摘要：從糧食供求來看，中國必須依賴國際市場來實現(xiàn)國內(nèi)糧食安全；從國際視角看，國內(nèi)外糧食市場緊密相連，如果全球的糧食不安全，中國糧食安全必然會受到嚴重威脅，故而中國的糧食安全問題必須置于全球視角下。作為崛起的大國，中國必須重塑自給自足的口糧觀，利用市場化理念調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)及其農(nóng)民的積極性，以最低成本實現(xiàn)國內(nèi)糧食安全。與此同時，中國有責任、有能力幫助欠發(fā)達國家（地區(qū)）提高糧食供給能力，建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)，為全球饑餓提供重要公共物品，堅持負責任大國的全球觀。
關(guān)鍵詞：糧食安全 糧食供求 可購買力 市場化
中國糧食安全進入一個新時代。2012年口糧產(chǎn)量已經(jīng)恢復(fù)到1997年3.24億噸，2015年高達3.38億噸，而2016年中國糧食產(chǎn)量達到6.16億噸①。與此同時，中國糧食也出現(xiàn)了生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”的怪現(xiàn)象。作為崛起的大國，一方面，伴隨著經(jīng)濟快速增長、收入水平提高，人們自然會升級食物消費結(jié)構(gòu)，在肉、蛋、奶、水產(chǎn)品等方面消費呈現(xiàn)較快增長，正在從“吃得飽”向“吃得好、吃得放心、吃得健康”轉(zhuǎn)變，中國無疑需要依賴國際市場來實現(xiàn)國內(nèi)食物基本均衡；另一方面，作為負責任大國，中國如何在實現(xiàn)國內(nèi)糧食穩(wěn)定的基礎(chǔ)上扮演應(yīng)有的大國角色，如何樹立負責任的大國形象？回答上述問題無疑具有重要的政策價值。顯然，傳統(tǒng)追求高糧食自給率的糧食安全戰(zhàn)略脫胎于計劃經(jīng)濟時期，已經(jīng)不足以解決中國目前的糧食安全問題。面對新的發(fā)展階段和新的發(fā)展形勢，糧食安全迫切需要樹立新的觀念，做出重大調(diào)整。在中國迅速崛起和糧食供給趨緊的大背景，重新審視中國糧食供求形勢與外部環(huán)境，以期為制定面向未來的糧食安全新戰(zhàn)略提供決策參考。
一、重塑自給自足的口糧觀
近些年中央一號文件亦重點強調(diào)糧食安全問題，先后提出“發(fā)展農(nóng)業(yè)科技確保國家糧食安全”“確保國家糧食安全始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)”“抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，把飯碗牢牢端在自己手上”等糧食安全戰(zhàn)略。2014年中央一號文件明確要求實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”。2016年中央一號文件明確指出，“到2020年，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得明顯進展，糧食產(chǎn)能進一步鞏固提升，國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障，農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率顯著提高”。由此可見，中國調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略，將給世界一個更加清晰、更加穩(wěn)定的預(yù)期[1]。一方面，中國絕對不會放棄口糧高自給率的目標，將從戰(zhàn)略角度配置更多的資源來實現(xiàn)國內(nèi)口糧安全。盡最大努力穩(wěn)定增產(chǎn)，保障國內(nèi)糧食安全，本身就是對于全球糧食安全做出的巨大貢獻。另一方面，飼料糧和植物油等其他產(chǎn)品需要國際市場來提供的，中國愿意和其他國家(地區(qū))開展深度全方位的合作，給全球飼料糧和植物油的資源配置提供明確的信號，有利于全球市場穩(wěn)定。
(一) “十二連增”中口糧增加有限
2004—2012年間中國糧食產(chǎn)量年均增產(chǎn)超過1500萬噸，2013年糧食總產(chǎn)量首次突破6億噸，2015年糧食產(chǎn)量高達6.21億噸，2016年糧食產(chǎn)量6.16億噸為實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。需要指出的是，糧食“十二連增”是所有糧食加總，且是與歷史一個較低的水平(2003年)相比。從統(tǒng)計資料來看，1997年稻米和小麥產(chǎn)量加總達到3.24億噸，之后呈現(xiàn)下降趨勢，2003年產(chǎn)量只有2.47億噸，之后呈現(xiàn)恢復(fù)性增長，直至2012年才恢復(fù)到1997年的口糧產(chǎn)量水平。與1997年產(chǎn)量水平相比，2015年小麥、稻米和玉米分別增加了3.74%、5.59%、115.30%。由此可見，糧食增產(chǎn)主要來源于玉米增產(chǎn)。由于口糧消費慣性，而且食物結(jié)構(gòu)往往呈現(xiàn)漸近式調(diào)整，所以，不可能期望居民口糧會在未來短時間內(nèi)出現(xiàn)大幅度減少，口糧安全仍然需要給予足夠關(guān)注。另外，如農(nóng)業(yè)部部長韓長賦所言，農(nóng)業(yè)靠天吃飯還沒有發(fā)生根本改變[2]。1990—2010年間的受災(zāi)面積占農(nóng)作物總播種面積平均在31%左右，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重基本維持在53%左右，2009年之后成災(zāi)面積占受災(zāi)面積基本維持在40%左右。如廣大媒體所言，政策和科技促進了糧食增收，天氣也幫了不少忙，這也暗示了糧食“十二連增”的基礎(chǔ)薄弱。
