摘要：改革開放40年來, 浙江村級治理與政府治理之間互動關系構成了鄉村治理邏輯演變的主線。從改革開放初期對“政社合一”體制的初步調適, 到村委會自治地位逐步得到法律確認和保護, 到21世紀以來浙江農村稅費改革過程中“鄉—村”關系的互動博弈, 再到精準扶貧與鄉村振興兩大國家戰略背景下鄉村“多元共治”格局的日益形成, 浙江鄉村治理的邏輯進路呈現出從“鄉政村治”到“協同善治”的特征, 其背后折射出政府、村委會、村民、鄉賢精英等多主體之間關系的不斷調適與日漸成熟。
一、引言
鄉村治理體系的日漸完善既是鄉村振興戰略中的重要要求, 也是國家治理體系現代化中的重要一環。改革開放以來, 鄉村治理體系如何發展完善一直是歷次黨代會報告中所關心的重大問題。自20世紀80年代開始, “鄉政村治”的農村基層治理格局逐步確立, 兩種有著不同來源并處于不同層面的權力——鄉鎮政府的行政管理權和村民委員會的自治權——就始終同時存在于農村社會的基層治理體系中。雖然從理論上說, 這兩種權力在人民當家做主的社會主義制度中本質上是一致的, 都是人民意志的集中體現, 但在具體實踐的過程中, 這兩種權力之間存在不協調乃至產生沖突的情況確實存在。例如, 一方面鄉鎮政府對村民委員會的民主選舉和民主決策等事務干涉過多, 違法任命、委派和罷免村委會成員的事情時有發生;另一方面, 村民委員會濫用自己的獨立性和自治權, 對鄉鎮政府和上級部門的指導和監督置若罔聞、造成相關工作無法開展的情況也并不少見。因而, 中國農村基層治理中的政府與社會關系、管制與自治關系等問題一直是國內外學界十分關注的議題, 也是深刻理解鄉村治理體系演變的重要邏輯線索。
在國外學界的研究中, 學者多采用國家與社會關系、制度變遷以及政治發展等分析框架和研究視角來對中國農村社會和鄉村關系進行系統的調查和思考, 具有代表性的學者如史密斯、費正清、柯魯克夫婦、弗里德曼、杜贊奇等人。當然, 國外學者的研究不可避免地會從西方的價值觀和知識話語體系進行考察, 因而并不能真實反映并解釋“中國問題”, 其研究結論也不能貿然地運用于我國農村社會治理的實踐中去。而在國內學界對于鄉村關系的研究中也有很多代表性成果[1][2][3], 這些研究的主要觀點分為以下幾大類:一是行政主控論, 也即認為鄉鎮政府與村委會之間的關系更多地表現為領導與被領導的關系, 村民自治在國家自上而下的管控體系中發育很不充分, 村民自治的空間較為有限;二是指導協助論, 也即認為鄉鎮政府與村民委員會的關系正在走向規范化和良性狀態, 特別是《村民委員會組織法》的頒布實施, 標志著鄉鎮政府對村委會工作的指導也開始回歸法律意義上的制度化形態, 兩者之間正在進入良性的磨合期;三是混合關系論, 也即認為鄉鎮政府對于村委會之間既有指導, 又有管理, 還有領導, 鄉鎮政府的行政管理權在不同的時空條件下摻雜了不同的領導或管理因素;四是準行政性論, 也即認為鄉鎮政府對村委會依然行使著行政控制權, 但已經開始呈現出弱化的趨勢, 行政控制的力度有所減弱, 非行政化的傾向日漸明顯[4][5]。
這些研究對理解改革開放40年來浙江村級治理與政府治理之間的關系提供了研究視角和啟示。而在新的時空條件下, 如何更進一步實現村民自治權力與政府行政管理權限之間的有效銜接和良性互動, 更是關系到我國完善和發展中國特色社會主義制度, 推進國家治理體系和治理能力現代化過程中的一系列關鍵問題。四十年來, 浙江省在推動基層行政體制改革、完善基層社會治理體系等方面進行了很多卓有成效的探索和實踐, 形成了諸如武義“后陳經驗”、寧海“小微權力清單”、象山“村民說事”、東陽花園村“村規民約”、龍游“村情通”、安吉“五個所有”等不同的鄉村治理模式。基于這些經驗與實踐, 本文將系統回顧四十年來浙江在不同時期鄉村治理模式的歷史沿革與邏輯變遷, 從而為在鄉村振興戰略背景下構建多方參與、治理有效的新型鄉村治理模式貢獻浙江經驗。
