摘要：改革開放以來, 我國農村逐步確立了鄉政村治體制。在此體制下, 鄉村治理結構主要包括鄉鎮政府、村支部、村委會三大治理主體。在社會轉型過程中, 我國鄉村社會的治理模式發生了很大的變化, 在三大治理主體互動的過程中, 出現了原來的鄉村社會治理模式與新的鄉村社會狀況不適應、不協調的狀況。鄉村治理的這種狀況, 不利于實現鄉村社會的和諧。這就需要構建一種全新的鄉村社會治理模式來實現鄉村善治, 推動國家治理體系和治理能力的現代化。
一、鄉政村治體制的建立
1978年以后, 以“大包干”為主要形式的家庭聯產承包責任制的推行, 加速了人民公社的解體。此后, 農村恢復了鄉鎮建制, 成立了村民委員會作為群眾自治組織, 我國農村逐步確立了鄉政村治體制。
(一) 家庭聯產承包責任制的推行
1979年9月, 黨的十一屆四中全會正式通過《關于加快農業發展若干重大問題的決定》, 強調各級行政機關的意見除有法律規定者外, 不得用行政命令的方法強制社、隊執行, 以保障農民的自主權, 發揮他們的積極性[1]。農民群眾的積極性和創造性得到了有效發揮, 他們在實踐中創造出形式多樣的農業生產責任制, 最終穩定在家庭聯產承包責任制上。家庭聯產承包責任制使農民獲得生產和分配的自主權, 既克服了人民公社時期分配中的平均主義弊端, 又糾正了管得過死過嚴、經營方式單一的缺點。這種統分結合的經營方式既保留了集體經濟的優越性, 又發揮了農民生產的積極性, 受到農民群眾的普遍歡迎, 并在全國推廣開來。家庭聯產承包責任制對農村生產關系進行了調整, 帶動了上層建筑的變革。隨著生產力的發展, 作為上層建筑的人民公社體制已不能適應變化了的新形勢, 其消極作用日益凸顯。
(二) 人民公社的解體
人民公社在公社與農民之間、公社與村落之間存在著巨大的張力, 為了解決這種問題, 黨和政府作出了極大的努力。一方面, 對農民進行思想政治教育, 向他們傳遞社會主義制度的先進性和優越性;另一方面, 堅持不懈地用超經濟的強制來消弭張力, 規范農民的行為。1983年10月, 黨中央、國務院頒布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》, 要求在1984年底以前大體上完成建立鄉政府的工作。這項工作在1985年6月全部完成, 全國共建92000多個鄉、鎮人民政府, 各地在建鄉的同時, 建立村民委員會82萬多個[2]。至此, 人民公社徹底退出了歷史舞臺。人民公社是黨和國家在社會主義建設過程中的一次嘗試, 曾發揮了一定的積極作用, 但它超越了歷史發展階段, 不符合當時的生產力水平和人們的思想覺悟狀況, 因此, 它的最終解體是必然的。
(三) 鄉政村治體制的確立
改革開放后的農村改革, 不僅使農民獲得了生產經營自主權, 也使鄉村治理體制的演變路徑得以改變[3]。農村改革改變了原先的經營制度, 使人民公社體制下的生產隊失去了原來的組織功能與整合功能, 鄉村社會出現了管理上的真空。在這種情況下, 鄉政村治體制逐步取代政社合一的人民公社體制, 成為新的鄉村治理模式。1980年, 廣西壯族自治區宜山、羅城兩縣的一些農民為了走出鄉村治理的困境, 自發組建了村民委員會, 使當地的社會治安迅速好轉, 產生了示范效應。1982年12月, 新頒布的《中華人民共和國憲法》規定農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織, 村民委員會辦理本居住地區的公共事務和公益事業。在群眾自發創造與國家鼓勵支持的雙重推動下, 村民自治以燎原之勢迅速推向全國。1983年10月, 中共中央、國務院聯合發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》要求在全國范圍內建立鄉政府作為國家基層政權, 實行政社分開。1985年6月, 撤社建鄉工作在全國范圍內完成, 至此, 鄉政村治體制在農村初步確立。
