——基于蘇州農村調研
摘要：后稅費時代, 村級組織的治理權力不斷上移, 治理責任、治理內容不斷增多, 薪酬回報低、工作不穩定的情形使得村干部大量流失。與多數地區不同的是, 蘇州將村干部職務職業化, 工資福利待遇高且工作穩定的村干部職位成為村莊精英的理想職業, 村干部隊伍穩定有力。職業化使得村干部和村級組織被完全吸納入國家科層體制之中, 村干部成為忠誠于國家的代理人, 基層組織展現出科層式特征:村干部隊伍層級化、工作形式化、工作倫理職業化。職業化使得國家能夠有效控制半正式官僚, 同時也使得村干部“官僚化”并有脫離群眾的傾向。
一、文獻回顧與問題的提出
村干部不僅是村民利益的代言人, 更是國家政策的具體執行人, 在中國基層治理中發揮著不可替代的功能。張仲禮、費孝通等人指出, 傳統中國帝制時期“皇權不下縣”主要是由于國家財政和治理能力限制, 鄉紳作為州縣政府的代理人與鄉村農民打交道成為一種常態。[1] (P54) [2]秦暉發現, 漢代官方選擇鄉村干部作為代理人的標準是“強謹” (辦事能力) 、“訾次” (經濟實力) 、“德望”“年長”。[3]瞿同祖卻指出, 中國士紳的特權地位不純粹取決于經濟基礎, 只有取得初級功名 (秀才) 和官學正式學生身份后才躋身于士紳行列。[4] (P271) 傳統紳士視家鄉的利益增進和福利保護為己任, [1] (P54) 他們的治理任務除了完成國家的稅賦、兵役, 還要提供村莊治安、調解、道路、橋梁、學堂等公共品, 在災荒時節鄉紳還承擔著救災、減租、義捐等任務。杜贊奇對1900—1942年華北村治的研究發現, 在國家權力不斷深入、戰亂以及經濟狀況惡化的作用下, 有聲望的鄉村精英 (鄉紳) 不是逃離村莊, 便是由富變窮, 那種名副其實的保護人在逐漸減少;政府在農村稅賦、兵役方面的過度汲取導致保護型經紀退出, 營利型經紀上臺, 營利型經紀就是那些視其職權為牟利手段的人。[5] (P158) 黃宗智曾用“集權的簡約治理”概括了帝國采用鄉紳、村干部等準官員行政的邏輯, 即處于底層的縣級政權為了應對不斷增長的人口壓力、縮減管理成本并解決縣官 (陌生人) 治理的技術難題, 于是采用胥吏、準官員對基層進行簡約治理。[6]簡約治理的背后還隱藏著另一套帝國行政的邏輯, 即統治者堅持世襲制集權, 同時又希望把世襲制內在的分裂最小化, 并承諾把稅收最小化, 由此帶來簡化政府機構的愿望, 半正式行政可能是維護整個體系的高效率、低負擔的辦法。[6]
費孝通、張仲禮等人筆下的鄉紳和杜贊奇筆下的保護型經紀和營利型經紀展現了村干部的三重角色:國家代理人、農民代言人及追求利益的個人。晚清、民國和新中國成立以來的村干部都是兼業性的———村干部收入來源于個人勞動和執行公務所得的補償 (或工資) 。今天兼業化的村干部在不同地區表現出不同的職業取向:在利益密集型村莊, 村干部競選異常激烈, 村干部上臺后常常貪腐亂紀無法控制;[7][8]在廣大中西部農村, 由于村干部正常收入較低, 灰色收入極少, 晉升天花板明顯, [9]大量村莊精英外出務工, 村兩委組織人力匱乏, 組織能力虛弱。為解決以上問題, 有學者提出村干部隊伍職業化的思路, 如潘寧提出, “選派國家干部到村委會任實職或恢復從村干部中選拔國家干部的做法, 改變村干部亦官亦農的現狀”, 能有效抑制村干部流失的現象[10]。趙森、宇文利、寧澤逵等人也從不同層面論述了村干部公職化的正面功能。[11][12][13]也有學者認為村干部職業化存在不妥, 如徐勇、徐增陽、賀雪峰等人從財政負擔角度[14][15][16], 高懷飚從中國皇權不下縣的傳統和農村“熟人社會”的生活習俗方面提出反對意見[17]。
