摘要：改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村逐步確立了鄉(xiāng)政村治體制。在此體制下, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會(huì)三大治理主體。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中, 我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理模式發(fā)生了很大的變化, 在三大治理主體互動(dòng)的過(guò)程中, 出現(xiàn)了原來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式與新的鄉(xiāng)村社會(huì)狀況不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的狀況。鄉(xiāng)村治理的這種狀況, 不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧。這就需要構(gòu)建一種全新的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治, 推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
一、鄉(xiāng)政村治體制的建立
1978年以后, 以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行, 加速了人民公社的解體。此后, 農(nóng)村恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 成立了村民委員會(huì)作為群眾自治組織, 我國(guó)農(nóng)村逐步確立了鄉(xiāng)政村治體制。
(一) 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行
1979年9月, 黨的十一屆四中全會(huì)正式通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》, 強(qiáng)調(diào)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)除有法律規(guī)定者外, 不得用行政命令的方法強(qiáng)制社、隊(duì)執(zhí)行, 以保障農(nóng)民的自主權(quán), 發(fā)揮他們的積極性[1]。農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性得到了有效發(fā)揮, 他們?cè)趯?shí)踐中創(chuàng)造出形式多樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制, 最終穩(wěn)定在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制上。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得生產(chǎn)和分配的自主權(quán), 既克服了人民公社時(shí)期分配中的平均主義弊端, 又糾正了管得過(guò)死過(guò)嚴(yán)、經(jīng)營(yíng)方式單一的缺點(diǎn)。這種統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)方式既保留了集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性, 又發(fā)揮了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性, 受到農(nóng)民群眾的普遍歡迎, 并在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整, 帶動(dòng)了上層建筑的變革。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展, 作為上層建筑的人民公社體制已不能適應(yīng)變化了的新形勢(shì), 其消極作用日益凸顯。
(二) 人民公社的解體
人民公社在公社與農(nóng)民之間、公社與村落之間存在著巨大的張力, 為了解決這種問(wèn)題, 黨和政府作出了極大的努力。一方面, 對(duì)農(nóng)民進(jìn)行思想政治教育, 向他們傳遞社會(huì)主義制度的先進(jìn)性和優(yōu)越性;另一方面, 堅(jiān)持不懈地用超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制來(lái)消弭張力, 規(guī)范農(nóng)民的行為。1983年10月, 黨中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》, 要求在1984年底以前大體上完成建立鄉(xiāng)政府的工作。這項(xiàng)工作在1985年6月全部完成, 全國(guó)共建92000多個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府, 各地在建鄉(xiāng)的同時(shí), 建立村民委員會(huì)82萬(wàn)多個(gè)[2]。至此, 人民公社徹底退出了歷史舞臺(tái)。人民公社是黨和國(guó)家在社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一次嘗試, 曾發(fā)揮了一定的積極作用, 但它超越了歷史發(fā)展階段, 不符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平和人們的思想覺(jué)悟狀況, 因此, 它的最終解體是必然的。
(三) 鄉(xiāng)政村治體制的確立
改革開(kāi)放后的農(nóng)村改革, 不僅使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán), 也使鄉(xiāng)村治理體制的演變路徑得以改變[3]。農(nóng)村改革改變了原先的經(jīng)營(yíng)制度, 使人民公社體制下的生產(chǎn)隊(duì)失去了原來(lái)的組織功能與整合功能, 鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了管理上的真空。在這種情況下, 鄉(xiāng)政村治體制逐步取代政社合一的人民公社體制, 成為新的鄉(xiāng)村治理模式。1980年, 廣西壯族自治區(qū)宜山、羅城兩縣的一些農(nóng)民為了走出鄉(xiāng)村治理的困境, 自發(fā)組建了村民委員會(huì), 使當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安迅速好轉(zhuǎn), 產(chǎn)生了示范效應(yīng)。1982年12月, 新頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織, 村民委員會(huì)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。在群眾自發(fā)創(chuàng)造與國(guó)家鼓勵(lì)支持的雙重推動(dòng)下, 村民自治以燎原之勢(shì)迅速推向全國(guó)。1983年10月, 中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立鄉(xiāng)政府作為國(guó)家基層政權(quán), 實(shí)行政社分開(kāi)。1985年6月, 撤社建鄉(xiāng)工作在全國(guó)范圍內(nèi)完成, 至此, 鄉(xiāng)政村治體制在農(nóng)村初步確立。
