——基于蘇州農(nóng)村調(diào)研
摘要：后稅費(fèi)時(shí)代, 村級(jí)組織的治理權(quán)力不斷上移, 治理責(zé)任、治理內(nèi)容不斷增多, 薪酬回報(bào)低、工作不穩(wěn)定的情形使得村干部大量流失。與多數(shù)地區(qū)不同的是, 蘇州將村干部職務(wù)職業(yè)化, 工資福利待遇高且工作穩(wěn)定的村干部職位成為村莊精英的理想職業(yè), 村干部隊(duì)伍穩(wěn)定有力。職業(yè)化使得村干部和村級(jí)組織被完全吸納入國家科層體制之中, 村干部成為忠誠于國家的代理人, 基層組織展現(xiàn)出科層式特征:村干部隊(duì)伍層級(jí)化、工作形式化、工作倫理職業(yè)化。職業(yè)化使得國家能夠有效控制半正式官僚, 同時(shí)也使得村干部“官僚化”并有脫離群眾的傾向。
一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出
村干部不僅是村民利益的代言人, 更是國家政策的具體執(zhí)行人, 在中國基層治理中發(fā)揮著不可替代的功能。張仲禮、費(fèi)孝通等人指出, 傳統(tǒng)中國帝制時(shí)期“皇權(quán)不下縣”主要是由于國家財(cái)政和治理能力限制, 鄉(xiāng)紳作為州縣政府的代理人與鄉(xiāng)村農(nóng)民打交道成為一種常態(tài)。[1] (P54) [2]秦暉發(fā)現(xiàn), 漢代官方選擇鄉(xiāng)村干部作為代理人的標(biāo)準(zhǔn)是“強(qiáng)謹(jǐn)” (辦事能力) 、“訾次” (經(jīng)濟(jì)實(shí)力) 、“德望”“年長(zhǎng)”。[3]瞿同祖卻指出, 中國士紳的特權(quán)地位不純粹取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 只有取得初級(jí)功名 (秀才) 和官學(xué)正式學(xué)生身份后才躋身于士紳行列。[4] (P271) 傳統(tǒng)紳士視家鄉(xiāng)的利益增進(jìn)和福利保護(hù)為己任, [1] (P54) 他們的治理任務(wù)除了完成國家的稅賦、兵役, 還要提供村莊治安、調(diào)解、道路、橋梁、學(xué)堂等公共品, 在災(zāi)荒時(shí)節(jié)鄉(xiāng)紳還承擔(dān)著救災(zāi)、減租、義捐等任務(wù)。杜贊奇對(duì)1900—1942年華北村治的研究發(fā)現(xiàn), 在國家權(quán)力不斷深入、戰(zhàn)亂以及經(jīng)濟(jì)狀況惡化的作用下, 有聲望的鄉(xiāng)村精英 (鄉(xiāng)紳) 不是逃離村莊, 便是由富變窮, 那種名副其實(shí)的保護(hù)人在逐漸減少;政府在農(nóng)村稅賦、兵役方面的過度汲取導(dǎo)致保護(hù)型經(jīng)紀(jì)退出, 營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)上臺(tái), 營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)就是那些視其職權(quán)為牟利手段的人。[5] (P158) 黃宗智曾用“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概括了帝國采用鄉(xiāng)紳、村干部等準(zhǔn)官員行政的邏輯, 即處于底層的縣級(jí)政權(quán)為了應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的人口壓力、縮減管理成本并解決縣官 (陌生人) 治理的技術(shù)難題, 于是采用胥吏、準(zhǔn)官員對(duì)基層進(jìn)行簡(jiǎn)約治理。[6]簡(jiǎn)約治理的背后還隱藏著另一套帝國行政的邏輯, 即統(tǒng)治者堅(jiān)持世襲制集權(quán), 同時(shí)又希望把世襲制內(nèi)在的分裂最小化, 并承諾把稅收最小化, 由此帶來簡(jiǎn)化政府機(jī)構(gòu)的愿望, 半正式行政可能是維護(hù)整個(gè)體系的高效率、低負(fù)擔(dān)的辦法。[6]
費(fèi)孝通、張仲禮等人筆下的鄉(xiāng)紳和杜贊奇筆下的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)和營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)展現(xiàn)了村干部的三重角色:國家代理人、農(nóng)民代言人及追求利益的個(gè)人。晚清、民國和新中國成立以來的村干部都是兼業(yè)性的———村干部收入來源于個(gè)人勞動(dòng)和執(zhí)行公務(wù)所得的補(bǔ)償 (或工資) 。今天兼業(yè)化的村干部在不同地區(qū)表現(xiàn)出不同的職業(yè)取向:在利益密集型村莊, 村干部競(jìng)選異常激烈, 村干部上臺(tái)后常常貪腐亂紀(jì)無法控制;[7][8]在廣大中西部農(nóng)村, 由于村干部正常收入較低, 灰色收入極少, 晉升天花板明顯, [9]大量村莊精英外出務(wù)工, 村兩委組織人力匱乏, 組織能力虛弱。為解決以上問題, 有學(xué)者提出村干部隊(duì)伍職業(yè)化的思路, 如潘寧提出, “選派國家干部到村委會(huì)任實(shí)職或恢復(fù)從村干部中選拔國家干部的做法, 改變村干部亦官亦農(nóng)的現(xiàn)狀”, 能有效抑制村干部流失的現(xiàn)象[10]。趙森、宇文利、寧澤逵等人也從不同層面論述了村干部公職化的正面功能。[11][12][13]也有學(xué)者認(rèn)為村干部職業(yè)化存在不妥, 如徐勇、徐增陽、賀雪峰等人從財(cái)政負(fù)擔(dān)角度[14][15][16], 高懷飚從中國皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng)和農(nóng)村“熟人社會(huì)”的生活習(xí)俗方面提出反對(duì)意見[17]。