二、鄉政村治體制的發展階段
鄉村社會的權力結構及其運行邏輯是圍繞稅費關系形成的, 因此, 稅費征繳及其利益分配構成鄉村治理體系的基礎, 稅費關系的變化直接導致鄉村治理體系及其運作邏輯的變化。
(一) 稅費征繳時代
在稅費征繳時代, 農村的稅費關系非常清晰, 即“交完國家的, 留足集體的, 剩下全是自己的”, 農民勞動所得在國家、集體、個人三者之間進行有序分配。當時, 農民的負擔來自稅和費兩個方面。稅即農業稅, 包括農林特產稅、屠宰稅、耕地占用稅等。費即各種收費, 國家法定的收費主要是“三提五統”。但實際情況是, 農民的實際負擔遠遠超過了法律規定的界限, 且集資攤派的費用遠遠超過農業稅。2000年對農民征收的稅費總量為1779億元, 其中農牧業稅、農業特產稅為335億元, 只占18.8%, 其他各項收費1444億元, 占81.2%[4]。此外, “搭車”收費的現象也很普遍, 收費項目少則幾十個, 多則上百個。因此, 在稅費征繳時代, 農民負擔過重是中國農村一個十分尖銳的問題。它不但破壞了農村既有的利益分配關系, 還直接導致鄉村治理的混亂。農民負擔過重, 遠遠超出了農民承受的范圍, 在農村引發了一系列問題。農民負擔過重使鄉村干群矛盾突出、鄉村治理失序、鄉村組織行為失范、農民上訪甚至集體上訪頻繁、群體性事件時有發生, 這些成為農村主要的不穩定因素, 使得這一時期的鄉村社會面臨嚴重的治理困境。
(二) 后農業稅時代
進入21世紀后, 黨和政府開始醞釀改革農村稅費制度, 減輕農民負擔。2006年1月, 《中華人民共和國農業稅條例》正式廢止, 這不僅宣布了自1958年開始實行的《農業稅條例》失效, 也意味著延續了2600多年的農業稅成為歷史, 農民負擔從根本上得到解除, 從此, 中國廣大農村進入后農業稅時代。農村稅費改革為鄉村治理結構的變革帶來了契機, 帶動了鄉村基層組織的財政基礎、權力結構、行為方式等多方面的變化。
1. 農村稅費改革倒逼鄉政改革。
農村稅費改革意味著“以農養政”時代的終結, 免除農業稅后, 鄉鎮政府不能再向農民攤派各項稅費, 其財政來源變為上級政府的財政轉移支付。鄉鎮政府的中心工作由稅費征繳轉變為向上級爭取更多的資源和優化資源配置, 加之“工業反哺農業, 城市支持農村”政策的實施, 國家加大了對農村公共產品與服務的財政轉移支付力度, 鄉鎮政府的工作方式實現了從稅費征繳時代“對上服務, 對下要錢”向農村稅費改革后“對上要錢, 對下服務”的轉變, 這種轉變為鄉鎮政府職能轉變提供了充足動力。同時, 由于稅費征繳職能消失, 鄉鎮政府工作量減少, 這就降低了政府的治理成本。鄉鎮政府的運轉經費主要依靠上級政府按人頭進行財政轉移支付, 上級下達的一些任務也主要實行“費隨事轉”的工作制度, 這就從體制上遏制了鄉鎮機構擴張與人員超編的發展趨勢, 倒逼鄉鎮政府精簡機構, 裁汰冗員, 進行自我改革。
2. 農村稅費改革推動村治改革。
農村稅費改革后, 由于不能再向農民攤派各項稅費, 鄉鎮政府就會放松對村委會的控制, 這就使村委會去行政化成為可能, 使村民自治向“本我”回歸。農業稅費征收任務取消后, 村委會可以從沉重的行政事務中解脫出來, 將主要精力和時間用于本村的公共事務, 從而更好地維護和保障農民的合法權益, 實現從為上級政府服務向為村民服務的轉變。農村稅費改革后, 鄉、村兩級利益一體化的格局被打破, 隨著財政來源的轉變, 向上級政府爭取更多的財政轉移支付成為“兩委”的主要任務, 促進村級經濟發展和為村民服務成為“兩委”的共同目標。這就緩解了稅費征繳時代關系緊張的“兩委”矛盾。