二、鄉(xiāng)政村治體制的發(fā)展階段
鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行邏輯是圍繞稅費(fèi)關(guān)系形成的, 因此, 稅費(fèi)征繳及其利益分配構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ), 稅費(fèi)關(guān)系的變化直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系及其運(yùn)作邏輯的變化。
(一) 稅費(fèi)征繳時(shí)代
在稅費(fèi)征繳時(shí)代, 農(nóng)村的稅費(fèi)關(guān)系非常清晰, 即“交完國(guó)家的, 留足集體的, 剩下全是自己的”, 農(nóng)民勞動(dòng)所得在國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間進(jìn)行有序分配。當(dāng)時(shí), 農(nóng)民的負(fù)擔(dān)來(lái)自稅和費(fèi)兩個(gè)方面。稅即農(nóng)業(yè)稅, 包括農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅等。費(fèi)即各種收費(fèi), 國(guó)家法定的收費(fèi)主要是“三提五統(tǒng)”。但實(shí)際情況是, 農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了法律規(guī)定的界限, 且集資攤派的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)業(yè)稅。2000年對(duì)農(nóng)民征收的稅費(fèi)總量為1779億元, 其中農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為335億元, 只占18.8%, 其他各項(xiàng)收費(fèi)1444億元, 占81.2%[4]。此外, “搭車”收費(fèi)的現(xiàn)象也很普遍, 收費(fèi)項(xiàng)目少則幾十個(gè), 多則上百個(gè)。因此, 在稅費(fèi)征繳時(shí)代, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重是中國(guó)農(nóng)村一個(gè)十分尖銳的問(wèn)題。它不但破壞了農(nóng)村既有的利益分配關(guān)系, 還直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的混亂。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民承受的范圍, 在農(nóng)村引發(fā)了一系列問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重使鄉(xiāng)村干群矛盾突出、鄉(xiāng)村治理失序、鄉(xiāng)村組織行為失范、農(nóng)民上訪甚至集體上訪頻繁、群體性事件時(shí)有發(fā)生, 這些成為農(nóng)村主要的不穩(wěn)定因素, 使得這一時(shí)期的鄉(xiāng)村社會(huì)面臨嚴(yán)重的治理困境。
(二) 后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代
進(jìn)入21世紀(jì)后, 黨和政府開(kāi)始醞釀改革農(nóng)村稅費(fèi)制度, 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2006年1月, 《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止, 這不僅宣布了自1958年開(kāi)始實(shí)行的《農(nóng)業(yè)稅條例》失效, 也意味著延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅成為歷史, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)從根本上得到解除, 從此, 中國(guó)廣大農(nóng)村進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。農(nóng)村稅費(fèi)改革為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變革帶來(lái)了契機(jī), 帶動(dòng)了鄉(xiāng)村基層組織的財(cái)政基礎(chǔ)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為方式等多方面的變化。
1. 農(nóng)村稅費(fèi)改革倒逼鄉(xiāng)政改革。
農(nóng)村稅費(fèi)改革意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的終結(jié), 免除農(nóng)業(yè)稅后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再向農(nóng)民攤派各項(xiàng)稅費(fèi), 其財(cái)政來(lái)源變?yōu)樯霞?jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作由稅費(fèi)征繳轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏霞?jí)爭(zhēng)取更多的資源和優(yōu)化資源配置, 加之“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支持農(nóng)村”政策的實(shí)施, 國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式實(shí)現(xiàn)了從稅費(fèi)征繳時(shí)代“對(duì)上服務(wù), 對(duì)下要錢”向農(nóng)村稅費(fèi)改革后“對(duì)上要錢, 對(duì)下服務(wù)”的轉(zhuǎn)變, 這種轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了充足動(dòng)力。同時(shí), 由于稅費(fèi)征繳職能消失, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量減少, 這就降低了政府的治理成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依靠上級(jí)政府按人頭進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 上級(jí)下達(dá)的一些任務(wù)也主要實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的工作制度, 這就從體制上遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張與人員超編的發(fā)展趨勢(shì), 倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu), 裁汰冗員, 進(jìn)行自我改革。
