摘要：“三權(quán)”分置思想為完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提供了理論基礎(chǔ), 農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化又是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。在“三權(quán)”分置之下, 市場(chǎng)主體取得的經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利在法律上體現(xiàn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 為反映豐富多彩的市場(chǎng)交易形式, 宜將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)。但為使市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期, 法律上應(yīng)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力, 明確未經(jīng)登記, 不得對(duì)抗第三人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均可作為農(nóng)地?fù)?dān)保融資的標(biāo)的, 基于擔(dān)保權(quán)設(shè)定后權(quán)利人仍然行使經(jīng)營(yíng)土地權(quán)利的事實(shí), 在體系定位上應(yīng)屬抵押權(quán)范疇, 并采登記生效主義。
關(guān)鍵詞：“三權(quán)”分置; 土地經(jīng)營(yíng)權(quán); 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記; 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán);
在經(jīng)事實(shí)證明農(nóng)業(yè)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律之后, 從“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”到“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制”之演變, 體現(xiàn)出農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)生了重大改變①, 也帶來(lái)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整。由基層群眾創(chuàng)造出來(lái)的“兩權(quán)”分離觀念最終得到了有關(guān)法律的確認(rèn), 這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由集體的土地所有權(quán)和承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成。在派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后, 集體土地所有權(quán)的功能集中體現(xiàn)在增強(qiáng)生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理和資產(chǎn)積累等方面②, 而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將承包農(nóng)戶對(duì)承包地的權(quán)利固定下來(lái), 并被賦予物權(quán)屬性, 這極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。③但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)日益普遍, 必然引發(fā)承包地的流轉(zhuǎn), 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體形式越來(lái)越趨于多樣化。④在此背景之下, 習(xí)近平總書(shū)記指出:“完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度, 需要在理論上回答一個(gè)重大問(wèn)題, 就是農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離問(wèn)題”。⑤此后, 一系列的政策文件將這一“三權(quán)”分置思想進(jìn)一步明晰, 轉(zhuǎn)化為黨和國(guó)家的政策。⑥如此, “土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置, 從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 由市場(chǎng)主體享有, 市場(chǎng)主體依法行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 不受農(nóng)民集體或承包農(nóng)戶的不當(dāng)干預(yù);市場(chǎng)主體還可以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資、投資入股, 以此滿足日益迫切的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求, 解決日趨明顯的人地分離問(wèn)題。⑦2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》 (以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法修正案》) , 全面反映了“三權(quán)”分置思想。本文從完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的視角, 探討農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化路徑, 以求教于大家。
一、市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)
現(xiàn)行法之下, 市場(chǎng)主體取得經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利主要有以下幾種方式:第一, 租賃承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)行法律法規(guī)之下, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式”流轉(zhuǎn), 但“轉(zhuǎn)包”“互換”的對(duì)象僅限于“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”⑧, “轉(zhuǎn)讓”的對(duì)象僅限于“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”⑨, 多數(shù)市場(chǎng)主體無(wú)法依“轉(zhuǎn)包”“互換”“轉(zhuǎn)讓”等方式取得經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利;第二, 通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地, 僅限于“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”。⑩
就市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá), 上述第一種方式學(xué)界稱為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃權(quán)”。 (11) 該權(quán)利雖然效力及于特定的承包地, 但只產(chǎn)生債法性利用農(nóng)村土地的關(guān)系, 并不發(fā)生物權(quán)變動(dòng), “承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。 (12) 市場(chǎng)主體的權(quán)利雖受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) (租賃) 合同的保護(hù), 但除了受到《農(nóng)村土地承包法》的約束之外, 還應(yīng)受到《合同法》上租賃合同中的強(qiáng)行法控制。如此, 市場(chǎng)主體并無(wú)法形成穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。正是基于此, “三權(quán)”分置政策才被最終認(rèn)可, 并作為新一輪農(nóng)村土地制度改革和《農(nóng)村土地承包法》修改的基本指導(dǎo)思想。在承包農(nóng)戶不因土地流轉(zhuǎn)而失去生活保障的基本政策目標(biāo)之下, 市場(chǎng)主體取得經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利應(yīng)側(cè)重于其效率價(jià)值。
