——湖北的表述
摘要：改革開放40年來,我國農(nóng)村先后進行了農(nóng)村土地經(jīng)營和農(nóng)村稅費體制兩大改革。與之相伴隨的是,農(nóng)村社會治理大致經(jīng)過了兩波重大變遷。如果說前一波變遷主要發(fā)生在“國家”與鄉(xiāng)村社會之間,其主要成果是“政社分開”,形成“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理體制；那么后一波變遷主要發(fā)生在鄉(xiāng)村社會之內(nèi),觸及鄉(xiāng)村社會自身結(jié)構(gòu)及其“靈魂”,其主要表征是“空心化”“個體化”。當(dāng)前的因應(yīng)之策便是在村民自治的基礎(chǔ)上引入德治和法治,企望通過自治、德治、法治相結(jié)合,構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代農(nóng)村社會治理體制。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會治理；農(nóng)村改革；改革開放；
基金：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)課題“推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論與戰(zhàn)略研究” (17JZD017) ； 中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“中國地方治理現(xiàn)代化及國際比較研究” (CCNU14Z02008) ； 湖北“三農(nóng)”重大問題研究 (WHZCZB201631611) ；
40年前的1978年,我國開啟了農(nóng)村改革的序幕。伴隨著農(nóng)村改革的不斷發(fā)展和深入推進,農(nóng)村社會治理發(fā)生了重大歷史變革。
改革開放40年來,其中尤為矚目的農(nóng)村改革,分別是以農(nóng)村土地經(jīng)營為核心內(nèi)容的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行和以農(nóng)村稅費為主要對象的農(nóng)村稅費體制改革。通過前一項改革,不僅釋放了農(nóng)民種糧的積極性,而且促進了農(nóng)民從土地上解放出來,從而掀起農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”和“離土又離鄉(xiāng)”的務(wù)工、經(jīng)商或創(chuàng)業(yè)的熱潮,造就了20世紀80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的輝煌成就,形成了巨大規(guī)模的流動于城鄉(xiāng)之間的、以“農(nóng)民工”為標簽的、獨具特色的社會群體,他們構(gòu)成了20世紀八九十年代一道特別的歷史景觀。通過后一項改革,破解了積重難返的農(nóng)民負擔(dān)不斷加重的難題,消解了因此而引致的愈發(fā)密集且日漸加劇的干群沖突 (有的甚至升級為大規(guī)模的群體性事件) 以及由此而引發(fā)的農(nóng)村社會治理危機。但是,這項改革的一個意外后果則是,加劇了農(nóng)民個體與村莊集體乃至農(nóng)村基層政府的疏離:除了土地在名義上仍然屬于集體以外,農(nóng)民跟村集體幾乎沒有任何其它的實質(zhì)性聯(lián)系。村莊的公共事務(wù)乏人問津,甚至無人參與,農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)少有人關(guān)心、熱心。農(nóng)民跟基層政府的聯(lián)系也更加稀疏,由于農(nóng)民與基層政府之間缺乏應(yīng)有的制度性關(guān)聯(lián),農(nóng)村基層政府身陷“懸浮性治理”之中1,以致“空心化”“個體化”成為當(dāng)下農(nóng)村社會的突出特色,它們給當(dāng)下農(nóng)村社會治理提出了新命題。
與這兩項農(nóng)村改革相伴隨的是,農(nóng)村社會治理大致經(jīng)歷了兩波重大變遷:第一波變遷發(fā)生在農(nóng)村土地家庭經(jīng)營改革之后,農(nóng)村土地經(jīng)營制度的變革促使人民公社體制的最終解體,并在“公社”一級建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,在村 (生產(chǎn)大隊) 一級推行村民自治制度,最終確立了一種“鄉(xiāng)政村治”的新型農(nóng)村治理體制 (2) ；第二波變遷發(fā)生在農(nóng)村稅費改革之后,農(nóng)村稅費改革一開始似乎是以減輕農(nóng)民負擔(dān)為主旨的農(nóng)村分配關(guān)系的一項調(diào)整,但是,這項改革所引起的反應(yīng)卻遠遠超出了農(nóng)村分配關(guān)系的范疇,波及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和價值領(lǐng)域。
如果說前一波變遷主要發(fā)生在“國家”與鄉(xiāng)村社會之間,其主要成果是“政社分開”,最終形成了“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村治理體制。那么,可以說后一波主要發(fā)生在鄉(xiāng)村社會之內(nèi),觸及鄉(xiāng)村社會自身結(jié)構(gòu)及其“靈魂”,其主要表征是“空心化”“個體化” (3) 。當(dāng)前的因應(yīng)之策便是在村民自治的基礎(chǔ)上引入德治和法治,企望通過自治、德治、法治相結(jié)合,構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。
本文以湖北省為例,結(jié)合我國農(nóng)村前后兩次重大改革,論述改革開放40年來農(nóng)村社會治理變遷路徑,探析其嬗變邏輯。盡管湖北省農(nóng)村社會治理的演變有其自身特色,但也可以透過湖北省的表述管窺中國農(nóng)村社會治理的基本樣貌和總體特征。
一、農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革與“鄉(xiāng)政村治”體制建構(gòu)
1978年12月18~22日,中共中央召開了具有深遠歷史意義的十一屆三中全會。全會決定把黨的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來,并作出了改革開放的偉大決策。三中全會十分重視并深入討論了我國農(nóng)業(yè)問題,全會指出必須集中主要精力把農(nóng)業(yè)盡快搞上去,把調(diào)動農(nóng)民積極性作為農(nóng)業(yè)工作的指導(dǎo)思想。根據(jù)這個指導(dǎo)思想,全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定 (草案) 》提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一系列政策措施。在十一屆三中全會精神的指引下,一些農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾開始沖破長期以來“左”的束縛,對農(nóng)村經(jīng)濟體制進行大膽改革探索,從而揭開了我國農(nóng)村改革的偉大序幕。