2. 農(nóng)村稅費(fèi)改革推動(dòng)村治改革。
農(nóng)村稅費(fèi)改革后, 由于不能再向農(nóng)民攤派各項(xiàng)稅費(fèi), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)放松對(duì)村委會(huì)的控制, 這就使村委會(huì)去行政化成為可能, 使村民自治向“本我”回歸。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收任務(wù)取消后, 村委會(huì)可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來(lái), 將主要精力和時(shí)間用于本村的公共事務(wù), 從而更好地維護(hù)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益, 實(shí)現(xiàn)從為上級(jí)政府服務(wù)向?yàn)榇迕穹?wù)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革后, 鄉(xiāng)、村兩級(jí)利益一體化的格局被打破, 隨著財(cái)政來(lái)源的轉(zhuǎn)變, 向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為“兩委”的主要任務(wù), 促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為村民服務(wù)成為“兩委”的共同目標(biāo)。這就緩解了稅費(fèi)征繳時(shí)代關(guān)系緊張的“兩委”矛盾。
三、鄉(xiāng)政村治體制的運(yùn)作邏輯
改革開(kāi)放以后, 我國(guó)在農(nóng)村逐步確立鄉(xiāng)政村治體制, 取代以政社合一為特點(diǎn)的人民公社體制。在鄉(xiāng)政村治體制下, 鄉(xiāng)政處于主導(dǎo)地位, 村治則處于基礎(chǔ)地位, 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)重新回歸“國(guó)家—社會(huì)”二元體系。
(一) 鄉(xiāng)政的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行邏輯
人民公社解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)建制后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力組織體系大體上可以分為五大班子, 即黨委、人大、政府、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組和武裝部。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為黨在農(nóng)村的基層組織, 在五大班子中居于領(lǐng)導(dǎo)核心位置。實(shí)行黨政分開(kāi)后, 黨委不再直接干預(yù)依法屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府范圍內(nèi)的事務(wù), 但這并不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府的職能性事務(wù)的作用。黨委可以通過(guò)黨內(nèi)決策來(lái)影響行政決策, 確保黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)構(gòu), 在國(guó)家政權(quán)體系中處于基礎(chǔ)的地位, 國(guó)家關(guān)于農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、計(jì)劃最終都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去貫徹和執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層行政機(jī)關(guān), 權(quán)力來(lái)源具有多重性, 主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、上級(jí)政府、同級(jí)黨委、法人地位四個(gè)方面。首先, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)必須接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo), 完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)工作, 并接受中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。再次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還得接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo), 無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的政治決策、經(jīng)濟(jì)決策、人事決策, 黨委都有最終決定權(quán)。最后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法人組織, 法律明文規(guī)定了其職責(zé)權(quán)限與法律責(zé)任, 這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的又一來(lái)源。權(quán)力來(lái)源的多樣性, 一方面使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人浮于事、效率低下;另一方面又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處處受限, 無(wú)法有效發(fā)揮自身職能。
(二) 村社的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行邏輯
