從統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、發(fā)展和安全兩件大事出發(fā)，談?wù)剬?duì)有效保障國(guó)家糧食安全的看法。
一、“近無(wú)憂，遠(yuǎn)當(dāng)慮”的國(guó)家糧食安全形勢(shì)
總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)糧食安全形勢(shì)就是“近無(wú)憂，遠(yuǎn)當(dāng)慮”。
“近無(wú)憂”是指從當(dāng)前看有底氣維護(hù)國(guó)家糧食安全，保障國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)穩(wěn)定和價(jià)格穩(wěn)定。因?yàn)橛羞B續(xù)多年的糧食豐收作為基礎(chǔ)，也有充足的庫(kù)存做保障，而且也有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，有生產(chǎn)體系、儲(chǔ)備體系和進(jìn)口體系這三大體系做支撐，我們的糧食安全是有保障的。
俄烏沖突對(duì)我國(guó)糧食安全確實(shí)有一定的影響，但這種影響是在可控、可承受范圍內(nèi)。一是直接影響，從俄羅斯、烏克蘭進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品部分品種占我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的比重較大。如我國(guó)從烏克蘭進(jìn)口了1460萬(wàn)噸的谷物，相當(dāng)于我國(guó)去年全部谷物進(jìn)口總量的20%左右；其中玉米進(jìn)口800多萬(wàn)噸，約占我國(guó)玉米進(jìn)口量的30%，大麥進(jìn)口320萬(wàn)噸，約占我國(guó)大麥進(jìn)口量的26%，葵花籽油進(jìn)口89萬(wàn)噸，約占我國(guó)葵花籽油進(jìn)口量的70%。中國(guó)從俄羅斯也進(jìn)口了一些谷物和油料，但總量不是太大。二是間接影響。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量較大，自俄烏沖突爆發(fā)以來(lái)全球糧價(jià)進(jìn)一步上漲，從而抬高中國(guó)糧食、其他農(nóng)產(chǎn)品乃至鉀肥的進(jìn)口成本，因此輸入性影響比較明顯。盡管如此，俄烏進(jìn)口受阻和全球進(jìn)口成本增加相對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)龐大的產(chǎn)能和庫(kù)存而言，影響是可控的。
“遠(yuǎn)當(dāng)慮”是指從長(zhǎng)遠(yuǎn)看要有憂患意識(shí)，因?yàn)槲覈?guó)的糧食需求峰值還沒(méi)有到來(lái)。總的來(lái)看，國(guó)內(nèi)糧食需求量會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)。從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展來(lái)看，還有一定的增產(chǎn)潛力，但水土資源的有限性、氣候變化的影響、農(nóng)民老齡化和小農(nóng)戶分化程度加劇、農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)下降等一系列因素都會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)糧食增產(chǎn)潛能釋放構(gòu)成制約。需求峰值還沒(méi)到來(lái)，未來(lái)還有增產(chǎn)潛力，但這個(gè)潛力釋放出來(lái)要受到一系列因素的制約。在當(dāng)前百年大變局的背景下，大國(guó)博弈會(huì)進(jìn)一步加劇，大國(guó)效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步彰顯，所以未來(lái)全球進(jìn)口體系的重構(gòu)也會(huì)面臨很多挑戰(zhàn)，外部的不確定性會(huì)帶來(lái)進(jìn)口的不穩(wěn)定性，這也是值得憂慮的事情。
二、用市場(chǎng)化思維提高國(guó)內(nèi)可持續(xù)、有競(jìng)爭(zhēng)力的糧食產(chǎn)能
應(yīng)注重用市場(chǎng)化的思維來(lái)提高國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)能，做到“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”。
一要處理好土地資源配置中行政規(guī)制與農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的關(guān)系。按照國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)耕地利用實(shí)行規(guī)制，包括禁止非農(nóng)化、治理非糧化，是完全必要的。中國(guó)的資源特點(diǎn)決定，必須對(duì)土地資源的配置有非常詳細(xì)、嚴(yán)苛的行政規(guī)制，保護(hù)耕地資源的這根弦要始終繃緊，這毫無(wú)疑問(wèn)是正確的。但另一方面，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其出發(fā)點(diǎn)是要增加收入、有利可圖。所以，要盡量適應(yīng)農(nóng)民的需要，在土地資源的配置上，將國(guó)家的優(yōu)先序與農(nóng)民的選擇權(quán)統(tǒng)籌起來(lái)，采取一系列扶持政策，把國(guó)家的優(yōu)先序轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)選擇行為，因此很多政策需要重塑，要圍繞農(nóng)民種糧有利可圖來(lái)強(qiáng)化我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。