湖北省農(nóng)村改革經(jīng)歷了一年半的徘徊后,也逐漸匯入到這場改革大潮之中。從1979年秋開始,湖北農(nóng)村主要推行定額計酬,對聯(lián)產(chǎn)到組沒有積極推行,更不用說包產(chǎn)到戶和“大包干”。直到1980年10月,全省只有28.7%的生產(chǎn)隊實行聯(lián)產(chǎn)到組,實行定額計酬的生產(chǎn)隊則占63.9%,而實行包產(chǎn)到戶的僅0.3%。從1980年下半年起,湖北省先貧困山區(qū)后平原丘陵地區(qū)、先旱地后水田、先農(nóng)田后山林水面、先包產(chǎn)到組后“大包干”、先間接聯(lián)產(chǎn)計酬后直接聯(lián)產(chǎn)計酬,在全省廣泛推行各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。到1982年,全省實行“大包干”的生產(chǎn)隊發(fā)展到75.3%。1983年以后,“包”字上“山” (山林) 下“水” (水面) ,從種植業(yè)擴展到林業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)及其它行業(yè)。到1984年底,全省普遍實行了水產(chǎn)承包責(zé)任制和山林承包責(zé)任制。經(jīng)過改革,湖北農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展,1979~1984年間,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均遞增率達6.8%,比1953~1978年間農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均遞增率3.7%高出3.1個百分點 (4) 。
農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革勢必導(dǎo)致農(nóng)村上層建筑作出相應(yīng)的變革,以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。從1983年開始,湖北省試行“政社分開,建立鄉(xiāng)政權(quán)”。是年1月,首先在武昌縣 (5) 進行試點。同年底,建鄉(xiāng)工作在全省展開,于1984年完成。1984年,重建鄉(xiāng)政權(quán)時,湖北省人民政府對鄉(xiāng)設(shè)置的標準未作明確規(guī)定,由各地酌情自定,有的地區(qū)實行1社1鄉(xiāng),有的地區(qū)采取1社分建數(shù)鄉(xiāng),鄂西及鄂西北的山區(qū)大都采用小鄉(xiāng)制 (1社分數(shù)鄉(xiāng)) ,江漢平原的鄉(xiāng)通常較大些 (6) 。這時,大部分縣 (市) 在縣 (市) 和鄉(xiāng)之間設(shè)立了區(qū)公所 (作為縣級政府的派出機構(gòu)) ,少數(shù)縣 (市) 設(shè)立縣轄鄉(xiāng)政府。到1985年底,全省設(shè)區(qū)公所621個、鄉(xiāng)政府3906個,其中縣轄鄉(xiāng)185個、鎮(zhèn)政府803個 (在鎮(zhèn)政府中,區(qū)級鎮(zhèn)301個) ；村委會3.24萬個、村民小組25.85萬個 (7) 。
在“政社分開”之前,湖北省一如全國其它地區(qū)一樣,在農(nóng)村基層實行的是人民公社體制。這一體制從1958年正式建立到1983年開始廢除,前后持續(xù)達25年之久。1958年8月28日,湖北省首個人民公社在應(yīng)城縣 (8) 成立 (9) 。到當(dāng)年底,湖北全省農(nóng)村實行了人民公社化 (10) 。人民公社經(jīng)歷了由小變大再變小的過程:初建時,基本上為一鄉(xiāng)一社；1959年,全省4000多個人民公社減至688個；1961年又改組為4560個人民公社(11) 。到1982年底,全省人民公社為1295個 (12) 。
這一變革,還跟縣與鄉(xiāng)或者鄉(xiāng)與村之間所設(shè)置的管理層級變動有關(guān)。建國初期,湖北省農(nóng)村實行的是小鄉(xiāng)制 (即鄉(xiāng)域規(guī)模較小) ,在縣與鄉(xiāng)之間設(shè)置有“區(qū)公所”。區(qū)公所名義上是縣政府的派出機構(gòu),實為一級政權(quán)實體,其機構(gòu)設(shè)置遠比當(dāng)時的鄉(xiāng)更加完善,人員配備也比較齊全,其職能與一級政府已無多大差異。1959年建立的公社,基本上是一個區(qū)的范圍,規(guī)模較大；1961年恢復(fù)區(qū),同時把公社劃小；1975年撤區(qū)并社,這時的公社比1959年的大公社小一點 (13) ；1976年,為便于領(lǐng)導(dǎo),又在公社之下設(shè)立管理區(qū)；1984年改社建鄉(xiāng)時,采取的是大區(qū)中鄉(xiāng)制,即以原公社為區(qū),原管理區(qū)為鄉(xiāng),原大隊為村 (14) 。在實際運行中,依然是區(qū)實鄉(xiāng)虛、頭重腳輕、層次多、效率低。1986年,湖北省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進行區(qū)、鄉(xiāng)體制改革的通知》,要求對當(dāng)時的區(qū)鄉(xiāng)體制進行改革,進行撤區(qū)并鄉(xiāng):第一,平原和交通方便的縣 (市) ,由縣 (市) 直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng),鄉(xiāng)的規(guī)模也要作適當(dāng)調(diào)整；第二,邊遠山區(qū)、交通不便的地區(qū)可以保留區(qū)的建制,但要成為名副其實的派出機構(gòu)；鄉(xiāng)的規(guī)模過小的,應(yīng)適當(dāng)合并；第三,符合建鎮(zhèn)條件的,可以建鎮(zhèn),由鎮(zhèn)直接指導(dǎo)村 (居) 委會；第四,撤區(qū)并鄉(xiāng)和減少區(qū)的編制員額及富余干部,充實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn) (15) 。這一次,除鄂西州 (16) 外全省農(nóng)村都進行了撤區(qū)并鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 改革。到1989年,全省共有鄉(xiāng)政府1127個、鎮(zhèn)政府843個；村委會32727個、村民小組260577個 (17) 。經(jīng)過這次撤區(qū)并鄉(xiāng),各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模并不統(tǒng)一。譬如,隨州市淅河鎮(zhèn)面積達202平方公里、97743人,通山縣三源鄉(xiāng)面積僅53平方公里、2400人。1991年后,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立了黨委、政府、人大、政協(xié)四大家機構(gòu) (18) 。
在撤區(qū)并鄉(xiāng)之時,許多農(nóng)村又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立了“管理區(qū)” (非正式管理層級) ,直至農(nóng)村稅費改革之時湖北省才廢除管理區(qū)層級,大規(guī)模進行鄉(xiāng)村合并,如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大致與原來的區(qū)公所管轄的范圍相近。
眾所周知,人民公社“是政社合一的組織,是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位,又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位” (19) ,實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的管理體制。在人民公社時期,人民公社組織“取代了一切的行政和非行政組織。除此以外,不再有任何民間的生產(chǎn)、生活、娛樂組織,農(nóng)村社會幾乎就是一個軍事化的社會” (20) ,究其實質(zhì),乃是組成一個“政治吸納社會”或政治社會一體化的農(nóng)村治理體系。除了直接滿足政治整合的需要以外,還便于從鄉(xiāng)村社會隱蔽性汲取資源,以服務(wù)于國家工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。據(jù)張象樞等計算,在1952~1986年間,國家通過糧食和農(nóng)副產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金,加上農(nóng)業(yè)稅收1044.38億元,兩項合計6868.12億元,相當(dāng)于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4/5 (21) 。而根據(jù)國務(wù)院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心1986年的推算和溫鐵軍引用,“1953~1978年計劃經(jīng)濟時期的25年間,工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差總額估計在6000~8000億元。而到改革開放前的1978年,國家工業(yè)固定資產(chǎn)總計不過9000多億元。因此可以認為,中國的國家工業(yè)化的資本原始積累主要來源于農(nóng)業(yè)” (22) 。盡管各個學(xué)者的計算方法不盡相同,以致計算的具體數(shù)據(jù)有所出入,但其結(jié)論幾乎是一致的,中國工業(yè)化的原始積累來自于農(nóng)業(yè),以犧牲農(nóng)民的利益為代價。“應(yīng)該說,在無法從國外獲取資源的前提下,人民公社制度為完成中國工業(yè)化的原始積累,立下汗馬功勞” (23) 。
