原標(biāo)題：三權(quán)分置改革:重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系
8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，對(duì)“三權(quán)分置”的原則予以了明確框定，即“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅(jiān)持”：“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期”。對(duì)于剛剛審議通過(guò)的《意見(jiàn)》中涉及的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在政策界和學(xué)術(shù)界一直都有很多爭(zhēng)議，本報(bào)特約請(qǐng)幾位相關(guān)專(zhuān)家從不同的專(zhuān)業(yè)角度對(duì)“三權(quán)分置”問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)和評(píng)論，希望能對(duì)政策的完善有所助益。
特邀嘉賓
郭曉鳴 四川省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)
宋志紅 國(guó)家行政學(xué)院行政法研究中心副主任
劉守英 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授
8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》對(duì)“三權(quán)分置”的原則予以了明確框定，即“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅(jiān)持”：“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期”。對(duì)于剛剛審議通過(guò)的《意見(jiàn)》中涉及的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在政策界和學(xué)術(shù)界一直都有很多爭(zhēng)議，本報(bào)特約請(qǐng)幾位相關(guān)專(zhuān)家從不同的專(zhuān)業(yè)角度對(duì)“三權(quán)分置”問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)和評(píng)論，希望能對(duì)政策的完善有所助益。
郭曉鳴：“三權(quán)分置”改革必須構(gòu)建的三大制度支撐
“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是要在維護(hù)農(nóng)村集體土地所有者權(quán)益和保障農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)化方式優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的重要?jiǎng)?chuàng)新。基于現(xiàn)實(shí)分析，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，迫切需要在三個(gè)重要環(huán)節(jié)構(gòu)建完善的制度支撐。
其一，產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。
“三權(quán)分置”的落實(shí)必須建立在農(nóng)村土地權(quán)利體系清晰界定的基礎(chǔ)之上。只有明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界和三者之間的權(quán)利關(guān)系，才能為“三權(quán)分置”構(gòu)筑完整的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)前全國(guó)范圍推進(jìn)的土地確權(quán)頒證工作，無(wú)疑是啟動(dòng)“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵性前置條件，如果沒(méi)有法律性產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和保護(hù)的基礎(chǔ)支撐，“三權(quán)分置”改革將或者難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，或者蘊(yùn)藏誘發(fā)土地混亂無(wú)序流動(dòng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。
其二，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)。
“三權(quán)分置”改革要真正有效和有用，其重要目標(biāo)就是要加速土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠規(guī)范有序地向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，而這一過(guò)程中最為關(guān)鍵的是必須有效抑制當(dāng)前依然普遍存在的非市場(chǎng)化的行政干預(yù)行為，從根本上解決土地流轉(zhuǎn)不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。當(dāng)務(wù)之急是要加快建立和完善體系化的土地流轉(zhuǎn)制度平臺(tái)，從制度上確保權(quán)能邊界清晰的農(nóng)村土地能夠以市場(chǎng)需求為指向在更大范圍流動(dòng)，推進(jìn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)合理發(fā)展。
其三，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)。
“三權(quán)分置”制度安排下的土地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新，必須以不同權(quán)利主體的基本權(quán)利共同實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，這就要求通過(guò)完成從產(chǎn)權(quán)確認(rèn)到產(chǎn)權(quán)流動(dòng)再到產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的完整過(guò)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地由零碎經(jīng)營(yíng)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)、由低效經(jīng)營(yíng)到高效經(jīng)營(yíng)、由小農(nóng)經(jīng)營(yíng)到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的根本轉(zhuǎn)變。為此，必須有土地抵押融資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)化服務(wù)體系等關(guān)聯(lián)性改革同步跟進(jìn)，以更廣泛和更有深度的政策創(chuàng)新為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供重要支撐。
宋志紅：“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是完善我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)并發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大改革舉措。在“落實(shí)集體所有權(quán)——穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)——放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利配置架構(gòu)中，明確“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”這三權(quán)的內(nèi)涵和外延，是貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”改革舉措的前提；而明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵和外延，又是明確“三權(quán)”權(quán)能邊界的關(guān)鍵。
