改革開放以來，我國農(nóng)村實行土地農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，與此相適應，農(nóng)村土地承包法律政策體系也主要著眼于維護農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。近些年，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）分置已成必然。黨的十八屆五中全會提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。從許多國家（地區(qū)）發(fā)展歷程看，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，都致力于通過調(diào)整土地權(quán)屬構(gòu)造及內(nèi)容，促進真正的農(nóng)地經(jīng)營者長期穩(wěn)定地經(jīng)營發(fā)展。特別是進入新世紀以來，很多國家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系都經(jīng)歷了以歸屬為中心向以利用為中心的發(fā)展過程。在經(jīng)濟關系上，土地所有者和土地分開，只憑借所有權(quán)收取地租，經(jīng)營者依靠土地獲取收入；在立法方向上，改變了把土地歸屬放在首位的做法，注重資源有效利用和土地開發(fā)。這些經(jīng)驗，對于構(gòu)造“三權(quán)分置”背景下的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有很大的啟示意義。
一、英國的農(nóng)地保有制度
英國的土地制度是從封建土地分封發(fā)展起來的，歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展演變，逐步形成了逐級分享權(quán)利的格局，稱為自由保有制度，這不僅是英國最有特色的法律制度之一，也是英美法系財產(chǎn)法的基礎。通過土地分封形成了國王與貴族封臣分層的土地權(quán)利義務關系，受封者享有的權(quán)利統(tǒng)稱為地產(chǎn)權(quán)。土地保有確認受封者持有土地的條件，不同受封者的保有條件在性質(zhì)和法律地位方面各有不同。
土地所有權(quán)設置。1066年威廉一世征服英格蘭以后，為了強化王權(quán)統(tǒng)治，將英格蘭的所有土地收歸己有，宣布國王是土地的唯一和最終所有者。同時，國王將部分土地分封給貴族，允許他們按照規(guī)定條件持有土地，也允許他們將土地再分封給他人，但并不是賦予他們土地所有權(quán)。到13世紀末期，地產(chǎn)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為一種獨立的財產(chǎn)權(quán)，土地上的人身依附關系逐漸消滅。到14世紀中期，法律廢除了貴族和騎士的土地保有權(quán)及相關的封建義務，所有土地保有人都直接承受于國王名下，最底層的農(nóng)奴和佃農(nóng)承擔的一些封建義務逐漸轉(zhuǎn)換為支付租金，貴族可以獨自雇用勞動者。為適應經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的需要，受封者與國王的關系日趨簡化，土地保有人為國王提供某種服務更多地源于傳統(tǒng)榮譽而不是義務，絕大部分土地持有人甚至沒有意識到自己與國王之間的土地關系起源。同時，法律逐步簡化土地保有形式，廢除了多種土地保有形式及其附帶義務。到1925年以后，法律只承認一種土地保有形式，即自由保有制度，土地持有人均看成是直接承租人，即被視為直接從國王那里取得并持有土地，但不承擔向國王提供勞務等義務。
從直轄封臣到佃農(nóng)逐級分享土地權(quán)利。貴族通過國王授權(quán)，享有土地的占有、使用、收益等權(quán)利，并且可以將土地再進一步分封給他人，但不享有土地所有權(quán)。獲得土地的貴族通常并不耕種土地，而是再將土地分封給他人。受封者獲得的土地權(quán)利不能大于貴族從國王那里得到的權(quán)利，他們同樣不享有土地所有權(quán)，只能按照分封條件獲得土地權(quán)利并承擔一定的義務。受封者還可再將土地分封給他人。如此形成一個分封土地的金字塔，塔尖是唯一的土地所有者國王，下面是直接受封于國王的直轄封臣，最底層是農(nóng)奴或者佃農(nóng)，他們直接耕種土地，提供繁重的勞役或者其他義務，但經(jīng)過層層分封，他們享有的土地權(quán)利是最小的。
保有制度下的權(quán)利設置。進入新世紀，土地權(quán)利分享可以說是英國土地制度的普遍現(xiàn)象和基本規(guī)律。特別是法律直接將租賃關系產(chǎn)生的租賃地產(chǎn)權(quán)，作為法定地產(chǎn)權(quán)形式之一加以保護，租期七年以上的租賃都實行依法登記。可以說，不同的人分享土地的不同權(quán)益已經(jīng)成為英國土地所有權(quán)制度的常態(tài)，個別人享有土地全部權(quán)利的現(xiàn)象只是十分少見的例外。在法律上，土地都屬于國王所有；事實上，賦予了主體對特定土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利。同一塊土地可以同時并存多個地產(chǎn)權(quán)，每個地產(chǎn)權(quán)的區(qū)別在于權(quán)利的內(nèi)容與時限不同，權(quán)利強度有大有小，權(quán)利期限有長有短。農(nóng)用土地的占有和使用主要是通過自由保有地產(chǎn)權(quán)的市場化收購和租賃等手段形成的。土地使用者擁有準所有權(quán)性質(zhì)的自由保有地產(chǎn)權(quán)，是其順利流轉(zhuǎn)和形成土地規(guī)模經(jīng)營的關鍵。與此同時，政府制定鼓勵農(nóng)場向大型化、規(guī)模化發(fā)展，1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，政府提供合并小農(nóng)場所需費用的50%，對愿意放棄經(jīng)營的小農(nóng)場主可以發(fā)2000英鎊以下的補助金，或者每年發(fā)不超過275英鎊的終身年金。
