改革開放以來，我國農村實行土地農民集體所有、農戶家庭承包經營的基本經營制度，與此相適應，農村土地承包法律政策體系也主要著眼于維護農村土地集體所有權和農戶承包經營權。近些年，隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，新型經營主體大量涌現，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍，農村土地所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置已成必然。黨的十八屆五中全會提出，穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。從許多國家（地區）發展歷程看，在工業化、城鎮化快速發展時期，都致力于通過調整土地權屬構造及內容，促進真正的農地經營者長期穩定地經營發展。特別是進入新世紀以來，很多國家的農地產權關系都經歷了以歸屬為中心向以利用為中心的發展過程。在經濟關系上，土地所有者和土地分開，只憑借所有權收取地租，經營者依靠土地獲取收入；在立法方向上，改變了把土地歸屬放在首位的做法，注重資源有效利用和土地開發。這些經驗，對于構造“三權分置”背景下的中國農地產權制度具有很大的啟示意義。
一、英國的農地保有制度
英國的土地制度是從封建土地分封發展起來的，歷經數百年的發展演變，逐步形成了逐級分享權利的格局，稱為自由保有制度，這不僅是英國最有特色的法律制度之一，也是英美法系財產法的基礎。通過土地分封形成了國王與貴族封臣分層的土地權利義務關系，受封者享有的權利統稱為地產權。土地保有確認受封者持有土地的條件，不同受封者的保有條件在性質和法律地位方面各有不同。
土地所有權設置。1066年威廉一世征服英格蘭以后，為了強化王權統治，將英格蘭的所有土地收歸己有，宣布國王是土地的唯一和最終所有者。同時，國王將部分土地分封給貴族，允許他們按照規定條件持有土地，也允許他們將土地再分封給他人，但并不是賦予他們土地所有權。到13世紀末期，地產權逐漸轉化為一種獨立的財產權，土地上的人身依附關系逐漸消滅。到14世紀中期，法律廢除了貴族和騎士的土地保有權及相關的封建義務，所有土地保有人都直接承受于國王名下，最底層的農奴和佃農承擔的一些封建義務逐漸轉換為支付租金，貴族可以獨自雇用勞動者。為適應經濟發展和社會變革的需要，受封者與國王的關系日趨簡化，土地保有人為國王提供某種服務更多地源于傳統榮譽而不是義務，絕大部分土地持有人甚至沒有意識到自己與國王之間的土地關系起源。同時，法律逐步簡化土地保有形式，廢除了多種土地保有形式及其附帶義務。到1925年以后，法律只承認一種土地保有形式，即自由保有制度，土地持有人均看成是直接承租人，即被視為直接從國王那里取得并持有土地，但不承擔向國王提供勞務等義務。
從直轄封臣到佃農逐級分享土地權利。貴族通過國王授權，享有土地的占有、使用、收益等權利，并且可以將土地再進一步分封給他人，但不享有土地所有權。獲得土地的貴族通常并不耕種土地，而是再將土地分封給他人。受封者獲得的土地權利不能大于貴族從國王那里得到的權利，他們同樣不享有土地所有權，只能按照分封條件獲得土地權利并承擔一定的義務。受封者還可再將土地分封給他人。如此形成一個分封土地的金字塔，塔尖是唯一的土地所有者國王，下面是直接受封于國王的直轄封臣，最底層是農奴或者佃農，他們直接耕種土地，提供繁重的勞役或者其他義務，但經過層層分封，他們享有的土地權利是最小的。