當(dāng)前學(xué)界關(guān)于村干部職業(yè)化的討論多限于理論層面, 對(duì)村干部職業(yè)化的效果考察也多限于村干部坐班、村級(jí)組織官僚化等特征的描述上, 對(duì)村干部職業(yè)化的背景、過程、機(jī)制和效果尚缺乏完整的實(shí)證分析。通過對(duì)蘇州農(nóng)村村干部職業(yè)化的描述和分析, 本文試圖揭示村干部職業(yè)化的邏輯、特征與影響, 最后提出村干部職業(yè)化的相關(guān)政策建議。本文經(jīng)驗(yàn)材料來自于筆者所在研究團(tuán)隊(duì)在蘇州為期20天的駐村調(diào)研。
二、責(zé)權(quán)分離:村干部職業(yè)化的邏輯
責(zé)權(quán)一致是各級(jí)政府行政追求的理想狀態(tài), 現(xiàn)實(shí)中的行政往往是權(quán)力上移、責(zé)任下移, 而且越是基層越是如此。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村不僅依靠歷史形成的權(quán)威與規(guī)則, 還依靠民間保留的懲戒權(quán)如對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制;農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期, 村組干部掌握了食物、工作等的分配權(quán), 鄉(xiāng)村治理的責(zé)權(quán)配置相對(duì)均衡, 村民自治進(jìn)展順利。如今廣大農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸衰退, 村落內(nèi)在權(quán)威逐漸消減, 民間或家族對(duì)成員的人身、財(cái)產(chǎn)懲戒權(quán)由國家壟斷, 村內(nèi)治理權(quán)力喪失殆盡。近些年來, 農(nóng)村基層組織發(fā)生重大變化, 治理權(quán)力上移、治理責(zé)任下移、治理規(guī)范化成為村干部職業(yè)化的主要邏輯。
(一) 村莊財(cái)權(quán)上移
除了與廣大農(nóng)村地區(qū)遇到的村內(nèi)權(quán)威消退、強(qiáng)制權(quán)上收、村干部自由裁量權(quán)被擠壓等情形外, 治權(quán)上移在蘇州農(nóng)村還表現(xiàn)為財(cái)權(quán)上移, 即農(nóng)村治理資源上移。財(cái)權(quán)是村莊治權(quán)的重要組成部分, 這在集體經(jīng)濟(jì)一度繁榮的蘇州農(nóng)村尤其明顯。19世紀(jì)70年代中后期, 蘇州鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)興起, 經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村級(jí)組織的治權(quán)較為完整, 鄉(xiāng)村關(guān)系表現(xiàn)出協(xié)商性的特征。1993年左右, 蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始改制, 村集體所有的企業(yè)和廠房逐漸由私人承包, 多數(shù)村集體僅保有土地管理費(fèi) (廠房租金) , 集體經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。1999年, 蘇州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立代理記賬中心幫助各村規(guī)范賬目。2013年, 蘇州E開發(fā)區(qū)實(shí)行報(bào)帳員委派制度, 即街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向各村派駐一名專職報(bào)賬員, 負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理村莊賬務(wù);2015年, 各村統(tǒng)一銷戶 (銷掉原先獨(dú)立的銀行賬戶) , 集體經(jīng)濟(jì)組織法人公章和財(cái)務(wù)公章全部上交街道集體資產(chǎn)管理辦公室, 鄉(xiāng)村財(cái)政徹底實(shí)現(xiàn)收支兩條線, 村委會(huì)、居委會(huì)變成預(yù)算單位, 村莊喪失了財(cái)政自主權(quán)。2015年, 蘇州實(shí)行村集體資產(chǎn)由街道統(tǒng)一代為經(jīng)營(yíng)管理, 如C街道11個(gè)村莊中, 集體資產(chǎn)最高的為1.2億元, 最低的為2000萬元, 街道以每年10%的利息支付給各村, 各村以此資金進(jìn)行分紅。蘇州市各村村干部工資、村莊公共建設(shè)、社區(qū)物業(yè)等一應(yīng)開支皆由街道公共財(cái)政承擔(dān)。粗略計(jì)算, 一個(gè)普通村莊或居委會(huì)要正常運(yùn)轉(zhuǎn), 一年的公共經(jīng)費(fèi)不低于1000萬元, 由此可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力之雄厚。
當(dāng)前村莊的一應(yīng)開支、項(xiàng)目都要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批, 更為重要的是村干部工資原本由村集體經(jīng)濟(jì)支付轉(zhuǎn)而變?yōu)橛山值镭?cái)政支付, 這使得村兩委變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的下屬機(jī)構(gòu), 鄉(xiāng)村協(xié)商關(guān)系變?yōu)樯舷录?jí)關(guān)系。