當前學界關于村干部職業化的討論多限于理論層面, 對村干部職業化的效果考察也多限于村干部坐班、村級組織官僚化等特征的描述上, 對村干部職業化的背景、過程、機制和效果尚缺乏完整的實證分析。通過對蘇州農村村干部職業化的描述和分析, 本文試圖揭示村干部職業化的邏輯、特征與影響, 最后提出村干部職業化的相關政策建議。本文經驗材料來自于筆者所在研究團隊在蘇州為期20天的駐村調研。
二、責權分離:村干部職業化的邏輯
責權一致是各級政府行政追求的理想狀態, 現實中的行政往往是權力上移、責任下移, 而且越是基層越是如此。傳統鄉紳治村不僅依靠歷史形成的權威與規則, 還依靠民間保留的懲戒權如對人身、財產的強制;農業集體化時期, 村組干部掌握了食物、工作等的分配權, 鄉村治理的責權配置相對均衡, 村民自治進展順利。如今廣大農村地區的集體經濟實力逐漸衰退, 村落內在權威逐漸消減, 民間或家族對成員的人身、財產懲戒權由國家壟斷, 村內治理權力喪失殆盡。近些年來, 農村基層組織發生重大變化, 治理權力上移、治理責任下移、治理規范化成為村干部職業化的主要邏輯。
(一) 村莊財權上移
除了與廣大農村地區遇到的村內權威消退、強制權上收、村干部自由裁量權被擠壓等情形外, 治權上移在蘇州農村還表現為財權上移, 即農村治理資源上移。財權是村莊治權的重要組成部分, 這在集體經濟一度繁榮的蘇州農村尤其明顯。19世紀70年代中后期, 蘇州鄉村集體經濟興起, 經濟實力雄厚的村級組織的治權較為完整, 鄉村關系表現出協商性的特征。1993年左右, 蘇州鄉鎮企業開始改制, 村集體所有的企業和廠房逐漸由私人承包, 多數村集體僅保有土地管理費 (廠房租金) , 集體經濟遭受重創。1999年, 蘇州的鄉鎮成立代理記賬中心幫助各村規范賬目。2013年, 蘇州E開發區實行報帳員委派制度, 即街道或鄉鎮政府向各村派駐一名專職報賬員, 負責監督、管理村莊賬務;2015年, 各村統一銷戶 (銷掉原先獨立的銀行賬戶) , 集體經濟組織法人公章和財務公章全部上交街道集體資產管理辦公室, 鄉村財政徹底實現收支兩條線, 村委會、居委會變成預算單位, 村莊喪失了財政自主權。2015年, 蘇州實行村集體資產由街道統一代為經營管理, 如C街道11個村莊中, 集體資產最高的為1.2億元, 最低的為2000萬元, 街道以每年10%的利息支付給各村, 各村以此資金進行分紅。蘇州市各村村干部工資、村莊公共建設、社區物業等一應開支皆由街道公共財政承擔。粗略計算, 一個普通村莊或居委會要正常運轉, 一年的公共經費不低于1000萬元, 由此可見鄉鎮財力之雄厚。
當前村莊的一應開支、項目都要經過鄉鎮政府審批, 更為重要的是村干部工資原本由村集體經濟支付轉而變為由街道財政支付, 這使得村兩委變為鄉鎮的下屬機構, 鄉村協商關系變為上下級關系。
(二) 鄉村治責下移
由于工商經濟發達, 蘇州的鄉村干部在稅費時期的收糧收稅工作遠比中西部農村地區輕松, 今天蘇州農村的首要任務是城市化, 城市化意味著一方面要進行大規模的征地拆遷、人口安置, 另一方面意味著要進行現代化的城市管理和服務, 基層治理責任和治理任務迅速增加。在壓力型體制中, 所有的治理責任和壓力最后都傳導到村級組織。[18]