保有制度下的權利設置。進入新世紀，土地權利分享可以說是英國土地制度的普遍現象和基本規律。特別是法律直接將租賃關系產生的租賃地產權，作為法定地產權形式之一加以保護，租期七年以上的租賃都實行依法登記。可以說，不同的人分享土地的不同權益已經成為英國土地所有權制度的常態，個別人享有土地全部權利的現象只是十分少見的例外。在法律上，土地都屬于國王所有；事實上，賦予了主體對特定土地的占有、使用、收益和處分權利。同一塊土地可以同時并存多個地產權，每個地產權的區別在于權利的內容與時限不同，權利強度有大有小，權利期限有長有短。農用土地的占有和使用主要是通過自由保有地產權的市場化收購和租賃等手段形成的。土地使用者擁有準所有權性質的自由保有地產權，是其順利流轉和形成土地規模經營的關鍵。與此同時，政府制定鼓勵農場向大型化、規模化發展，1967年修訂的《農業法》規定，政府提供合并小農場所需費用的50%，對愿意放棄經營的小農場主可以發2000英鎊以下的補助金，或者每年發不超過275英鎊的終身年金。
促進自營農場的發展。在土地保有制度實施的過程中，英國農業的主要經營形式是租佃制農場。進入20世紀以來，政府不斷通過立法、財政補貼等方式，限制地主權利，發展自營農場，促進規模經營。1906年《農業持有地法》規定，地主不得干涉農場主如何使用租佃的土地；1941年《農業法》規定，農場主可獲得終身租期；1976年又將租期延長到租地農場主死后的兩代人；1986年在堅持賦予租地農場主終身租賃權和兩代繼承權的同時，對租金實行三年一次評估調整，防止租金過高。經過上百年的調整，在限制地主權利的同時，催生和發展了自營農場。目前，自營或者以自營為主的農場已占農場總數的84%，成為英國現代農業最基礎的經營形式。農場的平均經營規模提高到70公頃，其中一半以上的耕地由經營規模超過120公頃的農場經營。
二、日本的農地權利設置
日本土地私有制度確立于明治時期，1868年明治新政府成立之后，對江戶時代幕府、大名的私有領地予以公認，隨后又允許土地買賣，標志著土地私有權的正式確立。為了穩定租佃關系，促進資本主義發展，1926年開始實施自耕農創設維持事業，通過資金扶持、政策引導等方式促進佃農轉化為自耕農。1938年制定實施了《農地調整法》，采取一系列措施保護佃農的耕作權，組建了農地委員會，并將自耕農創設維持事業體系化。隨后制定了自耕農主義的《農地法》，旨在保護耕作者的生產地位，對農地權利轉讓進行了最嚴厲的規制。
自耕農所有權。除一般私有產權應有的權利內容之外，日本最開始制定的《農地法》中一個重要的指導思想是對權利出讓進行限制。一是農地所有權移動的許可及限制，例如只能在農戶之間出售租賃；二是農地轉為非農用地的許可及限制；三是租賃合同解約的許可及限制，例如租賃關系一旦確立，不得隨意終止，還對地租的金額做出限制性規定；四是租種地的所有面積限制，例如如果農戶以自有勞動力為主從事農業生產經營，允許擁有超過3公頃以上的農地，北海道的農戶可擁有12公頃以上。農地改革和《農地法》的制定，促進了農地在農民之間的平均分配，維護了農村社會穩定但也造成了大量細碎小農的產生。
永佃權的設置。永佃權是指通過支付佃租，而在他人土地上耕作或牧畜的權利。日本《民法典》第二編“物權”第五章“永佃權”共規定了10個條文，主要涉及內容：永佃權的內容、土地使用權的限制、永佃權的讓與和租賃、租賃規定的準用、佃租的減免、永佃權的放棄、細租的滯納和破產宣告、習慣的效力、永佃權的存續期限、地上權規定的準用。永佃權的內容規定與所有權十分相近，存續期定為50年。永佃權屬于排他性的物權，意為無論土地所有權者是否同意，永佃權的所有者都可以對土地進行自由處分。永佃權主要有三種權利：一是土地使用權。永佃人擁有在土地上進行耕種和畜牧的權利，不允許使土地產生難以恢復的永久性損害。二是處分權。永佃人在遵循最初契約要求的情況下，可以在權利存續期間內對永佃權進行轉讓。三是抵押權。
永佃權的佃耕費用與地上權對應的地租不同，無論收益高低，是否受到不可抗力的影響而遭受損失，永佃人都有支付佃耕費用的義務，不能進行減少或免除。當永佃人由于不可抗力的原因，連續3年內全無任何收益，或者5年以上收益少于佃耕費用時，可以選擇放棄。而當永佃人連續2年欠繳佃耕費用時，土地所有權者方面可以要求解除永佃權。