首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為什么需要定性？
明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能邊界的前提是明確界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，換言之，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)。之所以這一定性如此重要，是因?yàn)槲覈?guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的建立借鑒了作為大陸法系代表的德國(guó)法的物債二分理論，嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)和債權(quán)是我國(guó)財(cái)產(chǎn)法律制度的邏輯基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行定性是明確其權(quán)利內(nèi)容和效力的前提。具體來(lái)說(shuō)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)抑或定性為債權(quán)，法律效果迥異。
如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，則各種流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，其實(shí)質(zhì)均為土地租賃，法律表現(xiàn)形式為土地租賃合同，法律適用上須遵守《合同法》關(guān)于租賃合同的規(guī)定，承租人取得的土地權(quán)利為債權(quán)，權(quán)利的行使要遵循債權(quán)相對(duì)性規(guī)則。由此給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為帶來(lái)的兩點(diǎn)重要影響是：第一，租賃期限的設(shè)定必須遵守《合同法》第二百一十四條的強(qiáng)制性規(guī)定，不得超過(guò)20年，超過(guò)部分無(wú)效；第二，權(quán)利義務(wù)關(guān)系由交易雙方按照《合同法》的規(guī)則靈活約定，但在流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)安排上租賃不得突破債權(quán)相對(duì)性規(guī)則，僅具有承租人地位的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不享有轉(zhuǎn)讓、抵押租賃物的權(quán)利，如要轉(zhuǎn)租，也需經(jīng)出租人同意。
反之，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)，雖然流轉(zhuǎn)合同也要適用《合同法》總則的一般性規(guī)定，但并不受有關(guān)租賃合同的強(qiáng)制性規(guī)定的限制，期限設(shè)定可以超過(guò)20年，當(dāng)然，不得超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限；此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，屬于絕對(duì)權(quán)和對(duì)世權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立的地位，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有獨(dú)立的轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)利，而不需要取得原承包權(quán)人的同意，這是物權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的應(yīng)有之意，由法律對(duì)該效力直接作出規(guī)定；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定和行使受《物權(quán)法》調(diào)整。
除了上述在法律適用、期限設(shè)定、是否可以轉(zhuǎn)讓或抵押等方面的不同之外，債權(quán)性土地利用關(guān)系與物權(quán)性土地利用關(guān)系在土地改良維修義務(wù)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、土地收回的法定事由等方面，也均會(huì)有所不同。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的地上權(quán)或農(nóng)育權(quán)與土地租賃為例，在以租賃為形式的債權(quán)性交易安排中，承租人具有較強(qiáng)的依附性，其權(quán)利原則上僅能對(duì)出租人行使，權(quán)利的獨(dú)立性較差；但相應(yīng)地，承租人可以請(qǐng)求出租人履行修繕土地的義務(wù)，在遇到不可抗力而影響土地使用時(shí)承租人還可以請(qǐng)求減少租金。而在以設(shè)定地上權(quán)或農(nóng)育權(quán)為形式的物權(quán)性的交易安排中，土地用益物權(quán)人享有相對(duì)獨(dú)立的對(duì)世權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立的使用和處分土地的權(quán)利；但相應(yīng)地，由用益物權(quán)人自行承擔(dān)土地改良維修義務(wù)，并自行承擔(dān)不可抗力等對(duì)土地使用收益帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。這一權(quán)利義務(wù)安排體現(xiàn)了對(duì)等原則。
由此可見(jiàn)，不同的定性會(huì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，由于流轉(zhuǎn)后原承包農(nóng)戶(hù)享有的土地權(quán)利＝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)－土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一定性也因此會(huì)對(duì)原承包農(nóng)戶(hù)的剩余承包權(quán)的內(nèi)容產(chǎn)生重大影響。
其次，我們來(lái)分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的合目的性。