2003年, 蘇州市開啟了農村城市化進程, 區級政府的主要任務是園區建設和招商引資, 鄉村干部的主要任務是按照規劃提前完成征地拆遷工作。C街道共計11個村莊, 征地拆遷涉及7000戶村民和幾百家企業。由于蘇州正在進行落后產能淘汰計劃, 但凡是污染嚴重、規模小、技術落后的企業只能遷出不能進入蘇州市, 這使得原本就是“天下第一難”的拆遷工作更加困難。C街道將村委會列為征地拆遷工作的首要負責和執行單位, 街道僅向各村派駐一名工作人員協助村莊開展工作。在征地拆遷工作中, 有的鄉村干部中飽私囊引發群體事件, 導致征地拆遷工作難以推進, 某街道前后三任分管征地拆遷工作的副主任被撤職查辦。2008年, 蘇州市制定更為嚴格的征地拆遷條例, 鄉村干部的自由裁量權被嚴格限制———村黨支部書記 (簡稱“村支書”) 在拆遷談判工作中的自由浮動空間為5萬元以下。政府要求各級村委會組織既要按時完成征地拆遷任務, 又不能出任何事情 (2008年起, 蘇州市政府嚴禁黑灰勢力和第三方公司插手征地拆遷) , 還不能超越自己的權限, 村組干部所承受的工作壓力和責任可想而知。
目前, C街道已完成3000余戶農民的住房安置工作, 新組建的兩個社區居委會成為服務型黨組織建設的試點。村改居之后, 小區物業管理成為村級組織的新增事務, 小區環境衛生, 鄰里之間因裝修、漏水、噪音、油煙事務的投訴迅速增多, 兼物業公司經理的居委會書記當然要首當其沖去解決問題。原來村民之間的矛盾糾紛通常由鄰居、家族精英和小組干部調解結束, 住進小區之后, 家庭糾紛、鄰里糾紛逐漸上交到居委會。居委會除了管理小區內部事務外, 還要負責管理轄區內的商業門店經營、治安巡邏、流動人口服務與管理等工作。盡管派出所、城管局、交管局已經下派工作人員進社區, 但許多事務仍然需要居委會出面協調、解決, 居委會的工作內容大幅增加。
城市化進程中的征地拆遷工作遠比稅費時期的工作難度大、任務重, 而村改居之后的服務型政府建設又使得村級組織的工作內容呈現總體性增長, 基層村兩委組織的治理責任和治理內容不斷加大。基層治理權責不對稱嚴重影響基層干部的工作積極性和隊伍的穩定性, 必須有一個機制緩和這種結構性緊張。
(三) 村干部職業化
在廣大農村地區, 治理內容和治理責任不斷加大使得村莊精英對村干部公職望而卻步, 不少鄉鎮干部要通過私人感情、吃飯喝酒拉攏村干部以完成行政任務。在蘇州農村我們發現, 村治權上移、治理責任不斷加大、治理規范化的要求不斷提高, 但是, 村莊精英依然愿意留村做村干部, 而且愿意接受政府近乎苛刻的行為規范要求———像正規的政府工作人員一樣進行規范化的管理和服務, 職業化是理解這一悖論現象的關鍵機制。
近些年, 蘇州市通過工資調整和財政保障、工作崗位、福利待遇等措施逐漸將村干部變成一個穩定而有預期的職業。以C街道為例, 根據轄區面積、轄區內居民數量和治理任務, 街道制定明確的村干部工資標準, 該街道村支書工資中最低的為21萬元/年、最高的為35萬元/年, 以村支書的工資為基準, 村主任的工資為7折, 村副主任、副支書的工資為6折, 其他村委委員工資為5折。鄉鎮進行年度綜合考評后, 村支書的工資可以上下浮動5%;村支書對其他村干部進行年度綜合考評后, 可以對村兩委成員的工資上下調動5%。在蘇州農村, 多數人在工廠上班, 年薪在5萬—8萬元之間;為數不多的小老板、企業主的年純收入大約在30萬—50萬元之間。相比之下, 村兩委成員的工資高于本地村民和白領工人, 村支書的工資相當于一個小企業主, 且村兩委成員的工作穩定、無市場風險、社會地位高, 成為當地人眼中最為理想的職業。只要有機會, 年富力強的村民都會選擇進入村兩委工作, 村干部隊伍穩定。
