下、自下而上與上下結合) , 又有各異特點 (外生與內生共存) , 凸顯出模式的復雜性, 不利于決策實踐。能否找到更加簡明的模式來概括世界鄉村治理的主流方向呢?城市空間結構和社會問題一直是西方城市地理學家關注的熱點, 在西方城市地理研究論文中, 關于城市空間結構和城市社會問題的論文占總數的一半, 其核心研究主題為不平等、社會經濟重構引發的城市社會空間重構以及社會組織與個人行為[8]。本文的創新之處是, 依托城市空間理論的最新研究進展, 站在城市與鄉村的互動視角來重新審視世界鄉村治理的主流模式, 試圖用相對簡潔的方式再現世界鄉村治理模式的本真面目。
2、世界鄉村治理的主流模式
根據對已有國外鄉村治理演進歷程的考察, 借助城市空間理論[9], 本文創新性地從世界鄉村治理行為的個性角度將世界主流鄉村治理模式分為平行模式與兩棲模式, 并從世界發達國家中精選出具有這兩種風格的典型國家, 分別為德國和日本, 其他發達國家如美國、法國以及韓國等的模式居于這兩種模式的過渡地帶。
2.1 平行模式
平行模式主要強調城市和鄉村發展的同等重要性, 努力促進城市抑或是農村一二三產業的融合發展, 這種模式在德國尤為突出。目前有3方面的證據支持這種觀點:其一, 在德國, “鄉村和城市從未對立, 而只是相互依存”。換言之, 德國把鄉村地區看作整個區域內部具有較強獨立性的空間單元, 在尊重和強化鄉村地區相對獨立性的同時 (體現在自下而上的公眾參與) , 把鄉村地區的發展與整個城市與區域的發展統一起來 (體現在自上而下的市政規劃) [10]。其二, 平行模式體現了緊湊型城市 (Compact city) 的空間發展理念[3], 考慮到郊區化的趨勢不可避免, “分散的集中”構想致力于在不同規模和類型的居民點, 以及在居民點與開放空間之間建立多樣性的聯系。其三, 德國都市中的傳統農業型村莊正在轉變為二三產業的工商業城鎮, 而傳統的鄉村地區在發展中呈現出居住地分散化、居住層次異化和居住文化多元化等特點, 形成與全球化網絡緊密相關的“空間碎片”[11]。
平行模式中, 人們更愿意站在城市與農村空間并存的視角上來思考農村的發展前途與命運問題。雖然中國和德國存在很大的不同, 比如在經濟社會發展進程方面, 前者尚處于工業化和快速城鎮化時期, 而后者早已進入后工業化時期, 但德國這種可追溯到20世紀60年代“后物質主義時代”的平行模式所蘊含的高瞻遠矚的“從未將鄉村遺棄, 反而倍加珍惜”的觀念, 被眾多學者認為是可持續發展[12]的鄉村戰略優勢, 值得思考與借鑒。畢竟誠如王玉蓮所述, 中國目前的鄉村治理至少在方略、土地、人才、平臺和資金等5個方面存在不足, 面臨重重困難與挑戰[13]。
2.2 兩棲模式
兩棲模式主要強調人們在城市和鄉村之間可以自由選擇棲息地, 比如工作日在城市, 而周末在農村, 這種模式在日本尤為突出。目前有3方面的理論支持這種觀點:其一, “地方消亡論”[14]認為日本人口將高度集中于大都市圈, 形成所謂的“人口黑洞”, 此即增田氏等所描述的“極點社會”。為了阻止“極點社會”的形成, 日本需要建設“地方中核城市”, 以此作為避免地方人口流失的“防衛和反轉戰線”。其二, 以山下氏為代表的“田園回歸論”[14]認為, “田園回歸與婚姻乃至出生等因素存在密切關聯”, 并提出“從制度層面上實現市民的兩地居住與多地域所屬”的解決對策, 即通過國家政策, 達到準許居民同時擁有城市和鄉村雙重戶籍的目的。其三, 根據平松守彥的信息流理論, “信息不對稱所導致的信息需求是影響人們集聚行為的根本原因”;或者根據他的強磁場理論[15], “強弱磁場中的鐵板何去何從, 取決于兩端磁場的強弱對比”, 兩棲模式的輪廓更為清晰。
兩棲模式中, 人們更愿意站在城市與農村空間融合的視角上來思考農村的發展前途與命運問題。雖然中國和日本存在很大的不同, 比如在鄉村治理進程方面, 前者尚處于新農村建設的攻堅階段, 而后者早已取得了新農村建設的豐碩成果, 但日本這種可追溯到第二次世界大戰后并不斷探索的兩棲模式所蘊含的有效機制值得思考與借鑒。畢竟在未來城鎮化的道路上, 長期承擔風險“穩定器”和人口“蓄水池”角色的中國農村將承載大量兩棲兼業的人口[16], 同時大量“城鄉兩棲”[17]與“鄉村原住人口收縮”的“二律背景”[11]并存的局面將逐漸成為中國的常態。
3、世界鄉村治理的隱性機制
結合已有的對國外鄉村治理演進歷程的考察, 借助城市空間理論[18], 還可以從世界鄉村治理行為的共性角度揭示世界鄉村治理的隱性機制, 即重整機制與綜合機制。這兩種機制其實隱匿在沈費偉和劉祖云所討論到的8種鄉村治理模式中, 只是分量配比不同而已。
3.1 重整機制