我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在眾多的村級(jí)組織, 具體可以分為正式組織、非正式組織。正式組織, 就是依法成立并履行一定職能的組織, 一般都有自己的章程、規(guī)則和組織活動(dòng)。目前, 我國(guó)農(nóng)村的正式組織主要有村支部、村委會(huì)、村婦聯(lián)、村共青團(tuán)、村民小組。非正式組織各地情況不一, 主要包括各種娛樂(lè)組織、合作組織, 這些組織在農(nóng)民生活中扮演著重要的角色, 構(gòu)成了農(nóng)民主要的交際圈。近年來(lái), 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步, 各種非正式組織在農(nóng)村大量涌現(xiàn), 成為農(nóng)村一支重要的、不可忽視的力量。在村級(jí)正式組織中, 最主要的兩個(gè)組織是村支部與村委會(huì), 兩者在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。中共中央在1994年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》中明確規(guī)定:“黨支部要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo), 支持村民委員會(huì)依法開(kāi)展工作。村民委員會(huì)必須把自己置于黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下, 積極主動(dòng)地做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作?！盵5]因此, 村支部是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織, 是黨在農(nóng)村基層的戰(zhàn)斗堡壘, 在村級(jí)正式組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心位置。
四、鄉(xiāng)政村治體制運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題
村民自治是有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治, 它調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的政治熱情, 推進(jìn)了農(nóng)村的民主化進(jìn)程。但是, 村民自治在運(yùn)行中村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支部難免產(chǎn)生矛盾, 這就對(duì)村民自治構(gòu)成了挑戰(zhàn), 不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。
(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的矛盾
《村民委員會(huì)組織法》從法律的角度規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是工作上指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系, 但并沒(méi)有規(guī)范與協(xié)調(diào)實(shí)踐中的鄉(xiāng)村關(guān)系。因此, 在現(xiàn)實(shí)生活中, 村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突。
1. 村委會(huì)被“準(zhǔn)政權(quán)化”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度干預(yù)村委會(huì)職權(quán)。
在稅費(fèi)征繳時(shí)代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家政權(quán)體系的基礎(chǔ)和末梢地位, 國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)最終都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)千方百計(jì)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的影響和控制, 甚至采用行政命令的手段要求村委會(huì)貫徹落實(shí)上級(jí)的指標(biāo)和任務(wù), 從而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)名義上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系變?yōu)閷?shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系不和諧, 絕大部分村成為行政村而非自治村[6]。在這種情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)視為自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu), 仍舊沿襲行政命令式的管理方式, 越權(quán)干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù), 使得村委會(huì)無(wú)法有效開(kāi)展工作, 依法履行自身職能。村委會(huì)為了維護(hù)自身職責(zé)和村民權(quán)益, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種過(guò)度干預(yù)的越權(quán)行為進(jìn)行抵制, 這樣兩者的矛盾就不可避免。
2. 村委會(huì)“過(guò)度自治化”, 拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。
人民公社解體后, 國(guó)家對(duì)村民委員會(huì)這一新生事物表現(xiàn)出極大的熱情, 鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)這一村民自治組織的發(fā)展, 并明確其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是指導(dǎo)關(guān)系, 而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 為理順村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系提供了制度保障。但是, 如果不能恰當(dāng)?shù)靥幚泶逦瘯?huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系, 很容易從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。隨著基層民主制度的發(fā)展, 特別是“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的到來(lái), 村委會(huì)開(kāi)始力圖擺脫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上的行政隸屬關(guān)系, 不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯命是從, 開(kāi)始發(fā)揮自身職能。但有些村委會(huì)為了自身利益, 不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo), 抱著消極冷淡的態(tài)度, 抑制國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的調(diào)控, 導(dǎo)致村委會(huì)“過(guò)度自治化”傾向, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威構(gòu)成一定的挑戰(zhàn), 使得鄉(xiāng)村治理陷入困境。