二、1978—1986年:“政社合一”體制解體后的制度調適
在新中國成立以來形成的高度集中計劃經濟體制下, “政社合一”的人民公社體制也是浙江農村治理的基本格局。人民公社既是農村的基層政權機關, 又是經濟生產的組織單位和社會活動的管理單位, 統籌轄區內的政治事務、經濟事務以及科教文衛等社會事務。而在改革開放初期, 農村土地經營制度改革的逐步推進, 使得人民公社制度愈發不能適應農村生產力的發展需要。在這一背景中, 如何進一步優化調整生產關系, 建立一套與家庭聯產承包責任制相適應的農村基層治理體系就顯得日益迫切, 特別是長興縣于1979年以來采取的“包產到勞”的積極嘗試不僅取得了聯產承包責任制改革面上的突破, 為浙江農村基層治理關系的調整找到了新的方向, 更是將這個經驗推向了全國[6]。
1982年, 新修訂的《中華人民共和國憲法》中廢除了人民公社體制, 鄉 (鎮) 成為我國最基層的行政區劃設置。同時, 人民公社時期的生產大隊改為行政村, 行政村實行村民自治, 村民委員會是村民自治組織。隨后, 中共中央、國務院印發的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中, 又特別明確了村民委員會的基層群眾性自治組織性質, 強調當前農村治理體系改革的首要任務是把政社分開, 通過建立鄉 (鎮) 政府的方式改變政社合一和政企不分的狀況。因而在這一時期, 鄉 (鎮) 政府成為國家政權體系的末梢開始在基層政治統治中發揮重要作用, 而村莊真正意義上成了國家治理體系中的最小單元, 能夠承擔著為村民直接提供物質和生活保障的功能[7]。
在這一背景中, 浙江農村基層治理的改革方向是逐步擺脫人民公社時期“政社合一”體制對于發展農村生產力, 調動農民積極性等方面的束縛效應。而村民委員會在成立初期, 主要還是發揮農村基層的社會整合功能, 協助鄉鎮政府開展工作, 維護社會秩序的穩定。可以看到, 在改革開放初期, 鄉鎮政府作為國家權力體系鏈條的傳導末梢, 在對于地域廣大的農村社會進行社會治理的過程中仍然缺乏行之有效的抓手, 而村委會這一農民基層自治組織的建立則能夠有效彌補“政社合一”體制解體后農村基層社會治理的真空狀態, 為國家大政方針在基層農村的貫徹落實提供了關鍵載體。
三、1987—1999年:村民自治的成長與“鄉政村治”格局的形成
1987年, 《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行) 》正式頒布, 開啟了我國農村基層治理格局的新階段, 其中特別突出了村民委員會的自治屬性。尤其是在1998年, 第九屆全國人民代表大會常務委員會作出了修改《村民委員會組織法》的決定, 其中第五條明確指出“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助, 但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。這一表述與《村民委員會組織法 (試行) 》相比, 最大的改變就是強調了鄉鎮政府應當尊重村委會的自治權, 鄉鎮政權與村委會之間不是“領導與被領導”“命令與服從”的關系, 而是“指導與被指導”“協助與被協助”的關系。