促進自營農(nóng)場的發(fā)展。在土地保有制度實施的過程中，英國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營形式是租佃制農(nóng)場。進入20世紀以來，政府不斷通過立法、財政補貼等方式，限制地主權(quán)利，發(fā)展自營農(nóng)場，促進規(guī)模經(jīng)營。1906年《農(nóng)業(yè)持有地法》規(guī)定，地主不得干涉農(nóng)場主如何使用租佃的土地；1941年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場主可獲得終身租期；1976年又將租期延長到租地農(nóng)場主死后的兩代人；1986年在堅持賦予租地農(nóng)場主終身租賃權(quán)和兩代繼承權(quán)的同時，對租金實行三年一次評估調(diào)整，防止租金過高。經(jīng)過上百年的調(diào)整，在限制地主權(quán)利的同時，催生和發(fā)展了自營農(nóng)場。目前，自營或者以自營為主的農(nóng)場已占農(nóng)場總數(shù)的84%，成為英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最基礎的經(jīng)營形式。農(nóng)場的平均經(jīng)營規(guī)模提高到70公頃，其中一半以上的耕地由經(jīng)營規(guī)模超過120公頃的農(nóng)場經(jīng)營。
二、日本的農(nóng)地權(quán)利設置
日本土地私有制度確立于明治時期，1868年明治新政府成立之后，對江戶時代幕府、大名的私有領地予以公認，隨后又允許土地買賣，標志著土地私有權(quán)的正式確立。為了穩(wěn)定租佃關系，促進資本主義發(fā)展，1926年開始實施自耕農(nóng)創(chuàng)設維持事業(yè)，通過資金扶持、政策引導等方式促進佃農(nóng)轉(zhuǎn)化為自耕農(nóng)。1938年制定實施了《農(nóng)地調(diào)整法》，采取一系列措施保護佃農(nóng)的耕作權(quán)，組建了農(nóng)地委員會，并將自耕農(nóng)創(chuàng)設維持事業(yè)體系化。隨后制定了自耕農(nóng)主義的《農(nóng)地法》，旨在保護耕作者的生產(chǎn)地位，對農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)讓進行了最嚴厲的規(guī)制。
自耕農(nóng)所有權(quán)。除一般私有產(chǎn)權(quán)應有的權(quán)利內(nèi)容之外，日本最開始制定的《農(nóng)地法》中一個重要的指導思想是對權(quán)利出讓進行限制。一是農(nóng)地所有權(quán)移動的許可及限制，例如只能在農(nóng)戶之間出售租賃；二是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的許可及限制；三是租賃合同解約的許可及限制，例如租賃關系一旦確立，不得隨意終止，還對地租的金額做出限制性規(guī)定；四是租種地的所有面積限制，例如如果農(nóng)戶以自有勞動力為主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，允許擁有超過3公頃以上的農(nóng)地，北海道的農(nóng)戶可擁有12公頃以上。農(nóng)地改革和《農(nóng)地法》的制定，促進了農(nóng)地在農(nóng)民之間的平均分配，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定但也造成了大量細碎小農(nóng)的產(chǎn)生。
永佃權(quán)的設置。永佃權(quán)是指通過支付佃租，而在他人土地上耕作或牧畜的權(quán)利。日本《民法典》第二編“物權(quán)”第五章“永佃權(quán)”共規(guī)定了10個條文，主要涉及內(nèi)容：永佃權(quán)的內(nèi)容、土地使用權(quán)的限制、永佃權(quán)的讓與和租賃、租賃規(guī)定的準用、佃租的減免、永佃權(quán)的放棄、細租的滯納和破產(chǎn)宣告、習慣的效力、永佃權(quán)的存續(xù)期限、地上權(quán)規(guī)定的準用。永佃權(quán)的內(nèi)容規(guī)定與所有權(quán)十分相近，存續(xù)期定為50年。永佃權(quán)屬于排他性的物權(quán)，意為無論土地所有權(quán)者是否同意，永佃權(quán)的所有者都可以對土地進行自由處分。永佃權(quán)主要有三種權(quán)利：一是土地使用權(quán)。永佃人擁有在土地上進行耕種和畜牧的權(quán)利，不允許使土地產(chǎn)生難以恢復的永久性損害。二是處分權(quán)。永佃人在遵循最初契約要求的情況下，可以在權(quán)利存續(xù)期間內(nèi)對永佃權(quán)進行轉(zhuǎn)讓。三是抵押權(quán)。
永佃權(quán)的佃耕費用與地上權(quán)對應的地租不同，無論收益高低，是否受到不可抗力的影響而遭受損失，永佃人都有支付佃耕費用的義務，不能進行減少或免除。當永佃人由于不可抗力的原因，連續(xù)3年內(nèi)全無任何收益，或者5年以上收益少于佃耕費用時，可以選擇放棄。而當永佃人連續(xù)2年欠繳佃耕費用時，土地所有權(quán)者方面可以要求解除永佃權(quán)。