(二) 村支部與村委會(huì)的矛盾
村支部代表著黨對(duì)農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán), 村委會(huì)代表著村級(jí)社區(qū)的自治權(quán)。只要“兩委”各司其職, 互相配合, 就能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。但在實(shí)際工作中, 圍繞著對(duì)農(nóng)村公共權(quán)力的爭(zhēng)奪, “兩委”在村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在著矛盾和沖突。
1. 村支部包攬村社事務(wù), 排擠村委會(huì)。
現(xiàn)實(shí)中, 村支部特別是支部書記將村支部與村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系理解為村委會(huì)是村支部的一個(gè)部門, 包攬村委會(huì)的事務(wù), 使村民自治流于形式[7]。在這種思想指引下, 一些村支部片面強(qiáng)調(diào)村支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位, 借口加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo), 包攬農(nóng)村財(cái)權(quán)、人事權(quán)、行政權(quán)等一切事務(wù);一些村支部撇開(kāi)村委會(huì), 包辦村委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事, 使村委會(huì)有職無(wú)權(quán);還有一些村支部把村委會(huì)視為其執(zhí)行機(jī)構(gòu), 村委會(huì)只負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)村支部的決定。村支部包攬村社事務(wù)使得村委會(huì)無(wú)法有效發(fā)揮自身作用。
2. 村委會(huì)強(qiáng)調(diào)村民自治, 排斥村支部。
由于村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是經(jīng)過(guò)全村村民直接選舉產(chǎn)生的, 得到了大部分村民的擁護(hù), 在與黨支部的權(quán)力博弈中有著絕對(duì)優(yōu)勢(shì), 所以, 一些村委會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)村民自治, 排斥村支部的領(lǐng)導(dǎo), 替代本來(lái)應(yīng)該由村支部負(fù)責(zé)的工作, 使黨支部被邊緣化, 從而危及村支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。有的村委會(huì)干部認(rèn)為村支部的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo), 村支部只要把握好方向性的大事就行, 不必過(guò)問(wèn)村內(nèi)具體事務(wù), 否則就是越俎代庖;有的村委會(huì)干部甚至認(rèn)為村支部是黨的組織, 村支部只要搞好黨的建設(shè)就行。20世紀(jì)80年代初出現(xiàn)的“土地現(xiàn)已分到戶, 自己種地不用黨支部;村民自治自己做主, 用不著鄉(xiāng)政府”順口溜就是這種認(rèn)識(shí)的具體表現(xiàn), 現(xiàn)在這種認(rèn)識(shí)還存在于一些村委會(huì)干部的頭腦中。如果村支部軟弱渙散, 缺乏號(hào)召力和凝聚力, 這種情況出現(xiàn)的概率就會(huì)明顯提高。
五、完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策
2018年9月, 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》, 提出了建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制, 推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興, 打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo), 就必須在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 站在構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理體系的高度, 進(jìn)行整體構(gòu)造和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)想。
(一) 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能, 增加鄉(xiāng)村財(cái)政收入
1. 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從汲取型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換。
在稅費(fèi)征繳時(shí)代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能是完成上級(jí)指標(biāo)和維持自身運(yùn)轉(zhuǎn), 鄉(xiāng)村兩級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本主要靠農(nóng)村和農(nóng)民來(lái)承擔(dān), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于征收各項(xiàng)稅費(fèi)的需要, 不斷擴(kuò)張職能、擴(kuò)大編制, 最終導(dǎo)致鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事, 這種“以農(nóng)養(yǎng)政”的特點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為汲取型政府的根源所在。