摘要：不少學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為村干部職業(yè)化是基層治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。然而，筆者在一些農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部職業(yè)化并非只有利，而是利弊共存。村干部職業(yè)化雖然能夠有效激勵(lì)村干部積極行政，并促進(jìn)村級(jí)組織的規(guī)范化管理，但也存在一些問(wèn)題：村干部職業(yè)化并沒(méi)有解決村干部作為"當(dāng)家人"為民服務(wù)的動(dòng)力問(wèn)題；伴隨村干部職業(yè)化的是村級(jí)組織的行政化和村民參與的缺失。為解決這些問(wèn)題，南京市政府通過(guò)一些制度化的監(jiān)控手段，改進(jìn)村干部職業(yè)化，使村干部有效地為民服務(wù)。南京市村干部職業(yè)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和模式，及其為克服弊端進(jìn)行的制度創(chuàng)新，回應(yīng)了當(dāng)下村干部職業(yè)化的爭(zhēng)議，為村干部職業(yè)化提供了借鑒和反思。
關(guān)鍵詞：村干部職業(yè)化 村級(jí)組織行政化 村干部角色 村民參與
一、問(wèn)題的提出
稅費(fèi)改革以來(lái)，村干部難作為、不作為、消極作為已成為基層治理的難題，為了有效地解決此問(wèn)題，村干部職業(yè)化的呼聲越來(lái)越高，也成為各地基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐。然而，學(xué)界對(duì)村干部職業(yè)化存在巨大的爭(zhēng)議，并形成兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。反對(duì)村干部職業(yè)化的研究者認(rèn)為村干部職業(yè)化增加干部編制、加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，這對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一筆巨額財(cái)政支出[1]。村干部職業(yè)化后，村干部實(shí)際變?yōu)閲?guó)家的代理人，作為村莊當(dāng)家人的責(zé)任意識(shí)并不強(qiáng)，村民的利益訴求也難以自下而上地表達(dá)[2]；此外，村干部職業(yè)化也導(dǎo)致村級(jí)組織行政權(quán)的擴(kuò)張，破壞村民自治和基層民主的原則[3-4]。這一視角的研究大都在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系范式下，從國(guó)家和社會(huì)對(duì)立的視角來(lái)分析村干部職業(yè)化后的角色轉(zhuǎn)變、治理邏輯和政治后果[5-6]，認(rèn)為村干部作為國(guó)家和社會(huì)的中介，應(yīng)該保持其中介人的身份，職業(yè)化后會(huì)變?yōu)閲?guó)家官僚體系的一員[7]，從而壓縮了社會(huì)自主和自治的空間[8-9]。而支持村干部職業(yè)化的研究大都繞過(guò)對(duì)村干部職業(yè)化后的角色行為、治理邏輯和政治后果的探討，集中探討村干部職業(yè)化的必要性、可行性及其對(duì)村干部積極作為所帶來(lái)的影響[10-12]，致力于解決村干部的動(dòng)力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題[13-14]。認(rèn)為村干部職業(yè)化能有效激勵(lì)村干部積極作為和村級(jí)組織的規(guī)范化管理，并促進(jìn)村級(jí)治理的現(xiàn)代化[15-16]。
已有研究從不同層面探討村干部職業(yè)化：一個(gè)是集中探討科層體制激勵(lì)對(duì)村干部的動(dòng)力機(jī)制所產(chǎn)生的積極影響；另一個(gè)是集中探討科層體制吸納對(duì)村干部的角色行為、治理邏輯和可能帶來(lái)的不良政治后果。由于兩者在不同層面進(jìn)行討論，并且大都是理論對(duì)話性的，缺乏實(shí)證層面的研究，從而造成爭(zhēng)論不休且各自有“理”的狀態(tài)。既有的實(shí)證分析大都是在國(guó)家和社會(huì)對(duì)立的框架下對(duì)村干部職業(yè)化進(jìn)行分析，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到國(guó)家的制度設(shè)計(jì)和政策更多地融合了群眾的公共利益和公共福祉，并通過(guò)制度安排和體制的自我完善來(lái)逐漸實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的整合。村干部職業(yè)化在實(shí)踐和群眾反饋中，也不斷自我改進(jìn)，在制度的框架內(nèi)通過(guò)體制的約束和架構(gòu)來(lái)逐漸完善。
本文在已有研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，全面分析村干部職業(yè)化以后村干部的動(dòng)力機(jī)制、治理邏輯及其對(duì)村級(jí)治理產(chǎn)生的影響，并去除國(guó)家和社會(huì)對(duì)立的假設(shè)，全面探討稅費(fèi)改革以后，國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系演變所帶來(lái)的制度吸納和制度監(jiān)督對(duì)村干部角色行為和村級(jí)治理產(chǎn)生的影響。從實(shí)踐層面來(lái)認(rèn)識(shí)村干部的職業(yè)化的合理性和局限性，從而更加全面和客觀地認(rèn)識(shí)村干部職業(yè)化。
需要指明的是，學(xué)界也常用村干部官僚化來(lái)表述村干部職業(yè)化, 本文所使用的村干部職業(yè)化與村干部官僚化沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，都泛指當(dāng)下村干部正規(guī)化管理和基層治理正式化的一種過(guò)程，包括實(shí)施工資制和考核制、坐班制和考勤制，通過(guò)一定的福利保障措施和行政手段來(lái)激勵(lì)村干部，部分地區(qū)村干部還有向上晉升流動(dòng)的機(jī)會(huì)。村干部治理手段逐漸正式化、程序化，而上級(jí)對(duì)村干部也采用技術(shù)化、程序化和文案化的監(jiān)督管理[6, 9]。但“職業(yè)化”與“官僚化”還存在些許差異，“職業(yè)化”是“官僚化”的一種表現(xiàn)，“職業(yè)化”的概念內(nèi)涵更為狹窄一些，更強(qiáng)調(diào)工資薪酬待遇和管理考核上的專業(yè)化，強(qiáng)調(diào)由兼職化走向?qū)Ｂ毣倪^(guò)程。