不斷調(diào)整所有權(quán)及使用權(quán)的權(quán)利設置內(nèi)容。日本的農(nóng)業(yè)政策一般5-10年進行一次調(diào)整。例如在1962年《改正農(nóng)地法》中取消了農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人購買或租地最高面積和雇傭勞動力的限制；開設農(nóng)地保有合理化促進事業(yè)，允許市町村的農(nóng)地委員會提供土地中介服務；放寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的成立條件等。1970年再次修改《農(nóng)地法》，放寬了土地租借期限和有關地租的規(guī)定。1982年又對《農(nóng)地法》進行了第三次大修改，放寬了對農(nóng)地租賃的限制；承認離農(nóng)者有出租土地的權(quán)利；廢除佃農(nóng)土地轉(zhuǎn)買等權(quán)利；提高農(nóng)戶占地最高限額；取消了地租最高限額。2009年，《農(nóng)地法》被進一步修改，對于企業(yè)通過土地租賃，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為，實行“原則自由化”，企業(yè)只要滿足一定條件后，可以在任何地方租賃農(nóng)地，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。同時，又通過制定實施認定農(nóng)業(yè)者制度、農(nóng)地保有合理化制度、農(nóng)民退休年金制度等一系列配套制度，促進農(nóng)地有序流向具有活力及競爭力的個人或組織。要求轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)戶或組織必須具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力（擁有一定的農(nóng)業(yè)機械和一定的農(nóng)業(yè)勞動力等）；必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動時間（原則上150天以上）；流轉(zhuǎn)后農(nóng)地總面積應達到一定的標準（北海道2公頃，其他地區(qū)0.5公頃）。2012年《農(nóng)地法》規(guī)定，在限制將耕地用于其他用途的同時，促進有效利用耕地的耕作者獲得相應的權(quán)利，穩(wěn)定耕作者的地位。近60%的地區(qū)根據(jù)當?shù)厍闆r單獨設定了獲得耕地權(quán)利的面積條件（不高于0.4公頃）。2015年《農(nóng)地法》修訂，進一步降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的勞動時間等限制條件，旨在擴大經(jīng)營農(nóng)地的對象范圍。
三、德國的用益權(quán)及地上權(quán)制度
德國除了規(guī)定土地所有權(quán)以外，還規(guī)定了土地的用益權(quán)和地上權(quán)。法律不允許用益權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是允許轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)。這樣，耕種土地所有者的土地并取得土地產(chǎn)出物的權(quán)利，成為用益權(quán)的一種基本類型。
地上權(quán)。地上權(quán)是指建立在他人土地上的具有物權(quán)性質(zhì)但是有時間限制的使用權(quán)。德國民法規(guī)定的地上權(quán)的內(nèi)涵和外延是不斷豐富發(fā)展的。地上權(quán)人對土地的利用，不僅可以利用土地表面，而且可以利用土地上的空間和地下，從而使地上權(quán)人對他人土地的利用向立體化方向發(fā)展。地上權(quán)人對在他人土地上建造的工作物擁有完整的所有權(quán)。在地上權(quán)受到妨害或者有被妨害的危險時，地上權(quán)人可以準用基于所有人的請求權(quán)而受到保護。
次地上權(quán)。次地上權(quán)也稱下級地上權(quán)，即以地上權(quán)為本權(quán)再次設立的地上權(quán)，就是在地上權(quán)設定之后，地上權(quán)人還可以與第三人達成協(xié)議，在自己支配的不動產(chǎn)上設立次地上權(quán)。次地上權(quán)的設立條件與地上權(quán)完全一樣，但是，該權(quán)利只是建立在地上權(quán)人支配的權(quán)利基礎之上，次地上權(quán)人根據(jù)其權(quán)利，支配地上權(quán)人支配范圍內(nèi)指定土地的地表或者地下空間，或者僅僅只是支配不連接土地地表的上層空間或下層空間。次地上權(quán)是隨著人口不斷增長而出現(xiàn)的，因為人口增長，迫使人們對土地的利用必須向脫離土地地面的空間上下發(fā)展；同時，隨著技術進步，人們也能夠達到這些目的。德國法律規(guī)定，用益權(quán)只能由權(quán)利人個人享有，不能由權(quán)利人之外的任何人享有，不得讓與和繼承，并隨權(quán)利人的死亡而消滅。但法律卻允許他人為權(quán)利人行使用益權(quán)，即轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)，如由權(quán)利人委托的人為權(quán)利人取得物的孳息等，并不是將用益權(quán)移轉(zhuǎn)給他人。因用益權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓和繼承，故也就不能設置抵押或者承受其他負擔。因此，德國用益權(quán)法律制度規(guī)定，用益權(quán)不得讓與和繼承，也不得抵押，但可轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)。德國用益權(quán)流轉(zhuǎn)只有用益權(quán)的行使權(quán)轉(zhuǎn)讓，用益權(quán)不具有流轉(zhuǎn)性。