(二) 為取得糧食安全形勢付出慘重代價
盡管中國取得了糧食安全相對較好的形勢，但也為此付出了慘重的代價。一方面，我們?yōu)樽非蟠蠓秶鷶U大種植和提高單產(chǎn)付出了生態(tài)代價。華北平原地區(qū)過量抽取地下灌溉水已成為世界上最大的“漏斗區(qū)”；化肥使用有效利用率相對較低，追求單產(chǎn)過度使用化肥和農(nóng)藥，使自然環(huán)境受到污染，農(nóng)業(yè)土地出現(xiàn)板結(jié)現(xiàn)象，重金屬殘留，嚴重危害了鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境。近幾年中重度污染耕地已達到333萬公頃，耕地污染超標率為19.4%，超標面積達2333萬公頃[3]。另一方面，增加了國家財政負擔。從2015年中央對地方的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付情況來看，農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金1434.91億元，糧食風險基金179.81億元，目標價格補貼356.84億元，產(chǎn)糧大縣獎勵資金370.73億元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助資金365億元[4]。另外，糧食庫存居高不下，2016年玉米庫存更高達2.6億噸。僅按照每噸80元/年的保管費用，2.6億噸玉米每年的保管費用就超過了200億元，考慮到小麥和稻米的庫存成本，以及為消化玉米庫存而給玉米深加工企業(yè)提供100~300元/噸不等的補貼，這些費用最終由中央財政買單，無疑是一筆沉重的財政負擔。
(三) 現(xiàn)在和未來肉類和植物油的消費均需依靠國際市場
盡管國內(nèi)糧食實現(xiàn)了“十二連增”，但是中國仍然大量進口糧食。根據(jù)海關(guān)統(tǒng)計資料，2016年中國進口谷物類農(nóng)產(chǎn)品達到了2199.7萬噸(2015年為3271.5萬噸)，小麥、大米和玉米這三種主要糧食進口量突破1000萬噸。玉米受進口關(guān)稅配額管理，進口受限，但玉米的替代品(高粱、大麥、木薯)、副產(chǎn)品(DDGS)、產(chǎn)品的替代品(木薯淀粉)不在配額管理范圍之列，導(dǎo)致這些產(chǎn)品大量進口，直接替代了國產(chǎn)玉米的市場需求。2016年玉米和玉米的相關(guān)產(chǎn)品進口超過2700萬噸(表 1)，食用油籽進口8952.9萬噸，其中大豆進口更是高達8391.33萬噸。除此之外，中國還進口了688.4萬噸食用植物油(含棕櫚油)，進口食糖484.6萬噸。作為一個人多地少的發(fā)展中大國，如果僅局限于國內(nèi)耕地和水資源，已經(jīng)難以滿足居民食物消費和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食不斷增長的需求。以2014年為例，中國進口大宗農(nóng)產(chǎn)品等價于進口10.97億畝耕地，這相當于國內(nèi)農(nóng)作物播種面積的44.2%，其中，大豆和食用植物油等價于超過國內(nèi)農(nóng)作物播種面積的40%。另外，近年來在大豆、棉花、植物油進口繼續(xù)保持高位，食糖、乳制品凈進口大幅增加的同時，主要糧食作物全部轉(zhuǎn)為凈進口。凈進口產(chǎn)品范圍已由大麥、大豆、植物油等部分產(chǎn)品擴大到糧棉油糖等所有大宗農(nóng)產(chǎn)品。與此同時中國已經(jīng)開始進口大量肉類(表 2)，以料肉比3.5：1粗略看，肉類進口等價于超過1000萬噸飼料糧。
毛學(xué)峰等[5]研究發(fā)現(xiàn)，從美國、歐盟、日本、韓國和中國臺灣地區(qū)的食物消費統(tǒng)計情況，當人均GDP進入15000~20000美元區(qū)間后，食物消費趨于穩(wěn)定或緩慢增長，糧食和肉類消費(包含水產(chǎn)品)都趨近于“雙百”狀態(tài)：口糧消費約100千克，肉類和水產(chǎn)品加總約100千克。從人均GDP來看，2010年中國的人均GDP達到7679美元(2005年不變價)，按照當前經(jīng)濟增長速度，樂觀預(yù)測人均GDP將在2020年超過15000美元，這意味著2020年后食物消費將趨于穩(wěn)定或進入緩慢增長階段，且在肉類、植物油和食糖消費上存在較大缺口。如表 3所示，中國大陸植物油人均消費剛剛超過日本人均消費水平，但與中國臺灣地區(qū)、韓國相比，肉類消費缺口至少有10公斤；與美國相比，肉類和植物油消費缺口則更大。綜合耕地資源、水資源和生態(tài)環(huán)境等多維度考量，在經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的時代背景下，中國如果不充分利用世界糧食市場和糧食資源，實現(xiàn)糧食安全不僅代價太高，而且難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