本文之所以使用村干部職業(yè)化而非村干部“官僚化”是出于以下考慮：首先，村干部職業(yè)化并沒(méi)有把村干部變?yōu)閲?guó)家公務(wù)員，而是把國(guó)家管理公務(wù)員的某些措施加以改造用到村干部管理上來(lái)的一種做法。村干部還不是公務(wù)員，村干部與國(guó)家公務(wù)員在錄入錄取、專業(yè)化程度、晉升流動(dòng)、福利保障、績(jī)效考核、治理手段和行政法規(guī)的制約上，還存在諸多差異，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)韋伯意義上的“現(xiàn)代官僚化”。可以說(shuō)職業(yè)化是官僚化的初級(jí)階段，職業(yè)化以后才能逐漸實(shí)現(xiàn)官僚化。其次，村干部職業(yè)化相對(duì)應(yīng)的是黃宗智的“簡(jiǎn)約治理”和“半正式基層行政”概念，它更強(qiáng)調(diào)的是基層治理正由原先的“半正式治理”走向正式化、正規(guī)化的過(guò)程。村干部也由原先的兼職干部走向職業(yè)化的專職干部。與傳統(tǒng)時(shí)期基層治理的低成本、治理的半正式化相比，現(xiàn)在村干部職業(yè)化把基層治理推向更為復(fù)雜化、正規(guī)化和高成本的治理模式。此外，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)的特殊性，導(dǎo)致基層治理難以完全按照官僚化和科層化的管理方式。雖然，國(guó)家層面在積極推行基層治理現(xiàn)代化，但由于農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性，農(nóng)村事務(wù)的難以量化和精準(zhǔn)化，人情社會(huì)中非正式的交往規(guī)則、地方共識(shí)等仍在起作用，使按程序和規(guī)章制度辦事的科層管理組織原則，難以完全和有效貫徹，導(dǎo)致村莊公共事務(wù)在執(zhí)行的過(guò)程中，一方面按照現(xiàn)代程序規(guī)則在執(zhí)行，另一方面仍采用非正式的治理手段和彈性的工作方式。因此，村級(jí)組織的管理尚未達(dá)到現(xiàn)代官僚科層體制的標(biāo)準(zhǔn)，只能說(shuō)在管理模式上接近，特別是在對(duì)村干部的薪酬待遇和績(jī)效考核的管理上。然而，農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性和復(fù)雜性，決定了村干部官僚化還需要一定時(shí)間。最后，官僚本身的內(nèi)涵也較為廣泛，官僚化既包括傳統(tǒng)社會(huì)的官僚化和現(xiàn)代韋伯意義上的官僚化，也泛指當(dāng)下一些“脫離實(shí)際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)”，容易產(chǎn)生分歧，不夠中性化。因此，本文采用村干部職業(yè)化。
本文采用質(zhì)性的研究方法，以南京S區(qū)L鎮(zhèn)村干部職業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)為例。選擇南京地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，是因?yàn)槟暇┦写甯刹柯殬I(yè)化的實(shí)踐較早，村干部職業(yè)化已經(jīng)運(yùn)行一段時(shí)間，其初期的治理效果和所遇到的問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，并且地方政府已經(jīng)采取制度化的手段進(jìn)行完善，以解決村干部職業(yè)化過(guò)程中所遇到的問(wèn)題。因此，通過(guò)南京地區(qū)村干部的職業(yè)化，我們可以清晰地認(rèn)識(shí)到村干部職業(yè)化的原因和條件、運(yùn)行機(jī)制、治理效果，以及存在的問(wèn)題和改進(jìn)方式等。筆者及其研究團(tuán)隊(duì)針對(duì)江蘇南京地區(qū)的村干部職業(yè)化實(shí)踐，于2017年4月份展開(kāi)了為期20天的專題調(diào)研。
二、村干部職業(yè)化實(shí)踐
南京S區(qū)L鎮(zhèn)屬于遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)，在村莊經(jīng)濟(jì)形態(tài)和農(nóng)民家計(jì)模式上與中西部普通農(nóng)村地區(qū)類似，村莊以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，并沒(méi)有過(guò)多的工商業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民的主要收入來(lái)源于外出務(wù)工經(jīng)商，收入在3萬(wàn)~8萬(wàn)元之間。以X村為例，X村45個(gè)村民小組，總面積9.7平方公里，總?cè)丝?850人，共有1400戶。80%的農(nóng)民收入在3萬(wàn)~8萬(wàn)元；收入在8萬(wàn)~15萬(wàn)元的只占到10%，屬于村上的中上層；收入在15萬(wàn)元以上的屬于村莊的上層，大約有3%左右。同中西部很多農(nóng)村地區(qū)一樣，留守在村莊的青壯年十分稀少，村莊精英也大量流失，村民競(jìng)選村干部的積極性并不高；然而，與許多中西部農(nóng)村地區(qū)不同的是，L鎮(zhèn)屬于東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等自上而下的建設(shè)任務(wù)和行政任務(wù)較多，迫切需要一個(gè)更積極、更強(qiáng)有力的村級(jí)組織。地方政府必須調(diào)動(dòng)村干部的積極性來(lái)處理自上而下的事務(wù)。得益于地方政府較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力和行政干預(yù)能力，L鎮(zhèn)很早就通過(guò)提高村干部工資待遇的方式來(lái)挽留和激勵(lì)村干部，村干部職業(yè)化的實(shí)踐也比較早。村干部也逐漸成為整個(gè)科層體制的一員，基層治理逐漸規(guī)范化，村級(jí)組織的行政化程度相對(duì)較高。
(一) 村干部公務(wù)員化
L鎮(zhèn)的村干部把自己視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，之所以有這樣的看法是因?yàn)榇甯刹康墓べY待遇及其福利考核很接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。在20世紀(jì)90年代末，村書記的年工資就已經(jīng)達(dá)到5000元，高于當(dāng)?shù)仄胀ù迕竦氖杖耄徊贿^(guò)當(dāng)時(shí)村干部的工資并沒(méi)有績(jī)效考核這一部分。2006年稅改以后，村干部才開(kāi)始有考核工資。村干部實(shí)行集體考核，村委班子的績(jī)效考核捆綁在一起。2006年，村書記的工資待遇就已經(jīng)達(dá)到1萬(wàn)元，再加上各種年終獎(jiǎng)金和福利補(bǔ)貼，收入比較可觀，高于外出打工的收入。2014年以后，考核工資的比重進(jìn)一步提升，與基本工資持平。村書記的基本工資是3500元/月，再加上考核工資，一年收入能達(dá)到7萬(wàn)~8萬(wàn)元，村主任工資是書記工資的95%，其他村干部的工資是村書記的90%。條線干部一年的工資有5萬(wàn)元左右。到2017年村書記的工資能達(dá)到10萬(wàn)元左右，其收入足以讓他們位居村莊的中上層，保證體面的生活。因此，村干部不需要再?gòu)氖缕渌?jì)就能保證家庭的正常開(kāi)支和再生產(chǎn)，體現(xiàn)較高的專職化程度。