這一法律條文表述的修改實際上折射出鄉鎮政府與村民委員會兩者之間關系的微妙變化, 村民委員會的自治功能開始逐漸在與鄉鎮政府權力互動的過程中得到實質性的強化, 兩種權力之間的沖突也就在所難免。一方面, 在我國自上而下的權力運行體系中, 國家在農村的各項發展目標制定、計劃任務以及資源分配等, 都必須依靠鄉鎮政府來加以實施和落實, 而上級政府對于鄉鎮領導在經濟發展、計劃生育、治安信訪等方面的工作考核更是強化了鄉鎮領導的責任[2]。出于這些壓力, 鄉鎮政府必須依靠村民委員會組織發動廣大農民參與到各項工作中去, 甚至會通過一系列行政命令的方式加強對村民委員會的控制, 確保上級政府下達的各項工作指標和任務能夠真正貫徹落實。另一方面, 伴隨著市場經濟的逐步發展以及城鎮化的逐步推進, 浙江部分村莊的經濟實力開始顯著增強, 其在由傳統村莊向“超級村莊”轉變的過程中, 以村民自治為核心的基層民主也開始有了相應的成長空間[8]。由此, 國家權力體系與村莊共同體的利益體系交織在一起, 兩者之間常常相互制約與擺脫, “鄉政村治”的格局正式形成。這一格局的形成一方面是我國鄉村政治生態和治理實踐的真實反映, 另一方面也是各方利益主體博弈后所達成的最佳效果。
四、2000—2012年:農村稅費改革背景中的“鄉—村”關系博弈
2000—2001年, 中共中央和國務院相繼印發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》、《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》, 標志著我國農村稅費改革的正式啟動。而在浙江, 自上虞開展農村改革試點以來, 浙江的農村稅費改革就一直走在全國的前列。2001年, 浙江省對于25個欠發達縣停征農業特產稅;2002年, 全省全面停征農業特產稅, 并對部分欠發達鄉鎮停征農業稅;2004年, 對種糧油的農戶全面停征農業稅;2005年, 在全省范圍內全面停征農業稅。與此同時, 浙江在此時期開始逐步加大對于農村農田水利工程、交通基礎設施、環境整治等方面的財政投入力度, 鄉鎮政府在財政資金和項目資源分配過程中發揮著日益重要的作用。
在農村稅費改革之前, 由于村莊大都有自己獨立的經濟收入來源, 因而即使鄉鎮政府對于村委會的經費支出有一定程度上的約束和控制, 但村委會對于鄉鎮政府的經濟依附性并不是很強。在稅費改革之后, 村委會的辦公經費以及村莊的公共事業開支等幾乎全部依賴于鄉鎮的財政撥款, 這就使得鄉鎮政府能夠擁有足夠的資源來對于村民委員會及村莊事務實施直接的管理和控制[9]。與此同時, 浙江民營經濟在進入新世紀后得到快速發展。到2003年, 浙江全省民營經濟的總量占GDP的比重已經超過了70%, 而溫州等地民營經濟總量占GDP的比重則超過了80%[10]。隨著民營經濟對當地GDP貢獻率的持續上升, 鄉鎮企業和鄉村經濟的發展為浙江農村基層民主的成長提供了重要土壤, 鄉鎮政府對于村委會的實際控制能力反而有所下降。
在鄉鎮政府通過稅費改革加強對村委會的財政控制以及鄉村經濟快速發展的雙重背景中, 浙江鄉村治理體系的發展也向著兩個路徑延伸。一是“管控型治理體系”的逐步建立。2004年, 中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳聯合印發《關于建立農村工作指導員制度的通知》以及《關于省級單位農村工作指導員選派管理工作的實施意見》, 強調要實現黨委和政府工作重心的下移, 促進農村基層組織建設, 提高基層黨組織的凝聚力和戰斗力。農村工作指導員的具體任務主要是加強村情民意調研, 向上級黨委、政府反映農民群眾的思想動態和社情民意;為所駐鄉村理清經濟發展思路, 促進農民增產增收提供服務;幫助化解矛盾和糾紛, 維護農村社會秩序的穩定;督查農村各項民主制度的落實執行等。這些舉措體現了強化基層黨委政府對于村委會事務監督控制的導向, 確保黨和政府關于農村發展的各項政策舉措都能夠得以有效貫徹落實。