(二) 鄉(xiāng)村治責(zé)下移
由于工商經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 蘇州的鄉(xiāng)村干部在稅費(fèi)時(shí)期的收糧收稅工作遠(yuǎn)比中西部農(nóng)村地區(qū)輕松, 今天蘇州農(nóng)村的首要任務(wù)是城市化, 城市化意味著一方面要進(jìn)行大規(guī)模的征地拆遷、人口安置, 另一方面意味著要進(jìn)行現(xiàn)代化的城市管理和服務(wù), 基層治理責(zé)任和治理任務(wù)迅速增加。在壓力型體制中, 所有的治理責(zé)任和壓力最后都傳導(dǎo)到村級(jí)組織。[18]
2003年, 蘇州市開啟了農(nóng)村城市化進(jìn)程, 區(qū)級(jí)政府的主要任務(wù)是園區(qū)建設(shè)和招商引資, 鄉(xiāng)村干部的主要任務(wù)是按照規(guī)劃提前完成征地拆遷工作。C街道共計(jì)11個(gè)村莊, 征地拆遷涉及7000戶村民和幾百家企業(yè)。由于蘇州正在進(jìn)行落后產(chǎn)能淘汰計(jì)劃, 但凡是污染嚴(yán)重、規(guī)模小、技術(shù)落后的企業(yè)只能遷出不能進(jìn)入蘇州市, 這使得原本就是“天下第一難”的拆遷工作更加困難。C街道將村委會(huì)列為征地拆遷工作的首要負(fù)責(zé)和執(zhí)行單位, 街道僅向各村派駐一名工作人員協(xié)助村莊開展工作。在征地拆遷工作中, 有的鄉(xiāng)村干部中飽私囊引發(fā)群體事件, 導(dǎo)致征地拆遷工作難以推進(jìn), 某街道前后三任分管征地拆遷工作的副主任被撤職查辦。2008年, 蘇州市制定更為嚴(yán)格的征地拆遷條例, 鄉(xiāng)村干部的自由裁量權(quán)被嚴(yán)格限制———村黨支部書記 (簡(jiǎn)稱“村支書”) 在拆遷談判工作中的自由浮動(dòng)空間為5萬元以下。政府要求各級(jí)村委會(huì)組織既要按時(shí)完成征地拆遷任務(wù), 又不能出任何事情 (2008年起, 蘇州市政府嚴(yán)禁黑灰勢(shì)力和第三方公司插手征地拆遷) , 還不能超越自己的權(quán)限, 村組干部所承受的工作壓力和責(zé)任可想而知。
目前, C街道已完成3000余戶農(nóng)民的住房安置工作, 新組建的兩個(gè)社區(qū)居委會(huì)成為服務(wù)型黨組織建設(shè)的試點(diǎn)。村改居之后, 小區(qū)物業(yè)管理成為村級(jí)組織的新增事務(wù), 小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生, 鄰里之間因裝修、漏水、噪音、油煙事務(wù)的投訴迅速增多, 兼物業(yè)公司經(jīng)理的居委會(huì)書記當(dāng)然要首當(dāng)其沖去解決問題。原來村民之間的矛盾糾紛通常由鄰居、家族精英和小組干部調(diào)解結(jié)束, 住進(jìn)小區(qū)之后, 家庭糾紛、鄰里糾紛逐漸上交到居委會(huì)。居委會(huì)除了管理小區(qū)內(nèi)部事務(wù)外, 還要負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)的商業(yè)門店經(jīng)營(yíng)、治安巡邏、流動(dòng)人口服務(wù)與管理等工作。盡管派出所、城管局、交管局已經(jīng)下派工作人員進(jìn)社區(qū), 但許多事務(wù)仍然需要居委會(huì)出面協(xié)調(diào)、解決, 居委會(huì)的工作內(nèi)容大幅增加。
城市化進(jìn)程中的征地拆遷工作遠(yuǎn)比稅費(fèi)時(shí)期的工作難度大、任務(wù)重, 而村改居之后的服務(wù)型政府建設(shè)又使得村級(jí)組織的工作內(nèi)容呈現(xiàn)總體性增長(zhǎng), 基層村兩委組織的治理責(zé)任和治理內(nèi)容不斷加大。基層治理權(quán)責(zé)不對(duì)稱嚴(yán)重影響基層干部的工作積極性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性, 必須有一個(gè)機(jī)制緩和這種結(jié)構(gòu)性緊張。
(三) 村干部職業(yè)化
在廣大農(nóng)村地區(qū), 治理內(nèi)容和治理責(zé)任不斷加大使得村莊精英對(duì)村干部公職望而卻步, 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要通過私人感情、吃飯喝酒拉攏村干部以完成行政任務(wù)。在蘇州農(nóng)村我們發(fā)現(xiàn), 村治權(quán)上移、治理責(zé)任不斷加大、治理規(guī)范化的要求不斷提高, 但是, 村莊精英依然愿意留村做村干部, 而且愿意接受政府近乎苛刻的行為規(guī)范要求———像正規(guī)的政府工作人員一樣進(jìn)行規(guī)范化的管理和服務(wù), 職業(yè)化是理解這一悖論現(xiàn)象的關(guān)鍵機(jī)制。