此外，村干部還會(huì)像鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣實(shí)行嚴(yán)格的坐班制和考勤制。按時(shí)上下班，在村委的辦公服務(wù)大廳處理日常的村務(wù)工作和文案工作，需要下村時(shí)，村干部會(huì)做好登記工作，必要時(shí)還會(huì)進(jìn)行拍照、GPS定位等，用一些技術(shù)手段證明自己確實(shí)下村。村干部每天上班都要打卡，每天的行程也要記錄上報(bào)，從周一到周五實(shí)行八小時(shí)工作制，每個(gè)居委會(huì)基本上都配有食堂或廚房，供村委工作人員中午在村委吃飯，全天候上班。周末和節(jié)假日也實(shí)行值班制度，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員定期考核巡查。村干部的工作方式和考核福利也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相差無(wú)幾，當(dāng)?shù)卮迕褚矔?huì)把他們看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公務(wù)員”。
(二) 職責(zé)分工明確
村干部的職業(yè)化還體現(xiàn)在日漸明顯的職能分工和條塊分工。村委班子分工來(lái)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)部門的任務(wù)安排和各項(xiàng)考核項(xiàng)目，并聘用一些條線干部①和臨時(shí)工作人員來(lái)分?jǐn)偵霞?jí)繁雜的行政事務(wù)。與中西部地區(qū)每個(gè)村干部都統(tǒng)抓很多條線的工作方式不同，L鎮(zhèn)村干部之間的職能分工和任務(wù)界限相對(duì)明確，每個(gè)村干部都有自己統(tǒng)抓的管理區(qū)和需要負(fù)責(zé)的條線。由于上級(jí)事務(wù)繁多，現(xiàn)有的村干部班子一般難以完成，只能聘用一些條線干部和“協(xié)管員”來(lái)協(xié)助村干部工作，例如設(shè)立社保專干、環(huán)境整治和拆違控違的巡查員等。有緊急或重大的事務(wù)，村干部人手不足時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村上也會(huì)拿出專項(xiàng)資金來(lái)聘用一些臨時(shí)工作人員，主要是小組長(zhǎng)、自然村村長(zhǎng)、聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)等，他們做村上額外分配的工作任務(wù)都有報(bào)酬，而在中西部地區(qū)由于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一般都是通過(guò)人情、面子來(lái)動(dòng)員村組干部，也不會(huì)設(shè)置額外的條線干部來(lái)分?jǐn)偤头止ぁＲ訶村來(lái)說(shuō)，作為一個(gè)5000人的行政村，除了有7個(gè)正式的村干部外，還有兩個(gè)條線干部(1個(gè)是社保專員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用，1個(gè)條干由村上聘用)，還有40多個(gè)自然村長(zhǎng)、小組長(zhǎng)、聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)作為臨時(shí)機(jī)動(dòng)的工作人員來(lái)協(xié)助村干部工作。與中西部的自然村長(zhǎng)和小組長(zhǎng)不同，他們的工作量和任務(wù)量逐漸被量化，政府需要花錢來(lái)購(gòu)買他們的公共服務(wù)，而這原本就是小組長(zhǎng)的公共職責(zé)。
(三) 人事行政制度官僚化
村書記和村主任的聘任主要控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，雖然L鎮(zhèn)也進(jìn)行村莊選舉，但只有程序確認(rèn)的意義，實(shí)際人選早已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)定，村民自治流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)多種方式來(lái)掌握村干部的任選。首先，實(shí)行村書記一把手負(fù)責(zé)制，通過(guò)書記把權(quán)力集中起來(lái)，村級(jí)政權(quán)由書記來(lái)掌控。其次，實(shí)施后備村干部制度和流動(dòng)村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照現(xiàn)代公共人事管理的規(guī)則來(lái)統(tǒng)一招錄村干部和培養(yǎng)后備干部，并把科層體制內(nèi)部的官員通過(guò)下派書記的方式來(lái)打破地域和身份的限制，非本村人也可以當(dāng)選村書記。L鎮(zhèn)所轄村中，三分之一的村書記是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派，三分之一的村書記是由區(qū)政府及各部門下派，三分之一由本村人任職，村書記完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)調(diào)動(dòng)。經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開(kāi)招聘的村干部可以較少受私人血緣、地緣乃至利益關(guān)系的影響，村干部可以按照現(xiàn)代公共規(guī)則來(lái)處理村莊事務(wù)。此外，村干部還享有行政體系內(nèi)部的流動(dòng)保護(hù)機(jī)制，村干部從基層的條干做起，逐漸被提升為副職干部、主職干部，并可以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)干部。村干部因村務(wù)工作出問(wèn)題或被問(wèn)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)給他們另外的工作機(jī)會(huì)或是調(diào)到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，只要村干部不犯原則性錯(cuò)誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會(huì)輕易罷免村干部。因此，村干部賣力地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不會(huì)虧待他們，退休后還有一定的福利保障。
