農(nóng)村改革是中國改革開放的重要組成部分，中國改革開放始于農(nóng)村改革。鄉(xiāng)村治理改革是農(nóng)村改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，“基層治、天下安”，其四十年改革歷程，逐步讓億萬農(nóng)民群眾真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主愿望，以農(nóng)村基層群眾自治制度為核心內(nèi)容的中國鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐是中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉，為農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步提供了全面保障。時至改革開放四十年，系統(tǒng)梳理和分析中國鄉(xiāng)村治理四十年變遷軌跡，全面總結(jié)中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐經(jīng)驗，對新時代繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新意義重大。本文將改革開放以來的中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)程分為五個時期，并對各個時期鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐重點(diǎn)進(jìn)行了總體闡述和評析，進(jìn)而系統(tǒng)總結(jié)了改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐所蘊(yùn)含的基本經(jīng)驗，以期為新時代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新提供有益借鑒。
一、改革開放初期：鄉(xiāng)村治理自我探索時期
改革開放后，中國鄉(xiāng)村治理樣態(tài)的演進(jìn)究其根本原因是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革所倒逼和催生的。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的動力來源于農(nóng)民群眾對自身生計的理性訴求。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，如何建構(gòu)與農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體系是維護(hù)農(nóng)民群眾切身利益，保障農(nóng)村社會穩(wěn)定的必然要求。針對中國特殊的國情，這一建構(gòu)行動沒有可直接復(fù)制和推廣的現(xiàn)成經(jīng)驗和模式，“自我探索”成為這一時期中國鄉(xiāng)村治理的鮮明特征。
（一）農(nóng)民生計理性倒逼農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革
中國改革開放發(fā)端于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。改革開放前，以人民公社為主要組織形態(tài)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理模式將農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民緊緊束縛在“一大二公、政經(jīng)合一”的體制內(nèi)。此種情況下，政治依托于經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)附著于政治，政經(jīng)不分、高度集中，農(nóng)村生產(chǎn)生活被嚴(yán)格控制在人民公社體制塑造的封閉空間里。1958年以后，隨著人民公社體制的演進(jìn)，這一高度集中的計劃生產(chǎn)經(jīng)營模式在一定程度上解決了生產(chǎn)力落后條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，最大限度整合了農(nóng)村過于分散的資源，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體效益，且在一定程度上兼顧了效率與公平，為新中國的工業(yè)化建設(shè)積攢了原始資本，奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過長時間的檢驗，雖然人民公社體制為國家工業(yè)化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持，使新中國迅速擺脫了“一窮二白”的局面，但卻無法從根本上解決農(nóng)民群眾的生計問題。鄉(xiāng)土社會中的農(nóng)民，其身上天然帶有吃苦、耐勞、算計等樸素的理性色彩，但是當(dāng)人民公社體制兼顧效率與公平的目標(biāo)異化為“搞平均主義”后，農(nóng)村“吃大鍋飯”、“搭便車”等現(xiàn)象便日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，由此產(chǎn)生的“公地悲劇”問題將農(nóng)民推向了生計的邊緣，解決自身溫飽問題成為農(nóng)民的最大訴求。
（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革催生鄉(xiāng)村治理改革
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)是解決農(nóng)民溫飽問題。1978年，安徽省小崗村的18位農(nóng)民以巨大的政治勇氣，冒著極大的風(fēng)險，以敢為人先的姿態(tài)，私下探索分田到戶、包干到戶，以此提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決農(nóng)民溫飽問題。小崗村的創(chuàng)舉成為中國農(nóng)村歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，拉開了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕，也為中國改革開放這一重大決策部署找到了實(shí)踐突破口。農(nóng)村分田到戶、包干到戶后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高，農(nóng)民溫飽問題得以迅速解決，并且在交足公糧、滿足基本生計后，農(nóng)民所生產(chǎn)的糧食還有節(jié)余，徹底扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村“一窮二白”的局面。實(shí)踐證明，小崗村的探索是符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的，由此得到了國家的認(rèn)可與支持，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革舉措迅速向全國推開。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，原有的以人民公社為載體的高度集中的計劃生產(chǎn)經(jīng)營管理模式在農(nóng)村逐步成為歷史的包袱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體過渡到單家獨(dú)戶后，高度集中的人民公社體制已經(jīng)無法深入觸及農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動，由此，在廣大農(nóng)村政治開始脫離于經(jīng)濟(jì)。