二是“協商式鄉村治理”的發展路徑。如臺州溫嶺的“民主懇談會”、寧波江北的“村民代表調查小組”、杭州崇賢的“村民小組代表制度”、衢州常山的“村民代表質詢制度”、溫州樂清的“人民聽證制度”等, 一種以參與、協商、合作為重要特征的鄉村治理模式在浙江逐漸形成。這一路徑在本質上是對于鄉鎮—村委會二者關系在實踐中的再次調適, 促進鄉村多元利益的融合, 從而追求基層權力的平衡與社會秩序的穩定[11]。
五、2013年至今:精準扶貧與鄉村振興戰略下“協同善治”體系的構建
2013年, 在湖南十八洞村考察調研時提出了精準扶貧精準脫貧的戰略思想, 這一思想為在新時期做好“三農”工作提供了重要遵循。黨的十九大報告更是把精準脫貧列為2020年決勝全面建成小康社會三大攻堅戰之一。在鄉村精準扶貧的過程中, 中央和各級地方財政對欠發達鄉村的財政轉移支付將成為扶貧資金的主要來源。在此過程中, 中央政府統籌制定財政支持措施, 省級政府制定配套支持措施并將財政資金和優惠政策統一打包發送給縣級政府, 縣級政府根據上級政策精神將資金資源向鄉鎮按比例進行分配, 鄉鎮政府則要在充分排查社情民情的基礎上具體負責資金資源最終能夠落到實處, 發揮有限資金資源的最大化效用。由此, 鄉鎮政府必須依靠村委會和村干部對于貧困戶的走訪摸查。鄉村治理的政治生態如何, 以及鄉鎮與村委會的互動關系如何就在很大程度上決定了中央的扶貧精神能否有效落地, 決定了各級政府的扶貧資金資源能否讓貧困地區和貧困戶充分享有。2017年, 黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略, 實現鄉村的治理有效是鄉村振興的五大要求之一, 具體思路是要構建一個黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。
精準扶貧和鄉村振興都是我國為實現“兩個一百年”奮斗目標所確定的國家戰略, 也是新時代繼續推進“三農”工作的總抓手。在這一過程中, 浙江鄉村治理體系的完善呈現出以下三個典型特征:
一是充分發揮了村規民約在鄉村治理中的獨特功能。村規民約作為農村社會治理的重要工具, 長期以來一直在處理村集體內部事務過程中發揮了獨特的作用。村規民約內容的不斷豐富一方面體現了其與黨和國家重要戰略舉措之間要保持應有的一致性, 另一方面也體現了我國農村鄉土社會中的契約精神, 尤其是有效保障了村民在民主選舉、民主決策、民主管理及民主監督等方面的權利。到2015年底, 浙江全省已經完成了2.8萬多個村村規民約的制訂修訂工作, 從而更好發揮村規民約在村民進行自我管理、自我教育、自我約束和矛盾調解中的作用。
二是積極借助于鄉賢這一連接鄉鎮政府和村集體之間的溝通渠道。2012年以來, 浙江省大力實施浙商回歸戰略, 力圖通過匯聚全球浙商反哺家鄉的巨大能量為浙江經濟轉型升級與社會和諧發展做出貢獻。在此背景中, 鄉賢的回歸并發揮積極作用不僅能夠引入外部資源來推動鄉村建設, 更有利于凝聚村民共識來為鄉村的脫貧攻堅工作貢獻獨特的智慧。村民、村委會與鄉鎮政府正是通過鄉賢這一渠道能夠更好地實現鄉村的多元治理和利益協同。
三是積極探索農民合作經濟組織聯合會在聯系農民群眾中的紐帶作用。2015年, 中共浙江省委、浙江省人民政府聯合印發了《關于深化供銷合作社和農業生產經營管理體制改革構建“三位一體”農民合作經濟組織體系的若干意見》, 決定統一組建農民合作經濟組織聯合會, 這是一個由農民合作經濟組織和各類為農服務組織 (企業) 組成的農民合作經濟組織的聯合組織。截至到2017年, 浙江全面建立了省市縣鄉四級農合聯體系, 包括930個鄉鎮農合聯、83個縣級農合聯、11個市農合聯和6.61萬個農合聯會員[12]。農合聯的平臺服務性質、非營利性質和共享合作性質, 決定了其能夠在新形勢下發揮黨和政府聯系基層農民群眾的紐帶, 為鄉村治理體系的不斷完善創造了重要抓手。