除了人事晉升制度，村干部的考核機(jī)制也越加正規(guī)化和官僚化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照業(yè)務(wù)內(nèi)容的績(jī)效得分，綜合村級(jí)事務(wù)的各項(xiàng)工作對(duì)村干部進(jìn)行考核。L鎮(zhèn)實(shí)行千分制考核，對(duì)當(dāng)前村務(wù)工作按照重要性和緊急性進(jìn)行分類和權(quán)重分配。L鎮(zhèn)千分制考核包括：中心工作200分，其中市長(zhǎng)熱線、脫貧扶貧工作、拆違、秸稈禁燒、維穩(wěn)控訪所占的分值和權(quán)重較大；完成鎮(zhèn)重點(diǎn)工作任務(wù)200分，其中征地拆遷和村莊環(huán)境衛(wèi)生整治所占比重較高；基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù)400分，其中項(xiàng)目資金和換屆選舉的規(guī)劃化運(yùn)作、黨員群眾議事活動(dòng)的常規(guī)化舉行，村委基礎(chǔ)設(shè)施的正規(guī)化建設(shè)所占權(quán)重較高；群眾滿意度測(cè)評(píng)200分，主要是測(cè)評(píng)村民對(duì)村干部的滿意度；還有一些額外的重大加分扣分項(xiàng)，主要是上級(jí)政府和業(yè)務(wù)部門對(duì)村級(jí)組織工作完成情況的額外獎(jiǎng)罰。
村干部的晉升乃至考核得分完全按照以上業(yè)務(wù)處理能力來(lái)評(píng)判，而非傳統(tǒng)的私人關(guān)系或權(quán)力關(guān)系等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)也正是通過(guò)這種人事行政制度加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線部門對(duì)分管村干部和業(yè)務(wù)的考核占據(jù)越來(lái)越重要的位置，村干部也直接對(duì)接到各條線部門。為了通過(guò)千分制考核，村干部必須密切配合上級(jí)政府下派的任務(wù)和工作，也正是通過(guò)這些考核和獎(jiǎng)罰，通過(guò)對(duì)村務(wù)工作的權(quán)重分配乃至一票否決的方式，上級(jí)政府來(lái)調(diào)動(dòng)村干部工作的積極性。以一票否決的項(xiàng)目——秸稈禁燒為例，每年的秸稈禁燒季節(jié)，村干部都要全部出動(dòng)、加班加點(diǎn)，還要聘用額外的人員來(lái)巡邏、監(jiān)督以加強(qiáng)巡查力度，村級(jí)組織會(huì)最大限度地動(dòng)員人力、物力去完成上級(jí)政府和各部門的要求，從而達(dá)到上級(jí)的考核要求。也正是通過(guò)這些人事流動(dòng)和考核制度，村干部被行政官僚體制所吸納。
(四) 村務(wù)工作的文牘化
韋伯在論述科層體制的特征時(shí)，有一個(gè)重要的維度就是業(yè)務(wù)處理的文牘化，即業(yè)務(wù)的處理和傳遞均以書面文件為準(zhǔn)，這樣才能保證業(yè)務(wù)處理的準(zhǔn)確性，避免隨意性和模棱兩可，并為其得到正式確認(rèn)和大量復(fù)制、傳遞和保存提供條件[17]。L鎮(zhèn)村干部的工作方式和村務(wù)處理方式體現(xiàn)了明顯的文牘化、規(guī)范化和程序化特征。按照上級(jí)基層治理規(guī)范化和現(xiàn)代化的要求，村干部在執(zhí)行村務(wù)工作時(shí)，要花相當(dāng)一部分時(shí)間來(lái)進(jìn)行文字備案、信息上傳，各種報(bào)表、圖片資料和數(shù)據(jù)檔案的留底、整理等，并且文案工作做得好壞與否，直接影響到項(xiàng)目的申請(qǐng)和村干部的績(jī)效考核。由于村財(cái)鄉(xiāng)管和村莊公共品供給的項(xiàng)目制運(yùn)作，每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)務(wù)運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要通過(guò)文字資料來(lái)獲得上級(jí)的批準(zhǔn)，也要通過(guò)文字資料來(lái)展示成果，村級(jí)組織文字性的工作大量增加。對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，甄別信息、考核村干部、考察村干部是否執(zhí)行上級(jí)的任務(wù)，是否按照規(guī)章制度做事，監(jiān)督村干部行為是否規(guī)范等都要通過(guò)文案資料來(lái)確認(rèn)，甚至村干部的作為程度、治理村莊的績(jī)效、群眾工作等比較抽象的工作也逐漸被量化，需要文字資料來(lái)確認(rèn)。村干部也是通過(guò)詳實(shí)的文案資料，來(lái)向上級(jí)匯報(bào)自己所做的工作，有無(wú)操作不規(guī)范等。
因此，在L鎮(zhèn)我們看到村干部在做任何工作都會(huì)備案，通過(guò)文字記錄、村民簽字、現(xiàn)場(chǎng)拍照等方式來(lái)表示他們確實(shí)做過(guò)，程序和步驟都是完整的。同時(shí)，這也成為村干部免責(zé)的證據(jù)，文案工作只能表示村干部確實(shí)在按照上級(jí)的要求做事，上級(jí)布置的任務(wù)是否合適？是否滿足群眾的訴求？實(shí)際的工作效果如何？就不是村干部所考慮的。當(dāng)?shù)卮甯刹恐g流傳一句話叫“做事留痕”，就是表示當(dāng)上級(jí)政府在查證和問(wèn)責(zé)時(shí)，村干部要憑借證據(jù)來(lái)說(shuō)話，以自證清白。在千分制考核中，村務(wù)規(guī)范化作業(yè)400分，一般來(lái)說(shuō)，臺(tái)賬和資料做得好，考核分?jǐn)?shù)就比較高。
三、村干部職業(yè)化的后果
(一) 強(qiáng)代理人角色與積極行政
南京S區(qū)的村干部職業(yè)化政策加強(qiáng)了對(duì)村干部的有效管理和監(jiān)督，并極大地激發(fā)了村干部的積極性，這也與當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村社會(huì)發(fā)展的訴求相契合，有一定外在的緊迫性和合理性。稅改之后，當(dāng)?shù)卣m然不需要催糧交稅，卻面臨著新的政治任務(wù)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，L鎮(zhèn)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的任務(wù)繁重，地方政府仍有大量的行政事務(wù)需要村級(jí)組織來(lái)執(zhí)行，例如土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、征地拆遷、公共品建設(shè)、環(huán)境整治等，這都需要一個(gè)得力的村委班子。得益于南京市政府強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)，地方政府有實(shí)力通過(guò)提高工資報(bào)酬的方式來(lái)吸引人才和激勵(lì)村干部，并加強(qiáng)對(duì)村干部的控制，使村級(jí)組織按照政府的意圖來(lái)完成上級(jí)的任務(wù)。