但是，鄉(xiāng)村社會作為一定區(qū)域內(nèi)的公共生活空間，農(nóng)村諸多公共事務(wù)發(fā)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，這些公共事務(wù)一旦無人問津，農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序便受到影響，如果任由其失序發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成果可能會得而復(fù)失。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展和成效后，以高度集中的計劃生產(chǎn)經(jīng)營管理模式為核心特征的人民公社體制顯然不可能對農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營方式進(jìn)行有效的治理，于是，如何填補(bǔ)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，以規(guī)避鄉(xiāng)村秩序失范而引致的矛盾和沖突，成為鄉(xiāng)村社會必須要直面的難題。
（三）鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)生性建構(gòu)與實(shí)踐
1979年，廣西省宜州市合寨村為了解決群眾溫飽問題，也自發(fā)將土地分至農(nóng)戶，有效調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。同時，為了探索與農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營模式相匹配的鄉(xiāng)村治理體系，1980年1月，合寨村召開了全屯戶主會議，選舉產(chǎn)生了村民委員會主任，并制定了合寨村村規(guī)民約，用以規(guī)范鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序，這一舉措在某種程度上填補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，并取得了良好的效果。合寨村的探索第一次真正意義上體現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育，初步形成了以“村民自治”為核心特征的鄉(xiāng)村治理框架，為隨后在中國全面推開實(shí)施的村民自治制度探索了道路、總結(jié)了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)。與此同時，這一時期，全國各地就如何填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理真空，進(jìn)行了廣泛探索。總體來看，這一時期國家權(quán)力體系在基層鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出內(nèi)卷化趨勢，且新的有效的基層政權(quán)建設(shè)模式還沒有出現(xiàn)。所以，這一時期對鄉(xiāng)村治理的探索具有明顯的內(nèi)生性特征，且普遍體現(xiàn)出了“自治”這一核心特征。
二、1982—1988年：鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)時期
制度化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理由自我探索到有效納入國家治理體系的必然過程。鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)是保障鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定性，降低鄉(xiāng)村治理成本，有效防范鄉(xiāng)村治理風(fēng)險的內(nèi)在要求，也是完善鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力的客觀需要。伴隨著鄉(xiāng)村治理自我探索的進(jìn)一步深化，國家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)也同步展開，以此規(guī)避鄉(xiāng)村治理碎片化問題和防范鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)路的異化風(fēng)險，進(jìn)而增強(qiáng)內(nèi)生性制度的權(quán)威性，提高制度效率，避免制度失靈。
（一）明確鄉(xiāng)村治理的自治屬性
制度化建設(shè)的最高形態(tài)是法制化，即將制度體系納入法律體系中，以國家法律法規(guī)彰顯制度的重要性、權(quán)威性和合法性。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。這意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革已基本完成，并通過國家根本法進(jìn)行了制度化建設(shè)，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制得以確立。同時，對農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制改革后的鄉(xiāng)村治理問題，在此次憲法修訂中也進(jìn)行了初步規(guī)定，明確在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民、村民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會內(nèi)部可設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。由此可見，雖然憲法沒有明確村民自治的具體操作程序和辦法，但是為之后村民自治制度化建設(shè)指明了方向，即建立以村民委員會為組織框架的村民自治制度，基本目標(biāo)是保障鄉(xiāng)村的社會秩序和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。
（二）建構(gòu)“鄉(xiāng)政村治”基本格局
通過憲法這一國家根本法形式明確在農(nóng)村建立和實(shí)施村民自治制度后，首先要解決的難題是國家基層政權(quán)建設(shè)的深度和廣度問題，也就是如何改革人民公社體制問題。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》要求，當(dāng)前農(nóng)村改變政社合一體制的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，并規(guī)定鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，督促各地有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地搞好農(nóng)村政社分開改革。截止1984年底，全國99%以上的人民公社完成了政社分開工作，建立了9.1萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，并建立了92.6萬個村民委員會。通過實(shí)施政經(jīng)分開，徹底解決了人民公社體制這一歷史包袱，明確了基層以“鄉(xiāng)政村治”為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村關(guān)系，為全面探索和實(shí)施村民自治制度祛除了體制障礙，為鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)創(chuàng)造了空間。