(四) 貿(mào)易伙伴單一，口糧貿(mào)易不確定性很大
從全球市場來看，玉米出口國主要有美國、阿根廷、巴西、法國、北非等國家，稻米出口國主要有泰國、越南、美國、巴基斯坦、印度等；小麥出口國主要有美國、法國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等；大豆出口主要在美國和南美地區(qū)。小麥和稻米出口市場集中度(CR3)分別是46%和61%，而玉米和大豆分別高達73%和87%。飼料糧出口比口糧更加集中，主要分布在美國、巴西、阿根廷等地區(qū)。但是考慮到可以通過直接進口肉類來調(diào)節(jié)飼料糧余缺，以及巴西、阿根廷和美國分布在南北半球，種植和收獲的季節(jié)性差異給中國提供了更多的選擇[6]，所以，口糧貿(mào)易不確定性更大。
僅從外匯可獲得性來看，中國通過貿(mào)易進口糧食應(yīng)該“不差錢”，但是糧食全球貿(mào)易量有限，作為負責任大國，中國不可能對其他發(fā)展中國家的糧食安全置之不理，更有甚者，如2008年和2010年發(fā)生全球糧食危機，全球近30多個國家限制了糧食出口，即使外匯充足也無法購買到充足的糧食。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布數(shù)據(jù)，2012年世界谷物貿(mào)易量2.94億噸，其中小麥貿(mào)易量為1.35億噸，大米貿(mào)易量僅為3730萬噸。如果中國稻谷減產(chǎn)18%，那么全球稻米貿(mào)易量就無法滿足國內(nèi)缺口。相比較而言，國際小麥市場相對較大，如果中國小麥減產(chǎn)30%，小麥進口量占國際貿(mào)易量的25%~30%。多個國家限制糧食出口，不僅推高了小麥全球價格，加大了國內(nèi)小麥進口成本，也使欠發(fā)達國家的糧食安全雪上加霜。所以，穩(wěn)定國內(nèi)口糧生產(chǎn)，在全球范圍內(nèi)擴大貿(mào)易伙伴是實現(xiàn)國內(nèi)口糧安全的重要選擇。
(五) 口糧改善空間存在，中國有實力實現(xiàn)口糧均衡
既然糧食缺口不能簡單依賴進口，那么出路便只能是國內(nèi)更大范圍的自給自足。事實上，中國的口糧生產(chǎn)還存在較大的改善空間。雖然小麥、水稻、玉米的單產(chǎn)水平已經(jīng)高出世界平均水平，但仍然分別是單產(chǎn)排在前10位國家平均水平的六七成(表 4)。近些年國內(nèi)相關(guān)遺傳育種研究不時傳來捷報，這意味著如果能穩(wěn)定現(xiàn)有耕地面積并全方位進行改良，妥善解決水資源短缺和科技支撐不足問題，未來糧食增產(chǎn)潛力仍然十分可觀。飼料糧，玉米未來的增產(chǎn)空間也十分巨大。以玉米主產(chǎn)區(qū)為例，播種面積超過300萬公頃的地區(qū)有河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南等6個省份，其中黑龍江播種面積最高(545萬公頃)。如果黑龍江和內(nèi)蒙古的玉米單產(chǎn)可以達到吉林省的玉米單產(chǎn)水平，則黑龍江和內(nèi)蒙古的玉米將增產(chǎn)1550萬噸；如果河南和河北的玉米單產(chǎn)達到山東玉米單產(chǎn)水平，這兩個省份的玉米產(chǎn)量將增加556萬噸。僅這兩個地區(qū)的玉米增產(chǎn)就將超過2000萬噸。隨著收入水平提高，糧食直接消費，或者說口糧消費會出現(xiàn)緩慢下降的趨勢，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)保障口糧絕對安全。值得指出的是，考慮到耕地、水資源的硬約束，未來中國糧食發(fā)展的重點不是不遺余力地實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，而是保障糧食穩(wěn)產(chǎn)。
綜上，中國糧食安全狀況是逐步改善的，沒必要盲目悲觀。到2020年人均糧食消費為395公斤，只要中國糧食總產(chǎn)量保持在1萬億斤以上，就可以解決吃飯問題。近十多年糧食消費的快速增長，突出表現(xiàn)為基本口糧消費需求之外的消費和工業(yè)用糧消費增加較多，這說明不是中國糧食安全保障水平的下降，而是在上升。但在“十二連增”背景下，也要看到中國植物油和飼料糧進口是大勢所趨，而且國際市場能夠為中國提供較為豐富的選擇，口糧調(diào)節(jié)余缺是現(xiàn)實而且可行的。另外，大規(guī)模進口口糧依賴國際市場，既不可能，也不現(xiàn)實，而且考慮到口糧供需狀況，中國有能力實現(xiàn)口糧基本供求平衡。因此，中國需要進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量確保谷物基本自給、口糧絕對安全。
二、樹立安全與效率并重的市場觀