三、鄉政村治體制的運作邏輯
改革開放以后, 我國在農村逐步確立鄉政村治體制, 取代以政社合一為特點的人民公社體制。在鄉政村治體制下, 鄉政處于主導地位, 村治則處于基礎地位, 鄉村權力結構重新回歸“國家—社會”二元體系。
(一) 鄉政的權力結構及運行邏輯
人民公社解體、鄉鎮恢復建制后, 鄉鎮的權力組織體系大體上可以分為五大班子, 即黨委、人大、政府、政協聯絡組和武裝部。其中鄉鎮黨委作為黨在農村的基層組織, 在五大班子中居于領導核心位置。實行黨政分開后, 黨委不再直接干預依法屬于鄉鎮人大和政府范圍內的事務, 但這并不涉及鄉鎮黨委對鄉鎮人大和政府的職能性事務的作用。黨委可以通過黨內決策來影響行政決策, 確保黨在農村的領導核心地位。鄉鎮政府是我國農村的基層政權機構, 在國家政權體系中處于基礎的地位, 國家關于農村的各項發展目標、任務、計劃最終都要靠鄉鎮政府去貫徹和執行。鄉鎮政府作為國家基層行政機關, 權力來源具有多重性, 主要有鄉鎮人大、上級政府、同級黨委、法人地位四個方面。首先, 鄉鎮政府由鄉鎮人大選舉產生。作為鄉鎮人大的執行機關, 鄉鎮政府必須對鄉鎮人大負責并報告工作。其次, 鄉鎮政府同時必須接受上級行政機關的領導, 完成上級政府交辦的各項工作, 并接受中央人民政府的統一領導。再次, 鄉鎮政府還得接受同級黨委的領導, 無論是鄉鎮內的政治決策、經濟決策、人事決策, 黨委都有最終決定權。最后, 鄉鎮政府作為法人組織, 法律明文規定了其職責權限與法律責任, 這是鄉鎮政府權力的又一來源。權力來源的多樣性, 一方面使鄉鎮政府人浮于事、效率低下;另一方面又使鄉鎮政府處處受限, 無法有效發揮自身職能。
(二) 村社的權力結構及運行邏輯
我國農村地區存在眾多的村級組織, 具體可以分為正式組織、非正式組織。正式組織, 就是依法成立并履行一定職能的組織, 一般都有自己的章程、規則和組織活動。目前, 我國農村的正式組織主要有村支部、村委會、村婦聯、村共青團、村民小組。非正式組織各地情況不一, 主要包括各種娛樂組織、合作組織, 這些組織在農民生活中扮演著重要的角色, 構成了農民主要的交際圈。近年來, 隨著經濟發展和社會進步, 各種非正式組織在農村大量涌現, 成為農村一支重要的、不可忽視的力量。在村級正式組織中, 最主要的兩個組織是村支部與村委會, 兩者在鄉村治理中發揮著重要作用。中共中央在1994年發布的《關于加強農村基層組織建設的通知》中明確規定:“黨支部要加強對村民委員會的領導, 支持村民委員會依法開展工作。村民委員會必須把自己置于黨支部領導之下, 積極主動地做好職責范圍內的工作。”[5]因此, 村支部是中國共產黨在農村的基層組織, 是黨在農村基層的戰斗堡壘, 在村級正式組織中處于領導核心位置。
四、鄉政村治體制運作中出現的問題
村民自治是有中國特色的社會主義民主政治, 它調動了廣大農民的政治熱情, 推進了農村的民主化進程。但是, 村民自治在運行中村委會與鄉鎮政府和村支部難免產生矛盾, 這就對村民自治構成了挑戰, 不利于實現鄉村善治。
(一) 鄉鎮政府與村委會的矛盾
《村民委員會組織法》從法律的角度規定了鄉鎮政府與村委會是工作上指導與被指導、協助與被協助的關系, 但并沒有規范與協調實踐中的鄉村關系。因此, 在現實生活中, 村委會與鄉鎮政府之間會出現矛盾和沖突。
1. 村委會被“準政權化”, 鄉鎮政府過度干預村委會職權。