調(diào)研期間，筆者也切實(shí)體會(huì)到L鎮(zhèn)村干部與中西部地區(qū)村干部不一樣的工作作風(fēng)，村干部積極作為，表現(xiàn)出“強(qiáng)代理人”的角色。“強(qiáng)代理人”角色指的是村干部更偏向于作為“國(guó)家代理人”，而非村莊“當(dāng)家人”，以完成國(guó)家或上級(jí)分派的任務(wù)為先，體現(xiàn)出積極行政的一面。村干部為完成上級(jí)分配的任務(wù)，經(jīng)常加班加點(diǎn)，群眾工作也更加細(xì)致和耐心，上級(jí)下派的政治任務(wù)能夠得到強(qiáng)有力的貫徹。
此外，村干部職業(yè)化為也符合當(dāng)?shù)卮迕竦男枨蟆Ｔ谫Y源輸入和惠農(nóng)政策的大背景下，國(guó)家和社會(huì)的利益對(duì)抗性大大減弱，一些國(guó)家政策和資源的進(jìn)入，也符合村民的需求和利益。一些新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境整治項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等極大地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。村民也迫切希望村莊的建設(shè)發(fā)展，希望有一個(gè)積極作為的村委組織。村干部職業(yè)化和積極作為也恰恰符合村民對(duì)村莊發(fā)展和公共品供給的需求。在惠農(nóng)政策和資源輸入的背景下，這種積極行政就以政府較強(qiáng)的公共品供給和公共服務(wù)能力為依托，體現(xiàn)為村莊環(huán)境的不斷改善和村民生產(chǎn)生活的方便。農(nóng)民切實(shí)得到了實(shí)惠，也希望村干部能夠爭(zhēng)取更多的資源，改善村莊環(huán)境。
總之，L鎮(zhèn)的村干部在完成上級(jí)任務(wù)方面所表現(xiàn)出的積極性和工作能力，體現(xiàn)了村干部職業(yè)化所帶來(lái)的正面效果，對(duì)尚處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)尤為迫切，特別是一些改造任務(wù)繁重、土地價(jià)值較高和矛盾比較復(fù)雜的近郊農(nóng)村，村干部職業(yè)化的必要性更加突出，村級(jí)組織工作的行政化也與地方發(fā)展相契合，符合上下兩級(jí)的需要。
(二) 村級(jí)治理的正規(guī)化與組織管理的規(guī)范化
與村干部職業(yè)化相伴隨的還有村級(jí)治理的正規(guī)化和村級(jí)組織的規(guī)范化管理。村干部職業(yè)化以來(lái)，村干部的治理手段和權(quán)力運(yùn)作的方式越加正規(guī)化。村干部更青睞于采用正式化和技術(shù)化的手段來(lái)開(kāi)展村莊治理，不再是正式權(quán)力的非正式運(yùn)作[18]，人情、面子等私人資源和非規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)作越來(lái)越少。特別是近些年基層治理現(xiàn)代化的理念提出以來(lái)，村干部不再像以前動(dòng)員群眾或是利用私人資源的方式來(lái)開(kāi)展治理，而是用國(guó)家政策和公共規(guī)則來(lái)跟村民講政策、講道理，而非講私人感情和“小私”道理。對(duì)于一些難做的工作，村干部往往要無(wú)數(shù)次地上門，靠苦口婆心的軟磨硬泡來(lái)解決問(wèn)題。據(jù)調(diào)研了解，當(dāng)?shù)卮甯刹坎捎靡恍┎徽?guī)的手段很容易被群眾抓住把柄，進(jìn)行舉報(bào)上訪。因此，村干部和群眾之間越來(lái)越“公事公辦”。
對(duì)于難以開(kāi)展的任務(wù)和強(qiáng)硬的“釘子戶”，村干部往往是借助政府行政力量來(lái)解決，包括行政性權(quán)威資源和物質(zhì)性資源補(bǔ)給。村干部一般會(huì)通過(guò)額外補(bǔ)償、優(yōu)惠政策、私人好處等方式來(lái)解決釘子戶的不合理訴求。對(duì)于特別強(qiáng)硬的釘子戶，村干部也會(huì)借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至一些國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力量來(lái)強(qiáng)力推行。因此，在L鎮(zhèn)傳統(tǒng)時(shí)期的簡(jiǎn)約治理，集體時(shí)期的動(dòng)員式治理乃至私人治理等方式漸漸消弭，村級(jí)治理更多地依賴正式規(guī)則來(lái)開(kāi)展治理，借助國(guó)家的權(quán)威和資源“威逼利誘”，村級(jí)組織也逐漸被納入國(guó)家行政力量和科層體制的管理。
此外，村級(jí)組織建設(shè)與管理也更加規(guī)范化。與村干部職業(yè)化相配套的是村級(jí)財(cái)政的規(guī)范化管理和村莊公共品的體制內(nèi)供給，“村財(cái)鄉(xiāng)管”和“項(xiàng)目制”的實(shí)施使得村一級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)基本被上收，村級(jí)賬目運(yùn)作和資產(chǎn)管理已被納入官僚體系的嚴(yán)密監(jiān)控下，自上而下的資源分配和村級(jí)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的技術(shù)化監(jiān)督手段和文字報(bào)備工作，村級(jí)組織管理的規(guī)范化運(yùn)作使得村級(jí)治理的物質(zhì)性資源基本喪失，村干部治權(quán)虛化，治理能力虛弱，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和治理只能更加依賴上級(jí)政府。在轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目招投標(biāo)上移、信息公開(kāi)透明、權(quán)力運(yùn)作規(guī)范化以及問(wèn)責(zé)、監(jiān)督力度不斷加大的情況下，村干部也難以違規(guī)操作，貪污腐化和胡亂作為的可能性大幅降低。
綜上，南京市S區(qū)的村干部職業(yè)化一定程度上適應(yīng)了南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，有效激勵(lì)了村干部工作的積極性，提高了村級(jí)組織的行政工作效率和公共服務(wù)能力，村級(jí)治理更加正規(guī)化，村級(jí)組織的建設(shè)和管理也更加規(guī)范化。但南京市S區(qū)的村干部職業(yè)化在發(fā)展的過(guò)程中也出現(xiàn)一些問(wèn)題，在強(qiáng)有力的國(guó)家行政力量介入和科層官僚體系的規(guī)范化管理下面，是村級(jí)組織自治能力的退化，村級(jí)組織行政化和村民參與的缺失。