糧食安全是政府為民眾提供的最重要的公共物品之一。首先，政府堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定；其次，通過一系列強農(nóng)、支農(nóng)和惠農(nóng)政策，尤其是提高農(nóng)業(yè)科研投資，提高糧食單產(chǎn)，實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)；最后，通過多次提高扶貧和低保的標準與范圍，真正落實“六個精準”，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，努力把更多的低收入群體納入社會安全網(wǎng)。雖然政府在糧食安全中承擔了重要責任，但這并不意味著不需要市場化。反之，如果沒有市場化制度安排，那么既會加重財政負擔，也會使中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國際市場上喪失競爭力；另外，高保護的農(nóng)產(chǎn)品也會推高生活成本，進而影響未來工業(yè)化進程。
(一) 糧食主產(chǎn)區(qū)需要進一步市場化
在過去很長一段時間內(nèi)，中國依靠行政化手段，推動和保障糧食安全，最為典型的就是“米袋子工程”。《國務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》(國發(fā)〔1994〕32號)提出實行“米袋子”省長負責制，要求省一級政府把當?shù)丶Z食平衡的責任擔當起來，實現(xiàn)區(qū)域糧食平衡，省級政府對當?shù)氐募Z食生產(chǎn)、收購、銷售、省際流通、市場管理、儲備和吞吐調(diào)節(jié)等各個方面全面負責，保證糧食的正常供應(yīng)和價格穩(wěn)定。但隨著全國糧食市場一體化程度的提高、中央對糧食市場調(diào)控能力的增強，這套制度安排也逐步暴露出深層次的矛盾和問題。當前糧食主產(chǎn)區(qū)承擔著糧食安全重任，穩(wěn)定增產(chǎn)成為糧食主產(chǎn)區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政關(guān)鍵詞。從這個意義上說，至今糧食主產(chǎn)區(qū)仍舊沒把糧食提升到商品概念以及作為重要產(chǎn)業(yè)的概念上來。從中國的統(tǒng)計制度也能明顯看出，各級政府最關(guān)注的是糧食總產(chǎn)量指標，卻沒有統(tǒng)計糧食的市場價值、糧食銷售額、農(nóng)民從中獲益增收情況。隨著市場化經(jīng)濟逐漸深入人心、市場經(jīng)濟越來越完善，期望純粹行政化干預(yù)來實現(xiàn)糧食安全的成本會越來越高，且效率低下。
當前，農(nóng)業(yè)發(fā)展已超出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍，農(nóng)業(yè)的概念與內(nèi)涵逐漸拓展。當前農(nóng)業(yè)發(fā)展已超出初級生產(chǎn)的范圍，在縱向和橫向上拓展了與其他經(jīng)濟活動的聯(lián)系，改變了以往農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后分割現(xiàn)象，形成了“從田間到餐桌”的完整產(chǎn)業(yè)鏈條[7]。農(nóng)業(yè)不再僅僅是提供初級原料的產(chǎn)業(yè)部門，而是能夠創(chuàng)造高額利潤和具有較強競爭力的現(xiàn)代基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門。糧食主產(chǎn)區(qū)需要解放思想，做大農(nóng)業(yè)文章，真正實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：從糧食向農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變、從糧食生產(chǎn)基地向產(chǎn)業(yè)帶的轉(zhuǎn)變、從涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)向涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)變。糧食主產(chǎn)區(qū)政府必須加強提高產(chǎn)業(yè)配套能力，激活區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)能力，讓一批富有創(chuàng)新活力的企業(yè)積極參與涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在技術(shù)、設(shè)計、品牌、供應(yīng)鏈和分銷渠道管理等方面做出努力，形成小麥產(chǎn)業(yè)帶、稻米產(chǎn)業(yè)帶和其他特色涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶。只有做大做強糧食產(chǎn)業(yè)，糧食主產(chǎn)區(qū)才不會把生產(chǎn)糧食當作財政負擔，才會穩(wěn)定和提高重農(nóng)抓糧的積極性。因此，中央政府必須持續(xù)增加產(chǎn)糧大縣財政獎勵和一般性財政轉(zhuǎn)移支付，為糧食主產(chǎn)區(qū)營造相對寬松的財政環(huán)境。