為進一步穩定和激勵村干部隊伍, 蘇州市政府規定村支書享受正股級待遇, 工資收入不低于副鎮長, 連任10年的村支書或13年的村兩委成員, 退休后享受人事代理的待遇 (比事業編制人員的待遇好一些) , 目前的退休金為1年5萬多元。村干部不但可以在全鎮范圍內調動, 還可以直接被安排到街道部門或者鎮屬公司企業上班。在治理權責分離的背景下, 發達地區采取村干部職業化的路徑成功地實現了村級組織穩定有力的目標, 而村干部職業化反過來也給鄉村治理帶來諸多新特征。
三、科層式治理:村干部職業化的村治特征
政府為村干部提供了工資福利保障, 并對其在全鎮范圍內調動, 村干部已然成為鄉鎮政府機構的員工。隨著村干部進入科層體制之中, 村級組織的科層式治理成為該地區的一個重要特征, 即蘇州的村級組織已具備干部內部分工、職位分等、專業化、職業化、排除私人感情等韋伯意義上的科層制的特征[19] (P22-24) 。
(一) 村干部隊伍層級化
科層制的首要特征是內部分工和職位分等, 即在分工基礎上的職位層級分化。蘇州市農村基層組織的成員主要有:村支書 (1名) 、村主任 (1名, 通常是村委副書記) 、村副主任 (2名) /副書記 (2名) 、村兩委成員 (4名) 及其他工勤人員 (報賬員、檔案管理員、其他協助工作人員6—8名) , 村兩委成員總計在10—13名之間, 為數不多的成員卻處于一個層級分明的結構之中。
村兩委成員有著明確的職務層級分工。村支書全面負責村莊事務且掌握著對村兩委成員的工作安排、考核監督權力。權力巨大的村支書幾乎完全聽命于鄉鎮政府, 某鄉鎮黨委書記在農村干部培訓班上曾經說過:“如果不想干, 可以直接走, 想要當村干部的人多著呢。”各村村支書對村兩委成員的態度同樣如此——如果不好好工作、不想做村干部可以直接走人。可見, 地方政府在村干部人員聘用上類似于公司雇傭員工, 享有極大的支配權, 如此一來, 行政體制的任務和壓力傳導才可以暢通無阻地到達最基層。鄉鎮對村支書、村支書對村委成員的績效考核權以及村干部職位本身的稀缺性都保障了正式的官僚組織在鄉土社會的延伸。
從人才梯隊上看, 該地村干部也展現出明顯的層級化。近些年, 國家大力推行大學生村官計劃, 并希望以此實現村干部隊伍的知識化、年輕化, 中西部農村地區由于薪酬低、職業預期低, 很難留住大學生等優秀人才。蘇州則不同, 越來越多的大學本科生、大專生瞄準村干部職業。在村兩委部門工作的年輕人成為村級組織的后備干部, 他們有的是大學生村官, 有的是退伍軍人, 還有的是從其他部門調過來的經驗豐富的年輕人。工資高、待遇好、發展有著穩定預期的村干部成為一個令人羨慕的職業, 地方優秀人才競相進入村兩委。然而, 當地村委會競選并未出現激烈的競爭, 原因在于當地實行了上文所述的后備干部制度, 一個人想要進入村兩委必須先經過考察, 然后再從普通人員做起, 最后再進村兩委, 經過10年左右可能會達到村委會副主任的職位。
由于村干部是當地村民頗為看重的職業, 所以, 不少年輕人愿意在村兩委中工作、等待, 即使未能當選村支書、村主任, 他們的工資待遇、社會地位也高于普通工人。此外, 除非村干部犯了明顯的錯誤, 否則不會被辭退的, 村干部職業穩定。由此可見, 當地村干部隊伍以職務分工、資歷形成了明顯的層級化, 前者保障了村級組織的正常運轉, 后者為村干部隊伍的穩定發展提供動力。