近些年, 蘇州市通過工資調(diào)整和財(cái)政保障、工作崗位、福利待遇等措施逐漸將村干部變成一個(gè)穩(wěn)定而有預(yù)期的職業(yè)。以C街道為例, 根據(jù)轄區(qū)面積、轄區(qū)內(nèi)居民數(shù)量和治理任務(wù), 街道制定明確的村干部工資標(biāo)準(zhǔn), 該街道村支書工資中最低的為21萬元/年、最高的為35萬元/年, 以村支書的工資為基準(zhǔn), 村主任的工資為7折, 村副主任、副支書的工資為6折, 其他村委委員工資為5折。鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行年度綜合考評(píng)后, 村支書的工資可以上下浮動(dòng)5%;村支書對(duì)其他村干部進(jìn)行年度綜合考評(píng)后, 可以對(duì)村兩委成員的工資上下調(diào)動(dòng)5%。在蘇州農(nóng)村, 多數(shù)人在工廠上班, 年薪在5萬—8萬元之間;為數(shù)不多的小老板、企業(yè)主的年純收入大約在30萬—50萬元之間。相比之下, 村兩委成員的工資高于本地村民和白領(lǐng)工人, 村支書的工資相當(dāng)于一個(gè)小企業(yè)主, 且村兩委成員的工作穩(wěn)定、無市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)地位高, 成為當(dāng)?shù)厝搜壑凶顬槔硐氲穆殬I(yè)。只要有機(jī)會(huì), 年富力強(qiáng)的村民都會(huì)選擇進(jìn)入村兩委工作, 村干部隊(duì)伍穩(wěn)定。
為進(jìn)一步穩(wěn)定和激勵(lì)村干部隊(duì)伍, 蘇州市政府規(guī)定村支書享受正股級(jí)待遇, 工資收入不低于副鎮(zhèn)長(zhǎng), 連任10年的村支書或13年的村兩委成員, 退休后享受人事代理的待遇 (比事業(yè)編制人員的待遇好一些) , 目前的退休金為1年5萬多元。村干部不但可以在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng), 還可以直接被安排到街道部門或者鎮(zhèn)屬公司企業(yè)上班。在治理權(quán)責(zé)分離的背景下, 發(fā)達(dá)地區(qū)采取村干部職業(yè)化的路徑成功地實(shí)現(xiàn)了村級(jí)組織穩(wěn)定有力的目標(biāo), 而村干部職業(yè)化反過來也給鄉(xiāng)村治理帶來諸多新特征。
三、科層式治理:村干部職業(yè)化的村治特征
政府為村干部提供了工資福利保障, 并對(duì)其在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng), 村干部已然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的員工。隨著村干部進(jìn)入科層體制之中, 村級(jí)組織的科層式治理成為該地區(qū)的一個(gè)重要特征, 即蘇州的村級(jí)組織已具備干部?jī)?nèi)部分工、職位分等、專業(yè)化、職業(yè)化、排除私人感情等韋伯意義上的科層制的特征[19] (P22-24) 。
(一) 村干部隊(duì)伍層級(jí)化
科層制的首要特征是內(nèi)部分工和職位分等, 即在分工基礎(chǔ)上的職位層級(jí)分化。蘇州市農(nóng)村基層組織的成員主要有:村支書 (1名) 、村主任 (1名, 通常是村委副書記) 、村副主任 (2名) /副書記 (2名) 、村兩委成員 (4名) 及其他工勤人員 (報(bào)賬員、檔案管理員、其他協(xié)助工作人員6—8名) , 村兩委成員總計(jì)在10—13名之間, 為數(shù)不多的成員卻處于一個(gè)層級(jí)分明的結(jié)構(gòu)之中。
村兩委成員有著明確的職務(wù)層級(jí)分工。村支書全面負(fù)責(zé)村莊事務(wù)且掌握著對(duì)村兩委成員的工作安排、考核監(jiān)督權(quán)力。權(quán)力巨大的村支書幾乎完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在農(nóng)村干部培訓(xùn)班上曾經(jīng)說過:“如果不想干, 可以直接走, 想要當(dāng)村干部的人多著呢。”各村村支書對(duì)村兩委成員的態(tài)度同樣如此——如果不好好工作、不想做村干部可以直接走人。可見, 地方政府在村干部人員聘用上類似于公司雇傭員工, 享有極大的支配權(quán), 如此一來, 行政體制的任務(wù)和壓力傳導(dǎo)才可以暢通無阻地到達(dá)最基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村支書、村支書對(duì)村委成員的績(jī)效考核權(quán)以及村干部職位本身的稀缺性都保障了正式的官僚組織在鄉(xiāng)土社會(huì)的延伸。
從人才梯隊(duì)上看, 該地村干部也展現(xiàn)出明顯的層級(jí)化。近些年, 國家大力推行大學(xué)生村官計(jì)劃, 并希望以此實(shí)現(xiàn)村干部隊(duì)伍的知識(shí)化、年輕化, 中西部農(nóng)村地區(qū)由于薪酬低、職業(yè)預(yù)期低, 很難留住大學(xué)生等優(yōu)秀人才。蘇州則不同, 越來越多的大學(xué)本科生、大專生瞄準(zhǔn)村干部職業(yè)。在村兩委部門工作的年輕人成為村級(jí)組織的后備干部, 他們有的是大學(xué)生村官, 有的是退伍軍人, 還有的是從其他部門調(diào)過來的經(jīng)驗(yàn)豐富的年輕人。工資高、待遇好、發(fā)展有著穩(wěn)定預(yù)期的村干部成為一個(gè)令人羨慕的職業(yè), 地方優(yōu)秀人才競(jìng)相進(jìn)入村兩委。然而, 當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)競(jìng)選并未出現(xiàn)激烈的競(jìng)爭(zhēng), 原因在于當(dāng)?shù)貙?shí)行了上文所述的后備干部制度, 一個(gè)人想要進(jìn)入村兩委必須先經(jīng)過考察, 然后再從普通人員做起, 最后再進(jìn)村兩委, 經(jīng)過10年左右可能會(huì)達(dá)到村委會(huì)副主任的職位。