(二) 農(nóng)民增收致富需要進一步市場化
無論是理論還是實踐均表明增加農(nóng)民的非農(nóng)收入是必歸之路。2015年和2016年農(nóng)村居民人均工資性收入占可支配收入均超過了40%。一方面，農(nóng)業(yè)部門只有更少的農(nóng)業(yè)勞動力才能分享更多的農(nóng)業(yè)資源，而創(chuàng)造更多非農(nóng)就業(yè)機會才能更大范圍地釋放農(nóng)村剩余勞動力。另一方面，勞動力流出后農(nóng)業(yè)部門資源需要重新配置，只有良好的資源配置才能促進農(nóng)地規(guī)模化，才能有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體培育與成長。對于家庭農(nóng)場而言，土地的規(guī)模化、農(nóng)業(yè)各個環(huán)節(jié)(耕地、整地、播種、施肥、病蟲防治、科學(xué)管理、收獲、脫粒等)的機械化、農(nóng)藝標準化、管理的集約化等都需要進一步市場化，在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)上進行分工與專業(yè)化，需要有一個較為完善的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，來推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變[8-9]。從實際情況來看，根據(jù)全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008—2013年的三種糧食作物平均收益為183元/畝，2011—2015年的三種糧食作物平均收益為127元/畝。考慮到兩季作物，每畝收益應(yīng)當能夠超過250元，如果以最低收入水平200元為基準，純糧食種植農(nóng)戶需要種植約50畝才能實現(xiàn)與城市最低收入水平相當?shù)纳?表 5)。這意味著只要實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，純農(nóng)業(yè)收入并不低，也能達到一個社會最基本生活水平[10-11]。
(三) 糧食價格形成機制亟待完善
韓俊認為，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨“天花板”“地板”的雙重擠壓，又面臨“紅燈”“黃線”的雙重約束①。一方面，一些主要農(nóng)產(chǎn)品的價格開始明顯高于國外農(nóng)產(chǎn)品進口到岸完稅后的價格，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)倒掛，尤其是全球經(jīng)濟危機之后，大宗初級商品價格下行，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛成為常態(tài)。另一方面，伴隨越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)部門，農(nóng)村勞動力市場和土地市場正在發(fā)育之中，勞動力價格和土地租金逐漸上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中像農(nóng)機、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等投入品越來越多，這些都快速推高了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本。在價格倒掛的情況下，價格驅(qū)動性進口會不斷增加，進口對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的沖擊難以避免。當前農(nóng)民收入增長顯著受益于糧食直接補貼、糧食最低收購價格、糧食競價交易等政策。然而未來農(nóng)業(yè)政策干預(yù)空間有限，而且農(nóng)業(yè)補貼正在逼近中國2001年入世時承諾的“黃箱”政策補貼不能超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%的界限。因此，當前加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式勢在必行。從生產(chǎn)激勵來看，必須施行市場化激勵才能調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，以及糧食主產(chǎn)區(qū)開展糧食生產(chǎn)的積極性，也只有通過市場化改革才能理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，才能使市場機制在價格形成上發(fā)揮決定性作用，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
(四) 糧食貿(mào)易與流通需要進一步市場化