通過人民公社這種體制構(gòu)造,國家從農(nóng)村高強度地汲取資源,因為不是直接以農(nóng)戶為計征單位,農(nóng)民往往難以直接地感同身受。有學(xué)者指出,在人民公社時期農(nóng)民負擔(dān)要比20世紀八九十年代嚴重得多,人民公社時期農(nóng)民負擔(dān)與上年農(nóng)民純收入的比例最高達35.2% (1970年) ,最低也有20% (1962年) ,一般在25%左右,而且,這些數(shù)據(jù)尚未將那一時期極為嚴重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和大量無償調(diào)用農(nóng)業(yè)勞動力計入在內(nèi)(24) 。只是在那時,這些極為嚴重的農(nóng)民負擔(dān)是通過農(nóng)村基層集體組織間接征收的,被人民公社制度所掩蓋。因此,在我國農(nóng)村推行人民公社體制,更主要地是服務(wù)于當(dāng)時國家經(jīng)濟發(fā)展 (尤其是工業(yè)化) 的實際需要,具有一定的歷史合理性。
人民公社這種高度集中的“政社合一”的農(nóng)村組織,必然地與農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相抵牾。一旦實行土地的農(nóng)戶承包經(jīng)營模式,人民公社體制必然會解體,因為它“無法容忍新興的社會力量,無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會” (25) 。1982年12月4日,五屆全國人大五次會議通過新《憲法》,否定了人民公社體制,該憲法重新規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為我國農(nóng)村基層政權(quán)組織。1983年10月12日,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》 (中發(fā)[1983]35號) ,這個通知明確指出:“隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革,現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府,政社必須相應(yīng)分開。” (26)
湖北省到了1984年底完成了“政社分開,建立鄉(xiāng)政權(quán)”工作 (28) 。到1985年,我國農(nóng)村全部完成“政社分開”、重建鄉(xiāng)級政府的工作 (27) 。
雖然這一次“政社分開”緣起于新一輪的農(nóng)村“土地改革”,但是,“鄉(xiāng)政”的實際變遷始終被兩個方面的力量所左右:一是來自鄉(xiāng)村社會本身的力量,另一個來自鄉(xiāng)村社會之外的力量。這個鄉(xiāng)村社會之外的力量,主要是國家政權(quán)重建的力量。國家在鄉(xiāng)村社會的政權(quán)重建,主要是因應(yīng)農(nóng)村家庭承包責(zé)任制普遍推行以后舊有的高度集中的人民公社管理體制解體所面臨的管治問題。
今天看來,這次“鄉(xiāng)政”重建以“政社分開”為主旨,無疑是符合我國農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的要求。但是,在當(dāng)時的歷史條件下,由于“鄉(xiāng)政”重建保留了過多的原有體制的特性,特別是原有的權(quán)力運行邏輯,從而在一定程度上限定了這次“政社分開”的價值,突出表現(xiàn)在以下三個方面:一是沒有注意“鄉(xiāng)政”的特性,簡單地套用上一級政權(quán)的建設(shè)模式,導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)后來的膨脹；二是沒有改變“鄉(xiāng)政”一貫的汲取式整合功能,導(dǎo)致了農(nóng)民負擔(dān)的不斷加重；三是沒有規(guī)制“鄉(xiāng)政”的權(quán)力,導(dǎo)致村民自治流于形式。
中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》還要求,在實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的同時,“按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委,并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織”；在原來的“生產(chǎn)大隊”和“生產(chǎn)隊”一級相應(yīng)地建立“村民委員會”和“村民小組”,“村民委員會是基層群眾性自治組織,……村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作” (29)。也就是說,當(dāng)時的“政社分開”是從兩個方面展開的:其一,在“公社”一級“撤社建鄉(xiāng)”,重構(gòu)農(nóng)村基層政權(quán)組織；其二,在“公社”以下層級實行“村民自治”,重塑農(nóng)村基層社會組織。
不過,村民自治制度的推行比較緩慢。1987年11月24日,第六屆全國人大常委會第23次會議根據(jù)改革開放后新修訂的《憲法》,通過了《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行) 》,從1988年6月1日起在全國試行。直到1998年11月4日,第九屆全國人大常委會第5次會議才正式通過這部法律 (30) 。如果從中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》日期算起,村民自治制度在我國經(jīng)歷了長達15年之久的試行期。在這期間,全國各地在村民自治的具體形式、選舉方式和運行機制上,進行了各種有益的實踐探索,形成了獨具特色的地方經(jīng)驗。
在這些地方經(jīng)驗中,湖北省也有一些實踐創(chuàng)新可圈可點。其中,尤為矚目的是黃梅縣水月庵“村治”實驗、廣水市“兩票制”選村支書、京山縣楊集鎮(zhèn)“兩推一選”黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員。
1996~1998年間,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心張厚安教授領(lǐng)銜在黃梅縣小池鎮(zhèn)水月庵村開展了以“依法建制、以制治村、規(guī)范管理”為主要內(nèi)容的“村治”實驗,這項實驗得到了時任省委書記賈志杰的支持。水月庵“村治”實驗表明,“農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展必須與農(nóng)村政治民主化及村民自治良性互動。……農(nóng)村經(jīng)濟體制變革及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,必須有健全的村民自治章程和規(guī)范的村務(wù)管理與之相適應(yīng)。……反之,農(nóng)村基層民主以及村民自治也必須有村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村生活環(huán)境的改善作為支撐” (31) 。