就“三權(quán)”分置的法律表達(dá), 法學(xué)界存在較大爭(zhēng)議。第一種觀點(diǎn)采取“土地所有權(quán)→土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu) (13) , 明顯采取西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架 (權(quán)利束理論) , “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解出兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)、又彼此獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán), 被分解的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)消失, 而土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自此產(chǎn)生” (14) ;第二種觀點(diǎn)采取“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)→土地承包權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu) (15) , 認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)載的雙重功能妨礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn), 應(yīng)從其中分離出具有身份屬性的土地承包權(quán), 純化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性;第三種觀點(diǎn)主張“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)→土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu) (16) , 派生出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)。
在法律上反映“三權(quán)”分置思想, 不宜直接將國(guó)家政策法律化, 而應(yīng)契合法律體系的內(nèi)在邏輯將國(guó)家政策間接轉(zhuǎn)化為法律。 (17) 就權(quán)利分置關(guān)系, 《農(nóng)村土地承包法修正案》采取了前述第三種觀點(diǎn)的表述, 更符合權(quán)利發(fā)生的邏輯。因此, 前述第三種觀點(diǎn)更值得贊同。集體土地所有權(quán)并不因派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而改變其名稱和內(nèi)容, 只是土地所有權(quán)人行使其權(quán)利受到限制;同理, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不因其派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而改變其名稱和內(nèi)容, 同樣只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使其權(quán)利受到限制。 (18) 如此, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為上一級(jí)概念, 其派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后, 立法不需要改變其名稱, 也無(wú)須單獨(dú)規(guī)定其剩余內(nèi)容。第一種觀點(diǎn)將其改稱為土地承包權(quán), 普通民眾不易理解, 廣為人知的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一語(yǔ)又面臨著改造和重塑, 增加了修法的難度和制度變遷成本。就第二種觀點(diǎn)之下的土地承包權(quán)而言, 其與上一級(jí)概念土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)容易發(fā)生混淆。 (19)
而在前述第三種觀點(diǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)之下, 承包農(nóng)戶以其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 承包農(nóng)戶可以自行行使該權(quán)利, 也有權(quán)委托由他人行使經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。2014年《行政訴訟法》修正案、2017年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修正案明確將這種市場(chǎng)主體取得的經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利表達(dá)為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。 (20) 從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 分割了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。 (21) 在派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后, 承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)著承包地的社會(huì)保障功能;同時(shí), 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為脫離身份屬性的市場(chǎng)化權(quán)利, 通過(guò)其自由流轉(zhuǎn)解決承包地的拋荒、規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及抵押融資等問(wèn)題。 (22) 但不無(wú)遺憾的是, 雖然《農(nóng)村土地承包法修正案》在章節(jié)編排上堅(jiān)持了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的體系安排, 反映了“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置之下承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)合需要, 但仍規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后, 享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 可以自己經(jīng)營(yíng), 也可以保留土地承包權(quán), 流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 由他人經(jīng)營(yíng)”, 且修正案中又沒(méi)有規(guī)定“土地承包權(quán)”的性質(zhì)和內(nèi)容。這表明, 本條中的土地承包權(quán)僅僅只是發(fā)生了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱, 并不是一個(gè)新的權(quán)利類型。
就市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá), 上述第二種方式立法上稱為“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 其是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一《物權(quán)法》上明定的用益物權(quán)的下位階概念, 在性質(zhì)上屬于物權(quán), 受到《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的強(qiáng)勢(shì)保護(hù)。在“三權(quán)”分置的體系效應(yīng)下帶來(lái)的問(wèn)題是:是否還應(yīng)區(qū)分兩種性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?