日本糧食供給實踐充分證明了糧食流通與貿(mào)易體系是糧食穩(wěn)定提供的關(guān)鍵所在。日本商社實施全球業(yè)務(wù)戰(zhàn)略，主要與全球范圍的糧食業(yè)巨頭簽署協(xié)議，購買糧食資產(chǎn)并構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)，使其能夠擴大貿(mào)易量，確保進口糧源穩(wěn)定、物美價廉的糧食資源，向日本市場保持穩(wěn)定的糧食進口供應(yīng)②。中國需要培育具有國際競爭力的涉農(nóng)企業(yè)，在國際市場上建立穩(wěn)定的合作戰(zhàn)略關(guān)系，為國內(nèi)提供糧源穩(wěn)定、價格低廉的口糧資源。另外，中國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的空間距離擴大，傳統(tǒng)的“南糧北運”已經(jīng)越來越多地轉(zhuǎn)為“北糧南運”和“北出南進”，“南北”“東西”糧食不能快速通達，即使糧源豐富，遠水也解不了近渴。2003年非典事件、2008年南方雪災(zāi)和5·12汶川地震、2013年雅安地震等，無不凸顯在關(guān)鍵時刻糧食快速通達對于糧食供給的重要性。
綜上，只要堅守耕地用途不變更，在土地資源確保的情況下，推進市場化改革，使種植糧食也能獲得社會平均利潤，調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)種植糧食的積極性，并且推動整個糧食流通產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，有利于保障中國糧食安全。
三、堅持負責任大國的全球觀
中國加入世界貿(mào)易組織已有十余年，在農(nóng)業(yè)對外全面放開的背景下，我們必須用全球視野、戰(zhàn)略眼光來理解中國的糧食安全問題。一方面，擴大農(nóng)業(yè)對外開放，實施全球農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，是確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、緩解農(nóng)業(yè)資源環(huán)境矛盾的重要途徑。另一方面，中國有能力、也有責任幫助發(fā)展中國家提高農(nóng)產(chǎn)品供給能力，建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)，改善全球農(nóng)業(yè)治理。中國正在推進“一帶一路”建設(shè)，奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略①，建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，提高中國在全球治理中的制度性話語權(quán)，這些都需要我們努力構(gòu)建廣泛的人類命運共同體。
當前，全球糧食不安全現(xiàn)象仍舊較為嚴重。國際糧食政策研究所公布的全球饑餓指數(shù)(Global Hunger Index，簡稱GHI)，從1990年的20.8下降到2013年的13.8，南亞地區(qū)的GHI高達20.7，撒哈拉以南非洲的GHI達到19.2，遠高于全球平均水平。世界全球饑餓指數(shù)由“驚人饑餓”問題演變?yōu)椤皣乐仞囸I”，雖然這表明全球整體饑餓狀況有所好轉(zhuǎn)，但全球饑餓情況不容樂觀。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《2013年世界糧食不安全狀況》報告[12]，2011—2013年間，全球估計有8.42億人口長期遭受饑餓，無法獲得充足的食物，這部分人口占世界總?cè)丝诘?/8以上，其中以撒哈拉以南非洲及南亞地區(qū)的情況最為嚴重。饑餓人口中絕大部分居住在發(fā)展中國家，其當前平均食物不足發(fā)生率估計為14.3%。
顯然，食物不足發(fā)生率是衡量飲食能量缺乏的一項指標，但是它仍舊無法反映食物安全和貧困人口面臨的窘狀。聯(lián)合國糧農(nóng)組織一再強調(diào)糧食安全的四個維度：糧食可供量、糧食獲取的經(jīng)濟和物質(zhì)手段、糧食的利用以及一段時間的穩(wěn)定性。其實，概括地說，糧食供給不足和缺乏購買力是部分國家糧食不安全的重要原因。正如著名發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家阿馬蒂亞·森所言，饑荒并非因糧食總量不足引起的，而是由于分配不均導(dǎo)致的。對于完全依賴進口或糧食不能自給的國家，如果經(jīng)濟收入水平較高，那么其糧食只是一個供給問題而不是經(jīng)濟問題；如果經(jīng)濟收入較低，其糧食安全則不僅供給問題，還有經(jīng)濟調(diào)查。2000年以來，尤其是2007—2008年，全球糧價飆升，伴隨著囤積現(xiàn)象和糧食貿(mào)易禁運，大大剝奪了消費者的食品安全感，惡化了窮人的福利。所以，提高糧食產(chǎn)量、增加可支配收入、擴大糧食自由貿(mào)易、穩(wěn)定全球糧食價格對于他們至關(guān)重要。然而，作為迅速崛起的大國，中國應(yīng)當在這個過程中扮演重要角色。