在推行村民自治過程中,自從村民委員會普遍實行民主選舉以后,村民對村支部的民主選舉也提出了要求。為此,早在1998年,廣水市就開始了由黨員和群眾投信任票、黨員投選舉票的“兩票制”選拔村黨支部書記的探索,2001年廣水市委組織部在駱店鄉(xiāng)青堆村、李店鎮(zhèn)草店村和葉田村進行了“兩票制”選舉村支書的試點。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,同年便出臺了《廣水市“兩票制”選任村黨支部書記的實施意見》和《廣水市“兩票制”選任村黨支部書記的實施辦法》,規(guī)定在村黨支部書記改 (補) 選、換屆時一律采用“兩票制”的辦法,由此“兩票制”在廣水市全面展開。該市在隨后歷次農(nóng)村黨支部換屆時均沿用“兩票制”選舉村支書的辦法。
村民自治的進一步發(fā)展,也使一些學(xué)者認識到,村民自治“不過是中國整個政治體制改革中的一個環(huán)節(jié),在村一級不可能孤立地實現(xiàn)社會主義民主,還必須有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級黨政機關(guān)自身的政治體制改革來配合,必須強調(diào)上下互動和聯(lián)動” (32) 。于是,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的學(xué)者又參與了2002年8~9月京山縣楊集鎮(zhèn)“兩推一選”黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的實驗。“兩推一選”鎮(zhèn)黨政班子成員的具體程序是:首先,由全鎮(zhèn)選民用“海推”的辦法分職位等額推薦鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、黨委委員和副鎮(zhèn)長候選人的人選。得票居前3名的人選,確定為鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長初步候選人,黨委委員和副鎮(zhèn)長亦按照推薦票順序、差額1人的原則確定初步候選人 (此為“一推”) 。然后,(按選區(qū)) 召開黨員會議、村民代表會議,以群眾推薦的初步候選人建議名單為基礎(chǔ),分別等額推薦鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長正式候選人。得票居前2名的初步候選人,確定為鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長正式候選人。按照同樣辦法和一定的差額,確定黨委委員和副鎮(zhèn)長正式候選人 (此為“二推”) 。最后,分別召開全鎮(zhèn)黨代會、人代會,在黨代會上選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員、書記,在人大會上選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長 (33) (此為“一選”) 。“楊集選舉”創(chuàng)新,實際上是借鑒村委會選舉中的“海選”“兩票制”的辦法,運用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)選舉的一種積極探索,它在既有的體制架構(gòu)之下充分地吸納了民意,“最大限度地落實了群眾的民主權(quán)利” (34) 。遺憾的是,這一創(chuàng)新并未延續(xù)下來。“楊集選舉”盡管名噪一時,但很快被人所遺忘,隨后人們將更多的注意力聚焦在農(nóng)村稅費改革之上。
伴隨著農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革及其深入發(fā)展,農(nóng)村社會治理的主要變化是,在“撤社建鄉(xiāng)”的同時,逐步在村一級推行村民自治制度,并最終形成了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理體制。從表面上來看,它是國家權(quán)力從農(nóng)村基層社會適時退出、促進公民社會發(fā)育、并實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我 (民主) 治理的一次制度安排的調(diào)整 (35) ,但是,實踐的結(jié)果卻差強人意。自村民自治推行之日以來,始終存在著一股力量使之流于形式。
在實際的運行中,“鄉(xiāng)政”總是自覺或不自覺地把村委會當(dāng)作自己的下屬機構(gòu),要么直接向其發(fā)布行政命令,要么通過干預(yù)村委會選舉、或者間接通過黨支部的領(lǐng)導(dǎo)、或者通過所謂的目標考核、或者財務(wù)管理等途徑達到控制村委會的目的,從而在鄉(xiāng)、村之間形成一種領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系,村委會因此被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)部化”,日益淪為一種準行政組織 (36) 。總而言之,只要“鄉(xiāng)政”是壓力型體系的一環(huán),他就有必要在鄉(xiāng)、村之間復(fù)制一個類似于它與其上級政府那樣的壓力型關(guān)系,以便將科層制壓力傳導(dǎo)下去,抒解自身的壓力。
總之,在改革開放之初,國家適時實施的“政社分開”,準確地把握了農(nóng)村政治社會變革的關(guān)鍵脈絡(luò),為日后農(nóng)村社會發(fā)展創(chuàng)造了積極的政治和社會條件。可惜的是,在當(dāng)時歷史條件下,由于諸多原因制約了“政社分開”的深度和廣度,亦在一定程度上制約了鄉(xiāng)村社會的自主發(fā)展和“鄉(xiāng)政”自身的治理轉(zhuǎn)型。
二、農(nóng)村稅費改革與“以錢養(yǎng)事”機制建立
隨著農(nóng)村土地家戶經(jīng)營的普遍推行以及人民公社制度的最終破產(chǎn),農(nóng)民負擔(dān)問題與農(nóng)民逐漸產(chǎn)生了直接的利益關(guān)聯(lián)。一開始,農(nóng)民尚沉浸在家庭承包經(jīng)營的欣喜之中,而且,農(nóng)民的實際收入相對于過去確有較大的提高,農(nóng)民對負擔(dān)問題尚未來得及感同身受；然而,到了20世紀80年代中后期,農(nóng)業(yè)發(fā)展進入徘徊期,農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收,農(nóng)民負擔(dān)問題才日形突出。特別是,進入20世紀90年代中后期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍的不景氣,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不得不倚賴對農(nóng)民的直接征收 (尤其是在欠發(fā)達和不發(fā)達的農(nóng)業(yè)地區(qū)更是如此) ,加重農(nóng)民負擔(dān)似乎有一種無法遏止之勢,農(nóng)民也因此怨聲載道,并開始動搖對農(nóng)村基層政府的合法性認同。
僅以農(nóng)業(yè)稅收為例,自“撤社建鄉(xiāng)”以來,逐年遞增。1986年,全國農(nóng)業(yè)稅收為44.52億元；到了1990年,很快增加到1倍,達到87.86億元；1995年是1990年的3倍,達到278.09億元；2000年增長到465.31億元,2002年達到659.09億元。湖北省作為農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)業(yè)稅收也是逐年提高,而且比其它省份增長得更快。1990年全省農(nóng)業(yè)稅收為4.30億元；在短短的5年內(nèi)翻了3番,1995年達到12.95億元；1999年突破20億元,2003年陡然增加到33.22億元 (37) 。上述數(shù)據(jù)只是農(nóng)民負擔(dān)問題之“冰山一角”。所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”,是對農(nóng)民負擔(dān)問題的一個形象說法。其中,“頭稅”是指前述的農(nóng)業(yè)稅收部分,“二稅”是指國家允許向農(nóng)民征收的其它稅收、集資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留等稅費負擔(dān),“三稅”是指其它政策外的“亂收費、亂罰款、亂攤派”。