《農(nóng)村土地承包法》是調(diào)整利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的法律關(guān)系。利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利既可以是創(chuàng)設(shè)取得, 也可以移轉(zhuǎn)取得。創(chuàng)設(shè)取得所反映的法律關(guān)系存在于集體 (土地所有權(quán)人) 與利用主體之間, 依創(chuàng)設(shè)取得所取得的權(quán)利被稱之為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。現(xiàn)行法根據(jù)利用主體的不同對(duì)創(chuàng)設(shè)取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了兩種區(qū)分, 其中, “以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得;“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的主體并不僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 只是“在同等條件下, 本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”。 (23) 《物權(quán)法》以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一體保護(hù)承包農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體的土地承包關(guān)系。 (24) 此處, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者, 即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人、法人及非法人組織。這一二元化的制度安排無(wú)法區(qū)分兩種不同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利設(shè)定及效力上的差異。
“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)并存于《農(nóng)村土地承包法修正案》。在“三權(quán)”分置之下, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是只有具備本集體成員身份的人才能取得和享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利。在同一法典之中, “兩權(quán)”分離之下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)與其同義。如此, 《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》僅以“兩權(quán)分離”下的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為調(diào)整對(duì)象, 在中國(guó)民法典物權(quán)編編纂及《農(nóng)村土地承包法》修正之時(shí), 土地權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)做調(diào)整, 其中所規(guī)定的“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”本身并無(wú)身份屬性, 但在純化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份屬性的體系化要求之下, 此種意義下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能由“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念予以涵蓋。這些市場(chǎng)主體即使取得經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利, 也只能是取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可見(jiàn), 《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式的區(qū)分——家庭承包方式和招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等其他承包方式, 所指向的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)意涵有別, 后者應(yīng)修改為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。 (25) 故《農(nóng)村土地承包法修正案》明確將以其他方式取得的經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的權(quán)利界定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此, 立法機(jī)構(gòu)給出的立法理由頗值贊同。 (26)
在這種體系重構(gòu)思路之下, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這種市場(chǎng)化的權(quán)利, 既可派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 也可派生于土地所有權(quán)。理想的法典結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是, 將這兩種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)置于一章, 先規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般規(guī)則, 如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容及其限制、登記及其效力, 再分別規(guī)定兩種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊規(guī)則。但基于制度變遷成本的考慮, 《農(nóng)村土地承包法修正案》還是維持了現(xiàn)行法的既有結(jié)構(gòu)體系, 將派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定于第二章第五節(jié), 將派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然規(guī)定于第三章“其他方式的承包”。由此引發(fā)的規(guī)則之間相互不協(xié)調(diào)的情形比較明顯。例如, 派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 已經(jīng)不再具有“承包”所蘊(yùn)含的成員權(quán)屬性, 仍然將其定位于“其他方式的承包”, 將其產(chǎn)生依據(jù)仍然規(guī)定為“承包合同”, 值得商榷。此外, 如何看待此種情形之下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)?在現(xiàn)行法之下, “以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”同樣位于《物權(quán)法》“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”章, 在解釋上, 其性質(zhì)應(yīng)屬物權(quán)。不過(guò), 亦有學(xué)者認(rèn)為, “以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”包括了債權(quán)性和物權(quán)性兩種類型, 只有經(jīng)由登記才能使之具有物權(quán)屬性。 (27) 在“三權(quán)”分置之下, 《農(nóng)村土地承包法修正案》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán) (容后詳述) , 是否弱化了對(duì)于“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的保護(hù)?實(shí)際上, 《農(nóng)村土地承包法修正案》同時(shí)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力, 對(duì)已經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)已與物權(quán)相當(dāng)。如此看來(lái), 將“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”重構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 不會(huì)損及權(quán)利人的利益, 也不會(huì)帶來(lái)太大的制度再造成本。
綜上, 市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的法權(quán)表達(dá)即為土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 以“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)→土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)傳達(dá)“三權(quán)”分置的指導(dǎo)思想, 促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn), 實(shí)現(xiàn)新一輪農(nóng)村土地制度改革所引起的制度變遷目標(biāo)。同時(shí), 以“土地所有權(quán)→土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)改造“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 純化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性, 反映“三權(quán)”分置政策帶來(lái)的體系效應(yīng)。
二、市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期的法技術(shù)路徑
將《農(nóng)村土地承包法修正案》定義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與《物權(quán)法》上就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義性法條相比 (28) , 兩者的權(quán)利內(nèi)容都是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 權(quán)利客體都是農(nóng)村土地;兩者之間的區(qū)別主要體現(xiàn)為:在權(quán)利主體上, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是市場(chǎng)主體, 沒(méi)有身份限制, 而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在“三權(quán)”分置所引起的體系效應(yīng)之下, 僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 具有身份屬性;在權(quán)利設(shè)定依據(jù)上, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同” (派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之時(shí)) 或“承包合同” (派生于土地所有權(quán)之時(shí)) , 而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同” (《物權(quán)法》) 或“承包合同” (《農(nóng)村土地承包法》) 。