不斷調整所有權及使用權的權利設置內容。日本的農業政策一般5-10年進行一次調整。例如在1962年《改正農地法》中取消了農戶或農業生產法人購買或租地最高面積和雇傭勞動力的限制；開設農地保有合理化促進事業，允許市町村的農地委員會提供土地中介服務；放寬農業生產法人的成立條件等。1970年再次修改《農地法》，放寬了土地租借期限和有關地租的規定。1982年又對《農地法》進行了第三次大修改，放寬了對農地租賃的限制；承認離農者有出租土地的權利；廢除佃農土地轉買等權利；提高農戶占地最高限額；取消了地租最高限額。2009年，《農地法》被進一步修改，對于企業通過土地租賃，參與農業生產的行為，實行“原則自由化”，企業只要滿足一定條件后，可以在任何地方租賃農地，參與農業生產經營。同時，又通過制定實施認定農業者制度、農地保有合理化制度、農民退休年金制度等一系列配套制度，促進農地有序流向具有活力及競爭力的個人或組織。要求轉入農地的農戶或組織必須具備農業生產能力（擁有一定的農業機械和一定的農業勞動力等）；必須保證一定的農業勞動時間（原則上150天以上）；流轉后農地總面積應達到一定的標準（北海道2公頃，其他地區0.5公頃）。2012年《農地法》規定，在限制將耕地用于其他用途的同時，促進有效利用耕地的耕作者獲得相應的權利，穩定耕作者的地位。近60%的地區根據當地情況單獨設定了獲得耕地權利的面積條件（不高于0.4公頃）。2015年《農地法》修訂，進一步降低了農業生產法人的勞動時間等限制條件，旨在擴大經營農地的對象范圍。
三、德國的用益權及地上權制度
德國除了規定土地所有權以外，還規定了土地的用益權和地上權。法律不允許用益權轉讓，但是允許轉讓用益權的行使權。這樣，耕種土地所有者的土地并取得土地產出物的權利，成為用益權的一種基本類型。
地上權。地上權是指建立在他人土地上的具有物權性質但是有時間限制的使用權。德國民法規定的地上權的內涵和外延是不斷豐富發展的。地上權人對土地的利用，不僅可以利用土地表面，而且可以利用土地上的空間和地下，從而使地上權人對他人土地的利用向立體化方向發展。地上權人對在他人土地上建造的工作物擁有完整的所有權。在地上權受到妨害或者有被妨害的危險時，地上權人可以準用基于所有人的請求權而受到保護。
次地上權。次地上權也稱下級地上權，即以地上權為本權再次設立的地上權，就是在地上權設定之后，地上權人還可以與第三人達成協議，在自己支配的不動產上設立次地上權。次地上權的設立條件與地上權完全一樣，但是，該權利只是建立在地上權人支配的權利基礎之上，次地上權人根據其權利，支配地上權人支配范圍內指定土地的地表或者地下空間，或者僅僅只是支配不連接土地地表的上層空間或下層空間。次地上權是隨著人口不斷增長而出現的，因為人口增長，迫使人們對土地的利用必須向脫離土地地面的空間上下發展；同時，隨著技術進步，人們也能夠達到這些目的。德國法律規定，用益權只能由權利人個人享有，不能由權利人之外的任何人享有，不得讓與和繼承，并隨權利人的死亡而消滅。但法律卻允許他人為權利人行使用益權，即轉讓用益權的行使權，如由權利人委托的人為權利人取得物的孳息等，并不是將用益權移轉給他人。因用益權不可以轉讓和繼承，故也就不能設置抵押或者承受其他負擔。因此，德國用益權法律制度規定，用益權不得讓與和繼承，也不得抵押，但可轉讓用益權的行使權。德國用益權流轉只有用益權的行使權轉讓，用益權不具有流轉性。
促進土地規模經營。（1）通過健全的法律法規，成功實現土地流轉整合。《農業法》確定了農民的土地權歸農民，可以自由交易。家庭農場通過購買、租用原土地所有者的土地，實現了家庭農場經營規模的擴大。《土地交易法》規范了買賣雙方的土地交易行為，對出讓可能導致土地的分散化或細碎化、出讓價格與土地價值明顯不符或者改變農業用途的土地，不準出讓。《土地整理法》保證了不同所有者的農地可以進行互換、重新登記，并加以平整改造，使土地連成一片。這些舉措加速了德國“農轉非農”的進程，進一步推動了規模化和機械化。