農(nóng)村稅費(fèi)改革后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的“壓力型體制”消失, 以稅費(fèi)征繳為中心任務(wù)的時(shí)代也隨之結(jié)束, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來(lái)源由原來(lái)的“五統(tǒng)”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型變得可能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)理念的基礎(chǔ)上對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重新設(shè)置, 壓縮管理結(jié)構(gòu), 合并職能重疊、功能交叉的機(jī)構(gòu), 變過(guò)去大包大攬為直接服務(wù)群眾, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能上的歸位和補(bǔ)位[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在轉(zhuǎn)變職能后, 從一些公共領(lǐng)域退出, 減小對(duì)農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)力度, 這就從根本上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能擴(kuò)張、鄉(xiāng)村摩擦不斷的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上, 如果合理劃分鄉(xiāng)政與村治兩者的權(quán)力邊界, 就能實(shí)現(xiàn)兩者的有效互動(dòng)。
2. 加大對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。
鄉(xiāng)村財(cái)政是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。稅費(fèi)改革前, 我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)行財(cái)政自籌制度, “三提五統(tǒng)”是鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源。農(nóng)民不僅負(fù)擔(dān)著鄉(xiāng)村兩級(jí)機(jī)構(gòu)在編人員的供養(yǎng), 而且負(fù)擔(dān)著農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給, 因此, 壓在農(nóng)民身上的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重。農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政從基層汲取到上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)變, 同時(shí)也意味著包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療等在內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)要從通過(guò)農(nóng)民各項(xiàng)稅費(fèi)來(lái)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成國(guó)家轉(zhuǎn)移支付來(lái)供給。在國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政投入力度的同時(shí), 鄉(xiāng)、村兩級(jí)應(yīng)該立足于本地實(shí)際情況, 充分挖掘利用本地優(yōu)勢(shì)資源, 通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì), 增加財(cái)政收入, 從而提高鄉(xiāng)村財(cái)政自生能力, 這才是鄉(xiāng)村治理的根本之策。
(二) 明確“兩委”關(guān)系, 完善村級(jí)規(guī)約
1. 建立科學(xué)有效的鄉(xiāng)村“兩委”運(yùn)行機(jī)制。
村兩委都是村莊體制內(nèi)精英, 是農(nóng)村治理的主體, 兩者關(guān)系直接關(guān)系到農(nóng)村治理狀況的好壞。因此, 要合理劃分“兩委”職責(zé)和權(quán)限, 完善“兩委”協(xié)調(diào)機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)兩者有序互動(dòng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后, 政府沒(méi)有了自上而下的指標(biāo)和攤派, 這就結(jié)束了村委會(huì)在稅費(fèi)征繳時(shí)代扮演的村民“當(dāng)家人”與政府“代理人”這種兩難角色。村委會(huì)的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檗k理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè), 協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安, 向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和建議。作為農(nóng)村兩大權(quán)力主體, “兩委”在處理村莊公共事務(wù)時(shí), 難免發(fā)生工作上的聯(lián)系, 這就需要建立有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制, 從而實(shí)現(xiàn)兩者的有序互動(dòng)。兩委聯(lián)席會(huì)議制度是實(shí)現(xiàn)兩委有序互動(dòng)的有效機(jī)制。遇有涉及全體村民重大利益的決策或任何一方都無(wú)法單獨(dú)解決的重大問(wèn)題時(shí), 應(yīng)該召集兩委聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行協(xié)商, 形成初步的解決方案, 然后交由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定, 從而消除分歧, 達(dá)成共識(shí), 促進(jìn)村民自治不斷發(fā)展和完善。
2. 實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的法治化。
村級(jí)規(guī)約是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化背景下一種重要的整合機(jī)制。人民公社時(shí)期, 實(shí)行的主要是行政性整合, 農(nóng)村社會(huì)在行政強(qiáng)力的控制下保持著一種非正常的穩(wěn)定。人民公社解體后, 農(nóng)村社會(huì)的階層發(fā)生了重大分化, 這種階層分化對(duì)舊的社會(huì)整合機(jī)制構(gòu)成了挑戰(zhàn), 農(nóng)村的社會(huì)整合機(jī)制需要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放后, 農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始尋求一種新的社會(huì)整合機(jī)制, 這種新的社會(huì)整合機(jī)制就是現(xiàn)在實(shí)行的以村級(jí)規(guī)約為主的契約性整合機(jī)制。因此, 村級(jí)規(guī)約制定的過(guò)程, 也是村民參與村級(jí)公共事務(wù)管理的過(guò)程。村級(jí)規(guī)約作為村民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督, 實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一項(xiàng)制度安排, 符合村民自治精神和法治精神, 實(shí)現(xiàn)了自治與法治的有機(jī)統(tǒng)一。作為村民自治制度化、規(guī)范化的有效形式, 村級(jí)規(guī)約可以說(shuō)是農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定器、調(diào)節(jié)閥, 是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)有序化的重要工具。