從歷史來看，中國一直都有自己的責任意識和責任觀。改革開放以來中國逐步確立了“負責任大國”的身份，也較為全面地參與國際政治、經(jīng)濟、安全、軍控、環(huán)保、人權(quán)等各分支體系，越來越多地與國際體系實現(xiàn)了融合與互動[13]。在融入國際社會的同時，中國在國際體系內(nèi)既享有應(yīng)有的權(quán)利，也認真履行應(yīng)盡的國際責任和義務(wù)，正在構(gòu)建新的經(jīng)濟和政治秩序，這也是中國為國際社會提供的公共物品，使世界上大多數(shù)國家受益。作為正在崛起的大國，中國將以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)，發(fā)揮負責任大國作用。毫無疑問，中國在人民幣、軍事等方面為全球提供的公共物品有限，但是當前在全球食物供給與治理方面，中國還有較大的努力空間，中國有意愿、也有能力去改善全球糧食不安全狀況。
正如鄧小平[14]所言，“中國維護好自身的發(fā)展與穩(wěn)定是對世界負責任的一種表現(xiàn)，由于中國是一個人口大國，其自身的穩(wěn)定本身就對世界的和平與發(fā)展做出了貢獻”。中國在新中國成立以后曾長期接受國際糧農(nóng)組織的援助，從2002年中國已由受援國變成援助國[15]。作為糧食生產(chǎn)大國和消費大國，維護世界糧食安全的責任重大。由于全球口糧貿(mào)易相對較小，尤其是大米市場，中國盡最大努力穩(wěn)定增產(chǎn)，保障國內(nèi)糧食安全，本身就是對于全球糧食安全狀況做出巨大貢獻。當然，中國也可以通過適當、穩(wěn)定地進口糧食來調(diào)劑國內(nèi)余缺。中國越來越明晰自己的糧食安全目標，給糧食貿(mào)易伙伴提供穩(wěn)定預(yù)期，讓貿(mào)易伙伴分享中國廣大的農(nóng)產(chǎn)品市場。
從單產(chǎn)角度，非洲玉米、小麥單產(chǎn)僅為中國的一半，稻米更是不足四成，南美地區(qū)小麥單產(chǎn)水平也只達到中國的一半左右，稻米與玉米單產(chǎn)水平也存在不小差距(表 6)。此外，根據(jù)FAO公布的2011年數(shù)據(jù)，非洲還有226453.31萬公頃，南美洲有130832.26萬公頃可開發(fā)耕地，所以南美洲與非洲有較大的糧食生產(chǎn)潛力。如果中國能夠幫助非洲糧食增產(chǎn)5000萬噸、南美洲糧食再增產(chǎn)1億噸，既有利于解決非洲地區(qū)本身的糧食不安全問題，也為解決中國國內(nèi)糧食安全創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。對比來看，中國在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，不論是育種、種植管理，還是流通與貿(mào)易，都積累了較豐富的生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)、推廣、農(nóng)田水利管理、機械化等經(jīng)驗，這些技術(shù)和管理經(jīng)驗更容易被非洲農(nóng)業(yè)吸納與消化。
尤為重要的是，發(fā)展中國家的扶貧實踐也充分表明，減輕饑餓和貧困，唯一的途徑就是面向窮人，創(chuàng)造更多、更好的就業(yè)機會，實現(xiàn)持續(xù)且惠及大眾的增長。對于中國而言，鼓勵大量企業(yè)走出去，比如像華堅集團這樣勞動密集型制造業(yè)企業(yè)，利用其海內(nèi)外訂單、銷售渠道、技術(shù)、管理、資金優(yōu)勢，以直接投資的方式將其現(xiàn)有設(shè)備和生產(chǎn)逐漸向工資水平較低的非洲轉(zhuǎn)移，給非洲地區(qū)創(chuàng)造大量的就業(yè)機會與現(xiàn)金收入，有利于非洲地區(qū)改善貧困狀況。
綜上，負責任大國的全球觀至少包括三個層次：第一，全面提高統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的能力，構(gòu)建持續(xù)、穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給；第二，把中國勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)走出去聯(lián)合起來，推進中國走出去，幫助提高發(fā)展中國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和購買力，幫助“一帶一路”沿線的一些國家從貧窮走向富裕，進而改善全球糧食不安全狀況；第三，基于“一帶一路”偉大倡議，創(chuàng)造更多的渠道參與全球糧食治理，從更長遠的角度解決中國的糧食安全問題。
四、未來之路
(一) 解放思想，逐步豐富糧食安全內(nèi)涵，樹立糧食安全的口糧觀