從上述土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義性法條中尚無(wú)法準(zhǔn)確判斷兩者的權(quán)利性質(zhì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)位于《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”, 依體系解釋可以得出其屬物權(quán)的結(jié)論;但就《農(nóng)村土地承包法修正案》規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 尚無(wú)法得出其屬物權(quán)的結(jié)論。而從《民法典各分編 (草案) 》第129條、第130條的規(guī)定中 (29) , 也無(wú)法得出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)的準(zhǔn)確結(jié)論。
在“三權(quán)”分置政策提出之后, 學(xué)術(shù)界就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)展開(kāi)了充分的討論, 形成了“總括權(quán)利說(shuō)” (30) “物權(quán)說(shuō)” (31) “債權(quán)說(shuō)” (32) “兩權(quán)說(shuō)” (33) 等四種主要觀點(diǎn)。 (34) 從試點(diǎn)改革和立法史來(lái)看, 法政策上更傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)。 (35) 在“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)”分置政策目標(biāo)之下, 《三權(quán)分置意見(jiàn)》沒(méi)有采取不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式的通常做法——“書(shū)面合同+登記”來(lái)確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。不僅如此, 《農(nóng)村土地承包法修正案草案 (一審稿) 》第39條第1款僅規(guī)定了簽訂債權(quán)合同即可。 (36) 同時(shí), 該草案 (一審稿) 中并未就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記做出規(guī)定。這里所體現(xiàn)出來(lái)的立法態(tài)度也與試點(diǎn)政策文件相一致, 明顯將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)。
市場(chǎng)主體是否取得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期, 取決于法律上對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性。 (37) 將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán), 將市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地表達(dá)為債法性土地利用關(guān)系, 僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力, 與現(xiàn)行法上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃權(quán)一樣, 無(wú)法形成市場(chǎng)主體的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期, 市場(chǎng)主體也難以借由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資。若如此就沒(méi)有完成試點(diǎn)改革所帶來(lái)的制度變遷, 也無(wú)法達(dá)到“三權(quán)”分置的政策目標(biāo)。市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期的最為理想的模式, 是將其取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán), 因?yàn)槲餀?quán)性的土地利用關(guān)系可以鞏固當(dāng)事人之間的法律關(guān)系, 并可以對(duì)抗第三人。 (38) 但基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要反映的是承包地出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)的事實(shí) (39) , 以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因租金年付制所具有的不穩(wěn)定因素 (40) , 在法體系之下, 不宜將其界定為物權(quán)。 (41) 我國(guó)現(xiàn)行法上就有租賃權(quán)的物權(quán)化保護(hù) (如買賣不破租賃) , 雖然可以賦予市場(chǎng)主體就其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)抗第三人的效力, 但租賃權(quán)的隱蔽性已經(jīng)危及當(dāng)事人合法權(quán)益和市場(chǎng)交易安全, 就此, 學(xué)說(shuō)上已有賦予不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)登記能力的動(dòng)議。 (42) 同時(shí), 現(xiàn)行法上就租賃權(quán)這一債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利提供擔(dān)保融資存在巨大爭(zhēng)議 (43) , 物權(quán)化保護(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也難以有適當(dāng)?shù)穆窂竭M(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域。
登記制度的引入提供了可供選擇的技術(shù)路徑。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上雖然屬于債權(quán), 但經(jīng)由不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載, 可明晰市場(chǎng)主體對(duì)于農(nóng)村土地的利用關(guān)系, 使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定化。第三人通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記簿即可查知特定農(nóng)村土地之上的權(quán)利負(fù)擔(dān), 從而做出理性的商業(yè)判斷。由此可見(jiàn), 經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅在當(dāng)事人之間發(fā)生法律效力, 而且還被賦予一定的支配和排他效力 (44) , 可以對(duì)抗第三人。同時(shí), 在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已行登記的前提之下, 金融機(jī)構(gòu)接受市場(chǎng)主體提供的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保融資之時(shí), 自可在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān), 其抵押權(quán)設(shè)定即滿足了法定的公示要件, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資才能據(jù)以展開(kāi)。 (45) 否則, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未登記, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)也就無(wú)從登記, 金融機(jī)構(gòu)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)也就無(wú)從設(shè)定。
值得注意的是, 是否就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)辦理登記, 應(yīng)由當(dāng)事人自由決定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式復(fù)雜多樣, 法律上并不加以限制, 代耕代種、托管、出租、轉(zhuǎn)包、入股等均無(wú)不可;對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限, 法律上也不作強(qiáng)行安排。就期限較短的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 市場(chǎng)主體穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期的需求較弱, 市場(chǎng)價(jià)值也有限, 金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保融資也很難據(jù)此展開(kāi), 當(dāng)事人可選擇不登記。如此, 登記并不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性要求。正是在此背景之下, 《農(nóng)村土地承包法修正案》規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記。 (46)
《農(nóng)村土地承包法修正案》明確規(guī)定只有流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才能登記 (47) , 其正當(dāng)性何在?正如前述, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限不同, 市場(chǎng)主體的穩(wěn)定性需求也不同, 是否借由登記來(lái)保障自己權(quán)利的必要性也不同。法律上明確流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以登記, 在一定程度上起著指引和倡導(dǎo)當(dāng)事人登記的作用, 但具體經(jīng)營(yíng)用途不同, 穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期對(duì)流轉(zhuǎn)期限的長(zhǎng)短要求也不同。但強(qiáng)制性地規(guī)定5年以上的流轉(zhuǎn)期限才可以登記, 在一定程度上限制了當(dāng)事人的行為自由, 為何流轉(zhuǎn)期限為3年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就不可登記?