促進土地規(guī)模經(jīng)營。（1）通過健全的法律法規(guī)，成功實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)整合。《農(nóng)業(yè)法》確定了農(nóng)民的土地權(quán)歸農(nóng)民，可以自由交易。家庭農(nóng)場通過購買、租用原土地所有者的土地，實現(xiàn)了家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的擴大。《土地交易法》規(guī)范了買賣雙方的土地交易行為，對出讓可能導致土地的分散化或細碎化、出讓價格與土地價值明顯不符或者改變農(nóng)業(yè)用途的土地，不準出讓。《土地整理法》保證了不同所有者的農(nóng)地可以進行互換、重新登記，并加以平整改造，使土地連成一片。這些舉措加速了德國“農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”的進程，進一步推動了規(guī)模化和機械化。
（2）鼓勵土地合并經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)競爭力。在統(tǒng)一之前，德國原本的農(nóng)場經(jīng)營的市場競爭力一直處于薄弱狀況。德國政府為了擴大經(jīng)營規(guī)模，大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提出“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”的一攬子法律政策，明確規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃、自然保護區(qū)建設和生態(tài)環(huán)境改善等多方面的內(nèi)容。政府還利用經(jīng)濟手段來減少土地資源無效配置，促進土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，適度發(fā)展農(nóng)場規(guī)模，提高土地利用率，提高了德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
（3）健全的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，保證了家庭農(nóng)場的規(guī)模化經(jīng)營。德國的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，提高了家庭農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；市場與政府的合理分工，保證了農(nóng)業(yè)市場的健康發(fā)展；職業(yè)教育培育了新型家庭農(nóng)場的勞動者；“合作社聯(lián)盟、農(nóng)民聯(lián)合會、農(nóng)業(yè)聯(lián)合會和農(nóng)業(yè)協(xié)會”四位一體的農(nóng)業(yè)社會化服務體系是德國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要支撐。各種服務組織的有效運行和協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、服務的一體化。
在通過法律完善次地上權(quán)權(quán)能的同時，1955年德國政府制定了《農(nóng)業(yè)法》，目的是促進土地的自由流動，擴大農(nóng)場規(guī)模，使原本規(guī)模很小、沒有生命力的小農(nóng)場轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛?0-20公頃或規(guī)模更大的“富有生命力的農(nóng)場”。在制定、實施法律法規(guī)的同時，德國政府還利用信貸、補貼等經(jīng)濟手段來調(diào)整土地結(jié)構(gòu)。政府規(guī)定，凡出售土地的農(nóng)民可獲得獎金或貸款；凡土地出租超過12年的，每公頃租地可獲獎金500馬克。
四、法國的農(nóng)地集中政策
一直到20世紀中期，法國仍是小農(nóng)分散經(jīng)營和手工耕作技術占主要地位，在農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、社會化、現(xiàn)代化的道路上，遠遠落后于歐美其他發(fā)達國家。從50年代起，法國政府開始注重土地規(guī)模效益，防止土地不斷細碎，采取了一系列舉措。
對所有權(quán)轉(zhuǎn)移的限制。為了防止農(nóng)場規(guī)模在繼承中越分越小，規(guī)定農(nóng)場繼承權(quán)只能移交給農(nóng)場主的配偶或有繼承權(quán)的比較適合繼承農(nóng)場的某一個子女，別的子女只能得到一筆繼承金或補償金。為了避免小地塊經(jīng)營的低效益性和無效益性，還干脆規(guī)定不允許小于一定面積的農(nóng)場經(jīng)營。
對用益物權(quán)的確立。法國通過優(yōu)先購買權(quán)和地租控制等手段，賦予租賃土地經(jīng)營者較好的待遇，希望他們能在租賃的土地上進行穩(wěn)定且長期的生產(chǎn)性投資。租賃者享受了與土地所有者幾乎相等的權(quán)利，大大鼓勵了通過租賃形成規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了更大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從戰(zhàn)后1945年到2010年間，法國租賃經(jīng)營的農(nóng)地面積比例從45%上升到了77%。在法國面積最小的四分之一農(nóng)場中，土地所有者直接經(jīng)營比例達到79%；而在面積最大的四分之一農(nóng)場中，土地所有者直接經(jīng)營比例只有34%。