在稅費征繳時代, 鄉鎮政府處于國家政權體系的基礎和末梢地位, 國家在農村的各項指標和任務最終都要靠鄉鎮政府去落實。因此, 鄉鎮領導會千方百計加強對村委會的影響和控制, 甚至采用行政命令的手段要求村委會貫徹落實上級的指標和任務, 從而把鄉鎮政府與村委會名義上的指導與被指導、協助與被協助關系變為實際上的領導與被領導關系, 使鄉鎮行政權與村民自治權關系不和諧, 絕大部分村成為行政村而非自治村[6]。在這種情況下, 鄉鎮政府把村委會視為自己的下級機構或派出機構, 仍舊沿襲行政命令式的管理方式, 越權干預屬于村民自治范圍內的事務, 使得村委會無法有效開展工作, 依法履行自身職能。村委會為了維護自身職責和村民權益, 對鄉鎮政府這種過度干預的越權行為進行抵制, 這樣兩者的矛盾就不可避免。
2. 村委會“過度自治化”, 拒絕接受鄉鎮政府的指導。
人民公社解體后, 國家對村民委員會這一新生事物表現出極大的熱情, 鼓勵、支持、引導這一村民自治組織的發展, 并明確其與鄉鎮政府之間是指導關系, 而非領導關系, 為理順村委會與鄉鎮政府的關系提供了制度保障。但是, 如果不能恰當地處理村委會與鄉鎮政府的關系, 很容易從一個極端走向另一個極端。隨著基層民主制度的發展, 特別是“后農業稅時代”的到來, 村委會開始力圖擺脫與鄉鎮政府實際上的行政隸屬關系, 不再對鄉鎮政府唯命是從, 開始發揮自身職能。但有些村委會為了自身利益, 不愿接受鄉鎮政府指導, 抱著消極冷淡的態度, 抑制國家權力對農村社會的調控, 導致村委會“過度自治化”傾向, 對鄉鎮政府的權威構成一定的挑戰, 使得鄉村治理陷入困境。
(二) 村支部與村委會的矛盾
村支部代表著黨對農村的政治領導權, 村委會代表著村級社區的自治權。只要“兩委”各司其職, 互相配合, 就能夠實現鄉村善治的目標。但在實際工作中, 圍繞著對農村公共權力的爭奪, “兩委”在村級權力結構中存在著矛盾和沖突。
1. 村支部包攬村社事務, 排擠村委會。
現實中, 村支部特別是支部書記將村支部與村委會領導和被領導關系理解為村委會是村支部的一個部門, 包攬村委會的事務, 使村民自治流于形式[7]。在這種思想指引下, 一些村支部片面強調村支部在農村的領導核心地位, 借口加強黨的領導, 包攬農村財權、人事權、行政權等一切事務;一些村支部撇開村委會, 包辦村委會職權范圍內的事, 使村委會有職無權;還有一些村支部把村委會視為其執行機構, 村委會只負責貫徹落實村支部的決定。村支部包攬村社事務使得村委會無法有效發揮自身作用。
2. 村委會強調村民自治, 排斥村支部。
由于村委會的領導是經過全村村民直接選舉產生的, 得到了大部分村民的擁護, 在與黨支部的權力博弈中有著絕對優勢, 所以, 一些村委會過分強調村民自治, 排斥村支部的領導, 替代本來應該由村支部負責的工作, 使黨支部被邊緣化, 從而危及村支部的領導核心地位。有的村委會干部認為村支部的領導主要是政治領導, 村支部只要把握好方向性的大事就行, 不必過問村內具體事務, 否則就是越俎代庖;有的村委會干部甚至認為村支部是黨的組織, 村支部只要搞好黨的建設就行。20世紀80年代初出現的“土地現已分到戶, 自己種地不用黨支部;村民自治自己做主, 用不著鄉政府”順口溜就是這種認識的具體表現, 現在這種認識還存在于一些村委會干部的頭腦中。如果村支部軟弱渙散, 缺乏號召力和凝聚力, 這種情況出現的概率就會明顯提高。
五、完善鄉村治理的對策
2018年9月, 中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》, 提出了建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制, 推動鄉村組織振興, 打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村。要實現鄉村善治的目標, 就必須在總結實踐經驗的基礎上, 站在構建科學合理的鄉村治理體系的高度, 進行整體構造和長遠設想。