（2）鼓勵土地合并經營、調整農業結構，提高農業競爭力。在統一之前，德國原本的農場經營的市場競爭力一直處于薄弱狀況。德國政府為了擴大經營規模，大幅提高農業生產效率，提出“改善農業結構”的一攬子法律政策，明確規定了村鎮規劃、自然保護區建設和生態環境改善等多方面的內容。政府還利用經濟手段來減少土地資源無效配置，促進土地使用權的轉讓，適度發展農場規模，提高土地利用率，提高了德國農業生產率。
（3）健全的農業經營制度，保證了家庭農場的規模化經營。德國的支農、惠農政策，提高了家庭農場從事農業生產的積極性；市場與政府的合理分工，保證了農業市場的健康發展；職業教育培育了新型家庭農場的勞動者；“合作社聯盟、農民聯合會、農業聯合會和農業協會”四位一體的農業社會化服務體系是德國農業經營體系的重要支撐。各種服務組織的有效運行和協同創新，實現了農產品生產、加工、銷售、服務的一體化。
在通過法律完善次地上權權能的同時，1955年德國政府制定了《農業法》，目的是促進土地的自由流動，擴大農場規模，使原本規模很小、沒有生命力的小農場轉變為擁有10-20公頃或規模更大的“富有生命力的農場”。在制定、實施法律法規的同時，德國政府還利用信貸、補貼等經濟手段來調整土地結構。政府規定，凡出售土地的農民可獲得獎金或貸款；凡土地出租超過12年的，每公頃租地可獲獎金500馬克。
四、法國的農地集中政策
一直到20世紀中期，法國仍是小農分散經營和手工耕作技術占主要地位，在農業規模化、產業化、社會化、現代化的道路上，遠遠落后于歐美其他發達國家。從50年代起，法國政府開始注重土地規模效益，防止土地不斷細碎，采取了一系列舉措。
對所有權轉移的限制。為了防止農場規模在繼承中越分越小，規定農場繼承權只能移交給農場主的配偶或有繼承權的比較適合繼承農場的某一個子女，別的子女只能得到一筆繼承金或補償金。為了避免小地塊經營的低效益性和無效益性，還干脆規定不允許小于一定面積的農場經營。
對用益物權的確立。法國通過優先購買權和地租控制等手段，賦予租賃土地經營者較好的待遇，希望他們能在租賃的土地上進行穩定且長期的生產性投資。租賃者享受了與土地所有者幾乎相等的權利，大大鼓勵了通過租賃形成規模經營，實現了更大規模經營的農業生產。從戰后1945年到2010年間，法國租賃經營的農地面積比例從45%上升到了77%。在法國面積最小的四分之一農場中，土地所有者直接經營比例達到79%；而在面積最大的四分之一農場中，土地所有者直接經營比例只有34%。
促進規模經營發展的配套措施。第一，建立政府主導的農地流轉中介，調控農地向規模化的方向流轉。制定頒布了《農業指導法》，成立了“土地整治與農村安置公司”，專門負責收購小片農地，轉賣給大農場主。該公司被賦予優先購買權，并以政府擔保的較高價格購買農戶的土地，農戶的利益不至受損。第二，實行刺激土地轉入的經濟激勵。對轉入土地者發放財政補貼，面積越大補助越高。對大量轉入土地達到國家規定的中等農場、大農場標準者，給予免費登記和優惠的信貸政策。幾十年來，農場總數不斷減少，平均規模不斷擴大。到2010年時，20公頃以下的小農場已不足半數，接近四成的農場都是面積在50公頃以上的大農場，而且面積在100公頃以上的大型農場增長速度最快。第三，設立放棄農地生產的替代性收入補助。為鼓勵老人讓出土地，在1962年通過了《農業指導法補充法案》，規定65歲以上的農民如果放棄農業經營可以獲得高額補助。20世紀70年代，又設立“非退休金的社會福利補助基金”，將這一補助范圍擴大到55—65歲即將退休的農民，如果這一年齡段的農民放棄農地經營，每年可以領取一筆數額相當可觀的“非退休者補助金”。第四，開展土地歸并行動。該項運動通過改造農村道路網、平整斜坡和溝壑，甚至改變徑流等方式在很大程度上改變了法國農村的面貌，并促進了土地集中。
五、俄羅斯農用地的法律規定
上世紀90年代以來，俄羅斯推行農地私有化改革，大規模發展家庭農場，取代原有的國有農場，明確提出俄聯邦主體不得通過對農用土地流通含有補充規則和限制的法律法規。《俄羅斯聯邦土地法典》規定，俄羅斯公民、法人所擁有的農用土地及共有農用土地中的份地可以自由出租、轉讓、抵押及出售。同時，也規定可依據俄聯邦土地法典設定的理由和程序強行停止農用土地地塊的長期使用權、終身繼承權、無償定期使用權，甚至是租賃權。