促進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的配套措施。第一，建立政府主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，調(diào)控農(nóng)地向規(guī)模化的方向流轉(zhuǎn)。制定頒布了《農(nóng)業(yè)指導法》，成立了“土地整治與農(nóng)村安置公司”，專門負責收購小片農(nóng)地，轉(zhuǎn)賣給大農(nóng)場主。該公司被賦予優(yōu)先購買權(quán)，并以政府擔保的較高價格購買農(nóng)戶的土地，農(nóng)戶的利益不至受損。第二，實行刺激土地轉(zhuǎn)入的經(jīng)濟激勵。對轉(zhuǎn)入土地者發(fā)放財政補貼，面積越大補助越高。對大量轉(zhuǎn)入土地達到國家規(guī)定的中等農(nóng)場、大農(nóng)場標準者，給予免費登記和優(yōu)惠的信貸政策。幾十年來，農(nóng)場總數(shù)不斷減少，平均規(guī)模不斷擴大。到2010年時，20公頃以下的小農(nóng)場已不足半數(shù)，接近四成的農(nóng)場都是面積在50公頃以上的大農(nóng)場，而且面積在100公頃以上的大型農(nóng)場增長速度最快。第三，設立放棄農(nóng)地生產(chǎn)的替代性收入補助。為鼓勵老人讓出土地，在1962年通過了《農(nóng)業(yè)指導法補充法案》，規(guī)定65歲以上的農(nóng)民如果放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營可以獲得高額補助。20世紀70年代，又設立“非退休金的社會福利補助基金”，將這一補助范圍擴大到55—65歲即將退休的農(nóng)民，如果這一年齡段的農(nóng)民放棄農(nóng)地經(jīng)營，每年可以領取一筆數(shù)額相當可觀的“非退休者補助金”。第四，開展土地歸并行動。該項運動通過改造農(nóng)村道路網(wǎng)、平整斜坡和溝壑，甚至改變徑流等方式在很大程度上改變了法國農(nóng)村的面貌，并促進了土地集中。
五、俄羅斯農(nóng)用地的法律規(guī)定
上世紀90年代以來，俄羅斯推行農(nóng)地私有化改革，大規(guī)模發(fā)展家庭農(nóng)場，取代原有的國有農(nóng)場，明確提出俄聯(lián)邦主體不得通過對農(nóng)用土地流通含有補充規(guī)則和限制的法律法規(guī)。《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》規(guī)定，俄羅斯公民、法人所擁有的農(nóng)用土地及共有農(nóng)用土地中的份地可以自由出租、轉(zhuǎn)讓、抵押及出售。同時，也規(guī)定可依據(jù)俄聯(lián)邦土地法典設定的理由和程序強行停止農(nóng)用土地地塊的長期使用權(quán)、終身繼承權(quán)、無償定期使用權(quán)，甚至是租賃權(quán)。
對土地所有權(quán)的規(guī)定。要保持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。限制在一個行政地區(qū)境內(nèi)的，同時為一個公民、其近親屬以及他們有50%以上注冊資本支配權(quán)的法人所有的農(nóng)用土地總面積。農(nóng)用土地出售時，俄聯(lián)邦主體或地方自治機關（后者系依據(jù)聯(lián)邦主體法律規(guī)定）有優(yōu)先購買權(quán)；共有農(nóng)用土地中的份地有償出讓時，如份地的其他參與者拒絕購買或未宣布購買意向，則俄聯(lián)邦主體或地方自治機關有優(yōu)先購買權(quán)；確定向外國公民、外國法人、無國籍人士以及含這類人員50%以上參股份額的法人提供農(nóng)用土地的特殊規(guī)定。農(nóng)用土地地塊的最小面積可由俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法的要求立法確定。如農(nóng)用土地地塊的交易結(jié)果出現(xiàn)面積和位置均不符合本條規(guī)定要求的新地塊，則上述交易不允許進行。如果從人工灌溉的農(nóng)用土地中分出的共有份地地塊小于俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法而規(guī)定的改良土地所需地塊的最小面積，則上述分地不允許進行。
農(nóng)用土地的租賃。凡經(jīng)國家登記的農(nóng)用土地地塊，包括有份額所有權(quán)的地塊，均可交付租賃。農(nóng)用土地地塊租賃合同的有效期不得超過49年。農(nóng)用土地地塊租賃合同中可以規(guī)定，租賃的地塊在租賃期滿后，或者在租賃期滿之前交給承租人所有，其條件是承租人支付合同中規(guī)定的全部贖金并考慮到一些特殊做法。如法律或租賃合同未作其他規(guī)定，認真履行自己義務的承租人在租賃合同期滿后，在其他條件相同的情況下有續(xù)簽新的租賃合同的優(yōu)先權(quán)。一個承租人同時租賃的農(nóng)用土地地塊面積不受限制。
六、我國臺灣地區(qū)地區(qū)的農(nóng)用權(quán)
受日本殖民時期影響，我國臺灣地區(qū)地區(qū)也曾有永佃權(quán)的權(quán)利設置內(nèi)容，由于永佃權(quán)取得及內(nèi)容設置過于固化，逐步退出實踐，進而由農(nóng)用權(quán)所替代。農(nóng)用權(quán)，即支付地租以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，使用他人所有土地的權(quán)利。