由于村干部是當(dāng)?shù)卮迕耦H為看重的職業(yè), 所以, 不少年輕人愿意在村兩委中工作、等待, 即使未能當(dāng)選村支書、村主任, 他們的工資待遇、社會(huì)地位也高于普通工人。此外, 除非村干部犯了明顯的錯(cuò)誤, 否則不會(huì)被辭退的, 村干部職業(yè)穩(wěn)定。由此可見, 當(dāng)?shù)卮甯刹筷?duì)伍以職務(wù)分工、資歷形成了明顯的層級(jí)化, 前者保障了村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn), 后者為村干部隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展提供動(dòng)力。
(二) 村級(jí)工作形式化
許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了村兩委成員“領(lǐng)工資”、坐班等官僚化、形式化的現(xiàn)象。事實(shí)上, 村干部領(lǐng)取的“工資”很大程度上算作是“務(wù)工補(bǔ)貼”, 因?yàn)檫@些村干部沒有脫離勞動(dòng)生產(chǎn), 政府發(fā)放的工資也遠(yuǎn)沒有達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的務(wù)工收入。相比之下, 蘇州市職業(yè)化了的村干部則是完全的脫產(chǎn)干部, 所領(lǐng)的工資也遠(yuǎn)高于普通務(wù)工人員, “坐班”、填表格等形式化工作更加標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
除了與全市政府部門保持一致的上班時(shí)間和周末值班時(shí)間外, 村兩委工作的形式化還表現(xiàn)為辦公文牘化、程式化、精細(xì)化。根據(jù)規(guī)定, 村兩委收支和資源分配不但要嚴(yán)格按照流程辦理, 還要及時(shí)張榜公布, 接受群眾監(jiān)督, 而在不少地方成為秘密的村委會(huì) (協(xié)助) 人員工資也要張榜公布, 再如村級(jí)軍屬、殘疾、五保戶、低保戶、邊緣戶、困難戶的扶助 (500元或1000元) 經(jīng)過民主評(píng)議后也必然公布。張榜公布的前提是村務(wù)工作的文牘化和標(biāo)準(zhǔn)化, 以及為預(yù)防公示引發(fā)質(zhì)疑而將工作精細(xì)化。以財(cái)務(wù)管理為例, 該街道采取了以下措施:
1. 嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開, 依法保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
該區(qū)不但要求村務(wù)按季公開, 還要求將涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)進(jìn)行隨時(shí)專項(xiàng)公開, 公開內(nèi)容要全面、完整。根據(jù)形勢(shì)需要, 村務(wù)公開應(yīng)與農(nóng)村重點(diǎn)工作和涉及群眾切身利益事項(xiàng)緊密結(jié)合, 及時(shí)充實(shí)調(diào)整更新公開內(nèi)容, 如政府補(bǔ)貼、專項(xiàng)補(bǔ)貼都要列入公開范圍。
2. 切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。
2015年, 各村徹底實(shí)現(xiàn)收支兩條線, 村莊和村改居的居委會(huì)變成預(yù)算單位, 村莊喪失了財(cái)政自主權(quán)。該區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立監(jiān)察審計(jì)室為契機(jī), 充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用, 細(xì)化任期、任中和專項(xiàng)審計(jì), 對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題, 按規(guī)定嚴(yán)格追究責(zé)任。這要求村級(jí)各項(xiàng)工作必須更加規(guī)范、合理, 財(cái)務(wù)報(bào)表尤其要符合形式規(guī)范要求。
3. 切實(shí)加強(qiáng)檢查督促。
該區(qū)各街道定期組織專門人員對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)、村務(wù)公開、農(nóng)村審計(jì)等工作進(jìn)行專項(xiàng)檢查。通過聽取匯報(bào)、查閱會(huì)計(jì)憑證臺(tái)賬資料、實(shí)地查看、開展座談會(huì)等形式進(jìn)行檢查, 發(fā)現(xiàn)問題并加以糾正, 確保農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作取得實(shí)效。
面對(duì)上級(jí)政府嚴(yán)格的制度管理和輪番的檢查, 村級(jí)組織在日常工作中盡量將形式做到完美, 以防有任何差錯(cuò)。如此一來, 村兩委成員的大部分精力用于填寫各種表格、撰寫各種材料上, 文牘化趨勢(shì)越發(fā)明顯。村級(jí)工作形式化具有很強(qiáng)的規(guī)范作用, 一個(gè)老村支書講了如下一則故事:
大集體時(shí)期, 誰家缺糧, 到生產(chǎn)隊(duì)借100斤, 分糧時(shí)扣100斤就行了。現(xiàn)在, 誰家缺錢, 我給你補(bǔ)助1000塊錢, 不用還了。過去借錢或糧要還, 現(xiàn)在不用還, 這就麻煩大了。原來誰家真困難, 大家都知道, 現(xiàn)在誰家困難, 搞不清楚啊。為了防止亂用善款, 必須建立機(jī)制來規(guī)范。我們要規(guī)范辦事。我村一個(gè)單親媽媽D的婆婆去世了, 我簽字給這戶發(fā)2000元慰問金。D在家里辦喪事, 托親戚來領(lǐng)錢, 但街道財(cái)務(wù)通不過, 必須讓D親自來領(lǐng)。街道財(cái)務(wù)說:“知道你書記的為人, 但這人拿了錢之后不給她, 怎么辦?”財(cái)務(wù)規(guī)則非常明確, 給錢也不是那么好給的, 誰都不能違規(guī)操作。 (問道村陸書記, 20170506)
當(dāng)村委會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)越來越多, 上級(jí)的要求越來越精細(xì), 只有職業(yè)化的村干部才能夠認(rèn)真按照上級(jí)要求完成工作。已經(jīng)成為政府員工的村干部, 為了工作規(guī)范化、避免可能的責(zé)任及保障群眾知情權(quán), 將大部分精力用于文牘化、形式化的工作上, 村級(jí)組織越來越正規(guī)化。
(三) 工作倫理職業(yè)化
涂爾干曾呼吁重建轉(zhuǎn)型時(shí)期的職業(yè)倫理與公民道德, [20]韋伯也將排斥私人感情的、即事化的公事公辦精神歸為行政官僚的職業(yè)倫理[19] (P22-24) 。鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì), 私人間的面子、關(guān)系、感情往往成為做工作的資源。[21]村兩委成員往往代表各家族和各小集團(tuán)利益, [22]行政工作中難以排除私人感情和血緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的干擾, 嚴(yán)重妨礙了政府組織的理性化進(jìn)程。在蘇州農(nóng)村, 已經(jīng)職業(yè)化的村干部相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了工作倫理的理性化, 即不會(huì)冒著影響職業(yè)前途的風(fēng)險(xiǎn)去做不符合規(guī)章制度的事情。
村級(jí)組織的科層化、規(guī)范化也在不斷形塑村干部的職業(yè)倫理。不少村干部反映, 以前村內(nèi)的事情都是書記說了算, 因?yàn)榇謇镉绣X, 村內(nèi)公共品如道路都是自己村提供, 村支書可以直接決定將項(xiàng)目承包給誰。有的公務(wù)開銷如吃飯、送禮等, 村書記和村主任簽個(gè)字就行了。現(xiàn)在村莊所有公務(wù)開支都要鄉(xiāng)政府批準(zhǔn), 賬目報(bào)銷對(duì)發(fā)票和報(bào)銷內(nèi)容審核嚴(yán)格, 例如招待客人吃飯, 必須寫明什么時(shí)候, 為了什么事, 在什么地方, 招待了什么人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道級(jí)政府對(duì)基層組織管理的規(guī)范化和精細(xì)化, 壓縮了村干部的自由裁量權(quán)空間, 基層行政中的私人感情因素被遏制。
我們村支書與某家企業(yè)關(guān)系比較好, 希望征地拆遷給這家企業(yè)多補(bǔ)償點(diǎn), 這種違規(guī)的事情我不簽字。我作為村主任與村書記一點(diǎn)個(gè)人恩怨都沒有, 但是工作上還是要依規(guī)定辦事, 含糊不得。 (紅林村原村主任, 20170508)
2014年, 我姐姐家拆房子, 她家的房子多, 村民都以為她會(huì)得到政策外的補(bǔ)助, 張榜公示出來, 所有人都信服了, 她家沒有多得一分錢的補(bǔ)助。我哥家也拆了房子。我當(dāng)支書, 手里面其實(shí)有3萬元左右的自由裁量權(quán), 但是, 這個(gè)口子沒法開啊, 其他村干部怎么想?其他村民怎么想? (草浜村支書, 20170502)
在蘇州農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn), 雖然村支書掌握較大的村莊權(quán)力, 并對(duì)其他村干部擁有績(jī)效考核權(quán), 但是, 一旦村支書不守規(guī)范, 其他村干部會(huì)用制度予以反擊, 絕不會(huì)跟隨村支書一起不守規(guī)矩。因?yàn)樵卩l(xiāng)村行政體系中, 每個(gè)村干部都有著條線部門規(guī)范制約, 都有著獨(dú)立的職業(yè)利益和發(fā)展前景, 更為重要的是, 最終決定村干部命運(yùn)前程的不是村支書而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層政府。例如紅林村原村主任與村支書因?yàn)楣彩聞?wù)上合不來, 被街道調(diào)到鄉(xiāng)里某部門工作, 他講, 他是不會(huì)拿著自己的職業(yè)前途開玩笑的, 他不會(huì)違規(guī)辦事。村干部之間相互制約和監(jiān)督, 村級(jí)組織就成不了“土圍子”, 在這個(gè)意義上, 所有村干部都成為國家在村莊的代理人。
四、國家代理人:村干部職業(yè)化的影響
非正式官僚作為國家代理人的最大難題在于其行為無法得到有效控制。正式官僚的職業(yè)前途和生計(jì)保障嚴(yán)重依賴國家, 因而愿意接受正式制度規(guī)范, 承擔(dān)工作失誤帶來的懲罰。而非正式官僚游離于官僚體系邊緣, 一直無法得到制度化的控制和管理。瞿同祖描繪了清代政府中的胥吏、衙役等非正式官僚壟斷信息、私設(shè)租金、貪污腐敗的情形, [4] (P271) 杜贊奇描繪了在華北村干部作為營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)趁機(jī)壓榨村民的情形, 今日城鄉(xiāng)基層治理中的村干部、城管協(xié)管員、輔警等非正式官僚都存在行為失控、貪污腐化的情況。[5] (P158) 在蘇州, 職業(yè)化使得作為非正式官僚的村干部成為國家在農(nóng)村的代理人, 其行為受到正式制度的嚴(yán)格控制, 同時(shí), 由于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作為中心, 村干部也存在“官僚化”并疏離群眾的趨勢(shì)。