對土地所有權的規定。要保持農地的農業用途。限制在一個行政地區境內的，同時為一個公民、其近親屬以及他們有50%以上注冊資本支配權的法人所有的農用土地總面積。農用土地出售時，俄聯邦主體或地方自治機關（后者系依據聯邦主體法律規定）有優先購買權；共有農用土地中的份地有償出讓時，如份地的其他參與者拒絕購買或未宣布購買意向，則俄聯邦主體或地方自治機關有優先購買權；確定向外國公民、外國法人、無國籍人士以及含這類人員50%以上參股份額的法人提供農用土地的特殊規定。農用土地地塊的最小面積可由俄聯邦主體依據俄聯邦土地規劃法的要求立法確定。如農用土地地塊的交易結果出現面積和位置均不符合本條規定要求的新地塊，則上述交易不允許進行。如果從人工灌溉的農用土地中分出的共有份地地塊小于俄聯邦主體依據俄聯邦土地規劃法而規定的改良土地所需地塊的最小面積，則上述分地不允許進行。
農用土地的租賃。凡經國家登記的農用土地地塊，包括有份額所有權的地塊，均可交付租賃。農用土地地塊租賃合同的有效期不得超過49年。農用土地地塊租賃合同中可以規定，租賃的地塊在租賃期滿后，或者在租賃期滿之前交給承租人所有，其條件是承租人支付合同中規定的全部贖金并考慮到一些特殊做法。如法律或租賃合同未作其他規定，認真履行自己義務的承租人在租賃合同期滿后，在其他條件相同的情況下有續簽新的租賃合同的優先權。一個承租人同時租賃的農用土地地塊面積不受限制。
六、我國臺灣地區地區的農用權
受日本殖民時期影響，我國臺灣地區地區也曾有永佃權的權利設置內容，由于永佃權取得及內容設置過于固化，逐步退出實踐，進而由農用權所替代。農用權，即支付地租以從事農業生產為目的，使用他人所有土地的權利。
農用權的內容。農用權可以通過設定行為取得，也可以通過繼承取得。農用權的期限不能超過20年（造林可約定延長）。立法者認為如果期限過長，不利于社會公眾利益。農用權行使的具體收益分配通過約定確定，但必須保持土地的生產能力。農用權人不得將其權利讓與他人或設定抵押權，不得將土地再行出租。立法者認為，農用權設定的目標是有效使用土地發展農業生產，如果農用權人自己不使用，而是轉移給他人或通過租賃謀權利益，則與權利設定的初衷相違背。農用權人的主要義務是支付租金，以此作為獲得收益的對價，據此，法律也規定“農用權人因不可抗力致其原約定目的之收益減少或全無者，得向土地所有人請求減免地租或請求變更原約定土地使用之目的”。農用權人違反約定的使用土地辦法，或沒有依照土地性質合理使用土地并保持生產力，經土地所有權人勸阻或通知仍不改善的，土地所有權人可以終止農用權。另一方面，如果農用權人按照約定使用土地但連續3年沒有收益，提出終止農用權，土地所有權人必須接受。當農用權消失時，農用權人可以取回地上農作物收益和地上設施。當產出物沒有及時收獲而約定期限到期時，農用權人可以提出不超過6個月的延長使用期限，土地所有權人不得拒絕。農用權人為增加土地產出力或使用便利，支出了改良費用或其他費用，土地所有權人知道但不反對即表示同意，在農用權消滅時予以返還補償。
小地主大佃農政策的提出。為引導無力耕種之老農或無意耕作之農民將自有土地長期出租給有意擴大農場經營規模的農業經營者，促進農業勞動結構年輕化，并使老農安心享受離農或退休生活，我國臺灣地區地區推行了小地主大佃農制度，以期能達到“建立老農退休機制，調整農民勞動力結構”及“促進農業經營企業化，改善農業經營結構”的政策目標。從四個方面提出了該政策的準入條件。一是身份認定。小地主是指持有農地之所有權人，且為自然人；大佃農是指符合政府政策輔導資格條件且承租農地擴大經營規模之自然人或農民組織，包括專業農民、組織型大佃農、產銷班、農會、合作社或農企業公司等。大佃農的身份限制擴展到了農民以外，除了專業農民，還包括產銷班、合作社、農會和農業企業，可以說是對既往“農地農有”政策的重大突破。二是經營規模。對大佃農的經營規模下限作了規定。