二要處理好保重點(diǎn)和保多樣、保數(shù)量和保質(zhì)量的關(guān)系。2013年習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確提出“以我為主，立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，為什么在新形勢(shì)下我們依然要繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施這“五句話、二十字”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略？
2013年前后，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生了很多轉(zhuǎn)折性的變化。比如出現(xiàn)了大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本和價(jià)格倒掛的拐點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的成本和價(jià)格超過(guò)國(guó)外，同時(shí)也出現(xiàn)了稻谷、小麥、玉米等幾大谷物的全面凈進(jìn)口。2013年以前，我國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略是在正常情況下保證95%以上的自給率，而且當(dāng)時(shí)的糧食包括谷物、大豆、薯類，也包括食用油脂，是一個(gè)很寬泛的糧食概念，也是一個(gè)很高的自給率要求。2013年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供需情況有了很大變化，特別是大豆及其他谷物和油料品種的進(jìn)口量在逐步增加，已經(jīng)很難達(dá)到95%以上的自給率目標(biāo)。因此黨中央提出確保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，本意是要集中力量保重點(diǎn)、保口糧、保谷物；突出將國(guó)內(nèi)資源優(yōu)先用來(lái)保口糧和谷物這兩大重點(diǎn)。
2022年3月6日，習(xí)近平總書記在和全國(guó)政協(xié)農(nóng)業(yè)界委員座談時(shí)提出，要樹(shù)立大食物觀。大食物觀是有前提條件的，即在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給。要嚴(yán)格區(qū)分“糧食安全”與“食物有效供給”這兩個(gè)概念。冠以“安全”的仍然是糧食，上升到安全的高度，更多強(qiáng)調(diào)的是政府的事權(quán)和責(zé)任；至于肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等是有效供給，要充分利用耕地之外的其他食物資源，包括木本油料、海洋、食用菌，甚至包括植物工廠，通過(guò)多種途徑來(lái)滿足人們不斷增長(zhǎng)的對(duì)其他食物的需求，這應(yīng)該是大食物觀的本意。現(xiàn)在提出大食物觀也指大農(nóng)業(yè)觀、大資源觀，要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在保護(hù)和用好耕地的同時(shí)，也要充分利用其他非耕地資源。安全和有效供給在政策口徑、尺度、國(guó)家資源分配上還是有些差異。因此，根據(jù)我國(guó)資源稟賦、人口規(guī)模等基本國(guó)情制定的“二十字”國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。
還要處理好保數(shù)量和保質(zhì)量的關(guān)系。“量”當(dāng)然仍然很重要，但人的需求在變化。即便口糧絕對(duì)安全，其內(nèi)涵也在變，要求也在提高。現(xiàn)在吃大米、面粉不僅僅是量的問(wèn)題，還有質(zhì)的問(wèn)題，所以在保證數(shù)量安全的同時(shí)，必須提高品質(zhì)安全。質(zhì)量的概念，除了產(chǎn)品本身的質(zhì)量之外，還有發(fā)展方式，即農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和糧食的高質(zhì)量發(fā)展。
三、用全球化的思維來(lái)提高海外糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和安全性
在“二十字”糧食安全戰(zhàn)略中，“適度進(jìn)口”這四字非常重要。“適度進(jìn)口”跟“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”“中國(guó)人的飯碗要牢牢端在自己手上”的糧食安全觀是什么關(guān)系？要如何平衡這中間的度？是對(duì)我國(guó)糧食安全治理能力的一大挑戰(zhàn)。當(dāng)前要用好“適度進(jìn)口”需要從兩個(gè)維度下工夫。
第一個(gè)維度是積極推進(jìn)進(jìn)口品種、來(lái)源地和渠道的多元化，降低單一產(chǎn)品單一國(guó)家的進(jìn)口依存度。
從品種角度，現(xiàn)在我國(guó)大豆和食用植物油的進(jìn)口依存度明顯超過(guò)了安全底線，應(yīng)該要亮起紅燈，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)大豆和植物油料的生產(chǎn)，逐步降低大豆和食用植物油的對(duì)外依存度。除此之外，還要把握好以玉米為主的飼料糧的進(jìn)口和肉類進(jìn)口之間的平衡。從產(chǎn)品的可貿(mào)易性、從貿(mào)易的穩(wěn)定性和可靠性的角度看，應(yīng)該進(jìn)口飼料糧，發(fā)展國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)，來(lái)滿足對(duì)動(dòng)物性產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求；從中國(guó)十四億人口的大體量來(lái)看，可能要更多地注意進(jìn)口的穩(wěn)定性和安全性問(wèn)題。