(一) 非正式官僚得到有效控制
在C街道調(diào)研問及鄉(xiāng)村關(guān)系時(shí), 幾乎所有鄉(xiāng)干部都表示不存在指揮不動(dòng)村干部的現(xiàn)象, 即使是一個(gè)新來的街道年輕干部, 只要依法依規(guī)安排工作, 就不會(huì)出現(xiàn)村干部消極怠工、不認(rèn)真執(zhí)行的問題。在中西部農(nóng)村, 即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都要注重與村干部維持好私人關(guān)系, 以保證政策進(jìn)村, 村干部的不規(guī)矩行為很難得到有效控制, 甚至?xí)玫洁l(xiāng)鎮(zhèn)干部的默許, 比如稅費(fèi)時(shí)期村干部私自加碼收取農(nóng)業(yè)提留款。
C街道黨工委書記說:“ (村干部) 我想怎么安排就怎么安排, 想怎么指揮就怎么指揮。我在大會(huì)上講了, 要走你走, 門開著, 等著進(jìn)門的人多著呢。”若真有村支書不服從街道的工作安排, “我雖然不能罷免你, 但我可以讓你挪挪地方, 比如把你安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)某個(gè)企事業(yè)單位去養(yǎng)老, 當(dāng)個(gè)廠長(zhǎng)、書記什么的”。政令暢通得益于村干部珍惜職業(yè)的心理, 但嚴(yán)格而精細(xì)的制度規(guī)范才是職業(yè)化了的村干部腐敗亂紀(jì)等行為得到有效控制的機(jī)制。
當(dāng)前制度化的管理措施有季度財(cái)務(wù)公示、村干部離任審計(jì)、長(zhǎng)期的紀(jì)律檢查、村民舉報(bào)等措施。2015年, E開發(fā)區(qū)某村村屬公司的會(huì)計(jì)將公司資金隨意借予朋友, 三任村支書都未及時(shí)發(fā)現(xiàn)公司財(cái)務(wù)問題。事發(fā)后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村支書作出嚴(yán)重批評(píng)并在績(jī)效考核上扣分, 同時(shí), 建立了更為嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理辦法, 如上文對(duì)財(cái)務(wù)管理形式化要求的描述, 其中村干部離任審計(jì)牽涉到村干部離退休后的福利待遇甚至發(fā)展前途, 對(duì)村干部形成有力制約。在各村黨務(wù)公開欄中明確列有以下內(nèi)容:中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則, 改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定, 加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的六項(xiàng)禁令, 入黨積極分子、黨員處分情況等。可能在很多地方, 黨風(fēng)廉政建設(shè)無法觸及最基層的半正式官僚村干部群體, 在蘇州我們看到, 村干部和國家正式干部一樣受到嚴(yán)格的紀(jì)律控制。胡村2016年黨務(wù)公示欄里公布了兩位被開除黨籍的人士:劉某, 案發(fā)時(shí)間:2007年4月, 案由:職務(wù)侵占;沈某, 案發(fā)時(shí)間:2014年10月, 案由:醉酒駕駛。除了黨內(nèi)監(jiān)督外, 當(dāng)?shù)厥小^(qū)政府為村民提供了有效的投訴、上訪途徑, 但凡是反映村干部問題的信訪、投訴都要一查到底, 形成良好的群眾監(jiān)督機(jī)制。
我們村預(yù)先征地拆遷時(shí), 許多人為了多獲得補(bǔ)償或排在前面拆遷, 到我家和辦公室送禮, 香煙、酒最多, 也有送錢的, 1萬—2萬元。你不辦事, 他賴著不走。但我們不敢拿啊。為了表明自己清白, 我在家門口和辦公室都裝了攝像頭, 告訴村民不要亂來。我當(dāng)村支書, 一年收入21萬元, 午飯?jiān)谑程贸? 我老婆是酒店會(huì)計(jì), 女兒是醫(yī)生, 我犯不著拿別人的錢。 (劉家村支書L, 20170509)
相比經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)恼銝|、深圳、東莞農(nóng)村, 蘇州村干部貪腐現(xiàn)象較輕, 村民對(duì)村干部的負(fù)面評(píng)價(jià)較少, 村干部不愿腐敗的現(xiàn)象較為常見。多數(shù)村干部表示, 自己的收入已經(jīng)很高了, 沒有必要去腐敗, 更為重要的是腐敗將得不償失, 主動(dòng)接受國家正式制度的控制是村干部的理性選擇。
(二) 官僚化:村干部職業(yè)化的意外影響
基層社會(huì)自治是中國村治的歷史傳統(tǒng), 采用非正式官僚對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行的非正式治理才是基層的簡(jiǎn)約治理之道。因而, 有學(xué)者從治理成本、財(cái)政負(fù)擔(dān)、村干部角色等方面反對(duì)村干部職業(yè)化。[14][16]筆者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn), 村干部職業(yè)化的意外影響是村干部官僚化, 即村干部這一來自社會(huì)的半正式官僚成為正式官僚后, 按照科層制規(guī)范行事, 國家代理人角色日益濃厚、農(nóng)民當(dāng)家人角色日益淡薄, 干群關(guān)系日益疏遠(yuǎn)。