但是，此時的村民委員會建設(shè)主要是指令性的，并沒有一套完整的程序和規(guī)則對這一制度落地進(jìn)行規(guī)范，即鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)的規(guī)范性不足。所以，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，村民委員會建設(shè)形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)多元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系模糊，存在主體缺位、自主性缺失等諸多問題，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。1986年，吉林省開展基層村民委員會換屆選舉工作，梨樹縣梨樹鄉(xiāng)北老壕村在此次換屆選舉工作中創(chuàng)新性地推行了“海選”機(jī)制，明確村民委員會換屆選舉不設(shè)門檻，村民人人有機(jī)會，誰都可參加，“村官直選”極大地調(diào)動了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性和主動性，有效提高了村民和村干部的民主意識和法制觀念。由此，農(nóng)民的民主意識得以啟蒙，真正使“自治”實(shí)至名歸。之后，“村官直選”這一村民委員會選舉機(jī)制逐步推開，為鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化建設(shè)探索和提供了有效的路徑。
（三）搭建鄉(xiāng)村治理整體性制度框架
如前所述，國家根本法對鄉(xiāng)村治理作了方向性和原則性的界定，但是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐仍缺乏對具體操作程序和規(guī)則的規(guī)定，這就需要以專門性的法律規(guī)章或制度對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的細(xì)節(jié)加以明確，以增強(qiáng)制度的可操作性，確保鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的穩(wěn)定性和可控性。1987年11月，第六屆全國人大常委會第二十三次會議召開，會議以審議形式通過并公布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并決定于1988年6月1日起試行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布試行，標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)體系已基本形成，通過專門法的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系進(jìn)行明確，同時就村民委員會的組成、選舉方式、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行了細(xì)化，并以明確的法律條文進(jìn)行了界定，村民自治由此進(jìn)入制度化發(fā)展的快車道，農(nóng)村基層民主自治制度成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，為保障農(nóng)民群眾當(dāng)家作主提供了有力的法律制度支撐。這一時期，鄉(xiāng)村治理的整體性制度建設(shè)基本完成，為中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐明確了路線圖，鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)的規(guī)范性、科學(xué)性大幅提升，確保了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會基本穩(wěn)定，中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)入了新的時期。
三、1989—2007年：鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)時期
組織化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)的必然要求。鄉(xiāng)村治理制度落地實(shí)施需要借助有效的鄉(xiāng)村治理組織體系，而鄉(xiāng)村治理組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要有效的鄉(xiāng)村治理制度供給。當(dāng)鄉(xiāng)村治理的整體性制度建設(shè)完成后，就需要通過鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)，將鄉(xiāng)村治理制度輸入鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)，進(jìn)而發(fā)揮制度作用，最終形成國家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理體系。
（一）明確鄉(xiāng)村治理組織的角色定位與功能
《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布試行后，中國鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)任務(wù)是進(jìn)行組織化建設(shè)。這一時期鄉(xiāng)村治理的組織主體是村民委員會，其成為農(nóng)村基層群眾自治的唯一合法性組織。雖然《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》規(guī)定村民委員會根據(jù)需要可以設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，但其仍屬于村民委員會組織內(nèi)部建設(shè)。1998年，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實(shí)施，提出“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，對村民委員會的角色定位與組織功能進(jìn)行了明確的界定，即“三個自我、四個民主”，由此，鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)進(jìn)一步完善，也為鄉(xiāng)村治理的組織化建設(shè)確定了基本框架。進(jìn)入新世紀(jì)以前，鄉(xiāng)村治理組織形式單一，組織功能復(fù)雜是其最明顯的特征。這一時期，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系雖然明確為指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但囿于人民公社體制時期形成的巨大歷史慣性，村民委員會在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中還一定程度上承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予的非自治功能，諸如征收農(nóng)業(yè)稅等，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了控制村干部，在一定程度上干涉村民委員會選舉、決策等。這一歷史慣性的消除絕非易事，這也是日后村民委員會被詬病組織和功能過度行政化的淵源。所以，20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初期，整個中國鄉(xiāng)村社會處于一種“半自治”狀態(tài)，在這一狀態(tài)下，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理實(shí)質(zhì)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村民共同進(jìn)行，形成了新時期鄉(xiāng)村“代理人治理”格局。