重整機制是一種將現有資源打亂重組以發揮整體功能的機制, 它并不否定部分的功能性, 但更注重整體的協調性。德國是重整機制的突出代表。德國鄉村重整 (Village renewal) 因被視作鄉村社區加強能力的工具而受到熱烈歡迎。其于1977年被正式提上日程。在20世紀70年代以前, 它以另外一種形式存在, 即Wilson所謂的推倒重建 (Dorfsanierung) [19]。推倒重建就是整個鄉村的中心區域為了發展而連根拔除, 尤其是擁擠的村莊;而鄉村重整因鄉村人口的驟降以及鄉村組織和功能的改變而起, 它不同于早期的鄉村推倒重建, 更看重的是促使鄉村更好地適應現代化建設需要, 而不是任意推翻它。韓國就是個很好例子。韓國的“新村運動”因改善農村基本生活條件與改變落后農民意識而起, 從鄉村向全國城市蔓延, 但是后來迫于城鎮化程度不高, 過早關注農村發展會導致政府負擔過重, 而轉變了治理方式, 即由“政府主導”變為“農民主導、政府支援”, 蘊含著鄉村重整的影子。
3.2 綜合機制
綜合機制是一種擺脫過去單獨依靠一種力量來謀求發展的模式, 它并不否定線性的功能性, 但更注重非線性的靈活性。日本是綜合機制的突出代表。第二次世界大戰后, 日本政府為了提升社會發展速度, 制定了一套城市偏向的政策, 專注于發展城市工業, 結果導致了日本農村的凋敝。為了振興農村, 平松守彥率先在全國發起了“立足鄉土、自立自主、面向未來”的著名造村運動, 又稱“一村一品”。其實質是日本政府根據本國地形特點, 因地制宜地實施以龍頭產業為先導、以保護地方民俗文化為特色的新型鄉村綜合發展模式。論及綜合機制不能不提到法國。法國從推進農業現代化、提高農村生產力開始, 到推進各大省區個性化、特色化農業發展, 再到發展旅游業、提倡“卓越鄉村”建設, 最后到國家—大區—省—地方不同層面的經濟—交通—文化—教育等不同側面的立體調控體系的建成, 均帶有綜合機制的色彩。
4、世界鄉村治理的經驗與鄉村治理能力的提升
世界鄉村治理的主流模式為中國的鄉村治理提供了方向。一方面, 平行模式與兩棲模式具有共性部分, 即無論是前者還是后者, 均以農村的美麗和獨特存在為前提。德國的“鄉村地區不僅有農業, 它還是中小制造業、服務型企業、手工業的棲身之所, 是德國發展新能源、技術研發的重要陣地, 乃至德國人理想的天然療養吧”, 以及日本的“在政府的指導下, 各地方以自身優勢和特色為契機, 優先發展龍頭產品、農村產業化多元化和休閑農業趨勢日益明顯”是最好的佐證。這兩種模式共性部分的真實內涵是“田園性”。何為“田園性”?用Chigbu的話來說, 就是“強調農村文化、農業傳統和農村特點, 以維持一個和平的鄉村社會環境和他們獨特的風格”[20]。另一方面, 平行模式與兩棲模式也具有差異性, 前者的個性部分表現為城市與鄉村的“異質”, 后者的個性部分表現為城市與鄉村的“混同”。無論是城市與鄉村發展的無邊界的“異質”抑或是“混同”, 都應成為中國鄉村治理需要避開的方向。因為對于中國的鄉村治理而言, 城市和鄉村的過度“異質”將加深區域發展的“不平衡”態勢;而城市與鄉村的過度“混同”, 將導致中國區域發展“不充分”的局面難以改變。究其原因, 中國城市和鄉村的發展如同國有與民營, 具有極強的個性和互補性, “統一并進、而非對立”以及“協同發展、而非同一”已經為無數經驗事實所證明。簡而言之, 中國鄉村發展的“田園性”正是建立在這兩種差異性過度發展的風險防范之上。
無論是平行模式還是兩棲模式, 均凸顯出世界鄉村治理國家把農業擺在了至高的地位。“三農”問題也是關系國計民生的根本性問題, 可以說沒有農業農村的現代化, 絕對沒有國家的真正現代化。
世界鄉村治理的隱性機制為中國的鄉村治理提供了路徑, 即重整機制和綜合機制。“田園綜合體”因被寫入2017年中央1號文件而聞名, 但根據前瞻產業研究院的釋義, 其內涵僅限于“田園”與“綜合”二者的合體[21]。而根據本文的研究, 以“田園性”為導向的“田園綜合體”可以因為“田園—重整機制”和“田園—綜合機制”的雙重機制的加入而獲得更為深刻的解讀。換言之, 拓展后新的“田園綜合體”成為“田園”“重整”與“綜合”三者的合體。相比而言, 新的“田園綜合體”一方面可通過“田園—重整機制”實現資源聚合、功能整合與要素融合, 走“規模化”之路;另一方面, 又可以通過“田園—綜合機制”實現跨產業、多功能與全要素的產業布局, 走“生態化”之路。走“規模化”和“生態化”之路, 一方面需要尊重農民意愿, 改變農民身份, 優化農民意識;另一方面要加強黨的領導, 借力基層組織的作用, 匯集全社會的力量。顯然, 新的“田園綜合體”更能秉承“農業+文創+新農村”的綜合發展理念, 推動向“美麗鄉村在中國”的跨越。
此外, “重整機制”與“綜合機制”不僅是路徑, 更是結果。在“重整機制”下的中國未來農村, 會因為“高效”而變得更加產業興旺與生活富裕;在“綜合機制”治理下的中國未來農村, 會因為“和諧”而變得更加生態宜居與鄉風文明。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2018年11期
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