從2013年1月31日下發的中央一號文件中提出“全面開展農村土地確權登記頒證工作”到今天為止，已經整整三年時間了。“土地確權”的政策正如火如荼地開展：2014年，農業部在山東、四川、安徽3省開展了整省試點（另有其他省區市的27個縣）；2015年則擴大到包括湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州等９省區在內的多個區域；農業部表示，將用５年時間在全國范圍內完成土地確權登記頒證工作。
細心的讀者可能注意過幾個事實：土地確權的工作在2013年之前就有過，并不是一個全新的事物，為什么卻在最近這兩三年被如此密集地提及呢？以前我們的新聞報道時常將土地確權的權利對象統一稱為“承包經營權”，爾后卻開始將這一權利分開，單獨稱“承包權”及“經營權”。這種權利上的拆分與剝離意味著什么？更為重要的是，最近被反復提及的中國的經濟需要著重于“供給側”結構性改革，這幾年的土地確權工作是否為我們農業的供給側改革打下了基礎？
的確，土地確權工作展開的時間點要更早一些：早在2009年，農業部便開始了以“土地承包經營權”為對象的確權頒證工作（試點）。當時，由于土地的承包權與經營權尚未剝離而被統稱為“承包經營權”。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中提出承包權與經營權分置，建立所有權、承包權、經營權三權并行分置的農地權利體系：這其中，所有權集體所有是憲法規定的權利，而將“承包權”與“經營權”分開是為土地確權工作的進一步展開而進行的創造性制度安排。這一創造性的制度安排，為農業供給側的改革打下了堅實的基礎。
首先，在“承包權”與“經營權”分置基礎下的土地確權工作，能夠促使農民更敢于進行農地流轉。當前，我國城鎮化的進度仍在加快，有諸多農民正在主動或被動地離開土地：確定“承包權”歸于村集體成員后，農戶更敢于將土地的“經營權”流轉給規模戶。據農業部統計，農村土地流轉比率在2013年6月上升到23.9％，而到2013年底，流轉比例達到26%；2014年6月底，上升到28.8％；截至2015年6月底，已經達到32％。我們很難簡單地認為這種農地流轉比例的增加完全是源自于土地權利的確定，但土地確權終究功不可沒。對于農業生產來說，供給側最主要的要素之一便是土地。無疑，土地確權而產生的要素流動是我們進行農業供給側改革的前提：土地從“不愿動”、“懶得動”到“可以動”、“主動動”，是盤活供給側要素市場的關鍵一步。
更進一步地說，土地確權后有利于各地形成最適合當地生產力發展水平的生產模式。當我們寄希望于新型農業經營主體能夠解困中國農業，成為農業供給側改革的責任主體時，由土地確權而產生的明確產權背景，才能在各地不同的經濟發展水平下形成專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等不同模式。對于農業端口的供給側改革來說，想要提高農產品供應的效率與質量，下功夫培育農產品供給方的形成機制、生產模式是重中之重。
習近平總書記強調，在糧食安全問題中，谷物基本自給、口糧絕對安全。這在當前的國際全面低糧價的倒逼下顯得格外嚴峻。盡管經歷了這么多年的城鎮化，但中國的農業依舊內卷嚴重，要形成相對的高效農業，追求勞動力與機械化的替代導致更高的生產可能性曲線顯得必須。而這一機械替代的基本前提條件，便是土地確權基礎下的生產要素流動配置。
另外一個易于忽略的方面，在于土地確權將有機會更進一步緩解人口老齡化對生產效率的影響。一般認為2015~2035年將是中國老齡化的加速時期，最終將達到28.7%的老齡化人口，而確權后將土地流轉到生產效率更高的專業農民手中亦能發揮更優效率。這既是我們在農業供給側改革面對的巨大挑戰，也是這次改革的重大歷史推動力。
事實上，農地集體所有是一種中國獨有的模式，這其中有歷史的選擇，既不至于公權泛濫，也不至于私權導致土地兼并；而集體所有權得到有效體現的更重要的一點在于，農村社會化服務往往需要通過集體來實現，這是中國特殊的村集體治理結構導致的。
“有土斯有財”，中國人自古就有著對土地近乎癡迷的依戀，土地確權滿足了中國農民最大的愿望。古語有云：“地誠任，不患無財”。無疑，中國的農民能夠在農業供給側改革的浪潮之中，在這片土地上創造出無限的財富。
作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所
中國鄉村發現網轉自：農民日報2016年01月26日
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