從國(guó)家角度，現(xiàn)在全球能夠批量出口大宗農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)主要集中在北美、南美和黑海地區(qū)，這三個(gè)地區(qū)是我國(guó)進(jìn)口多元化的重要目標(biāo)區(qū)域。關(guān)于北美地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的穩(wěn)定錨之一，這符合雙方的利益和需要，在中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議下，中國(guó)這兩年擴(kuò)大了自美農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口；但中美關(guān)系又充滿不確定性，既要進(jìn)口美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品，又要為中美關(guān)系的復(fù)雜多變預(yù)留空間，因此要在其他地區(qū)有備手。南美地區(qū)是我國(guó)主要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源地，南美地區(qū)的生產(chǎn)和貿(mào)易增長(zhǎng)的潛力非常大，但在化肥、種子、物流體系等方面也存在明顯短板，所以要提高南美地區(qū)進(jìn)口的穩(wěn)定性、安全性、可靠性，需要關(guān)注上游，在物流的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)提供幫助。關(guān)于黑海地區(qū)，雖然受到俄烏沖突的影響，黑海地區(qū)在進(jìn)口多元化中能起到多大的作用、能夠扮演什么樣的角色，目前還面臨很大的不確定性，但黑海地區(qū)的小麥、玉米、大豆等都是我國(guó)缺口比較大的產(chǎn)品，糧食生產(chǎn)和貿(mào)易增長(zhǎng)的潛力很大。
從渠道角度，我國(guó)作為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易渠道的后來(lái)者，在很多方面非常被動(dòng)。近年來(lái)，我們很重視培育國(guó)際大糧商，通過(guò)采取一些舉措，一些企業(yè)在境外資源的掌控能力也在提高，當(dāng)然還需久久為功。
第二個(gè)維度是要引起智庫(kù)和媒體重視，積極營(yíng)造于我有利的國(guó)際輿論環(huán)境和氛圍。
首先要講清楚，目前的國(guó)際高糧價(jià)到底是如何形成的。當(dāng)前的國(guó)際高糧價(jià)與俄烏沖突有一定關(guān)系，但不完全因?yàn)槎頌鯖_突。據(jù)FAO食品價(jià)格指數(shù)測(cè)算，今年1月份的指數(shù)與2020年低點(diǎn)相比，食品價(jià)格指數(shù)漲了44%，但今年3月份跟今年1月份相比，上漲幅度是17%，也就是說(shuō)新冠疫情后、俄烏沖突前，全球食品價(jià)格指數(shù)已經(jīng)上漲了44%，俄烏沖突后在此基礎(chǔ)上又上漲17%，所以不能把高糧價(jià)全部歸結(jié)到俄烏沖突。從谷物價(jià)格看，與2020年低點(diǎn)相比，今年1月份上漲了40%；今年3月份和1月份相比，也就是俄烏沖突后上漲了21%。從植物油價(jià)格看，今年1月份和2020年低點(diǎn)相比上漲131%，今年3月份和今年1月份相比上漲34%。所以，俄烏沖突后全球糧價(jià)的上漲的確比較明顯，但是目前全球的高糧價(jià)是多種因素起作用的結(jié)果。即便是俄烏沖突以后產(chǎn)生的價(jià)格上漲，也要分清楚哪些是俄烏沖突導(dǎo)致，哪些是西方制裁措施導(dǎo)致的。
其次要講清楚，最近兩年中國(guó)的糧食進(jìn)口和庫(kù)存變化。近兩年我國(guó)糧食進(jìn)口增加較多，2020年進(jìn)口的大口徑糧食是1.4億噸，去年是1.6億噸，但是我國(guó)增加的進(jìn)口主要是玉米、大麥、高粱以及用作飼料的小麥和碎米，主要是用作飼料的，對(duì)其他國(guó)家口糧進(jìn)口的擠出效應(yīng)并不明顯，我們并未搶其他國(guó)家口糧的市場(chǎng)份額。目前我國(guó)糧食庫(kù)存量和全球占比的確比較高，但這是多年來(lái)逐步積累的。自2011年全球糧價(jià)峰值過(guò)后，2012-2014年全球糧價(jià)呈現(xiàn)回落走勢(shì)，2015-2020年上半年全球糧價(jià)處于持續(xù)低迷和低位波動(dòng)格局，我國(guó)的糧食庫(kù)存正是在這個(gè)期間逐步建立起來(lái)的，并不是最近兩年突然增加的。所以，我們要解釋清楚目前的全球高糧價(jià)不是中國(guó)進(jìn)口增加導(dǎo)致的，也不是中國(guó)的高庫(kù)存導(dǎo)致的。同時(shí)，中國(guó)要積極落實(shí)全球發(fā)展倡議和全球安全倡議，幫助低收入缺糧國(guó)家渡過(guò)目前的難關(guān)，并通過(guò)加大技術(shù)援助力度來(lái)幫助低收入缺糧國(guó)家提高長(zhǎng)期的糧食自給能力，從而營(yíng)造有利的國(guó)際氛圍。
中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，擁有14億人的大市場(chǎng)，對(duì)全球貿(mào)易而言，中國(guó)的進(jìn)口增長(zhǎng)是一種增量貿(mào)易，百萬(wàn)噸級(jí)、千萬(wàn)噸級(jí)進(jìn)口量的增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)有很大的影響。我們要在現(xiàn)代化的進(jìn)程中用好“適度進(jìn)口”這四個(gè)字，向國(guó)際社會(huì)說(shuō)明我國(guó)糧食進(jìn)口增長(zhǎng)的具體情況；同時(shí)通過(guò)南南合作、中非合作來(lái)幫助低收入國(guó)家，提高他們的農(nóng)業(yè)發(fā)展能力與減貧能力。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）
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