在湖北省咸安區(qū),1997年農(nóng)民政策內(nèi)的六項負擔(dān) (包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、教育費附加、鄉(xiāng)五項統(tǒng)籌、村三項提留) 總額是4230.97萬元,畝均109元,人平116.9元；1999年為4566萬元,畝均118.6元,人平130.35元；2001年雖然有所下降,但仍然很高,總額為3842.97萬元,畝均101.2元,人平109元。而有據(jù)可查的農(nóng)民實際負擔(dān)情況則是:1997年農(nóng)民負擔(dān)為6969萬元 (其中卡內(nèi)農(nóng)民負擔(dān)5188萬元,卡外農(nóng)民負擔(dān)1781萬元) ,畝均179.6元,人平192.5元；1999年農(nóng)民負擔(dān)為6910萬元 (卡內(nèi)4950萬元,卡外1960萬元) ,畝均179.5元,人平197.2元；2001年農(nóng)民負擔(dān)為5288萬元 (卡內(nèi)3728萬元,卡外1560萬元) ,畝均139.4元,人平150.2元。1999年咸安區(qū)地方一般性財政收入為1.16億元,其中近六成為農(nóng)村稅費收入。 (38) 咸安區(qū)還不是湖北省農(nóng)民負擔(dān)最重的地區(qū),湖北省農(nóng)民負擔(dān)最重的地區(qū)是地處江漢平原的縣市,畝均達到400元左右。2000年春,監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)侯王村因拋荒過多難以按照田畝攤派稅費任務(wù),村集體只好分解到人頭,人均上交各種稅費高達650元。有個農(nóng)戶全年應(yīng)交2700元,但全年農(nóng)田收入不足1000元,只好外出打工把余下的2000元補上 (39) 。
早在1985年10月,中共中央、國務(wù)院就發(fā)出了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》 (40) 。到了1990年,各種向農(nóng)民征收的項目已達149項之多。1991年農(nóng)民負擔(dān)約占上年人均純收入的13%,已經(jīng)遠遠超過了5%的控制線。此后,雖然國家加大了對農(nóng)民負擔(dān)的治理、整頓力度,有人統(tǒng)計,從1990年到2001年的12年間,關(guān)于減輕農(nóng)民負擔(dān)的各項禁令,從“中南海”到“水果湖”整整下了32道 (41) ,但是農(nóng)民負擔(dān)問題始終未有明顯好轉(zhuǎn) (42) 。在這種情勢下,全國各地先后進行農(nóng)村稅費改革。2000年,中央決定首先在安徽全省進行農(nóng)村稅費改革試點。2002年4月,湖北省進行農(nóng)村稅費改革動員。經(jīng)過一年多的試點,便在全省普遍推行農(nóng)村稅費改革,到2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅,比全國提前一年告別“田賦”。據(jù)統(tǒng)計,2005年湖北省取消農(nóng)業(yè)稅后,與改革前的1999年相比,全省農(nóng)民每年減負55億多元,人均減負139元左右 (43) 。
在這項改革的同時,湖北省進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革,其范圍之廣、力度之大、改革之深,前所未有,走在全國的前列。2003年11月,中共湖北省委、湖北省人民政府下發(fā)了《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見 (試行) 》 (44) 。從這個文件的主要內(nèi)容來看,它主要汲取了“咸安政改”的經(jīng)驗。
除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、機構(gòu)精簡、干部外派“打工”、“五保合一”等以外,“咸安政改”中尤為矚目的內(nèi)容:一是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)“交叉任職”和“公推直選”；二是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”,實行“以錢養(yǎng)事”新機制。這一系統(tǒng)性的農(nóng)村治理體制改革,由時任區(qū)委書記宋亞平所主導(dǎo),在全國產(chǎn)生了巨大影響。特別是“以錢養(yǎng)事”機制的建構(gòu)與推行,引領(lǐng)著我國農(nóng)村公共服務(wù)改革之潮流,至今亦然。
在省委、省政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見 (試行) 》這份文件中,充分肯定了“以錢養(yǎng)事”改革,要求堅持市場取向,遵循市場規(guī)律,引入競爭機制,辦好社會事業(yè),變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位面向市場轉(zhuǎn)換機制,走企業(yè)化、市場化、社會化的路子。為了推進這項改革,湖北省在2004年、2005年、2006年、2007年又連續(xù)發(fā)布了幾個相關(guān)文件。2004年8月,省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的三個配套文件 (45) ；2005年7月,省委、省政府印發(fā)《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革,加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見》 (鄂發(fā)[2005]13號) 。省政府在總結(jié)天門、洪湖等7個試點縣試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,于2005年9月下發(fā)了《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革的通知》 (鄂政發(fā)[2005]28號) ,建立了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度。據(jù)此,全省范圍內(nèi)建立“以錢養(yǎng)事”新機制的改革全面推進。2006年全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村改革從稅費制度改革轉(zhuǎn)入推進農(nóng)村綜合改革的新階段。根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革的要求,2006年3月,湖北省委辦公廳、湖北省政府辦公廳制定《關(guān)于建立“以錢養(yǎng)事”新機制,加強農(nóng)村公益性服務(wù)的試行意見》 (鄂辦發(fā)[2006]14號) ,進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性服務(wù)的基本內(nèi)容和“以錢養(yǎng)事”的實施辦法。2007年6月,省委辦公廳、省政府辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于鞏固完善農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制的若干意見》 (鄂辦發(fā)[2007]17號) 。