對專業農民來講，經營規模達到0.5公頃的基本門檻就可以申請該項政策，最終經營規模要達到2-5公頃以上。對產銷班、合作社、農會和農企業法人，基本門檻是10公頃，最終經營規模要達到15-30公頃以上。三是租賃期限。為促進農業經營的穩定性，小地主大佃農政策堅持長期租賃的原則，規定租期要達到3年以上。同時考慮到作物輪作的需求，提出不排除短期租約，但承租面積至少1/2以上符合長期租賃的原則。四是經營范圍。考慮到農業的比較優勢和發展戰略，臺灣地區提出以農糧、畜牧或農牧綜合經營為主，大佃農應優先考慮種植“進口替代”或“出口擴張”等適銷對路的農作物。這一政策有效促進了臺灣地區農業勞動結構年輕化，擴大了農業經營規模。釋出土地的老農，不受三七五減租條例限制，只要簽約3年以上，每季每公頃可以實領5萬元臺幣，不須施作綠肥及負擔土地管理費用；承租的大佃農每公頃享受補貼4萬元臺幣，實際支付的租金只要1萬元臺幣。
七、對我國“三權分置”制度的借鑒意義
通過對其他國家地區土地法律制度的歸納分析，可以看出，為最大程度地提高土地利用效率，發揮其作為最基礎生產資料的本質屬性，將土地權利分配給不同主體，設置不同的權利內容，是十分普遍的做法。這對于我國建立農村土地的所有權、承包權和經營權“三權分置”制度，具有重要的借鑒意義。
（一）土地權利在不同主體間進行細分是普遍做法
以上國家土地制度的發展過程表明，土地權利特別是農地權利的分置是一種普遍現象，因為土地是一種不可或缺又不可替代的獨特資源，人類的一切活動都離不開土地，隨著經濟發展、人口增長，土地必須用來滿足越來越多的需求，這就在客觀上要求將土地的不同權利分配給不同主體。從國際經驗看，土地所有權和使用權發生分離并不罕見，歷史也很悠久，在不同時期、不同地區發揮了不同的作用和功能。例如，英國為了反映和保護這種土地所有權結構，對土地所有制很少采用“土地所有權”的概念，而是采用“地產權”的概念，即不同的人分別對土地享有不同的地產權，沒有人享有絕對的、完全意義上的土地所有權。英國作為英美法系的發源地，特別是十九世紀后英國推行殖民統治，將其法律制度帶到許多國家，普遍為英美法系國家所接受。可以說，在英美法系國家幾乎不存在絕對的土地所有權，土地上的不同權利由不同的人分享是一種普遍現象。從我國情況看，改革開放之初，在農村實行家庭承包制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題，是農村改革的重大成果。現階段，深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭承包制后農村土地制度的繼續深化創新，也是在立足我國實際國情基礎上，對其他國家經驗的具體化。
（二）賦予使用權物權性質功能是共同經驗
“三權分置”提出以來，圍繞土地經營權權屬性質，出現了“物權說”、“債權說”、“實行物權保護債權說”等不同觀點。如何確定土地經營權的法律性質也是落實“三權分置”的一個難點。土地經營權是土地流入方依據流轉合同取得對土地的權利的內容，其權能內容就呈現出豐富的、個性的且存在多種可能的，例如租期、價格、給付租金的具體時間及方式、地上設施的使用條件等。這些多樣性致使制度上還無法對土地經營權的一般性權能進行全面系統而權威的提煉和歸納。但是，從實踐需要出發，為了推進適度規模經營，建設現代農業，迫切需要適當強化對新經營主體流轉取得的土地經營權的保護。從其他國家經驗看，對經營權賦予了類似物權的權能內容，如日本永佃權可以讓與、抵押、繼承、租賃等；意大利永佃權可以轉讓、抵押、繼承等；法國農用土地用益權可以出租、出賣、無償轉讓、抵押等。隨著時代發展，傳統的土地所有權觀念發生了明顯的變化。有學者從物權保護的角度指出，近代物權正從“重所有”向“重利用”轉變，物權保護雖然仍然以所有權保護為中心，但逐漸從偏重所有權保護向所有權與他物權保護并重的方向轉變；現代物權法則認為，物權都是平等的，應該均衡保護。從我國現實出發，在現行法律框架下確立“三權分置”的法律地位，比較可行的辦法是，明確土地承包權具有物權性質，對土地經營權暫按債權看待，但是實行債權物權化，即明確土地經營權的主要權利內容，允許經營權人申請經營權登記，允許經營權人（經承包方同意）用土地經營權擔保融資等，使各種物權性的土地承包經營權流轉方式都受到法律規范和調整及得到法律保護。