農(nóng)用權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)用權(quán)可以通過設定行為取得，也可以通過繼承取得。農(nóng)用權(quán)的期限不能超過20年（造林可約定延長）。立法者認為如果期限過長，不利于社會公眾利益。農(nóng)用權(quán)行使的具體收益分配通過約定確定，但必須保持土地的生產(chǎn)能力。農(nóng)用權(quán)人不得將其權(quán)利讓與他人或設定抵押權(quán)，不得將土地再行出租。立法者認為，農(nóng)用權(quán)設定的目標是有效使用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果農(nóng)用權(quán)人自己不使用，而是轉(zhuǎn)移給他人或通過租賃謀權(quán)利益，則與權(quán)利設定的初衷相違背。農(nóng)用權(quán)人的主要義務是支付租金，以此作為獲得收益的對價，據(jù)此，法律也規(guī)定“農(nóng)用權(quán)人因不可抗力致其原約定目的之收益減少或全無者，得向土地所有人請求減免地租或請求變更原約定土地使用之目的”。農(nóng)用權(quán)人違反約定的使用土地辦法，或沒有依照土地性質(zhì)合理使用土地并保持生產(chǎn)力，經(jīng)土地所有權(quán)人勸阻或通知仍不改善的，土地所有權(quán)人可以終止農(nóng)用權(quán)。另一方面，如果農(nóng)用權(quán)人按照約定使用土地但連續(xù)3年沒有收益，提出終止農(nóng)用權(quán)，土地所有權(quán)人必須接受。當農(nóng)用權(quán)消失時，農(nóng)用權(quán)人可以取回地上農(nóng)作物收益和地上設施。當產(chǎn)出物沒有及時收獲而約定期限到期時，農(nóng)用權(quán)人可以提出不超過6個月的延長使用期限，土地所有權(quán)人不得拒絕。農(nóng)用權(quán)人為增加土地產(chǎn)出力或使用便利，支出了改良費用或其他費用，土地所有權(quán)人知道但不反對即表示同意，在農(nóng)用權(quán)消滅時予以返還補償。
小地主大佃農(nóng)政策的提出。為引導無力耕種之老農(nóng)或無意耕作之農(nóng)民將自有土地長期出租給有意擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，促進農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化，并使老農(nóng)安心享受離農(nóng)或退休生活，我國臺灣地區(qū)地區(qū)推行了小地主大佃農(nóng)制度，以期能達到“建立老農(nóng)退休機制，調(diào)整農(nóng)民勞動力結(jié)構(gòu)”及“促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)”的政策目標。從四個方面提出了該政策的準入條件。一是身份認定。小地主是指持有農(nóng)地之所有權(quán)人，且為自然人；大佃農(nóng)是指符合政府政策輔導資格條件且承租農(nóng)地擴大經(jīng)營規(guī)模之自然人或農(nóng)民組織，包括專業(yè)農(nóng)民、組織型大佃農(nóng)、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社或農(nóng)企業(yè)公司等。大佃農(nóng)的身份限制擴展到了農(nóng)民以外，除了專業(yè)農(nóng)民，還包括產(chǎn)銷班、合作社、農(nóng)會和農(nóng)業(yè)企業(yè)，可以說是對既往“農(nóng)地農(nóng)有”政策的重大突破。二是經(jīng)營規(guī)模。對大佃農(nóng)的經(jīng)營規(guī)模下限作了規(guī)定。對專業(yè)農(nóng)民來講，經(jīng)營規(guī)模達到0.5公頃的基本門檻就可以申請該項政策，最終經(jīng)營規(guī)模要達到2-5公頃以上。對產(chǎn)銷班、合作社、農(nóng)會和農(nóng)企業(yè)法人，基本門檻是10公頃，最終經(jīng)營規(guī)模要達到15-30公頃以上。三是租賃期限。為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性，小地主大佃農(nóng)政策堅持長期租賃的原則，規(guī)定租期要達到3年以上。同時考慮到作物輪作的需求，提出不排除短期租約，但承租面積至少1/2以上符合長期租賃的原則。四是經(jīng)營范圍。考慮到農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢和發(fā)展戰(zhàn)略，臺灣地區(qū)提出以農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，大佃農(nóng)應優(yōu)先考慮種植“進口替代”或“出口擴張”等適銷對路的農(nóng)作物。這一政策有效促進了臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化，擴大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。釋出土地的老農(nóng)，不受三七五減租條例限制，只要簽約3年以上，每季每公頃可以實領5萬元臺幣，不須施作綠肥及負擔土地管理費用；承租的大佃農(nóng)每公頃享受補貼4萬元臺幣，實際支付的租金只要1萬元臺幣。
七、對我國“三權(quán)分置”制度的借鑒意義
通過對其他國家地區(qū)土地法律制度的歸納分析，可以看出，為最大程度地提高土地利用效率，發(fā)揮其作為最基礎生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性，將土地權(quán)利分配給不同主體，設置不同的權(quán)利內(nèi)容，是十分普遍的做法。這對于我國建立農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，具有重要的借鑒意義。
（一）土地權(quán)利在不同主體間進行細分是普遍做法