(一) 轉變鄉鎮職能, 增加鄉村財政收入
1. 實現鄉鎮政府從汲取型向服務型轉換。
在稅費征繳時代, 鄉鎮政府主要職能是完成上級指標和維持自身運轉, 鄉村兩級的運轉成本主要靠農村和農民來承擔, 鄉鎮政府出于征收各項稅費的需要, 不斷擴張職能、擴大編制, 最終導致鄉級政權機構臃腫、人浮于事, 這種“以農養政”的特點是鄉鎮政府成為汲取型政府的根源所在。農村稅費改革后, 鄉鎮政府面臨的“壓力型體制”消失, 以稅費征繳為中心任務的時代也隨之結束, 鄉鎮政府的財政來源由原來的“五統”轉變為現在的上級財政轉移支付, 使鄉鎮政府從汲取型轉變為服務型變得可能。鄉鎮政府在服務理念的基礎上對內設機構重新設置, 壓縮管理結構, 合并職能重疊、功能交叉的機構, 變過去大包大攬為直接服務群眾, 實現鄉鎮政府職能上的歸位和補位[8]。鄉鎮政府在轉變職能后, 從一些公共領域退出, 減小對農村內部事務的干預力度, 這就從根本上解決了鄉鎮職能擴張、鄉村摩擦不斷的問題。在此基礎上, 如果合理劃分鄉政與村治兩者的權力邊界, 就能實現兩者的有效互動。
2. 加大對鄉村財政轉移支付的力度。
鄉村財政是鄉村治理的經濟基礎。稅費改革前, 我國鄉村實行財政自籌制度, “三提五統”是鄉村兩級財政收入的主要來源。農民不僅負擔著鄉村兩級機構在編人員的供養, 而且負擔著農村公共產品與服務的供給, 因此, 壓在農民身上的經濟負擔較重。農村稅費改革實現了鄉村兩級財政從基層汲取到上級財政轉移支付的轉變, 同時也意味著包括農村基礎教育、公共設施、衛生醫療等在內的公共產品與服務要從通過農民各項稅費來負擔轉變成國家轉移支付來供給。在國家加大對農村財政投入力度的同時, 鄉、村兩級應該立足于本地實際情況, 充分挖掘利用本地優勢資源, 通過發展鄉村集體經濟, 增加財政收入, 從而提高鄉村財政自生能力, 這才是鄉村治理的根本之策。
(二) 明確“兩委”關系, 完善村級規約
1. 建立科學有效的鄉村“兩委”運行機制。
村兩委都是村莊體制內精英, 是農村治理的主體, 兩者關系直接關系到農村治理狀況的好壞。因此, 要合理劃分“兩委”職責和權限, 完善“兩委”協調機制, 實現兩者有序互動。農村稅費改革后, 政府沒有了自上而下的指標和攤派, 這就結束了村委會在稅費征繳時代扮演的村民“當家人”與政府“代理人”這種兩難角色。村委會的主要任務轉變為辦理本村的公共事務和公益事業, 協助維護社會治安, 向人民政府反映村民的意見、要求和建議。作為農村兩大權力主體, “兩委”在處理村莊公共事務時, 難免發生工作上的聯系, 這就需要建立有效的工作協調機制, 從而實現兩者的有序互動。兩委聯席會議制度是實現兩委有序互動的有效機制。遇有涉及全體村民重大利益的決策或任何一方都無法單獨解決的重大問題時, 應該召集兩委聯席會議進行協商, 形成初步的解決方案, 然后交由村民會議或村民代表會議討論決定, 從而消除分歧, 達成共識, 促進村民自治不斷發展和完善。
2. 實現村級治理的法治化。
村級規約是鄉村社會結構分化背景下一種重要的整合機制。人民公社時期, 實行的主要是行政性整合, 農村社會在行政強力的控制下保持著一種非正常的穩定。人民公社解體后, 農村社會的階層發生了重大分化, 這種階層分化對舊的社會整合機制構成了挑戰, 農村的社會整合機制需要實現從傳統到現代的轉變。改革開放后, 農村社會開始尋求一種新的社會整合機制, 這種新的社會整合機制就是現在實行的以村級規約為主的契約性整合機制。因此, 村級規約制定的過程, 也是村民參與村級公共事務管理的過程。村級規約作為村民通過民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督, 實現自我管理、自我教育和自我服務的一項制度安排, 符合村民自治精神和法治精神, 實現了自治與法治的有機統一。作為村民自治制度化、規范化的有效形式, 村級規約可以說是農村社會的穩定器、調節閥, 是實現農村社會有序化的重要工具。