上引條文的表述存在兩種解釋可能。其一, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上屬于債權(quán), 但有登記能力。這一解釋方案與《農(nóng)村土地承包法修正案》的立法過(guò)程和試點(diǎn)政策文件的精神較為契合。其二, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有債權(quán)性和物權(quán)性之分, 未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán), 包括流轉(zhuǎn)期限低于5年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 和未登記的流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán);已登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán), 僅包括已登記的流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)榉l中的表述是“未經(jīng)登記, 不得對(duì)抗善意第三人”, 此與登記對(duì)抗主義之下的物權(quán)相當(dāng)。 (48) 在解釋上, 地役權(quán)和動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)均屬物權(quán), 只不過(guò)采行特殊的債權(quán)意思主義物權(quán)變動(dòng)模式而已。 (49) 這一規(guī)定的不同解釋方案進(jìn)一步說(shuō)明了債權(quán)意思主義之下, 物權(quán)和債權(quán)界分上的困難。筆者贊成第一種解釋方案。在第二種解釋下, 同樣是“三權(quán)”分置的產(chǎn)物, 同樣為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的語(yǔ)義所涵蓋的卻既有物權(quán)又有債權(quán)。物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分決定了立法者在規(guī)則設(shè)計(jì)上難以抽象出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利內(nèi)容、效力、公示方法, 同時(shí)也就無(wú)法形成其他市場(chǎng)主體的信賴外觀。 (50)
就派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 《農(nóng)村土地承包法修正案》規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地, 經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書(shū)的, 可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”從本條上無(wú)法得出登記對(duì)于此種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定的意義。依文義解釋, 此種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn), 應(yīng)以登記為前提, 但登記是否影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定, 是否影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)抗第三人的效力, 就無(wú)法從本條文義得出, 尚需借由體系解釋等其他解釋方法。《農(nóng)村土地承包法修正案》同時(shí)規(guī)定:“以其他方式承包農(nóng)村土地的, 應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同, 承包方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、承包期限等, 由雙方協(xié)商確定。以招標(biāo)、拍賣方式承包的, 承包費(fèi)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)、競(jìng)價(jià)確定;以公開(kāi)協(xié)商等方式承包的, 承包費(fèi)由雙方議定。”這里, “簽訂承包合同”的法律后果是使市場(chǎng)主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 在解釋上, 承包合同生效, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即設(shè)定。此種解釋方案與派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相一致, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同生效, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定。由此可見(jiàn), 派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)做統(tǒng)一解釋, “未經(jīng)登記, 不得對(duì)抗善意第三人”。
綜上, 無(wú)論是哪種土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期的法技術(shù)路徑均為登記。經(jīng)由登記, 債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得類似于物權(quán)的效力, 不僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力, 還可以對(duì)抗第三人, 穩(wěn)定的土地利用關(guān)系得以確立。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人還可以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán), 以促進(jìn)農(nóng)地金融的發(fā)展。
三、市場(chǎng)主體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的法律表達(dá)
《三權(quán)分置意見(jiàn)》指出, “加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。”由此可見(jiàn), 實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資是“三權(quán)”分置改革的重要目標(biāo)。承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資改革試點(diǎn)取得了良好的績(jī)效 (51) , 《農(nóng)村土地承包法》的修改應(yīng)體現(xiàn)這一改革成果。
在立法討論過(guò)程中, 有關(guān)人士提出《農(nóng)村土地承包法修正案草案 (一審稿) 》第24條規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的登記及實(shí)現(xiàn)需要進(jìn)一步明確。 (52) 《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條遂對(duì)之做了修改 (53) , 但從農(nóng)地?fù)?dān)保法律關(guān)系的視角, 本條尚有以下問(wèn)題值得商榷:
第一, 擔(dān)保財(cái)產(chǎn)指稱不明確。《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條涵蓋兩種擔(dān)保財(cái)產(chǎn):承包方——“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”;受讓方——“通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這里的失當(dāng)之處有二:其一, 是否包括“承包方以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”存在解釋困境。就進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)而言, 《農(nóng)村土地承包法修正案》涉及三類土地權(quán)利:一是承包農(nóng)戶以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);二是受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán);三是承包方以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。本條第1款前句所謂“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”雖然在解釋上可能包括“承包方以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 但就后者而言, 現(xiàn)行法并不要求本條第1款前句的程序性要件——“向發(fā)包方備案”。此外, 從該條所處的體系位置第二章第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”來(lái)看, 本條前句明顯未及于后者。如此, 本條并未及于“承包方以其他方式承包農(nóng)村土地取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。其二, “承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述是否合適?“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”雖然采行了試點(diǎn)政策文件的表述 (54) , 但這些政策文件中“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”包括了兩類權(quán)利:“通過(guò)家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式獲得的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 本條第1款明顯將這兩者作了區(qū)分, 涵蓋“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置之下融資擔(dān)保的不同情形。本法將承包農(nóng)戶依家庭承包方式所取得的承包地權(quán)利稱為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 在“兩權(quán)”分離之下, 并不存在所謂“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。也就是說(shuō), 就承包農(nóng)戶而言, 設(shè)定擔(dān)保的標(biāo)的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 并不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。學(xué)界有主張認(rèn)為, “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人未為他人設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)場(chǎng)合, 其可以為自己在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán), 再以經(jīng)營(yíng)權(quán)作為標(biāo)的, 為債權(quán)人設(shè)定抵押權(quán)。” (55) 這一觀點(diǎn)是在維系現(xiàn)行法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的情形之下所做出的折中方案, 缺陷在于一則在自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 會(huì)導(dǎo)致“自己他物權(quán)”這一違反體系的制度安排;二則登記簿上須先在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上登記土地經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)擔(dān), 再在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān), 導(dǎo)致登記程序上的繁瑣。既然本條將承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與抵押貸款試點(diǎn)改革中的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)做了區(qū)分, 不如直接將本條第1款前句承包方“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”直接規(guī)定為承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 至于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)可能導(dǎo)致的承包農(nóng)戶喪失承包地的情形, 可以通過(guò)改革抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式, 引入強(qiáng)制管理加以解決, 容后詳述。
第二, 沒(méi)有規(guī)定擔(dān)保物權(quán)的種類, 有違物權(quán)法定原則。《物權(quán)法》就物權(quán)種類的規(guī)范采取了三個(gè)層次:第一層次是“所有權(quán)”“用益物權(quán)”“擔(dān)保物權(quán)”等上位的物權(quán)種類;第二層次是“建筑物區(qū)分所有權(quán)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”“抵押權(quán)”等中位的物權(quán)種類;第三層次是“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。 (56) 在我國(guó)擔(dān)保物權(quán)體系中, 就上位、中位、下位物權(quán)種類規(guī)范之間的關(guān)系, 有學(xué)者已經(jīng)做了深入的闡述 (57) , 中位的物權(quán)種類是“抵押權(quán)”“質(zhì)權(quán)”“留置權(quán)”;下位的物權(quán)種類既包括“一般抵押權(quán)”“最髙額抵押權(quán)”“動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)”“權(quán)利質(zhì)權(quán)”, 也包括“動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)”“股權(quán)質(zhì)權(quán)”“應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)”等, 其中后者的具體規(guī)范在形式上不明顯, 尚需根據(jù)法條布局和表達(dá)來(lái)辨析。 (58) 準(zhǔn)此, 在某一財(cái)產(chǎn)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域, 應(yīng)明定其中位和下位的物權(quán)種類。《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條籠統(tǒng)地以上位的物權(quán)種類——“擔(dān)保物權(quán)”加以規(guī)定, 將直接導(dǎo)致具體規(guī)范的缺失, 在《農(nóng)村土地承包法修正案》僅作原則性規(guī)定的情形之下, 擔(dān)保物權(quán)的具體規(guī)則尚須在《物權(quán)法》中去尋找, 如不明定其中位的物權(quán)種類——“抵押權(quán)”或“質(zhì)權(quán)”, 極易導(dǎo)致法律適用上的困難。