（三）通過促進經營權流轉形成規模經營是共同方向
土地的本質在于利用，利用的本質在于實現土地資源配置效率最大化，因此無論土地資源與人口配置狀況如何，各國在完善農地權屬權能時，都將發展適度規模經營作為重要目標。美國法律規定，家庭成員可擁有或繼承農場土地股份，但只許內部轉讓，不能退股或將股份作抵押，從而保證農場土地在傳承中不被細分碎化；政府通過信貸支持、利息調節、價格補貼等優惠政策引導家庭農場規模的適度擴大，政府有權以市場價加補償的方式收購土地并出售給需要擴大經營規模的農場主。日本把《農地利用增進法》改名為《農業經營基礎強化促進法》，建立了一套促進農地集聚和轉移到專業農業生產單位的制度。德國農場的平均規模從1949年的8.06公頃擴大到2004年的超過30公頃；農業從業人員減少到130余萬人，占總勞動人口比例不到3%。1970—1979年中，英國農場總數減少了14%，中小規模的農場減少了52%，大規模農場增加了18%。瑞典1900年有家庭農場51萬家，到1983年減少到11.4萬家，到2015年再減少到6.7萬家，平均規模逐步由1980年的39公頃擴大到2015年的46公頃。丹麥1903年有家庭農場26萬家，到1964年減少到17.5萬家，到2015年再減少到3.8萬家，相應地平均規模則由1970年的21公頃擴大到2015年的70公頃。雖然我國與西方國家的土地所有制度不同，但通過所有權、承包權和經營權分置并行，通過土地承包經營權的有序流轉，通過市場機制和政府調控共同作用，促進農地資源的合理集中和有效利用，符合社會經濟和農業生產發展的必然邏輯，也是中國特色現代農業的必由之路。
（四）通過實施土地制度改革提升農業全球競爭力
農地是發展農業最基礎也是最重要的生產資料，各國農地制度改革都有一個非常重要的目標，就是提高農業生產效率，刺激農業競爭力的提升。當前，經濟全球化深入發展，在擴大農業貿易成交量的同時，也給各國農業發展帶來了新的挑戰。一方面，國際農產品價格長期低迷，各國都面臨日趨激烈的國際競爭；另一方面，農業經營者呈老齡化傾向，年輕人不愿從事農業，存在著后繼乏人問題；此外，應對氣候變化，迫切需要加強生態環境保護、關注動物福利，促進農業可持續發展的壓力也在不斷增加。從近些年來各國土地政策制定和改革的方向，可以清晰地看出，通過鼓勵土地資源的合理配置，活化土地流動，促進家庭農場等培養職業農民面對經濟全球化帶來的新挑戰，既要發揮市場配置資源的決定性作用，又要發揮政府的導向作用，完善新型農業經營主體培育政策體系，加快構建以家庭經營為基礎、合作聯合為紐帶、社會化服務為支撐的現代農業經營體系，把一家一戶分散經營的傳統農業經營方式轉變為以規模經營為導向的現代農業經營方式，實現農產品市場競爭由個體與個體向組織與組織、體系與體系競爭的根本轉變。加快構建有利于家庭農場發展的現代農地制度。規模化是現代農業的發展方向。瑞典丹麥實現農業規模化，是在土地私有制基礎上，通過農場兼并和土地租賃實現的。丹麥家庭農場經營的耕地中有100萬公頃土地靠租賃，占38%。我國家庭農場經營的耕地，80%以上靠的是轉包和租賃。從長遠發展看，租地農場是我國家庭農場發展的主要方向。實現規模化，要按照“三權分置”理論，加快改革和完善農地制度，解決“地怎么來”、“租期怎么穩”、“租金怎么定”等重大問題，穩定農場主的經營預期，防止地租推動農產品成本過快上漲。
作者單位：農業部經管司
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2017年第10期
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