(三) 吸納自治力量, 堅(jiān)持群眾路線
1. 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體多樣化。
改革開(kāi)放以后, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促成了體制外精英的崛起。體制外精英是在村莊內(nèi)有一定政治社會(huì)影響力的村民, 由于干群關(guān)系緊張以及村民的“政治無(wú)力感”, 他們成為農(nóng)民新的利益代言人[9]。社會(huì)的日益復(fù)雜化與社會(huì)分工的不斷發(fā)展, 使治理主體多元化不僅成為可能, 而且變得非常必要。特別是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的來(lái)臨, 村民的主動(dòng)性與積極性被激發(fā)出來(lái), 體制外精英和各種群眾組織通過(guò)各種途徑發(fā)表意見(jiàn)以影響決策, 并積極要求參與村莊治理。這就要求政府在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí), 積極回應(yīng)群眾的這種合理關(guān)切與要求, 改變過(guò)去以政府為主導(dǎo)的治理模式, 創(chuàng)造條件積極吸納體制外精英與群眾組織參與村莊治理, 實(shí)現(xiàn)治理主體多元化, 從而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。
2. 尊重村民的主體地位。
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào), 人民是歷史的創(chuàng)造者, 必須堅(jiān)持人民主體地位, 把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中。在新時(shí)代背景下, 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理同樣需要堅(jiān)持群眾路線, 尊重村民的主體地位, 發(fā)揮村民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。首先, 加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督與制約, 切實(shí)解決發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的不正之風(fēng)。針對(duì)農(nóng)村比較突出的是“四風(fēng)”問(wèn)題和干部貪污腐敗問(wèn)題, 黨和政府必須高度重視, 采取切實(shí)有效的措施解決發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的不正之風(fēng), 嚴(yán)肅處理違法違紀(jì)的鄉(xiāng)村干部, 營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。其次, 注重調(diào)查研究, 堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村治理的主體, 鄉(xiāng)村治理的好壞主要取決于農(nóng)民群眾的態(tài)度與參與程度。因此, 要完善鄉(xiāng)村治理, 必須想群眾之所想, 急群眾之所急, 積極回應(yīng)農(nóng)民群眾的關(guān)切與期待, 只有這樣才能贏得農(nóng)民群眾的信任和支持, 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理不斷向前發(fā)展。
六、結(jié)論
改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始重大的制度變遷, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行直接推動(dòng)了人民公社解體, 鄉(xiāng)政村治體制在我國(guó)農(nóng)村逐步確立。在此體制下, 改革開(kāi)放前單一的權(quán)力格局開(kāi)始分化為現(xiàn)在的鄉(xiāng)政權(quán)力與村治權(quán)力, 與此同時(shí), 圍繞著對(duì)村治權(quán)力的獲取與行使, 村級(jí)組織內(nèi)部也開(kāi)始分化。從總體上看, 我國(guó)鄉(xiāng)政村治體制是圍繞著以“黨政為主導(dǎo), 村民為主體”進(jìn)行實(shí)踐的, 是在國(guó)家基層治理的制度框架之內(nèi)進(jìn)行自主探索的, 符合國(guó)家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求[10]。村民自治開(kāi)啟了我國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展進(jìn)程, 是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐, 對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在能夠引導(dǎo)和規(guī)范村民自治的活動(dòng), 將村民自治納入國(guó)家法律法規(guī)的軌道中, 實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效治理。但是, 鄉(xiāng)政村治體制也并非完美無(wú)缺, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間存在著一定的矛盾與沖突, 村級(jí)組織內(nèi)部的村支部與村委會(huì)也存在著不和諧現(xiàn)象, 影響了鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在新時(shí)代背景下, 要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效治理, 就需要黨和政府站在構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的高度, 在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政科學(xué)論壇2019年01期
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