從2013年1月31日下發(fā)的中央一號文件中提出“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”到今天為止，已經(jīng)整整三年時間了。“土地確權(quán)”的政策正如火如荼地開展：2014年，農(nóng)業(yè)部在山東、四川、安徽3省開展了整省試點（另有其他省區(qū)市的27個縣）；2015年則擴大到包括湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州等９省區(qū)在內(nèi)的多個區(qū)域；農(nóng)業(yè)部表示，將用５年時間在全國范圍內(nèi)完成土地確權(quán)登記頒證工作。
細心的讀者可能注意過幾個事實：土地確權(quán)的工作在2013年之前就有過，并不是一個全新的事物，為什么卻在最近這兩三年被如此密集地提及呢？以前我們的新聞報道時常將土地確權(quán)的權(quán)利對象統(tǒng)一稱為“承包經(jīng)營權(quán)”，爾后卻開始將這一權(quán)利分開，單獨稱“承包權(quán)”及“經(jīng)營權(quán)”。這種權(quán)利上的拆分與剝離意味著什么？更為重要的是，最近被反復(fù)提及的中國的經(jīng)濟需要著重于“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，這幾年的土地確權(quán)工作是否為我們農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革打下了基礎(chǔ)？
的確，土地確權(quán)工作展開的時間點要更早一些：早在2009年，農(nóng)業(yè)部便開始了以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為對象的確權(quán)頒證工作（試點）。當時，由于土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)尚未剝離而被統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營權(quán)”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系：這其中，所有權(quán)集體所有是憲法規(guī)定的權(quán)利，而將“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分開是為土地確權(quán)工作的進一步展開而進行的創(chuàng)造性制度安排。這一創(chuàng)造性的制度安排，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)的改革打下了堅實的基礎(chǔ)。
首先，在“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置基礎(chǔ)下的土地確權(quán)工作，能夠促使農(nóng)民更敢于進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。當前，我國城鎮(zhèn)化的進度仍在加快，有諸多農(nóng)民正在主動或被動地離開土地：確定“承包權(quán)”歸于村集體成員后，農(nóng)戶更敢于將土地的“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)給規(guī)模戶。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率在2013年6月上升到23.9％，而到2013年底，流轉(zhuǎn)比例達到26%；2014年6月底，上升到28.8％；截至2015年6月底，已經(jīng)達到32％。我們很難簡單地認為這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例的增加完全是源自于土地權(quán)利的確定，但土地確權(quán)終究功不可沒。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，供給側(cè)最主要的要素之一便是土地。無疑，土地確權(quán)而產(chǎn)生的要素流動是我們進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的前提：土地從“不愿動”、“懶得動”到“可以動”、“主動動”，是盤活供給側(cè)要素市場的關(guān)鍵一步。
更進一步地說，土地確權(quán)后有利于各地形成最適合當?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展水平的生產(chǎn)模式。當我們寄希望于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠解困中國農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的責任主體時，由土地確權(quán)而產(chǎn)生的明確產(chǎn)權(quán)背景，才能在各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平下形成專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等不同模式。對于農(nóng)業(yè)端口的供給側(cè)改革來說，想要提高農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的效率與質(zhì)量，下功夫培育農(nóng)產(chǎn)品供給方的形成機制、生產(chǎn)模式是重中之重。
習近平總書記強調(diào)，在糧食安全問題中，谷物基本自給、口糧絕對安全。這在當前的國際全面低糧價的倒逼下顯得格外嚴峻。盡管經(jīng)歷了這么多年的城鎮(zhèn)化，但中國的農(nóng)業(yè)依舊內(nèi)卷嚴重，要形成相對的高效農(nóng)業(yè)，追求勞動力與機械化的替代導(dǎo)致更高的生產(chǎn)可能性曲線顯得必須。而這一機械替代的基本前提條件，便是土地確權(quán)基礎(chǔ)下的生產(chǎn)要素流動配置。
另外一個易于忽略的方面，在于土地確權(quán)將有機會更進一步緩解人口老齡化對生產(chǎn)效率的影響。一般認為2015~2035年將是中國老齡化的加速時期，最終將達到28.7%的老齡化人口，而確權(quán)后將土地流轉(zhuǎn)到生產(chǎn)效率更高的專業(yè)農(nóng)民手中亦能發(fā)揮更優(yōu)效率。這既是我們在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革面對的巨大挑戰(zhàn)，也是這次改革的重大歷史推動力。
事實上，農(nóng)地集體所有是一種中國獨有的模式，這其中有歷史的選擇，既不至于公權(quán)泛濫，也不至于私權(quán)導(dǎo)致土地兼并；而集體所有權(quán)得到有效體現(xiàn)的更重要的一點在于，農(nóng)村社會化服務(wù)往往需要通過集體來實現(xiàn)，這是中國特殊的村集體治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的。
“有土斯有財”，中國人自古就有著對土地近乎癡迷的依戀，土地確權(quán)滿足了中國農(nóng)民最大的愿望。古語有云：“地誠任，不患無財”。無疑，中國的農(nóng)民能夠在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的浪潮之中，在這片土地上創(chuàng)造出無限的財富。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報2016年01月26日
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