（二）推動鄉(xiāng)村治理組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化
鄉(xiāng)村社會“有限自治”這一隱性治理結(jié)構(gòu)的消解始于2005年國家取消農(nóng)業(yè)稅。2005年12月，第十屆全國人大常委會第十九次會議決定，自2006年１月１日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》。由此，國家不再針對農(nóng)業(yè)單獨(dú)進(jìn)行征稅，國家與農(nóng)民的關(guān)系得以解綁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系得以壓實(shí)。與此同時，2005年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，此后，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入多元組織化建設(shè)時期，村民委員會作為鄉(xiāng)村治理主體組織統(tǒng)攬村民自治工作，同時，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下，國家大量資源被整合流向農(nóng)村，農(nóng)村公共事務(wù)、公益性事業(yè)驟然增加。由于鄉(xiāng)村治理組織單一、結(jié)構(gòu)簡單，村民委員會逐漸呈現(xiàn)出一種壓力型運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，組織形態(tài)大，組織功能全，但其效能卻處于低位運(yùn)行。鑒于此，在鄉(xiāng)村完全自治的空間內(nèi)，為了更好推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，內(nèi)生了一批農(nóng)村基層群眾性自治組織，諸如村民理事會、村務(wù)監(jiān)事會、紅白理事會、老年人協(xié)會等等，且這一時期鄉(xiāng)村治理組織形式多樣、功能明確、載體豐富，有效扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村治理組織形式和功能大而全的狀態(tài)。時至今日，鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)創(chuàng)新仍持續(xù)進(jìn)行，這些群眾自發(fā)性治理組織一方面為高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的村民委員會減輕了運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，另一方面有效推動了村莊公共事務(wù)治理和公益事業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)村治理的組織化建設(shè)成效明顯。
四、2008—2016年：農(nóng)民主體能力建設(shè)時期
中國鄉(xiāng)村治理從改革開放初期自我探索開始，到鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)再到鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)，在較短時間內(nèi)搭建形成了適合中國國情的鄉(xiāng)村治理體系。但是，在這一體系中，制度的執(zhí)行和組織的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開有效的村民參與，作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民是否能夠深度、有效參與其中，關(guān)系到整個中國鄉(xiāng)村治理體系的穩(wěn)定性和持久性。
（一）農(nóng)民主體能力建設(shè)是深化鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的客觀要求
隨著中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的張力越來越大，如何推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展成為事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的重大任務(wù)。這一時期，農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打造城鄉(xiāng)一體化格局。2008年10月，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展作出了全面部署。這一時期主要是通過深化改革對鄉(xiāng)村治理制度化和組織化建設(shè)進(jìn)行進(jìn)一步完善，而重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)民主體能力建設(shè)。同時，2010年10月，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法》進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)對村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督、民主決策等內(nèi)容進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。而這一系列的變化意味著鄉(xiāng)村治理需要更深度的村民參與，本質(zhì)是對農(nóng)民主體能力建設(shè)提出了新要求。農(nóng)民主體能力建設(shè)是系統(tǒng)性工程，涵蓋農(nóng)民的發(fā)展能力、參與能力、合作能力、表達(dá)能力及監(jiān)督能力等。鄉(xiāng)村治理從制度化建設(shè)到組織化建設(shè)，基本完成了鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理提供了載體和機(jī)制。但是，隨著鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的深化，作為主體的農(nóng)民卻在一定程度上無法有效深度參與其中。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會日新月異的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會也發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村利益主體更加多元，利益關(guān)系更加復(fù)雜，對鄉(xiāng)村治理的技術(shù)要求越來越高，這對農(nóng)民主體能力建設(shè)提出了客觀要求。
（二）以農(nóng)民主體能力建設(shè)探索鄉(xiāng)村治理有效實(shí)現(xiàn)形式