(三) 吸納自治力量, 堅持群眾路線
1. 實現鄉村治理主體多樣化。
改革開放以后, 農村經濟發展促成了體制外精英的崛起。體制外精英是在村莊內有一定政治社會影響力的村民, 由于干群關系緊張以及村民的“政治無力感”, 他們成為農民新的利益代言人[9]。社會的日益復雜化與社會分工的不斷發展, 使治理主體多元化不僅成為可能, 而且變得非常必要。特別是后農業稅時代的來臨, 村民的主動性與積極性被激發出來, 體制外精英和各種群眾組織通過各種途徑發表意見以影響決策, 并積極要求參與村莊治理。這就要求政府在轉變職能的同時, 積極回應群眾的這種合理關切與要求, 改變過去以政府為主導的治理模式, 創造條件積極吸納體制外精英與群眾組織參與村莊治理, 實現治理主體多元化, 從而優化鄉村治理結構、推動鄉村治理現代化。
2. 尊重村民的主體地位。
黨的十九大報告強調, 人民是歷史的創造者, 必須堅持人民主體地位, 把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。在新時代背景下, 推進鄉村治理同樣需要堅持群眾路線, 尊重村民的主體地位, 發揮村民的積極性、主動性和創造性。首先, 加強對鄉村干部的監督與制約, 切實解決發生在農民群眾身邊的不正之風。針對農村比較突出的是“四風”問題和干部貪污腐敗問題, 黨和政府必須高度重視, 采取切實有效的措施解決發生在農民群眾身邊的不正之風, 嚴肅處理違法違紀的鄉村干部, 營造風清氣正的政治生態。其次, 注重調查研究, 堅持問計于民、問需于民。農民群眾是鄉村治理的主體, 鄉村治理的好壞主要取決于農民群眾的態度與參與程度。因此, 要完善鄉村治理, 必須想群眾之所想, 急群眾之所急, 積極回應農民群眾的關切與期待, 只有這樣才能贏得農民群眾的信任和支持, 推動鄉村治理不斷向前發展。
六、結論
改革開放以來, 我國農村開始重大的制度變遷, 家庭聯產承包責任制的實行直接推動了人民公社解體, 鄉政村治體制在我國農村逐步確立。在此體制下, 改革開放前單一的權力格局開始分化為現在的鄉政權力與村治權力, 與此同時, 圍繞著對村治權力的獲取與行使, 村級組織內部也開始分化。從總體上看, 我國鄉政村治體制是圍繞著以“黨政為主導, 村民為主體”進行實踐的, 是在國家基層治理的制度框架之內進行自主探索的, 符合國家基層治理體系和治理能力現代化的要求[10]。村民自治開啟了我國農村基層民主的發展進程, 是社會主義民主最廣泛的實踐, 對促進農村經濟的發展和維護農村社會秩序的穩定發揮了重要的作用。鄉鎮政權的存在能夠引導和規范村民自治的活動, 將村民自治納入國家法律法規的軌道中, 實現國家對農村社會的有效治理。但是, 鄉政村治體制也并非完美無缺, 鄉鎮政府與村委會之間存在著一定的矛盾與沖突, 村級組織內部的村支部與村委會也存在著不和諧現象, 影響了鄉村善治目標的實現。在新時代背景下, 要實現對農村的有效治理, 就需要黨和政府站在構建科學合理的鄉村治理結構的高度, 在總結實踐經驗的基礎上, 統籌兼顧、協調推進。
中國鄉村發現網轉自：行政科學論壇2019年01期
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