(三) 村級(jí)組織行政化和村民參與的缺失
村干部的強(qiáng)國(guó)家代理人角色在帶來(lái)村干部積極行政的同時(shí)，也導(dǎo)致了村級(jí)組織性質(zhì)的演變，村干部不再是村民利益的代言人，在國(guó)家、地方政府、村級(jí)組織和村民的四級(jí)利益主體中，村民的利益訴求被排在最后。而村級(jí)組織也逐漸演變?yōu)閳?zhí)行上級(jí)任務(wù)的下派組織，進(jìn)而行政化。村干部職業(yè)化以后，村干部的工作很大程度上演變?yōu)橐环N獲得工資性收入的“職業(yè)”。村干部努力完成上級(jí)的工作任務(wù)就是為了應(yīng)對(duì)考核，獲得工資性收入，村民的利益訴求是否得到滿足，村級(jí)治理的社會(huì)效益如何，就較少納入村干部的考慮范圍。在一些政策推行和項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候，更多考慮上級(jí)政府的要求，村干部以完成上級(jí)布置的任務(wù)為最終目標(biāo)，缺乏對(duì)上級(jí)政策任務(wù)的反思，不再是有效調(diào)節(jié)國(guó)家和社會(huì)利益的中間人。在國(guó)家和農(nóng)民利益訴求不一致的時(shí)候，村民的訴求很難自下而上地反饋。當(dāng)村民的利益訴求難以得到回應(yīng)和滿足時(shí)，村民就會(huì)在一些項(xiàng)目建設(shè)和政策推行時(shí)從中阻撓，甚至故意妨礙村干部執(zhí)行任務(wù)。面對(duì)村民的不配合和阻撓，村干部也不會(huì)通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾和村民自治的方式，而更多的是借助國(guó)家力量和上級(jí)的資源來(lái)解決問(wèn)題。
當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織很少動(dòng)員群眾開(kāi)會(huì)、議事，也很少動(dòng)員群眾參與村級(jí)治理，而是村干部親力親為，事無(wú)巨細(xì)地上門去做群眾工作，各個(gè)擊破。當(dāng)?shù)卮甯刹可踔梁ε聞?dòng)員群眾，害怕開(kāi)會(huì)，怕群眾一旦組織起來(lái)，會(huì)翻出更多的事情和矛盾，政策和任務(wù)更不好執(zhí)行。在村干部苦口婆心仍然難以做通群眾工作時(shí)，村級(jí)組織一般就會(huì)采取讓“政府買單”的方式。村級(jí)組織一般動(dòng)用行政力量來(lái)強(qiáng)制推動(dòng)和落實(shí)政策，或者通過(guò)額外的補(bǔ)償和優(yōu)惠措施來(lái)解決村民的訴求，同時(shí)輸入大量的資源來(lái)普及公共品供給，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，即使在村民不滿和缺少村民參與的情況下，借助地方財(cái)政較強(qiáng)的資源輸入能力和公共品供給能力，村民的公共品訴求和利益訴求也會(huì)不斷得到滿足。
“開(kāi)會(huì)麻煩，少數(shù)人搗亂，大家起哄就麻煩了，工作就不好做了，現(xiàn)在的群眾被國(guó)家利益刺激，天天想著上面下來(lái)的好處。”(X村村主任)
這種依賴行政力量介入和國(guó)家財(cái)政包攬群眾訴求的方式，就把村民參與缺失所帶來(lái)的問(wèn)題掩蓋了，由此帶來(lái)的是村民訴求的不斷膨脹和國(guó)家財(cái)政資源的過(guò)多投入和浪費(fèi)。村級(jí)組織在政策執(zhí)行和公共品的供給上，事先征求村民意見(jiàn)的情況較少，政策執(zhí)行和項(xiàng)目?jī)?nèi)容，大都是由村委和上級(jí)政府來(lái)議定，然后直接實(shí)施，事后出了問(wèn)題或是群眾有意見(jiàn)上訪時(shí)，村干部才會(huì)關(guān)注村民的訴求。此外，為了減少不必要的麻煩，在政策執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，政府和村委也很少動(dòng)員群眾出資出力，而是由地方財(cái)政全力承擔(dān)。因此，當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c村級(jí)公共事務(wù)和公共治理的機(jī)會(huì)很少，造成公共品供給和農(nóng)民的利益訴求不匹配，從而產(chǎn)生大量的矛盾糾紛，村級(jí)組織在采用行政化的手段去解決矛盾糾紛的時(shí)候，也很少顧忌村民的訴求，求政績(jī)和結(jié)果導(dǎo)向的官僚傾向較為嚴(yán)重，這也導(dǎo)致村莊矛盾外溢，基層政府做得越多，村民反而越不滿意。以公共廁所修建為例，基層政府為推行環(huán)境衛(wèi)生整治和村容整潔，在村里修了不少公共廁所，但由于方案和具體的選址并沒(méi)有征求村民的意見(jiàn)，而直接由施工單位規(guī)劃，等廁所修建起來(lái)以后，又產(chǎn)生了新問(wèn)題：有些村民嫌廁所建在自己房屋周圍，臭氣熏天，要求拆除；有些村民嫌廁所建得太遠(yuǎn)，走過(guò)去不方便，又要求重建。村級(jí)組織花費(fèi)了大量的時(shí)間和資源建廁所，村民反而還不滿意。
這種缺少村民參與公共事務(wù)的治理方式，在解決問(wèn)題的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一些新問(wèn)題，長(zhǎng)期累積下去就會(huì)對(duì)村級(jí)治理造成沖擊。為了解決村干部職業(yè)化以后帶來(lái)的問(wèn)題，南京市政府也開(kāi)通另外的渠道，試圖破除村干部職業(yè)化以來(lái)的角色職能演變和官僚主義傾向。
四、制度化監(jiān)控
為了打破官僚行政體系的惰性，激發(fā)基層干部對(duì)民負(fù)責(zé)和為民服務(wù)的熱情。南京市政府通過(guò)“12345”熱線、信訪、越級(jí)考核等制度設(shè)置來(lái)加強(qiáng)對(duì)村干部的考核監(jiān)督，特別是“12345”熱線已經(jīng)成為基層民眾向上反映問(wèn)題、傳遞民意和上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)干部的重要渠道。
(一) 12345熱線監(jiān)督
“12345”是南京市的一種地方制度，類似于各地區(qū)的市長(zhǎng)熱線，不同的是，南京市政府把這項(xiàng)制度抓實(shí)了，而且管理范圍擴(kuò)大到農(nóng)村基層，農(nóng)戶可以直接撥打熱線反映問(wèn)題。由于“12345”的處理直接牽涉村干部的考核和升遷，因此村干部十分重視。“12345”熱線的基本流程是“12345”辦公室工作人員接到電話后將所反映的問(wèn)題形成工單，這些工單經(jīng)由地方政府，再一級(jí)級(jí)下放到村，由村一級(jí)來(lái)具體處理和解決。經(jīng)過(guò)上級(jí)施壓后的工單，村一級(jí)必須積極處理和解決。問(wèn)題處理后，村一級(jí)還要寫回執(zhí)單回復(fù)各級(jí)，最后再由“12345”辦公室對(duì)這些工單的處理情況進(jìn)行回訪，向反映問(wèn)題的農(nóng)戶了解具體的解決情況。