縱觀這一時期，鄉(xiāng)村精英治理、能人治理現(xiàn)象較為突出。精英治村、能人治村在一定程度上有利于整合農(nóng)村較為分散的資源，為農(nóng)村引入了現(xiàn)代性要素，有力地推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展進(jìn)步。其次，能人治村、精英治村與農(nóng)民參與村政并沒有邏輯上的必然沖突。問題的關(guān)鍵在于，村民參與村政的渠道是否暢通，主體能力是否勝任，政治效能感是否得到強(qiáng)化。但是，沒有作為主體的農(nóng)民深度參與鄉(xiāng)村治理，極易導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“寡頭政治”現(xiàn)象，進(jìn)而剝奪農(nóng)民民主權(quán)益，損害農(nóng)民切身利益，有悖村民自治發(fā)展的內(nèi)在邏輯和歷史規(guī)律。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為中國鄉(xiāng)村“自治已死”，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要“找回自治”，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。而尋找村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的根本點(diǎn)在于優(yōu)化制度和在組織設(shè)置基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)民主體能力建設(shè)，培育現(xiàn)代化農(nóng)民。所以，農(nóng)民主體能力建設(shè)是這一時期深化鄉(xiāng)村治理改革的迫切需求。從學(xué)界對鄉(xiāng)村治理研究進(jìn)路來分析，也明顯體現(xiàn)了這一點(diǎn)。2006年始，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心（2011年更名為“中國農(nóng)村研究院”，是教育部人文社科重點(diǎn)研究基地，中國村民自治研究的主要陣地）聯(lián)合中國社會科學(xué)院、南方報業(yè)傳媒集團(tuán)開展了以農(nóng)民民主能力建設(shè)為核心內(nèi)容的“南農(nóng)實(shí)驗”，整個實(shí)驗持續(xù)十年之久，主要議題是關(guān)注農(nóng)民主體能力之民主能力建設(shè)。同時，從國家政策層面分析，這一時期國家力圖為農(nóng)村發(fā)展注入現(xiàn)代性要素，推動農(nóng)村發(fā)展升級，圍繞農(nóng)民主體能力建設(shè)，法律下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、金融下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)等一系列政策先后出臺，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、駐村第一書記、選聘大學(xué)生村官等一系列舉措先后落地生根，為農(nóng)民主體能力建設(shè)提供了有效的外部支撐。
五、2017年——：鄉(xiāng)村治理全面進(jìn)入國家整合時期
改革開放以來，中國鄉(xiāng)村治理從制度、組織再到能力建設(shè)，整個歷程貫穿了對鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)要件的建構(gòu)與完善。但是，如何解決鄉(xiāng)村制度落地、組織空轉(zhuǎn)與主體能力發(fā)展不平衡等問題則是鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新時代必須要回應(yīng)的命題。2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”總體要求，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。這一總體要求是對“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農(nóng)村建設(shè)總體要求的提質(zhì)升級，是解決新時代農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的關(guān)鍵舉措。就鄉(xiāng)村治理而言，從過去的“管理民主”過渡到“治理有效”，新時代中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵要求發(fā)生了深刻的變革，這一變革突出強(qiáng)調(diào)國家的整合作用，以期通過國家整合作用，推動鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效治理，進(jìn)而為鄉(xiāng)村全面振興提供根本保障。
這一作用主要體現(xiàn)在：（1）價值導(dǎo)向。中國鄉(xiāng)村治理從更多強(qiáng)調(diào)程序正義民主價值導(dǎo)向過渡到統(tǒng)籌兼顧程序與結(jié)果雙重正義民主價值導(dǎo)向，以治理的有效性作為鄉(xiāng)村治理終極價值追求。治理有效包含了治理制度、治理組織、治理程序、治理技術(shù)、主體參與的有效性，而非割裂制度、組織、程序、主體等治理系統(tǒng)內(nèi)的諸要素；（2）資源整合。就如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，黨的十九大報告提出要建立健全法治、自治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這從根本上為鄉(xiāng)村治理有效提供了具體技術(shù)路線。鄉(xiāng)村法治是現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，村民自治是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，鄉(xiāng)村德治是中國鄉(xiāng)村社會的歷史傳統(tǒng)，新時代鄉(xiāng)村治理既要接納現(xiàn)代文明，又要尊重農(nóng)民選擇，還要實(shí)現(xiàn)具有現(xiàn)代價值的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，三者融合是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然要求。（3）體系糅合。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出全面深化改革重大戰(zhàn)略部署，而全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，沒有鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就沒有國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。如上文所述，自農(nóng)業(yè)稅取消后，國家與農(nóng)村的關(guān)系實(shí)質(zhì)處于相對松散的狀態(tài)。將鄉(xiāng)村治理體系與治理能力建設(shè)納入國家治理體系和治理能力建設(shè)，通過上下體系糅合，重新擺正國家與農(nóng)村失衡的關(guān)系，對維系整個經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要。
六、改革開放四十年來中國鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗
回顧中國鄉(xiāng)村治理四十年演進(jìn)歷程，對新時代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。通過對改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的梳理和分析，可以得出以下三點(diǎn)經(jīng)驗：