以上國家土地制度的發(fā)展過程表明，土地權(quán)利特別是農(nóng)地權(quán)利的分置是一種普遍現(xiàn)象，因為土地是一種不可或缺又不可替代的獨特資源，人類的一切活動都離不開土地，隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口增長，土地必須用來滿足越來越多的需求，這就在客觀上要求將土地的不同權(quán)利分配給不同主體。從國際經(jīng)驗看，土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離并不罕見，歷史也很悠久，在不同時期、不同地區(qū)發(fā)揮了不同的作用和功能。例如，英國為了反映和保護這種土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，對土地所有制很少采用“土地所有權(quán)”的概念，而是采用“地產(chǎn)權(quán)”的概念，即不同的人分別對土地享有不同的地產(chǎn)權(quán)，沒有人享有絕對的、完全意義上的土地所有權(quán)。英國作為英美法系的發(fā)源地，特別是十九世紀后英國推行殖民統(tǒng)治，將其法律制度帶到許多國家，普遍為英美法系國家所接受。可以說，在英美法系國家?guī)缀醪淮嬖诮^對的土地所有權(quán)，土地上的不同權(quán)利由不同的人分享是一種普遍現(xiàn)象。從我國情況看，改革開放之初，在農(nóng)村實行家庭承包制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問題，是農(nóng)村改革的重大成果。現(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭承包制后農(nóng)村土地制度的繼續(xù)深化創(chuàng)新，也是在立足我國實際國情基礎上，對其他國家經(jīng)驗的具體化。
（二）賦予使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)功能是共同經(jīng)驗
“三權(quán)分置”提出以來，圍繞土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)，出現(xiàn)了“物權(quán)說”、“債權(quán)說”、“實行物權(quán)保護債權(quán)說”等不同觀點。如何確定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)也是落實“三權(quán)分置”的一個難點。土地經(jīng)營權(quán)是土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對土地的權(quán)利的內(nèi)容，其權(quán)能內(nèi)容就呈現(xiàn)出豐富的、個性的且存在多種可能的，例如租期、價格、給付租金的具體時間及方式、地上設施的使用條件等。這些多樣性致使制度上還無法對土地經(jīng)營權(quán)的一般性權(quán)能進行全面系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納。但是，從實踐需要出發(fā)，為了推進適度規(guī)模經(jīng)營，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，迫切需要適當強化對新經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)的保護。從其他國家經(jīng)驗看，對經(jīng)營權(quán)賦予了類似物權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，如日本永佃權(quán)可以讓與、抵押、繼承、租賃等；意大利永佃權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等；法國農(nóng)用土地用益權(quán)可以出租、出賣、無償轉(zhuǎn)讓、抵押等。隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念發(fā)生了明顯的變化。有學者從物權(quán)保護的角度指出，近代物權(quán)正從“重所有”向“重利用”轉(zhuǎn)變，物權(quán)保護雖然仍然以所有權(quán)保護為中心，但逐漸從偏重所有權(quán)保護向所有權(quán)與他物權(quán)保護并重的方向轉(zhuǎn)變；現(xiàn)代物權(quán)法則認為，物權(quán)都是平等的，應該均衡保護。從我國現(xiàn)實出發(fā)，在現(xiàn)行法律框架下確立“三權(quán)分置”的法律地位，比較可行的辦法是，明確土地承包權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，對土地經(jīng)營權(quán)暫按債權(quán)看待，但是實行債權(quán)物權(quán)化，即明確土地經(jīng)營權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，允許經(jīng)營權(quán)人申請經(jīng)營權(quán)登記，允許經(jīng)營權(quán)人（經(jīng)承包方同意）用土地經(jīng)營權(quán)擔保融資等，使各種物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式都受到法律規(guī)范和調(diào)整及得到法律保護。
（三）通過促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營是共同方向
土地的本質(zhì)在于利用，利用的本質(zhì)在于實現(xiàn)土地資源配置效率最大化，因此無論土地資源與人口配置狀況如何，各國在完善農(nóng)地權(quán)屬權(quán)能時，都將發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營作為重要目標。美國法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場土地股份，但只許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能退股或?qū)⒐煞葑鞯盅海瑥亩ＷC農(nóng)場土地在傳承中不被細分碎化；政府通過信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價格補貼等優(yōu)惠政策引導家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴大，政府有權(quán)以市場價加補償?shù)姆绞绞召復恋夭⒊鍪劢o需要擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)場主。