當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)大致有物權(quán)說(shuō)、債權(quán)說(shuō)、物權(quán)化債權(quán)說(shuō)（將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，同時(shí)又賦予其轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)權(quán)能）這三種觀(guān)點(diǎn)。鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是“三權(quán)分置”改革理論新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，尚沒(méi)有被我國(guó)法律所規(guī)定，所以對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定并不能從現(xiàn)有法律中找依據(jù)，只能從應(yīng)然的視角分析。這一應(yīng)然的法律性質(zhì)分析應(yīng)當(dāng)服務(wù)于改革的目的。由于“三權(quán)分置”改革的一項(xiàng)重要目的是通過(guò)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，來(lái)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，債權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由于其對(duì)原承包農(nóng)戶(hù)的高度依賴(lài)性和權(quán)利的短期性與不穩(wěn)定性，顯然無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要對(duì)土地進(jìn)行大量且長(zhǎng)期的投資，土地經(jīng)營(yíng)者只有具備長(zhǎng)期且有保障的土地權(quán)利，才會(huì)有此等投資的積極性。進(jìn)一步言，如果“三權(quán)分置”改革的目的只是確立一個(gè)債權(quán)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地租賃完全可以解決問(wèn)題，根本無(wú)需如此大動(dòng)干戈另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從當(dāng)前大力推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押來(lái)看，也必須賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)地位，其才具備抵押資格，否則，債權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)至多只能成為債權(quán)質(zhì)押的標(biāo)的。
至于說(shuō)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，然后通過(guò)法律規(guī)定強(qiáng)行賦予其轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)性權(quán)能，則只會(huì)導(dǎo)致權(quán)利設(shè)置的名不副實(shí)和法律內(nèi)在邏輯體系的混亂。“租賃權(quán)物權(quán)化”趨勢(shì)只是有限地賦予租賃權(quán)“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”的效力，并不改變租賃權(quán)作為債權(quán)的本質(zhì)屬性，承租人也無(wú)法取得轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。因此，要在我國(guó)立法上落實(shí)“三權(quán)分置”改革舉措，必須對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)的問(wèn)題作出明確回答，沒(méi)有含糊或折中的空間。《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》一方面允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，另一方面又設(shè)置了 “承包方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件。實(shí)則是賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之名，行債權(quán)質(zhì)押之實(shí)。這種含糊的定位恰好是受到了物權(quán)化債權(quán)說(shuō)觀(guān)點(diǎn)的影響，會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系的混亂和實(shí)踐操作的困難。而如果明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，則其抵押既不需要取得原承包農(nóng)戶(hù)同意，也不需要另行告知發(fā)包方，只需按照物權(quán)變動(dòng)的要求抵押登記。
因此，要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的目的，必須明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，并在此基礎(chǔ)上賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。
第三個(gè)問(wèn)題，承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置應(yīng)當(dāng)物權(quán)債權(quán)并存。
不難看出，作為兩種不同類(lèi)型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，物權(quán)與債權(quán)功能不同、各有長(zhǎng)短，無(wú)法也沒(méi)有必要從價(jià)值判斷角度分出高下優(yōu)劣。也正因?yàn)榇耍箨懛ㄏ祰?guó)家在土地權(quán)利體系的設(shè)置上，均在規(guī)定若干土地用益物權(quán)的同時(shí)也保留債權(quán)性土地租賃，這樣當(dāng)事人既可以依照法律規(guī)定設(shè)定類(lèi)型和內(nèi)容均為法定的土地用益物權(quán)，又可以通過(guò)租賃等債權(quán)行為靈活約定土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以此回應(yīng)豐富多彩的實(shí)踐需求。
相較于《農(nóng)村土地承包法》，“三權(quán)分置”理論從權(quán)利二次分離而非權(quán)利轉(zhuǎn)讓的角度重新構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，允許承包農(nóng)戶(hù)在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上再行設(shè)定一個(gè)物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并流轉(zhuǎn)給受讓人，可以有效克服《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)方式中“一次性出局”之不足，既滿(mǎn)足“承包農(nóng)戶(hù)只轉(zhuǎn)出一部分權(quán)利或一定期限內(nèi)的權(quán)利”的需要，又實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)享有穩(wěn)定而有保障的土地物權(quán)權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓、抵押承包地”的現(xiàn)實(shí)需求，從而更好地實(shí)現(xiàn)原承包農(nóng)戶(hù)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)之間的利益平衡，也即既穩(wěn)定了承包權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的。有鑒于此，為實(shí)現(xiàn)改革目的，“三權(quán)分置”框架下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置雖然應(yīng)當(dāng)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這種物權(quán)方式為主，但仍應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人通過(guò)租賃等債權(quán)方式靈活約定土地承租權(quán)保留空間。