經(jīng)過試點、推廣,到了2006年,湖北省農(nóng)村基本上普遍建立了以“財政出錢,購買服務(wù),合同管理,農(nóng)民認可,考核兌現(xiàn)”為核心內(nèi)容的農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制。據(jù)統(tǒng)計,全省轉(zhuǎn)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位原有總?cè)藬?shù)93485人 (含超編人數(shù)) ,79137人已全部按規(guī)定程序退出事業(yè)編制管理序列。為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制和人員分流工作,省委、省政府決定全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員養(yǎng)老保險制度。2005年省財政籌措資金12.6億元,用于補助鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位建立基本養(yǎng)老保險制度；2007年,省委、省政府又明確,公益性服務(wù)人員養(yǎng)老保險的續(xù)保資金,從“以錢養(yǎng)事”資金中解決,使單位和個人續(xù)交保費有了穩(wěn)定的資金來源。到2007年,應(yīng)參保在職人員12.22萬人,實際參保11.45萬人,參保率超過93%；應(yīng)補繳個人賬戶10.04億元,實際補繳8.87億元,達88%以上。同時,各級財政按照建立公共財政體系的要求,加大農(nóng)村公益服務(wù)投入,形成了穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制。省財政不斷加大對“以錢養(yǎng)事”的資金補助力度,2006年按每個農(nóng)業(yè)人口5元的標準安排補助資金20088萬元,2007年按10元的標準安排40882萬元,2008年、2009年、2010年、2011年均按15元的標準進行安排,其中,2008年為61322萬元,2009年、2010年、2011年均安排61698萬元 (46) 。同時,要求縣 (市、區(qū)) 政府根據(jù)省委、省政府有關(guān)經(jīng)費預(yù)算安排政策,將農(nóng)村公益性服務(wù)經(jīng)費納入本級年度財政預(yù)算,不得低于改革前的投入水平,并逐年增加。據(jù)統(tǒng)計,2006~2010年,省財政補助總額達到24.56億元 (47) 。全省縣鄉(xiāng)財政用于“以錢養(yǎng)事”的補助資金達到4億多元,比改革前增長近50% (48) 。
“以錢養(yǎng)事”新機制的建立和完善,改變了“花錢養(yǎng)人、收費服務(wù)”的狀況,加強和改進了農(nóng)村公益性服務(wù),農(nóng)民群眾普遍比較滿意,出現(xiàn)了“政府公益性服務(wù)職能得到加強,為農(nóng)民服務(wù)質(zhì)量得到提高,服務(wù)人員收入得到保障”的多贏局面 (49) 。
不過,這項改革還是掀起了廣泛的爭議。一些地方農(nóng)村“以錢養(yǎng)事”改革的效果并不顯著,之所以如此,除了部分地方的改革“走了過場”以外,更主要的是因為農(nóng)村社會本身的發(fā)展以及農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)型沒有及時跟上來,不能適應(yīng)這項改革的需要 (而非這一改革本身存在問題) ；而這些又跟前一個時期“政社分開”不無關(guān)系,正是因為之前的“政社分開”并未深入推進,其廣度與深度比較有限,從而在一定意義上限制了農(nóng)村社會的自主發(fā)展和農(nóng)村基層政府從“管治”到“服務(wù)”的適時轉(zhuǎn)型 (50) 。
三、個體化社會轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會治理創(chuàng)新
農(nóng)村稅費改革的一個意外后果是,加劇了農(nóng)民個體與村莊集體乃至農(nóng)村基層政府的疏離,農(nóng)村社會“空心化”“個體化”給當(dāng)下農(nóng)村社會治理帶來新問題、新挑戰(zhàn)。
當(dāng)然,農(nóng)村社會的“空心化”“個體化”并非農(nóng)村稅費改革才開始的。準確地說,農(nóng)村改革開放以后,便次第交替地開始了農(nóng)村社會“空心化”“個體化”轉(zhuǎn)型。農(nóng)村土地的家戶經(jīng)營,首先把農(nóng)民從之前的集體生產(chǎn)和集體分配的體制中解放出來,極大地激發(fā)了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。糧食畝產(chǎn)由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤,提高了42.73% (51) 。爾后,隨著人民公社體制的瓦解和“鄉(xiāng)政村治”體制的建立,國家又逐漸地有選擇地從鄉(xiāng)村社會隱退,除了計劃生育、治安維穩(wěn)以外,國家權(quán)力極少干預(yù)農(nóng)民的日常生活。這就在客觀上為鄉(xiāng)村社會讓渡了一定的“空間”。也就是說,在生活領(lǐng)域,農(nóng)民擁有了比集體化時期越來越多的自由。
進入20世紀90年代以后,農(nóng)民被允許自由地流動、外出務(wù)工。這一方面要歸功于國家放松了戶籍等管制,另一方面也是國家推動商品經(jīng)濟及之后市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。農(nóng)民掙脫了與農(nóng)村集體之間臍帶式聯(lián)系,由集體的“社員”變成高度離散的自由“村民”。特別是農(nóng)村稅費改革以后,向農(nóng)民征收稅費這一地方政府、村集體與農(nóng)民之間所維系的最后一點常規(guī)性聯(lián)系也被打破了。除了土地在名義上仍然屬于集體以外,農(nóng)民跟集體幾乎沒有任何其它的實質(zhì)性關(guān)聯(lián),農(nóng)民擺脫了對集體的“組織性依附” (52) 。
一開始,這些個體化的農(nóng)民為自身的“解放”而歡欣鼓舞,因為他們從總體性社會體制藩籬中脫身出來,跨越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度鴻溝而自由流動,成為一個個自由之身。隨后,他們才發(fā)現(xiàn),伴隨著這種自由的還有不可預(yù)知的風(fēng)險甚至侵害,需要自由之身獨立去面對和承受。相對于過去,這些個體農(nóng)民無疑地擁有了更多的自由或自主性,但吊詭的是,這些自由、自主性又具有一定的自反性,也就是說,這些自由、自主性同時對自身產(chǎn)生對抗、沖突或消解作用———現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)迫使人們成為積極、自主的個體,但同時又必須對所面臨的問題承擔(dān)全部責(zé)任,發(fā)展出一個自反性的自我 (53) 。身處個體化變革中的中國農(nóng)民,越來越多的人成為“為自己而活”和“靠自己而活”的原子化個體。
“為自己而活”,主張的是個體的權(quán)利和利益,同時,他也因此而逐漸失去“集體性”,對村社公共事務(wù)不再熱心、關(guān)心,公共參與日漸衰減,以致公共事務(wù)陷入了“越是集體的越少有人關(guān)注”的自利經(jīng)濟學(xué)陷阱之中。伴隨著個體化,必然是鄉(xiāng)村“公共人”的急劇衰落。而鄉(xiāng)村“公共人”的衰落,又會導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會共同體解體和公共精神消解。沒有公共精神支撐的個體化鄉(xiāng)村,其公共事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展不再依靠鄉(xiāng)村合作,而只能依賴政府主導(dǎo)和市場運作。