(二) 村級工作形式化
許多農村地區出現了村兩委成員“領工資”、坐班等官僚化、形式化的現象。事實上, 村干部領取的“工資”很大程度上算作是“務工補貼”, 因為這些村干部沒有脫離勞動生產, 政府發放的工資也遠沒有達到當地農民的務工收入。相比之下, 蘇州市職業化了的村干部則是完全的脫產干部, 所領的工資也遠高于普通務工人員, “坐班”、填表格等形式化工作更加標準規范。
除了與全市政府部門保持一致的上班時間和周末值班時間外, 村兩委工作的形式化還表現為辦公文牘化、程式化、精細化。根據規定, 村兩委收支和資源分配不但要嚴格按照流程辦理, 還要及時張榜公布, 接受群眾監督, 而在不少地方成為秘密的村委會 (協助) 人員工資也要張榜公布, 再如村級軍屬、殘疾、五保戶、低保戶、邊緣戶、困難戶的扶助 (500元或1000元) 經過民主評議后也必然公布。張榜公布的前提是村務工作的文牘化和標準化, 以及為預防公示引發質疑而將工作精細化。以財務管理為例, 該街道采取了以下措施:
1. 嚴格執行村務公開, 依法保障村民的知情權、決策權、參與權和監督權。
該區不但要求村務按季公開, 還要求將涉及群眾切身利益的重大事項進行隨時專項公開, 公開內容要全面、完整。根據形勢需要, 村務公開應與農村重點工作和涉及群眾切身利益事項緊密結合, 及時充實調整更新公開內容, 如政府補貼、專項補貼都要列入公開范圍。
2. 切實加強審計監督。
2015年, 各村徹底實現收支兩條線, 村莊和村改居的居委會變成預算單位, 村莊喪失了財政自主權。該區以鄉鎮成立監察審計室為契機, 充分發揮鄉鎮農經內審機構財務監督的作用, 細化任期、任中和專項審計, 對審計中發現的問題, 按規定嚴格追究責任。這要求村級各項工作必須更加規范、合理, 財務報表尤其要符合形式規范要求。
3. 切實加強檢查督促。
該區各街道定期組織專門人員對農村財務、村務公開、農村審計等工作進行專項檢查。通過聽取匯報、查閱會計憑證臺賬資料、實地查看、開展座談會等形式進行檢查, 發現問題并加以糾正, 確保農村財務管理工作取得實效。
面對上級政府嚴格的制度管理和輪番的檢查, 村級組織在日常工作中盡量將形式做到完美, 以防有任何差錯。如此一來, 村兩委成員的大部分精力用于填寫各種表格、撰寫各種材料上, 文牘化趨勢越發明顯。村級工作形式化具有很強的規范作用, 一個老村支書講了如下一則故事:
大集體時期, 誰家缺糧, 到生產隊借100斤, 分糧時扣100斤就行了。現在, 誰家缺錢, 我給你補助1000塊錢, 不用還了。過去借錢或糧要還, 現在不用還, 這就麻煩大了。原來誰家真困難, 大家都知道, 現在誰家困難, 搞不清楚啊。為了防止亂用善款, 必須建立機制來規范。我們要規范辦事。我村一個單親媽媽D的婆婆去世了, 我簽字給這戶發2000元慰問金。D在家里辦喪事, 托親戚來領錢, 但街道財務通不過, 必須讓D親自來領。街道財務說:“知道你書記的為人, 但這人拿了錢之后不給她, 怎么辦?”財務規則非常明確, 給錢也不是那么好給的, 誰都不能違規操作。 (問道村陸書記, 20170506)
當村委會組織承擔的事務越來越多, 上級的要求越來越精細, 只有職業化的村干部才能夠認真按照上級要求完成工作。已經成為政府員工的村干部, 為了工作規范化、避免可能的責任及保障群眾知情權, 將大部分精力用于文牘化、形式化的工作上, 村級組織越來越正規化。