蘇州的村干部已徹底實(shí)現(xiàn)職業(yè)化和官僚化。職業(yè)化、官僚化導(dǎo)致村級(jí)干部“懸浮”。從村兩委組織結(jié)構(gòu)圖 (見圖1) 可以看出, 這種官僚結(jié)構(gòu)本身就將村支書、村主任與人民群眾隔離開來, 即村支書和村主任作為領(lǐng)導(dǎo)只需要監(jiān)督其下的工作人員即可, 自己無需走入群眾解決具體問題。傳統(tǒng)時(shí)期的村干部從群眾中來到群眾中去, 來源于群眾、服務(wù)于群眾, 與基層民眾保持密切聯(lián)系;今天的村干部則坐在服務(wù)大廳和辦公室等待著為村民服務(wù)。對(duì)于職業(yè)化的村干部來講, 8小時(shí)工作之外的時(shí)間則是他的私人生活時(shí)間, 農(nóng)民與村干部發(fā)生制度性隔離。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定村支書、村主任等每年必須走訪多少戶群眾, 但這種走訪活動(dòng)既是拍照又是錄像, 像領(lǐng)導(dǎo)給貧困戶送糧棉油一樣, 形式多于內(nèi)容, 村干部的精力和時(shí)間主要用于開會(huì)、填寫報(bào)表、創(chuàng)新活動(dòng)形式、迎接上級(jí)檢查等形式化工作上。
在村干部權(quán)力、收入、考核都來自于上級(jí)政府的背景下, 村干部在工作中必然唯上級(jí)部門命令是從, 干群關(guān)系的疏離正是村干部和村級(jí)組織“進(jìn)入國家”的意外后果和負(fù)面影響。
結(jié)論與討論
2000年以來, 在城市化背景下, 蘇州農(nóng)村開始向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型, 集體資產(chǎn)逐漸被鎮(zhèn)政府代為經(jīng)營(yíng)、管理。村莊財(cái)權(quán)上移之后, 行政任務(wù)、行政責(zé)任卻不斷向基層轉(zhuǎn)移, 為了順利、規(guī)范完成行政工作, 一支高素質(zhì)的村干部隊(duì)伍必不可少, 而能否留住或引來優(yōu)秀人才擔(dān)任村莊公職, 又與村干部這一職務(wù)是否能夠帶來與付出相稱的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治收益相關(guān)。蘇州地區(qū)采取的職業(yè)化路徑使得村干部職位成為一份有著穩(wěn)定預(yù)期和豐厚收入且令人羨慕的職業(yè)。職業(yè)化了的村干部使得鄉(xiāng)村關(guān)系變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的行政隸屬關(guān)系, 村莊干部的權(quán)力、工資、任務(wù)皆由上級(jí)政府制定和考核, 人員分工明確、層級(jí)化, 辦公文牘化, 工作倫理職業(yè)化成為村莊治理的新特征。職業(yè)化使得村干部這一非正式官僚得到有效控制, 同時(shí)也使之“官僚化”, 基層干群關(guān)系存在疏離化的趨勢(shì)。
當(dāng)前全國不少地方正在推動(dòng)村干部職業(yè)化和官僚化, 但各地政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同, 財(cái)政實(shí)力是否能支撐起村干部職業(yè)化后的行政成本?政府的制度化能力如何, 能否為村級(jí)治理提供一套完整的規(guī)則體系?以上兩個(gè)問題在蘇州、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已得到解決, 在中西部農(nóng)村地區(qū)尚待時(shí)日, 因而村干部職業(yè)化政策的推行需要因地制宜。當(dāng)前政府和民眾最為關(guān)心的話題是村干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和村干部這一非正式官僚的行為如何有效控制。事實(shí)上, 維持村干部隊(duì)伍穩(wěn)定并非一定要靠高成本的職業(yè)化路徑, 中西部不少農(nóng)村出現(xiàn)的“中農(nóng)治村”[23]就是一個(gè)重要方式, 這些人在村多耕種一些土地或者開個(gè)小賣鋪、農(nóng)資店甚至做農(nóng)機(jī)服務(wù)等, 獲得農(nóng)業(yè)外的其他收入, 使得家庭收入不比外出打工低, 加上村干部地位和村干部職務(wù)的誤工補(bǔ)貼, 比尋常百姓家更有政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力。除正式的國家制度外, 村落社會(huì)規(guī)范、村莊理事會(huì) (監(jiān)事會(huì)) 、榮譽(yù)機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督、責(zé)任連帶等機(jī)制對(duì)村干部行為的激勵(lì)與控制亦有效用。[24]
蘇州村干部職業(yè)化, 為村干部隊(duì)伍穩(wěn)定、非正式官僚行為的有效控制提供了有益的探索, 同時(shí), 也為全國正在推行的村干部職業(yè)化可能帶來的各種問題提出有力的反思。
基金： 教育部2014年重大攻關(guān)課題項(xiàng)目“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究” (項(xiàng)目編號(hào):14JZD030);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共福建省委黨校學(xué)報(bào)2019年01期
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