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)充作融資擔(dān)保財(cái)產(chǎn)之時(shí), 在體系定位上, 其中位的物權(quán)種類應(yīng)是“抵押權(quán)”, 下位的物權(quán)種類應(yīng)是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)”, 對(duì)此應(yīng)無(wú)爭(zhēng)議。但就定性為債權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言, 其中位的物權(quán)種類是“抵押權(quán)”還是“質(zhì)權(quán)”, 則存疑問(wèn)。有學(xué)者認(rèn)為, 債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能作為抵押財(cái)產(chǎn), “如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)它是不能抵押的, 只能質(zhì)押或者擔(dān)保。” (59) 其理由是, 權(quán)利抵押權(quán)的標(biāo)的通常是用益物權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為具有財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利, 其上可以設(shè)定權(quán)利質(zhì)權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》和《民法總則》的規(guī)定, 權(quán)利在法律明文規(guī)定的情況下, 可以作為物權(quán)的客體。其中, 權(quán)利既可作為抵押權(quán)的客體 (《物權(quán)法》第180條) , 又可作為質(zhì)權(quán)的客體 (第223條) , 兩者之間的區(qū)分, 在于擔(dān)保物權(quán)設(shè)定之后, 擔(dān)保人是否喪失對(duì)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的利用權(quán)。 (60) 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然定性為債權(quán), 但系屬不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利, 應(yīng)無(wú)疑異。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定擔(dān)保之后, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人并未喪失對(duì)土地的利用權(quán), 在擔(dān)保期間仍然行使著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。準(zhǔn)此, 在體系定位上, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)的范疇。試點(diǎn)改革文件在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)的基礎(chǔ)上采行“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”的提法, 《民法典各分編草案》也明顯采取了抵押權(quán)的體系定位立場(chǎng) (第209條) 。如此看來(lái), 《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條的處理就值得商榷, 應(yīng)明定以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定擔(dān)保權(quán)時(shí), 均屬抵押權(quán)規(guī)制范疇。
第三, 擔(dān)保物權(quán)的設(shè)定采意思主義物權(quán)變動(dòng)模式, 與我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定相沖突。《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條第2款明定, 擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立, 但未經(jīng)登記, 不得對(duì)抗善意第三人。但在我國(guó)物權(quán)法之下, 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)采債權(quán)形式主義立法模式, 未經(jīng)登記, 不發(fā)生效力 (第9條前段) , 僅在法律另有規(guī)定的情形才采債權(quán)意思主義;不動(dòng)產(chǎn) (權(quán)利) 抵押權(quán)均采登記生效主義, 未經(jīng)登記, 抵押權(quán)不設(shè)立 (第187條) , 其中即包括“以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方法取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押權(quán)。 (61) 《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條第2款的規(guī)定改變了既有的立法傳統(tǒng), 值得檢討。雖然現(xiàn)行法就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采意思主義物權(quán)變動(dòng)模式, “承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)” (參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第22條、《農(nóng)村土地承包法修正案》第23條) , 《農(nóng)村土地承包法修正案》就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取登記對(duì)抗主義, 但僅此并不能說(shuō)明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)也應(yīng)采取意思主義物權(quán)變動(dòng)模式, 也奉行登記對(duì)抗主義。在學(xué)理上, 意思主義將抵押權(quán)的設(shè)定直接系于當(dāng)事人意志, 雖然尊重了擔(dān)保交易的自由, 有助于擔(dān)保交易之便捷, 但已經(jīng)在當(dāng)事人之間發(fā)生效力的抵押權(quán)卻不能對(duì)抗第三人, 極易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)內(nèi)關(guān)系和對(duì)外關(guān)系的不一致, 產(chǎn)生了不具有對(duì)世效力的物權(quán), 從而與物權(quán)的本質(zhì)相背離。與此相反, 形式主義將登記作為抵押權(quán)設(shè)定的生效要件, 不僅可以使抵押權(quán)的設(shè)定得以清晰確定, 同時(shí)經(jīng)由對(duì)當(dāng)事人對(duì)內(nèi)關(guān)系和對(duì)外關(guān)系的一元化處理, 克服了意思主義下將法律關(guān)系分裂為對(duì)內(nèi)關(guān)系和對(duì)外關(guān)系所帶來(lái)的復(fù)雜問(wèn)題 (62) , 在制度邏輯上顯得連貫自然。在法政策上, 究竟采行何種主義, 取決于我國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)需求、法律傳統(tǒng)、交易習(xí)慣等因素。考慮到目前農(nóng)地金融發(fā)展的改革政策和總體趨勢(shì) (63) , 以及金融機(jī)構(gòu)為保證信貸資金安全所采取的登記實(shí)踐, 注意到我國(guó)民法整體上追隨形式主義 (64) , 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)采形式主義, 應(yīng)為《農(nóng)村土地承包法》修改之時(shí)的理性選擇。