日本把《農(nóng)地利用增進法》改名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎強化促進法》，建立了一套促進農(nóng)地集聚和轉(zhuǎn)移到專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的制度。德國農(nóng)場的平均規(guī)模從1949年的8.06公頃擴大到2004年的超過30公頃；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少到130余萬人，占總勞動人口比例不到3%。1970—1979年中，英國農(nóng)場總數(shù)減少了14%，中小規(guī)模的農(nóng)場減少了52%，大規(guī)模農(nóng)場增加了18%。瑞典1900年有家庭農(nóng)場51萬家，到1983年減少到11.4萬家，到2015年再減少到6.7萬家，平均規(guī)模逐步由1980年的39公頃擴大到2015年的46公頃。丹麥1903年有家庭農(nóng)場26萬家，到1964年減少到17.5萬家，到2015年再減少到3.8萬家，相應地平均規(guī)模則由1970年的21公頃擴大到2015年的70公頃。雖然我國與西方國家的土地所有制度不同，但通過所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，通過市場機制和政府調(diào)控共同作用，促進農(nóng)地資源的合理集中和有效利用，符合社會經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然邏輯，也是中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。
（四）通過實施土地制度改革提升農(nóng)業(yè)全球競爭力
農(nóng)地是發(fā)展農(nóng)業(yè)最基礎也是最重要的生產(chǎn)資料，各國農(nóng)地制度改革都有一個非常重要的目標，就是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，刺激農(nóng)業(yè)競爭力的提升。當前，經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，在擴大農(nóng)業(yè)貿(mào)易成交量的同時，也給各國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。一方面，國際農(nóng)產(chǎn)品價格長期低迷，各國都面臨日趨激烈的國際競爭；另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者呈老齡化傾向，年輕人不愿從事農(nóng)業(yè)，存在著后繼乏人問題；此外，應對氣候變化，迫切需要加強生態(tài)環(huán)境保護、關注動物福利，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的壓力也在不斷增加。從近些年來各國土地政策制定和改革的方向，可以清晰地看出，通過鼓勵土地資源的合理配置，活化土地流動，促進家庭農(nóng)場等培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民面對經(jīng)濟全球化帶來的新挑戰(zhàn)，既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要發(fā)揮政府的導向作用，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政策體系，加快構(gòu)建以家庭經(jīng)營為基礎、合作聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，把一家一戶分散經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)模經(jīng)營為導向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭由個體與個體向組織與組織、體系與體系競爭的根本轉(zhuǎn)變。加快構(gòu)建有利于家庭農(nóng)場發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)地制度。規(guī)模化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。瑞典丹麥實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化，是在土地私有制基礎上，通過農(nóng)場兼并和土地租賃實現(xiàn)的。丹麥家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地中有100萬公頃土地靠租賃，占38%。我國家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地，80%以上靠的是轉(zhuǎn)包和租賃。從長遠發(fā)展看，租地農(nóng)場是我國家庭農(nóng)場發(fā)展的主要方向。實現(xiàn)規(guī)模化，要按照“三權(quán)分置”理論，加快改革和完善農(nóng)地制度，解決“地怎么來”、“租期怎么穩(wěn)”、“租金怎么定”等重大問題，穩(wěn)定農(nóng)場主的經(jīng)營預期，防止地租推動農(nóng)產(chǎn)品成本過快上漲。
作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第10期
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