很顯然,缺乏鄉(xiāng)村合作和自我生產(chǎn),單靠行政和市場機制去供給公共物品,無論是其生產(chǎn)成本還是運行成本都將成倍地增加。雖然近些年國家逐年加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投資,然而,跟逐年增加的投入極不相稱的是,農(nóng)村公共事業(yè)并未同步得到顯著改善。譬如,原本可以由鄉(xiāng)村人民合作修建的村莊道路,一旦改由國家投資興建的時候,不但修路的企業(yè)要從中牟利,即便當(dāng)?shù)厥芤娴霓r(nóng)民首先考慮的也是從占用的土地中獲取更多的補償,甚至漫天要價,根本不會考慮這項公共事業(yè)給自己帶來的長遠福利。
這些“為自己而活”的個體,往往也只能“靠自己而活”。相對城市而言,我國農(nóng)村社會基本福利制度或社會保障制度不但殘缺不全,而且長期處于低度供給狀態(tài)。與此同時,鄉(xiāng)村社會本身不但沒有有效組織起來,而且喪失了自我生產(chǎn)和自我供給公共物品的能力。從這個意義上來講,無所依靠的個體,唯一所能依靠的是自己 (54) 。于是,這些被市場浪潮所裹挾、被社會風(fēng)險所包圍的“靠自己而活”的個體農(nóng)民,不得不獨自面對不可控的市場變化和難以預(yù)測的社會風(fēng)險、權(quán)益侵害。
與這一“個體化”相攜而行、交感疊加的,是農(nóng)村社會的“空心化”。這里的“空心化”不單是指農(nóng)村人口的“空心化”,更主要的是指農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)本身的“空心化”以及農(nóng)村社會“靈魂”的丟失 (即農(nóng)村文化價值的式微,特別是鄉(xiāng)村社會公共性的消解) 。所謂農(nóng)村人口的“空心化”,乃由農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工所致。第一代農(nóng)民工往往以兼業(yè)、近距離打工為主,并且大多是夫妻一人外出務(wù)工、一人留守在家,其生活重心依然在農(nóng)村。一旦上了一定年紀,他們基本上都返鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)。然而,與第一代農(nóng)民工相比較,如今的第二代農(nóng)民工和“農(nóng)二代”則以外出務(wù)工為主業(yè),甚至成為一種職業(yè),他們基本上是夫妻一起乃至舉家常年在外務(wù)工,其中不少人不再返鄉(xiāng),而是選擇留在城市、異鄉(xiāng),成為“新市民”。即便不得不回鄉(xiāng),也要在自己家鄉(xiāng)的縣城、城鎮(zhèn)購置新房,不再從事農(nóng)業(yè)。也就是說,新一代農(nóng)民工和“農(nóng)二代”的生活方式及其價值理念是城市化取向的,他們拼命地逃離農(nóng)村；對于他們而言,農(nóng)村已經(jīng)成為落后的代名詞,他們從內(nèi)心深處鄙棄農(nóng)村和農(nóng)村文化。如此一來,導(dǎo)致了一種更為令人憂慮的農(nóng)村社會乃至農(nóng)村文化的“空心化”現(xiàn)象。
這是從“人”的角度而言的農(nóng)村“空心化”。此外,還有“結(jié)構(gòu)”或“空間”維度的農(nóng)村社會“空心化”問題。改革開放以來,盡管國家有選擇地給農(nóng)村社會讓渡了一定的空間,但是這些新出現(xiàn)的社會空間幾乎完全是“空”的:一方面,在這一社會空間領(lǐng)域中,當(dāng)需要國家提供基本的社會福利、社會保障、社會安全時,國家卻往往缺場 (或離場) ；另一方面,社會本身至今沒有建立有效的社會組織 (體系) 和社會機制,能夠讓它自我 (有效) 運轉(zhuǎn)起來,更遑論使之發(fā)揮一定的社會性作用———對國家起到必要的參與、合作乃至協(xié)商的作用,對社會領(lǐng)域本身起到聯(lián)結(jié)、團結(jié)乃至規(guī)約的作用。
總之,改革開放以后,我國農(nóng)村社會便逐漸開始了“個體化”“空心化”轉(zhuǎn)型,但是,它們所產(chǎn)生的消極作用,卻在農(nóng)村稅費改革之后更加突出且更加嚴重起來,并給當(dāng)前農(nóng)村社會治理提出了新問題、新挑戰(zhàn)。
我們注意到,近年來,湖北省一些地方應(yīng)對農(nóng)村社會“空心化”“個體化”,在農(nóng)村社會治理上進行了積極探索創(chuàng)新,形成了“網(wǎng)格化管理”、“律師進村、法律便民”、“法務(wù)前沿工程”、“幸福村落”建設(shè)、“十星文明戶”創(chuàng)評等有益經(jīng)驗。
1. 宜昌市“網(wǎng)格化管理”。
宜昌市最早在市區(qū)推行“網(wǎng)格化管理”,把城區(qū)社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格,每個網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格管理員,負責(zé)公安、綜治、人社、民政、計生、城管、食品安全等信息采集和綜合服務(wù)。并以網(wǎng)格為基礎(chǔ),構(gòu)建全市統(tǒng)一、動態(tài)更新、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理綜合信息平臺,為相關(guān)部門及時準確掌握社會動態(tài)、推進服務(wù)管理、提高行政效能提供信息支撐。這種社會管理模式,從市區(qū)擴展到農(nóng)村,還逐漸融入各種公共服務(wù)和社會服務(wù)內(nèi)容。
2. 恩施市“律師進村、法律便民”。
其主要做法是,組建法律顧問團隊,安排專人定期到村“法律診所”接待來訪群眾,提供法律咨詢,協(xié)助指導(dǎo)、參與人民調(diào)解,在走訪群眾、摸清群眾法律需求的基礎(chǔ)上,有針對性地開展形式多樣的法制宣傳活動。這一“律師進村”主動為農(nóng)民提供法律服務(wù)的方式,如今已在恩施全州推廣。
3. 羅田縣“法務(wù)前沿工程”。
以村 (居) 民自治組織為依托,整合司法所干警、村 (居) 干部、社會志愿者和其他社會組織等力量,將基層司法行政管理職能下移到村 (居) ,建設(shè)融法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等工作為一體的村 (居) 綜合服務(wù)體系,使之在維護基層社會穩(wěn)定中充分發(fā)揮作用。
4. 秭歸縣“幸福村落”建設(shè)。
所謂“幸福村落”建設(shè),就是當(dāng)?shù)卣诖迓渖鐓^(qū)建設(shè)中引入一套自治、參與和合作機制,通過村落理事會和“一長八員” (55) 的制度設(shè)計,激發(fā)村落社區(qū)居民的公共行動,在公共行動中孕育、生產(chǎn)村落社區(qū)公共性,最終實現(xiàn)村落公共產(chǎn)品的自組織生產(chǎn)與供給。
5. 竹山縣“十星文明戶”。
“農(nóng)戶星級管理制度”是竹山縣在農(nóng)村工作實踐中,針對個體化農(nóng)民不守法經(jīng)營、不遵從國家政策和地方傳統(tǒng),而逐步探索出來的一種新型農(nóng)村治理新模式。它以“十星”文明戶的創(chuàng)評活動為主要載體,培育農(nóng)村新公共人,以此回應(yīng)農(nóng)村公共人衰落所帶來的鄉(xiāng)村治理危機。從農(nóng)戶星級管理制度發(fā)展和內(nèi)容來看,農(nóng)戶星級管理是地方政府為了更好地開展農(nóng)村工作而創(chuàng)制的一種農(nóng)村社會治理制度,其核心在于把不同歷史時期農(nóng)村工作的主要內(nèi)容與“十星”的目標設(shè)置相結(jié)合,通過評星這一工具,引導(dǎo)農(nóng)民成為積極作為的農(nóng)村新公共人,整合個體化的鄉(xiāng)村社會,實現(xiàn)農(nóng)村社會治理目標。農(nóng)戶星級管理制度的運作,表面上看是一種農(nóng)村精神文明創(chuàng)建行為,實則是農(nóng)村新公共人建設(shè)的一種隱秘機制。
湖北省的這些社會治理創(chuàng)新,有的通過“律師下鄉(xiāng)”、“法務(wù)前移”等途徑,自上向下或者由外至內(nèi)“用力”,有的注重“農(nóng)戶”、“村落”、“網(wǎng)格”等社會治理單元的建設(shè)。類似的做法還有不少,在此不一一列舉。不可否認,這些社會治理創(chuàng)新取得了一定的成效。