第四, 擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則沒(méi)有準(zhǔn)確表達(dá)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的特殊性。《農(nóng)村土地承包法修正案》第47條第3款明定:“實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí), 擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。”在法體系上, 擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則規(guī)定于《物權(quán)法》擔(dān)保物權(quán)編 (民法典物權(quán)編) , 如無(wú)特別規(guī)定, 《農(nóng)村土地承包法》可以不做規(guī)定, 直接適用《物權(quán)法》的規(guī)定即可。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身是一個(gè)市場(chǎng)化的權(quán)利, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)也就無(wú)需特別的政策考量, 直接適用《物權(quán)法》即可, 在抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)之時(shí), 由當(dāng)事人協(xié)議以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變價(jià)款優(yōu)先受償 (65) , 協(xié)議不成的, 抵押權(quán)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在“三權(quán)分置”之下, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有身份性質(zhì)的權(quán)利, 其取得和享有均以具有本集體成員身份為前提, 由此而決定, 依一般規(guī)則實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)將面臨兩大困境:一則因受讓人身份的限制使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn);二則以變價(jià)的方式處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將導(dǎo)致承包農(nóng)戶失去承包地, 也就使得承包農(nóng)戶失去了基本的生活和就業(yè)保障。《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出, 在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)之時(shí), “允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)……前提下, 依法采取多種方式處置抵押物。”如此看來(lái), 為達(dá)到“不論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn), 集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策目標(biāo), 不能采取《物權(quán)法》上的折價(jià)或變價(jià)實(shí)現(xiàn)的方式。在《民法典各分編草案》對(duì)此未做規(guī)定的情形之下, 《農(nóng)村土地承包法修正案》應(yīng)就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的特殊規(guī)則做出特別規(guī)定。在強(qiáng)制執(zhí)行法上, 除了以折價(jià)、變價(jià)等方式之外, 尚有強(qiáng)制管理和收益執(zhí)行方式。 (66) 我國(guó)實(shí)行執(zhí)行措施法定主義, 為使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)金融化之后可能產(chǎn)生的不利影響, 《農(nóng)村土地承包法修正案》中增加了“強(qiáng)制管理”這一方式, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí), 只得采取強(qiáng)制管理的方法, 以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益清償債務(wù)。“以承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的物設(shè)定擔(dān)保, 當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù), 債權(quán)人依法定程序處分擔(dān)保物, 只是轉(zhuǎn)移了承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 實(shí)質(zhì)是使用權(quán)和收益權(quán), 土地承包權(quán)沒(méi)有轉(zhuǎn)移, 承包地的集體所有性質(zhì)也不因此改變。” (67) 這進(jìn)一步說(shuō)明, 承包農(nóng)戶為金融機(jī)構(gòu)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)之時(shí), 并未為后者派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 仍然是以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn), 只不過(guò)在擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí), 發(fā)生派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形。
綜上, 在《民法典》在《農(nóng)村土地承包法修正案》之后通過(guò)的既定立法規(guī)劃的背景之下, 為使已經(jīng)展開(kāi)的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作于法有據(jù), 《農(nóng)村土地承包法修正案》就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保融資做出了明文規(guī)定。考慮到《民法典》系調(diào)整一般民商事活動(dòng)的規(guī)則, 《農(nóng)村土地承包法修正案》可就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的特殊規(guī)則做出規(guī)定。
四、結(jié)語(yǔ)
習(xí)近平總書(shū)記指出:“深化農(nóng)村改革, 完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度, 要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。” (68) “三權(quán)”分置思想, 為完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系提供了理論基礎(chǔ)。在保障承包農(nóng)戶利益不受損的前提之下, 農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。
注釋:略
作者簡(jiǎn)介： 高圣平, 中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究人員, 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師, 教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)科學(xué)研究 2019.2期
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