在國民經(jīng)濟大背景下科學(xué)認識中國糧食安全形勢。目前大規(guī)模進口的主要是大豆和植物油，而小麥和稻米進口量有限，二者進口比重占國內(nèi)產(chǎn)量低于5%，口糧基本安全。但不容樂觀的是，1949年后糧食供求歷次大幅度波動，基本上不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)簡單下降造成的，而是糧食供給情況稍微改善之后放松農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所致。本文建議調(diào)整糧食統(tǒng)計口徑，采用谷物即為糧食的統(tǒng)計口徑，既有利于糧食統(tǒng)計與國際通用的標準接軌，也有利于推進以口糧為主的新國家糧食安全戰(zhàn)略。在口糧基本穩(wěn)定的大背景下，科學(xué)實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：(1)從追求簡單糧食數(shù)量安全向追求質(zhì)量安全轉(zhuǎn)變；(2)從糧食生產(chǎn)能力向糧食供給能力轉(zhuǎn)變；(3)從追求糧食高自給率向糧食流通快速通達轉(zhuǎn)變，在重要物流節(jié)點建立糧食倉儲基地、糧食加工基地與物流基地，實現(xiàn)倉儲、加工與物流一體化，實現(xiàn)南北糧食運輸一體化與東中西糧食運輸一體化；(4)從單純糧食保障向保障糧食供給和保護環(huán)境并重轉(zhuǎn)變，更加重視人們?nèi)找嬖鲩L的食物多樣性和營養(yǎng)性的需求，以及良好的生態(tài)訴求，在推進生態(tài)文明進程中確保“從農(nóng)田到餐桌”的食品生產(chǎn)和消費安全。
(二) 利用市場化觀念推動糧食生產(chǎn)與貿(mào)易，降低成本實現(xiàn)國內(nèi)糧食穩(wěn)定
首先，糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展面臨從貧窮走向富裕問題，糧食主產(chǎn)區(qū)實施農(nóng)民收入倍增戰(zhàn)略困難大，不僅農(nóng)民缺乏種糧積極性，地方政府也缺乏主抓糧食、促進糧食生產(chǎn)的積極性，因此建議相關(guān)資源向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，切實幫助糧食主產(chǎn)區(qū)實現(xiàn)從單一糧食向豐富農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變、從糧食生產(chǎn)基地向產(chǎn)業(yè)帶轉(zhuǎn)變、從涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)向涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)快速發(fā)展的同時肩負確保國家糧食安全的重大責任。其次，按照“市場定價、價補分離”的原則推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革，使市場在資源配置中起決定性作用，以“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的價格信號引導(dǎo)市場增加綠色優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)健康食品的供給。再次，加強糧食物流通道和糧食物流節(jié)點建設(shè)，著力建設(shè)糧食倉儲基地、糧食加工基地與物流基地，實現(xiàn)倉儲、加工與物流一體化，實現(xiàn)南北、東西糧食運輸一體化。最后，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，通過靈活的入股形式構(gòu)建全球糧食貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，確保國內(nèi)糧食供應(yīng)穩(wěn)定。
(三) 中國政府和企業(yè)積極參與國際糧食治理體系，樹立大國的糧食安全全球觀
首先，中國需要進一步明晰中國糧食安全觀，給全球貿(mào)易伙伴一個穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品需求預(yù)期。這樣有利于促進貿(mào)易伙伴擴大農(nóng)業(yè)投資與支持，擴大糧食貿(mào)易，進而促進全球糧食供給穩(wěn)定。其次，以“一帶一路”沿線國家和最不發(fā)達國家為重點，借助于中國對外基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)業(yè)技術(shù)援助提升全球糧食生產(chǎn)能力。再次，推動大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)向“一帶一路”轉(zhuǎn)移、提供更多的就業(yè)機會，借鑒中國發(fā)展經(jīng)驗，分享中國發(fā)展機遇，這樣既給中國糧食安全創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，也有利于幫助“一帶一路”沿線國家從貧窮走向富裕。最后，中國主動參與全球糧食安全治理，加強全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與區(qū)域農(nóng)業(yè)合作，在滿足發(fā)展中國家的期待方面有所作為，發(fā)揮負責任大國的作用，維護全球糧食貿(mào)易市場秩序。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)本 微信公眾號
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