(三) 工作倫理職業化
涂爾干曾呼吁重建轉型時期的職業倫理與公民道德, [20]韋伯也將排斥私人感情的、即事化的公事公辦精神歸為行政官僚的職業倫理[19] (P22-24) 。鄉土社會是一個人情社會, 私人間的面子、關系、感情往往成為做工作的資源。[21]村兩委成員往往代表各家族和各小集團利益, [22]行政工作中難以排除私人感情和血緣關系網絡的干擾, 嚴重妨礙了政府組織的理性化進程。在蘇州農村, 已經職業化的村干部相當程度上實現了工作倫理的理性化, 即不會冒著影響職業前途的風險去做不符合規章制度的事情。
村級組織的科層化、規范化也在不斷形塑村干部的職業倫理。不少村干部反映, 以前村內的事情都是書記說了算, 因為村里有錢, 村內公共品如道路都是自己村提供, 村支書可以直接決定將項目承包給誰。有的公務開銷如吃飯、送禮等, 村書記和村主任簽個字就行了。現在村莊所有公務開支都要鄉政府批準, 賬目報銷對發票和報銷內容審核嚴格, 例如招待客人吃飯, 必須寫明什么時候, 為了什么事, 在什么地方, 招待了什么人。鄉鎮或街道級政府對基層組織管理的規范化和精細化, 壓縮了村干部的自由裁量權空間, 基層行政中的私人感情因素被遏制。
我們村支書與某家企業關系比較好, 希望征地拆遷給這家企業多補償點, 這種違規的事情我不簽字。我作為村主任與村書記一點個人恩怨都沒有, 但是工作上還是要依規定辦事, 含糊不得。 (紅林村原村主任, 20170508)
2014年, 我姐姐家拆房子, 她家的房子多, 村民都以為她會得到政策外的補助, 張榜公示出來, 所有人都信服了, 她家沒有多得一分錢的補助。我哥家也拆了房子。我當支書, 手里面其實有3萬元左右的自由裁量權, 但是, 這個口子沒法開啊, 其他村干部怎么想?其他村民怎么想? (草浜村支書, 20170502)
在蘇州農村調研時發現, 雖然村支書掌握較大的村莊權力, 并對其他村干部擁有績效考核權, 但是, 一旦村支書不守規范, 其他村干部會用制度予以反擊, 絕不會跟隨村支書一起不守規矩。因為在鄉村行政體系中, 每個村干部都有著條線部門規范制約, 都有著獨立的職業利益和發展前景, 更為重要的是, 最終決定村干部命運前程的不是村支書而是鄉鎮或街道層政府。例如紅林村原村主任與村支書因為公共事務上合不來, 被街道調到鄉里某部門工作, 他講, 他是不會拿著自己的職業前途開玩笑的, 他不會違規辦事。村干部之間相互制約和監督, 村級組織就成不了“土圍子”, 在這個意義上, 所有村干部都成為國家在村莊的代理人。
四、國家代理人:村干部職業化的影響
非正式官僚作為國家代理人的最大難題在于其行為無法得到有效控制。正式官僚的職業前途和生計保障嚴重依賴國家, 因而愿意接受正式制度規范, 承擔工作失誤帶來的懲罰。而非正式官僚游離于官僚體系邊緣, 一直無法得到制度化的控制和管理。瞿同祖描繪了清代政府中的胥吏、衙役等非正式官僚壟斷信息、私設租金、貪污腐敗的情形, [4] (P271) 杜贊奇描繪了在華北村干部作為營利型經紀趁機壓榨村民的情形, 今日城鄉基層治理中的村干部、城管協管員、輔警等非正式官僚都存在行為失控、貪污腐化的情況。[5] (P158) 在蘇州, 職業化使得作為非正式官僚的村干部成為國家在農村的代理人, 其行為受到正式制度的嚴格控制, 同時, 由于以鄉鎮工作為中心, 村干部也存在“官僚化”并疏離群眾的趨勢。