具有物權(quán)地位的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其設(shè)立和轉(zhuǎn)讓均需進(jìn)行登記，以便取得物權(quán)變動(dòng)效果，并獲得對(duì)抗效力，登記后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)能。承包農(nóng)戶(hù)也可選擇以租賃等債權(quán)方式流轉(zhuǎn)承包地，由雙方當(dāng)事人通過(guò)租賃合同在不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上自由約定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。考慮到權(quán)利體系的明晰性，在承包農(nóng)戶(hù)以租賃等債權(quán)性方式流轉(zhuǎn)承包地的場(chǎng)合，不宜再以“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”稱(chēng)呼承租方取得的權(quán)利，否則會(huì)帶來(lái)區(qū)分“物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的困擾，建議稱(chēng)之為“土地承租權(quán)”。從而形成 “物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)——債權(quán)性土地承租權(quán)”這種物債并存的承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系。
劉守英：如何重構(gòu)轉(zhuǎn)折期的農(nóng)地權(quán)利體系
我認(rèn)為，剛剛由中央深改組審議通過(guò)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》是在中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，為農(nóng)地改革的深化提供指引，為正在修訂的《土地承包法》厘定基本方向，為未來(lái)的農(nóng)業(yè)發(fā)展謀篇布局打下制度基礎(chǔ)。
一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的必要性
觀(guān)察和思考現(xiàn)階段中國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，必須放之于不斷加深的城市化帶來(lái)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下。“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度安排就是要建立一套適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、人地分離，以小農(nóng)為基礎(chǔ)的農(nóng)民大國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)變背景下的土地權(quán)利體系，為中國(guó)的城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可持續(xù)的制度基礎(chǔ)，謀篇長(zhǎng)遠(yuǎn)。
“三權(quán)分置”的重頭是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離問(wèn)題，這也是目前爭(zhēng)議最大的。首先是“三權(quán)分置”權(quán)利體系中，是用“承包權(quán)”還是繼續(xù)沿用“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”表達(dá)的問(wèn)題。我認(rèn)為在“三權(quán)分置”權(quán)利體系中，用承包權(quán)替代承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的表達(dá)更為準(zhǔn)確。理由如下。
其一，土地承包法中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念依集體成員承包及經(jīng)營(yíng)集體所有土地的法律關(guān)系而來(lái)，農(nóng)民與土地事實(shí)上的權(quán)利關(guān)系要大于這一法理內(nèi)涵，農(nóng)民作為集體土地的承包者，擁有所承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，土地承包權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，沿著承包權(quán)的物權(quán)方向完善其權(quán)利內(nèi)涵更加順理成章，因此，建議在此次改革和土地承包法的修改中，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一在一定歷史條件下創(chuàng)設(shè)、但涵括的權(quán)利內(nèi)容又不完整的名稱(chēng)進(jìn)行修改，使其更符合農(nóng)民與集體的土地權(quán)利關(guān)系事實(shí)，適逢其時(shí)；
其二，農(nóng)民獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)非常獨(dú)特，它是基于集體成員身份獲得的。如果不進(jìn)行承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分設(shè)，在進(jìn)一步的土地權(quán)利調(diào)整中，承包權(quán)的身份性與經(jīng)營(yíng)權(quán)的非身份性就很難處理。如果堅(jiān)守承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性，村內(nèi)土地就很難流轉(zhuǎn)給村外耕作者；如果廢棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性，基于身份的承包權(quán)就會(huì)打破成員屬性。因此，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分設(shè)，既有利于承包權(quán)的堅(jiān)守與保護(hù)，也有利于經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)。
二、耕作權(quán)是農(nóng)地權(quán)利的關(guān)鍵
農(nóng)地權(quán)利的核心是耕作權(quán)。一定要讓種地的人珍惜土地，有穩(wěn)定預(yù)期，愿意在土地上投資。農(nóng)地的主要功能是產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品，土地用途管制的目的就是保護(hù)耕地的這一功能，不能讓持有土地的人坐等升值或追求資本收益最大化，也要讓種地者對(duì)土地有獲得感，做不到這一點(diǎn)，農(nóng)戶(hù)只能以持有土地消極對(duì)待，不在如何提高土地產(chǎn)出和效益上動(dòng)腦筋，甚至把土地撂荒。我們能否達(dá)成一種共識(shí)：推動(dòng)農(nóng)地改革的經(jīng)濟(jì)目的是解決耕作者的權(quán)利保障、調(diào)動(dòng)和保持耕作者的積極性。從經(jīng)濟(jì)角度看，各國(guó)推進(jìn)土改，都是圍繞這個(gè)目的展開(kāi)的。我們這一輪的“三權(quán)分置”，重點(diǎn)也是要解決農(nóng)村大規(guī)模人地分離格局下耕作權(quán)的保護(hù)與耕作者的農(nóng)業(yè)積極性問(wèn)題。與自耕農(nóng)時(shí)代的耕作者不同，現(xiàn)在的耕作者既包括持有承包權(quán)并繼續(xù)從事耕作的原集體成員，也包括從村內(nèi)成員手中轉(zhuǎn)入土地的本村成員，還包括從村內(nèi)轉(zhuǎn)入土地的村外經(jīng)營(yíng)主體。不同的耕作者的耕作權(quán)獲得方式不一，權(quán)利安排有別，權(quán)利所受的約束也不一樣。現(xiàn)行的以自耕農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地權(quán)利體系，難以適應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)人地分離情況下耕作權(quán)的規(guī)范和保護(hù)，必須根據(jù)人地關(guān)系變化的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建新的權(quán)利體系。