一是中國政治體制優(yōu)勢下的國家高位推動。縱觀中國鄉(xiāng)村治理四十年變遷歷程，國家作用的發(fā)揮對中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)路有著至關(guān)重要的影響。改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐進(jìn)程中的國家作用主要表現(xiàn)為國家高位推動。這一國家作用的發(fā)揮主要源于中國特色的政治體制優(yōu)勢，這一優(yōu)勢集中體現(xiàn)在國家對社會的整合作用，在尊重民意的基礎(chǔ)上可以形成推動政策舉措落地的強(qiáng)大動力。中國鄉(xiāng)村治理諸多改革實(shí)踐探索，正是通過國家高位推動，在較短時間內(nèi)得以精準(zhǔn)實(shí)施，有效規(guī)避了“社會撕裂”，進(jìn)而最大限度維護(hù)了農(nóng)民群眾的根本利益（賀東航等，2011）。諸如，在推動村民自治落地過程中，時任全國人大常委會委員長彭真強(qiáng)調(diào)“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家做主，這是一個很大的根本的問題。……在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”、“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家做主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面地鞏固的群眾基礎(chǔ)”。當(dāng)然，國家高位推動作用的發(fā)揮有其前置條件，即政策科學(xué)，任何一項涉及民生的重大決策必須要保障其科學(xué)性和規(guī)范性，如此才可以保證政策惠民，而保障政策科學(xué)性就要暢通民意上升渠道。改革開放以來，中國鄉(xiāng)村治理改革重大舉措主要是底層民意上升到國家意志的結(jié)果，最大限度保證了決策的科學(xué)性。
二是堅持農(nóng)民群眾主體地位，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神。農(nóng)民是農(nóng)村改革發(fā)展的主體。回顧改革開放以來的中國鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新進(jìn)程，無不是以廣大農(nóng)民群眾的需求為基本導(dǎo)向，始終堅持傾聽吸納民意，堅持農(nóng)民主體地位，尊重基層群眾創(chuàng)新，建構(gòu)了國家與農(nóng)民的雙向良性互動格局。基于此，農(nóng)民群眾的意愿被充分尊重，農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力被有效激活，使得中國鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有了內(nèi)生性特征。在這一進(jìn)程中，國家的引導(dǎo)作用是確保農(nóng)民內(nèi)生力量不會異化的根本保障，由此，形成了國家引導(dǎo)下的農(nóng)村基層內(nèi)生型改革創(chuàng)新路線。有效發(fā)揮農(nóng)民主體作用，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，體現(xiàn)了過程與結(jié)果的雙重性。從過程分析，中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)程中的任何一項改革舉措都堅持因地制宜，尊重差異，不脫離農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活實(shí)際；從結(jié)果分析，中國鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新始終是為了維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益。改革開放以來，中國鄉(xiāng)村治理改革的一系列創(chuàng)舉，凝聚著農(nóng)民群眾的智慧，蘊(yùn)含著國家力量。時至今日，堅持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神是中國鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新堅守的基本原則。
三是遵循漸進(jìn)性改革路線，構(gòu)建改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡格局。改革開發(fā)以來，中國鄉(xiāng)村治理在改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡關(guān)系中前進(jìn)。改革是為了實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展，發(fā)展有利于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，農(nóng)村社會穩(wěn)定是推動農(nóng)村改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本保障。而構(gòu)建改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡格局的關(guān)鍵是堅持漸進(jìn)性改革路線。以人民公社體制改革為例，這一改革歷程大致經(jīng)歷三個階段：（1）先行先試階段。1979年至1982年底，國家確定在9個省、直轄市的213個公社開展試點(diǎn)工作，5個縣試點(diǎn)建立了鄉(xiāng)政府。（2）擴(kuò)大試點(diǎn)階段。1982年底至1983年，新修訂的《中華人民共和國憲法》對人民公社體制改革作了明確規(guī)定，提出要改變農(nóng)村基層政社合一體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府，要求各地繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。（3）全面鋪開階段。在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，1983年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求全國各地全面完成政社分開，建立鄉(xiāng)政府的工作。由此可以看出，改革開放以來的中國鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐始終堅持試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)，不搞突擊改革和運(yùn)動式改革，最大限度確保改革成效，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，推動農(nóng)村發(fā)展，在改革、穩(wěn)定與發(fā)展三角平衡格局中構(gòu)筑了有效的風(fēng)險控制機(jī)制，真正維護(hù)了農(nóng)民群眾的根本利益。
新時代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，不能割裂歷史與現(xiàn)實(shí)之間的內(nèi)在聯(lián)系，必須要回顧歷史，以史為鑒，汲取經(jīng)驗。中國鄉(xiāng)村治理四十年實(shí)踐所積攢的寶貴經(jīng)驗蘊(yùn)含著執(zhí)政黨初心、國家力量和農(nóng)民群眾智慧，對推進(jìn)新時代鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2018年第6期
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