無論是村規民約的制訂修訂、鄉賢回歸還是農合聯的創立, 都體現了新時代浙江鄉村治理體系的日益完善, 治理有效的目標正在達成。這一時期, 浙江各地的鄉村治理實踐彰顯了社會多元力量的博弈與合作, 鄉鎮政府及鄉鎮干部、村委會及村干部、村民、鄉賢及本地精英、農合聯及成員等多方主體日漸成為基層協商的主要參與力量, 鄉村“多元參與”與“協同善治”的治理格局正在加速形成。
六、總結與啟示
改革開放以來, 浙江鄉村政治生態的演變軌跡及鄉村治理體系不斷豐富完善的歷程, 全方位展現了在不同歷史時期下, 鄉鎮政府與鄉村社會的互動與合作過程。這一過程在本質上體現為基層民主需求與經濟社會成長、政府行政權威之間合力博弈的結果, 從而實現鄉村政治與鄉村經濟、政府權能與基層民主、行政權威與社會空間之間的互動與平衡。
第一, 在改革開放初期, 村民自治委員會的建立需要在短期內承擔人民公社制度解體之后, 有效組織農民群眾參與村莊經濟生產和內部事務管理的功能。村委會初期職能的發揮在很大程度上與鄉鎮黨委政府的行政職權密切相關, 兩者之間的權力和利益同質性較強, 共同承擔起促進農村生產力發展、維護農村基層秩序的作用。
第二, 《村民委員會組織法 (試行) 》頒布實施以后, 鄉鎮政府與村委會之間“指導與被指導”“協助與被協助”的關系在法律上予以明確。而進入20世紀90年代, 我國社會主義市場經濟體制得以確立, 浙江民營經濟和鄉村經濟開始萌發, 部分發達鄉鎮中的村集體經濟實力不容小覷, 村委會和村民開始爭取更多的自治權利, 在此過程中難免與鄉鎮政府的管控思維產生摩擦和沖突, 這也直接反映在《村民委員會組織法》修改過程中對于村委會自治權利的強調上。
第三, 進入新世紀, 黨中央和國務院開始謀劃全國層面的農村稅費改革, 這對于既有的鄉村治理體系將產生重大影響。浙江在前期充分試點的基礎上, 逐步取消了農業特產稅和農業稅等稅種, 同時逐步加大了對于欠發達鄉鎮的財政支持力度。在此背景中, 村集體一方面在財政上對于鄉鎮的依附性顯著增強, 財政手段正在成為鄉鎮政府管控村集體的重要手段;而與此同時, 浙江鄉村經濟的快速發展特別是一些發達地區“超級村莊”的崛起也使得農村基層民主的生長空間進一步壯大, 因而在一定程度上削弱了鄉鎮政府對于村集體的有效控制。這兩個方面的充分博弈共同構成了這一時期浙江農村基層治理體系的演變邏輯。
第四, 精準扶貧和鄉村振興戰略為新時代做好“三農”工作提供了根本遵循。按照精準扶貧精準脫貧的工作要求, 鄉鎮政府必須依靠村委會準確了解貧困戶的信息并進行動態跟蹤, 村委會也必須依賴于鄉鎮政府的財政扶持資源來為本村的脫貧致富提供支持, 鄉鎮政府與村委會之間的良性互動關系逐步確立。而鄉村振興戰略中對于鄉村實現治理有效的要求, 更是強調了鄉村治理中多元利益主體的協商共治, 注重發揮村規民約的引領作用, 以及鄉賢、農合聯等主體的紐帶作用, 從而最大程度凝聚多方共識, 化解利益沖突, 重塑鄉村秩序, 實現基層善治。
作者簡介： 易龍飛, 男, 河南平頂山人, 浙江行政學院公共管理教研部講師, 博士, 研究方向:公共管理與社會政策。;
基金： 浙江省黨校 (行政學院) 系統中特中心第二十批規劃課題“改革開放以來浙江省村級治理與政府治理的互動銜接機制研究” (ZX20002);
中國鄉村發現網轉自：紹興文理學院學報(人文社會科學)2019年02期
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