(一) 非正式官僚得到有效控制
在C街道調研問及鄉村關系時, 幾乎所有鄉干部都表示不存在指揮不動村干部的現象, 即使是一個新來的街道年輕干部, 只要依法依規安排工作, 就不會出現村干部消極怠工、不認真執行的問題。在中西部農村, 即使是鄉鎮黨委書記都要注重與村干部維持好私人關系, 以保證政策進村, 村干部的不規矩行為很難得到有效控制, 甚至會得到鄉鎮干部的默許, 比如稅費時期村干部私自加碼收取農業提留款。
C街道黨工委書記說:“ (村干部) 我想怎么安排就怎么安排, 想怎么指揮就怎么指揮。我在大會上講了, 要走你走, 門開著, 等著進門的人多著呢。”若真有村支書不服從街道的工作安排, “我雖然不能罷免你, 但我可以讓你挪挪地方, 比如把你安排到鄉鎮某個企事業單位去養老, 當個廠長、書記什么的”。政令暢通得益于村干部珍惜職業的心理, 但嚴格而精細的制度規范才是職業化了的村干部腐敗亂紀等行為得到有效控制的機制。
當前制度化的管理措施有季度財務公示、村干部離任審計、長期的紀律檢查、村民舉報等措施。2015年, E開發區某村村屬公司的會計將公司資金隨意借予朋友, 三任村支書都未及時發現公司財務問題。事發后, 鄉鎮對村支書作出嚴重批評并在績效考核上扣分, 同時, 建立了更為嚴格的財務管理辦法, 如上文對財務管理形式化要求的描述, 其中村干部離任審計牽涉到村干部離退休后的福利待遇甚至發展前途, 對村干部形成有力制約。在各村黨務公開欄中明確列有以下內容:中國共產黨廉潔自律準則, 改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定, 加強黨風廉政建設的六項禁令, 入黨積極分子、黨員處分情況等。可能在很多地方, 黨風廉政建設無法觸及最基層的半正式官僚村干部群體, 在蘇州我們看到, 村干部和國家正式干部一樣受到嚴格的紀律控制。胡村2016年黨務公示欄里公布了兩位被開除黨籍的人士:劉某, 案發時間:2007年4月, 案由:職務侵占;沈某, 案發時間:2014年10月, 案由:醉酒駕駛。除了黨內監督外, 當地市、區政府為村民提供了有效的投訴、上訪途徑, 但凡是反映村干部問題的信訪、投訴都要一查到底, 形成良好的群眾監督機制。
我們村預先征地拆遷時, 許多人為了多獲得補償或排在前面拆遷, 到我家和辦公室送禮, 香煙、酒最多, 也有送錢的, 1萬—2萬元。你不辦事, 他賴著不走。但我們不敢拿啊。為了表明自己清白, 我在家門口和辦公室都裝了攝像頭, 告訴村民不要亂來。我當村支書, 一年收入21萬元, 午飯在食堂吃, 我老婆是酒店會計, 女兒是醫生, 我犯不著拿別人的錢。 (劉家村支書L, 20170509)
相比經濟水平相當的浙東、深圳、東莞農村, 蘇州村干部貪腐現象較輕, 村民對村干部的負面評價較少, 村干部不愿腐敗的現象較為常見。多數村干部表示, 自己的收入已經很高了, 沒有必要去腐敗, 更為重要的是腐敗將得不償失, 主動接受國家正式制度的控制是村干部的理性選擇。
(二) 官僚化:村干部職業化的意外影響
基層社會自治是中國村治的歷史傳統, 采用非正式官僚對鄉村進行的非正式治理才是基層的簡約治理之道。因而, 有學者從治理成本、財政負擔、村干部角色等方面反對村干部職業化。[14][16]筆者調研時發現, 村干部職業化的意外影響是村干部官僚化, 即村干部這一來自社會的半正式官僚成為正式官僚后, 按照科層制規范行事, 國家代理人角色日益濃厚、農民當家人角色日益淡薄, 干群關系日益疏遠。