不過,絕大部分的情況是,要么上動下不動,外動內(nèi)不動,要么下動上不動,內(nèi)動外不動。簡言之,上下、內(nèi)外不互動。究其原因,還是因為農(nóng)村社會公共性消解、農(nóng)村基層組織軟弱渙散、農(nóng)民與政府的制度性關(guān)聯(lián)缺失。
四、總結(jié)與討論
改革開放40年以來,我國農(nóng)村社會治理先后經(jīng)歷了兩波重大變遷。在每一次變遷中,各地都涌現(xiàn)出一些自己的農(nóng)村社會治理創(chuàng)新。譬如,在前一波變遷之中,湖北省農(nóng)村社會治理的主要創(chuàng)新是:黃梅縣水月庵“村治”實驗、京山縣楊集鎮(zhèn)的“兩推一選”、廣水市“兩票制”。在第二波變遷之中,湖北省農(nóng)村社會治理的主要創(chuàng)新是:“咸安政改” (包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革和農(nóng)村公共服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制) 、竹山縣“十星文明戶”創(chuàng)評、宜昌市“網(wǎng)格化管理”、羅田縣“法務(wù)前沿工程”、恩施市“律師下鄉(xiāng)”、巴東縣“農(nóng)村信息化”、秭歸縣“幸福村落建設(shè)”、大冶市農(nóng)村基層黨建的“茗山經(jīng)驗”,等等。
很顯然,前一批農(nóng)村社會治理創(chuàng)新,基本上是在“鄉(xiāng)政村治”的框架之中展開的,后一批農(nóng)村社會治理創(chuàng)新,基本上是因應(yīng)農(nóng)村社會“個體化”“空心化”轉(zhuǎn)型而自發(fā)進行的。這些農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的主體基本上是縣級黨委政府,它們對于農(nóng)村社會治理中出現(xiàn)的新問題最早做出反應(yīng)。其中有些基層創(chuàng)新 (例如“咸安政改”) 形成經(jīng)驗以后,在市州一級乃至在全省范圍得到推行,在全國產(chǎn)生巨大影響力。
通過湖北省的表述發(fā)現(xiàn),我國農(nóng)村社會治理創(chuàng)新主要有以下幾個明顯特點:一是歷史階段性。在改革開放以來的40年間,我國農(nóng)村社會治理變遷呈現(xiàn)較為明顯的前后兩個不同歷史階段性特征。這種不同的歷史階段性,與農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革、農(nóng)村稅費改革以及國家在農(nóng)村基層的治理方式的變遷相一致,體現(xiàn)了農(nóng)村社會治理創(chuàng)新與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應(yīng)的特點。二是問題導(dǎo)向性。幾乎每一項農(nóng)村社會治理創(chuàng)新,都是因應(yīng)特定歷史條件下的特定社會治理問題,具有較強的問題導(dǎo)向性,因此這些農(nóng)村社會治理創(chuàng)新亦具有顯著的歷史現(xiàn)實性價值。三是創(chuàng)新零散性。這些農(nóng)村社會治理創(chuàng)新,大多由地方基層自發(fā)啟動,基本上不是國家和省級黨委、政府有意規(guī)劃或頂層設(shè)計,因而具有零散性、非連續(xù)性創(chuàng)新的特點,往往較難形成前后關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性、體制性、持續(xù)性創(chuàng)新成果。而且,這些社會治理創(chuàng)新主要集中在農(nóng)村 (村民) “自治”領(lǐng)域,極少涉及農(nóng)村“法治”領(lǐng)域,而真正涉及農(nóng)村“德治”領(lǐng)域的社會治理創(chuàng)新難得一見。在這些創(chuàng)新中,大多是基層黨委政府主導(dǎo) (單向) 推動的,社會協(xié)同的有效機制尚待建立健全。不過,我們也注意到,最近幾年一些地方正從農(nóng)村社會治理的實踐中生發(fā)出協(xié)商治理、技術(shù)治理 (譬如運用信息化手段) 等新興方式。
總之,改革開放40年來中國農(nóng)村社會治理創(chuàng)新,都是在國家基層治理的制度架構(gòu)之內(nèi)進行自主探索的,符合國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。從國家角度來看,農(nóng)村社會治理與國家整體治理變遷邏輯相統(tǒng)一。從農(nóng)村社會本身來看,農(nóng)村社會治理與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)有著內(nèi)在的緊密關(guān)聯(lián)。不過,必須指出的是,在農(nóng)村社會治理之中,沒有很好地解決農(nóng)民主體性問題———在農(nóng)村社會治理中往往存在農(nóng)民主體缺失、不在場、遮蔽、隱身乃至虛化等問題。因此,在當(dāng)前農(nóng)村社會治理中,如何培育和激發(fā)農(nóng)村社會內(nèi)生活力是個難題,因為它從根本上決定著農(nóng)村內(nèi)生秩序的生產(chǎn)能力及生產(chǎn)狀況。
總體而言,從農(nóng)村社會治理與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系來看,改革開放40年來,我國農(nóng)村社會治理變遷始終與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相伴隨,且相互交織在一起,并圍繞著“經(jīng)濟發(fā)展為中心”這根主線而展開,體現(xiàn)著上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)的思想。農(nóng)村社會治理要么是主動因應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求,要么是被動應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的沖擊 (包括對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會秩序的影響作用) 。而從國家與農(nóng)村社會關(guān)系來看,改革開放40年來先后經(jīng)歷了從“社會分離”到“社會參與”“社會協(xié)同”的過程。在這一發(fā)展過程中,農(nóng)村社會從國家的治理對象轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砘锇?(乃至積極的合作伙伴) 。所謂“社會分離”,乃是“政社分開”的結(jié)果；所謂“社會參與”,乃是農(nóng)村社會治理主體從單一到多元的變化,農(nóng)村社會力量成為其中一支重要的主體；所謂“社會協(xié)同”,乃是強調(diào)基層政府與農(nóng)村社會的合作,更加積極地發(fā)揮農(nóng)村社會的作用。在一定程度上,農(nóng)村社會治理正在倒逼著或促進著農(nóng)村基層政府的服務(wù)轉(zhuǎn)型,從而更加強調(diào)其服務(wù)能力的建設(shè)與提升。與此同時,國家對農(nóng)村社會治理的關(guān)注和期待不斷擴大,從公共行政領(lǐng)域擴展到其它公共領(lǐng)域乃至農(nóng)民生活領(lǐng)域,從而提出自治、法治、德治相結(jié)合的要求,以期達成“治理有效”的目標。
作者簡介：吳理財 華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院 湖北經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)（人文社會科學(xué)版）》2018年第4期
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