“12345”的考核不僅要考核問(wèn)題的完結(jié)情況，還要考核群眾的滿意度。“12345”辦公室會(huì)對(duì)工單處理的狀況進(jìn)行回訪和考核，根據(jù)問(wèn)題的解決情況和群眾的滿意度對(duì)工單進(jìn)行分類，群眾不滿意的工單就會(huì)從區(qū)級(jí)反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并對(duì)村干部的工資和績(jī)效考核產(chǎn)生影響，進(jìn)一步督促村干部積極解決問(wèn)題。這種對(duì)工單完結(jié)率和滿意度的考察極大地增大了村干部工作的壓力和動(dòng)力。為了減少不滿意工單，村干部就會(huì)盡力去解決問(wèn)題，并在服務(wù)態(tài)度上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。因此，基層干部十分關(guān)心并積極去解決“12345”所反映的問(wèn)題。并且“12345”能夠通過(guò)技術(shù)化的手段實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度監(jiān)控，上級(jí)政府能夠及時(shí)了解到底層群眾的心聲和上訴狀況，再加上“12345”熱線撥打的門檻比較低，“12345”已經(jīng)成為基層群眾和村民向上反映問(wèn)題、表達(dá)需求的重要渠道，也成為上下兩級(jí)監(jiān)督村官、村務(wù)的重要渠道。
此外，地方政府還通過(guò)一些程序和環(huán)節(jié)來(lái)體現(xiàn)上級(jí)政府的重視程度，從而對(duì)村級(jí)組織施壓。例如增加“12345”在千分制考核中所占的比例，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親筆簽字等。但“12345”也不是對(duì)村民投訴不加甄別和無(wú)原則的滿足。對(duì)于一些無(wú)理的上訴、雷同公單或是村級(jí)組織盡力卻無(wú)能為力的事情，村干部可以通過(guò)書面說(shuō)明原因，上級(jí)組織接到說(shuō)明，審查核實(shí)后就不會(huì)再把工單下放下來(lái)，并把此類工單“結(jié)單”，不再理會(huì)，并不要求村委組織百分之百的解決。這樣村級(jí)組織就既有壓力又有一定的空間來(lái)積極處理“12345”反映的問(wèn)題。
“沒(méi)有‘12345’，老百姓做點(diǎn)事情困難，有了‘12345’，我們壓力也大。”(X村村主任訪談)
(二) 信訪制度
“12345”能化解一部分矛盾，但仍然會(huì)有少量的矛盾溢出，而信訪則是修補(bǔ)余漏和少數(shù)復(fù)雜問(wèn)題的最終關(guān)卡。信訪制度也是國(guó)家權(quán)力直接和社會(huì)對(duì)接的一個(gè)渠道，防止作為中介的村干部從中謀取利益和胡亂作為，也是有效制約基層組織的制度設(shè)計(jì)，是國(guó)家及時(shí)了解民情，排查矛盾，防止矛盾積壓的有效方式。
信訪制度的特殊之處在于更加重視結(jié)果而非程序，是以問(wèn)題的最終解決為導(dǎo)向。特別是在上訪到更高層級(jí)的政府時(shí)，問(wèn)題被壓下來(lái)就要及時(shí)解決和反饋，甚至不顧及地方的政策和法規(guī)。信訪制度能讓村民通過(guò)接觸更高級(jí)別的國(guó)家權(quán)力來(lái)向基層政府施壓，從而解決問(wèn)題。但通常程序比較繁雜，上訪成本較高，從而上訪的人數(shù)較少。只有在觸及村民的一些根本利益和村干部的一些違法行為上，才會(huì)激怒群眾去上訪。但隨著近些年，交通的便利、服務(wù)型政府理念的提出和維穩(wěn)形勢(shì)的要求，上訪的人數(shù)越來(lái)越多。為了緩解信訪壓力，有效控制矛盾和積極解決問(wèn)題，S區(qū)政府不斷地改進(jìn)上訪制度，出臺(tái)提前排查的政策，并建立巡視制度。
按照上級(jí)政府的要求，基層組織會(huì)對(duì)一些矛盾集中和信訪頻發(fā)的領(lǐng)域提前介入，例如土地征收、拆遷、道路、水利等工程建設(shè)，提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決矛盾。特別是在國(guó)家或地方的大型會(huì)議活動(dòng)期間，基層干部經(jīng)常大排查，提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，把矛盾控制在基層，防止在敏感時(shí)期出現(xiàn)矛盾激發(fā)。此外，在常規(guī)治理中，政府還在村一級(jí)設(shè)立巡視員，去積極發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，緩解關(guān)鍵時(shí)期的信訪壓力。總之，隨著信訪制度的改善，基層組織能夠及時(shí)進(jìn)行矛盾預(yù)警和排查，及時(shí)了解民情民意，加深干群之間的相互了解和溝通，促進(jìn)村級(jí)組織及時(shí)解決問(wèn)題，把矛盾控制在基層和地方政府的可控范圍之內(nèi)。
(三) 越級(jí)考核
除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的考核之外，區(qū)一級(jí)政府也會(huì)采取一定的措施定期對(duì)村干部進(jìn)行越級(jí)考核，以防止鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的不合規(guī)行為。考核主要是通過(guò)兩種形式：臺(tái)賬檢查和暗地走訪。臺(tái)賬檢查一般是定期進(jìn)行，因此，當(dāng)?shù)氐拇甯刹渴种匾暸_(tái)賬工作，以備經(jīng)常檢查。并且，臺(tái)賬不只是書面的、形式的“做”資料，而是與實(shí)際內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。當(dāng)?shù)卮甯刹吭谧龃鍎?wù)工作或處理“12345”工單時(shí)，都會(huì)通過(guò)文字、照片、村民簽字等書面資料和照片記錄下來(lái)，并輸入電腦中，以備上級(jí)檢查，出了問(wèn)題也有據(jù)可查，及時(shí)作出公正的裁決。上級(jí)政府也會(huì)親自下派一些人員不定期地進(jìn)行暗地走訪，采訪當(dāng)?shù)卮迕瘢浆F(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察，以及時(shí)了解當(dāng)?shù)卮甯刹康淖鳛楹痛寮?jí)治理情況，從而給村干部帶來(lái)某種無(wú)形的壓力。暗地走訪是不定期的，事先沒(méi)有通知，這讓村干部難以捉摸和把握。在如此高密度和實(shí)實(shí)在在的檢查考核下，村干部難以通過(guò)作假或是走形式的方式來(lái)解決問(wèn)題或應(yīng)付村民，盡量做到不出問(wèn)題。