蘇州的村干部已徹底實現職業化和官僚化。職業化、官僚化導致村級干部“懸浮”。從村兩委組織結構圖 (見圖1) 可以看出, 這種官僚結構本身就將村支書、村主任與人民群眾隔離開來, 即村支書和村主任作為領導只需要監督其下的工作人員即可, 自己無需走入群眾解決具體問題。傳統時期的村干部從群眾中來到群眾中去, 來源于群眾、服務于群眾, 與基層民眾保持密切聯系;今天的村干部則坐在服務大廳和辦公室等待著為村民服務。對于職業化的村干部來講, 8小時工作之外的時間則是他的私人生活時間, 農民與村干部發生制度性隔離。盡管鄉鎮規定村支書、村主任等每年必須走訪多少戶群眾, 但這種走訪活動既是拍照又是錄像, 像領導給貧困戶送糧棉油一樣, 形式多于內容, 村干部的精力和時間主要用于開會、填寫報表、創新活動形式、迎接上級檢查等形式化工作上。
在村干部權力、收入、考核都來自于上級政府的背景下, 村干部在工作中必然唯上級部門命令是從, 干群關系的疏離正是村干部和村級組織“進入國家”的意外后果和負面影響。
結論與討論
2000年以來, 在城市化背景下, 蘇州農村開始向城市社區轉型, 集體資產逐漸被鎮政府代為經營、管理。村莊財權上移之后, 行政任務、行政責任卻不斷向基層轉移, 為了順利、規范完成行政工作, 一支高素質的村干部隊伍必不可少, 而能否留住或引來優秀人才擔任村莊公職, 又與村干部這一職務是否能夠帶來與付出相稱的經濟、社會、政治收益相關。蘇州地區采取的職業化路徑使得村干部職位成為一份有著穩定預期和豐厚收入且令人羨慕的職業。職業化了的村干部使得鄉村關系變為實質上的行政隸屬關系, 村莊干部的權力、工資、任務皆由上級政府制定和考核, 人員分工明確、層級化, 辦公文牘化, 工作倫理職業化成為村莊治理的新特征。職業化使得村干部這一非正式官僚得到有效控制, 同時也使之“官僚化”, 基層干群關系存在疏離化的趨勢。
當前全國不少地方正在推動村干部職業化和官僚化, 但各地政治、經濟發展水平不同, 財政實力是否能支撐起村干部職業化后的行政成本?政府的制度化能力如何, 能否為村級治理提供一套完整的規則體系?以上兩個問題在蘇州、上海等發達地區農村已得到解決, 在中西部農村地區尚待時日, 因而村干部職業化政策的推行需要因地制宜。當前政府和民眾最為關心的話題是村干部隊伍的穩定和村干部這一非正式官僚的行為如何有效控制。事實上, 維持村干部隊伍穩定并非一定要靠高成本的職業化路徑, 中西部不少農村出現的“中農治村”[23]就是一個重要方式, 這些人在村多耕種一些土地或者開個小賣鋪、農資店甚至做農機服務等, 獲得農業外的其他收入, 使得家庭收入不比外出打工低, 加上村干部地位和村干部職務的誤工補貼, 比尋常百姓家更有政治、經濟實力。除正式的國家制度外, 村落社會規范、村莊理事會 (監事會) 、榮譽機制、社會監督、責任連帶等機制對村干部行為的激勵與控制亦有效用。[24]
蘇州村干部職業化, 為村干部隊伍穩定、非正式官僚行為的有效控制提供了有益的探索, 同時, 也為全國正在推行的村干部職業化可能帶來的各種問題提出有力的反思。
基金： 教育部2014年重大攻關課題項目“完善基層社會治理機制研究” (項目編號:14JZD030);
中國鄉村發現網轉自：中共福建省委黨校學報2019年01期
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