三、做實(shí)承包權(quán)是基礎(chǔ)
重視耕作者的權(quán)利，不是犧牲承包權(quán)。對(duì)于仍然在承包地上耕作的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是自耕還是村內(nèi)成員流轉(zhuǎn)，耕作權(quán)是以承包權(quán)為基礎(chǔ)的，不存在耕作權(quán)侵犯承包權(quán)的問(wèn)題。要探討的問(wèn)題是，對(duì)于以流轉(zhuǎn)方式獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕作者，經(jīng)營(yíng)權(quán)的前景與如何對(duì)待承包權(quán)關(guān)系密切。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)是從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)的，是由承包者與經(jīng)營(yíng)者以合約議定的權(quán)利，后者權(quán)能的大小和實(shí)現(xiàn)受前者約束。因此，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利得到落實(shí)，前提是承包權(quán)得到切實(shí)保障，承包權(quán)得不到尊重或被弱化，經(jīng)營(yíng)權(quán)也不會(huì)受尊重，耕作者也建立不了穩(wěn)定的預(yù)期。
但是，現(xiàn)在一些輿論以及地方操作者把“三權(quán)分置”簡(jiǎn)單理解為就是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，就是造大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，把關(guān)注點(diǎn)過(guò)度片面集中到經(jīng)營(yíng)權(quán)上，這其實(shí)已經(jīng)“跑偏”，容易造出一些對(duì)農(nóng)戶(hù)的不公平政策。如果不注意經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的平衡，后果將不堪設(shè)想。擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，前提應(yīng)該是徹底坐實(shí)承包權(quán)，要對(duì)農(nóng)民承包權(quán)非常小心地關(guān)照。最令人擔(dān)心的是，一些地方官員利用公權(quán)力，無(wú)視農(nóng)民承包權(quán)，利用職能模糊的基層組織，與少數(shù)利益相關(guān)的企業(yè)結(jié)盟，分肥各種補(bǔ)貼，以各種好聽(tīng)的名義圈占農(nóng)地。現(xiàn)在尤其要避免農(nóng)民的承包權(quán)被以諸如“退出權(quán)”等名義，以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的名義給做掉了。
在實(shí)際操作中，對(duì)承包權(quán)的侵犯，可能來(lái)自?xún)煞N力量：一是來(lái)自所有權(quán)名義的侵犯，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者名義動(dòng)農(nóng)民承包權(quán)，把不種的地可以任意收回來(lái)；二是來(lái)自動(dòng)用行政權(quán)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可能侵犯承包權(quán)。必須要提醒的是，不認(rèn)真落實(shí)承包權(quán)，以“三權(quán)分置”改革的名義，把心思都放到經(jīng)營(yíng)權(quán)上，這樣會(huì)造成整個(gè)農(nóng)地體系大亂。一味做大經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地改革賦予農(nóng)民的土地權(quán)利，就很可能被少數(shù)人利用公權(quán)力和資本聯(lián)手侵占，中國(guó)基層的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)就將大變。因此，我們認(rèn)為，“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性工作是，坐實(shí)承包權(quán)，讓改革中獲得土地的農(nóng)民在應(yīng)對(duì)公權(quán)力的時(shí)候，在城市化過(guò)程中，能夠扛得住。“三權(quán)”要同等保護(hù)，不可偏廢，不能為了一個(gè)權(quán)搞掉另一個(gè)，最后很可能是中間的小農(nóng)最倒霉。不少實(shí)例表明，多年來(lái)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有得到切實(shí)、完整的保護(hù)。
那么，當(dāng)前應(yīng)該采取哪些舉措來(lái)完善對(duì)承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)？
第一，承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以憑身份無(wú)償獲得，集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人即便有再多錢(qián)也不行。成員承包權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，受物權(quán)保護(hù)。
第二，鎖定成員權(quán)。成員權(quán)是有時(shí)點(diǎn)的，在確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)之后，這之后的人就此切斷。成員權(quán)不鎖定，一直保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，集體所有制就是無(wú)解的，承包權(quán)就無(wú)法成為有穩(wěn)定預(yù)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
第三，必須要對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以擴(kuò)權(quán)。農(nóng)戶(hù)獲得的承包權(quán)應(yīng)該是一個(gè)完整的承包權(quán)，除了已有的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)意外，也應(yīng)該賦予抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。據(jù)報(bào)道，最近有的地方在搞承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)，我認(rèn)為如果我們賦予農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民自己轉(zhuǎn)就可以，為什么還要設(shè)退出權(quán)呢？現(xiàn)在需要的是為承包權(quán)完整賦權(quán)。
第四，在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置時(shí)，承包農(nóng)戶(hù)獲得的地租是私權(quán)，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，不能是集體的；其次，與經(jīng)營(yíng)者的合約主體是農(nóng)民，真正體現(xiàn)承包權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。合約安排必須要保證承包者的權(quán)利，要得到充分的法律保障。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 2016-09-09
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