可以說(shuō)“12345”是將一部分萌芽狀態(tài)的矛盾化解掉，是民意表達(dá)和反映問(wèn)題的基本渠道；而信訪則是化解復(fù)雜矛盾的重要渠道；越級(jí)考核則是直接施壓機(jī)制。上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)直接繞過(guò)基層權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)與農(nóng)民直接對(duì)接，來(lái)仔細(xì)檢查村干部的懶政和亂作為，在施壓的同時(shí)也督促村干部積極作為和對(duì)民負(fù)責(zé)。“12345熱線+信訪制度+越級(jí)考核”，已經(jīng)成為一個(gè)規(guī)范化、制度化的投訴渠道，通過(guò)地方政府自上而下的壓力，倒逼村級(jí)組織積極回應(yīng)村民的訴求，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的直接對(duì)接和共同監(jiān)督，村級(jí)組織胡亂作為的空間被擠壓，村干部群體不得不積極回應(yīng)群眾的需求，這樣群眾的矛盾和訴求也能在基層內(nèi)得到很好的解決，防止矛盾累積和外溢。正是這些制度化的平臺(tái)和監(jiān)控手段搭建了群眾與政府之間的溝通渠道，上下之間在一些小問(wèn)題上能夠及時(shí)互動(dòng)溝通和排解，不至于出現(xiàn)大問(wèn)題。村干部職業(yè)化所帶來(lái)的官僚主義問(wèn)題也在一定程度上得以化解。這三種監(jiān)控手段以一種體制內(nèi)自我疏通的方式，通過(guò)制度渠道來(lái)約束村干部職業(yè)化和村級(jí)組織行政化以后出現(xiàn)的消極影響，突破官僚體制的惰性，監(jiān)督村干部的作為，化解了村干部職業(yè)化所帶來(lái)的只對(duì)“上”負(fù)責(zé)，不對(duì)“下”負(fù)責(zé)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了為民服務(wù)的宗旨。
五、南京市村干部職業(yè)化的特征及其反思
(一) 強(qiáng)財(cái)政和制度支持下村干部職業(yè)化
綜上所述，L鎮(zhèn)村干部職業(yè)化并不是單獨(dú)的一項(xiàng)政策和制度安排，而是有著相應(yīng)的制度配套和財(cái)政供給，需要國(guó)家和地方行政力量的介入，不僅在公共品供給、資源輸入、公共服務(wù)和行政權(quán)威上政府要給予較大的支持，而且在村務(wù)監(jiān)督和村干部的激勵(lì)監(jiān)控上，也有相應(yīng)的制度配套。這都需要源源不斷的政府供給，某種程度上，村干部職業(yè)化只是政府包攬村務(wù)政務(wù)的一個(gè)中介環(huán)節(jié)，村級(jí)治理也被納入官僚行政系統(tǒng)，由正式的科層化體制來(lái)全面負(fù)責(zé)，而對(duì)村干部職業(yè)化和村級(jí)組織行政化所帶來(lái)的不良影響，則通過(guò)“12345”、信訪、越級(jí)考核等官僚體制內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制來(lái)加以約束。
稅費(fèi)改革以后，國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系不再處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，很多政策和利益資源的輸入符合村民的利益訴求。南京市政府利用自己雄厚的財(cái)政實(shí)力，通過(guò)村級(jí)組織的科層化和正規(guī)化建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層組織的管理，使村干部更好地成為調(diào)節(jié)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的中介，更加積極作為，在“惠農(nóng)”的大背景下，村干部職業(yè)化以及與之配套的制度設(shè)置、政策措施和資源輸入基本上能保證群眾的利益訴求得到滿足。因此，南京市村干部職業(yè)化的發(fā)展有其自身的必要性、合理性和積極的一面。
但村干部職業(yè)化也有其自身的問(wèn)題，由于村級(jí)組織被納入官僚行政體系，村級(jí)治理的成本也大大提升，包括村級(jí)公共品的供給、村級(jí)治理正規(guī)化帶來(lái)的成本增加以及監(jiān)督、服務(wù)成本不斷上升。在行政代替自治的村級(jí)治理邏輯中，同時(shí)，要有雄厚的財(cái)政實(shí)力和強(qiáng)大的地方政府做后盾，必須要有嚴(yán)密的制度激勵(lì)和監(jiān)控手段，才可以化解村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，才可以支撐正規(guī)化治理所帶來(lái)的高昂的治理成本。
需要說(shuō)明的是，南京市政府雖然在村干部的管理監(jiān)督上更加正規(guī)化和制度化，但村級(jí)組織尚未被完全吸納到官僚體系，尚未完全實(shí)現(xiàn)“官僚化”，與以往的村干部職業(yè)化研究相比，只能說(shuō)在程度上更加貼近公務(wù)員。絕大多數(shù)村干部仍是本村出身，受制于鄉(xiāng)土社會(huì)地方規(guī)則和社會(huì)關(guān)系的制約，難以達(dá)到專業(yè)化、理性化的標(biāo)準(zhǔn)。
(二) 村干部職業(yè)化的反思
如果說(shuō)，南京市政府作為發(fā)達(dá)地區(qū)的代表，城市化發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)一體化的改造任務(wù)迫切，有這個(gè)能力和必要來(lái)改造農(nóng)村，也能利用自身強(qiáng)財(cái)政實(shí)力和行政力量的優(yōu)勢(shì)來(lái)解決村干部職業(yè)化所存在的問(wèn)題，那么對(duì)于財(cái)政和行政力量相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，村干部職業(yè)化的條件并不充分[19]。以筆者調(diào)研過(guò)的湖北、四川等地為例，由于不具備政策和制度落地的財(cái)政基礎(chǔ)，村干部的坐班和考勤大都是象征性的，坐班制、考勤制等方式，并沒(méi)有加深干群關(guān)系，反而產(chǎn)生村民對(duì)村干部坐班的抱怨，造成村干部整天不做實(shí)事、不深入群眾的印象。一些村干部并沒(méi)有解決問(wèn)題的資源和權(quán)力，不管是正式或非正式的，導(dǎo)致村干部的作為程度有限，村級(jí)考核也只能淪為形式化的考核。因此，村干部職業(yè)化雖能帶來(lái)一定的積極效益，但在經(jīng)濟(jì)政治條件尚不成熟的中西部地區(qū)，仍需要謹(jǐn)慎，暫不宜推廣。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村振興研究 微信公眾號(hào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
