——湖北的表述
摘要：改革開放40年來,我國農村先后進行了農村土地經營和農村稅費體制兩大改革。與之相伴隨的是,農村社會治理大致經過了兩波重大變遷。如果說前一波變遷主要發生在“國家”與鄉村社會之間,其主要成果是“政社分開”,形成“鄉政村治”的農村治理體制；那么后一波變遷主要發生在鄉村社會之內,觸及鄉村社會自身結構及其“靈魂”,其主要表征是“空心化”“個體化”。當前的因應之策便是在村民自治的基礎上引入德治和法治,企望通過自治、德治、法治相結合,構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代農村社會治理體制。
關鍵詞：農村社會治理；農村改革；改革開放；
基金：教育部哲學社會科學研究重大攻關課題“推進農業供給側結構性改革的理論與戰略研究” (17JZD017) ； 中央高校基本科研業務費項目“中國地方治理現代化及國際比較研究” (CCNU14Z02008) ； 湖北“三農”重大問題研究 (WHZCZB201631611) ；
40年前的1978年,我國開啟了農村改革的序幕。伴隨著農村改革的不斷發展和深入推進,農村社會治理發生了重大歷史變革。
改革開放40年來,其中尤為矚目的農村改革,分別是以農村土地經營為核心內容的農村家庭聯產承包責任制的普遍推行和以農村稅費為主要對象的農村稅費體制改革。通過前一項改革,不僅釋放了農民種糧的積極性,而且促進了農民從土地上解放出來,從而掀起農民“離土不離鄉”和“離土又離鄉”的務工、經商或創業的熱潮,造就了20世紀80年代中期鄉鎮企業的輝煌成就,形成了巨大規模的流動于城鄉之間的、以“農民工”為標簽的、獨具特色的社會群體,他們構成了20世紀八九十年代一道特別的歷史景觀。通過后一項改革,破解了積重難返的農民負擔不斷加重的難題,消解了因此而引致的愈發密集且日漸加劇的干群沖突 (有的甚至升級為大規模的群體性事件) 以及由此而引發的農村社會治理危機。但是,這項改革的一個意外后果則是,加劇了農民個體與村莊集體乃至農村基層政府的疏離:除了土地在名義上仍然屬于集體以外,農民跟村集體幾乎沒有任何其它的實質性聯系。村莊的公共事務乏人問津,甚至無人參與,農村公益事業建設少有人關心、熱心。農民跟基層政府的聯系也更加稀疏,由于農民與基層政府之間缺乏應有的制度性關聯,農村基層政府身陷“懸浮性治理”之中1,以致“空心化”“個體化”成為當下農村社會的突出特色,它們給當下農村社會治理提出了新命題。
與這兩項農村改革相伴隨的是,農村社會治理大致經歷了兩波重大變遷:第一波變遷發生在農村土地家庭經營改革之后,農村土地經營制度的變革促使人民公社體制的最終解體,并在“公社”一級建立了鄉鎮政府,在村 (生產大隊) 一級推行村民自治制度,最終確立了一種“鄉政村治”的新型農村治理體制 (2) ；第二波變遷發生在農村稅費改革之后,農村稅費改革一開始似乎是以減輕農民負擔為主旨的農村分配關系的一項調整,但是,這項改革所引起的反應卻遠遠超出了農村分配關系的范疇,波及農村社會結構和價值領域。
如果說前一波變遷主要發生在“國家”與鄉村社會之間,其主要成果是“政社分開”,最終形成了“鄉政村治”農村治理體制。那么,可以說后一波主要發生在鄉村社會之內,觸及鄉村社會自身結構及其“靈魂”,其主要表征是“空心化”“個體化” (3) 。當前的因應之策便是在村民自治的基礎上引入德治和法治,企望通過自治、德治、法治相結合,構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。
本文以湖北省為例,結合我國農村前后兩次重大改革,論述改革開放40年來農村社會治理變遷路徑,探析其嬗變邏輯。盡管湖北省農村社會治理的演變有其自身特色,但也可以透過湖北省的表述管窺中國農村社會治理的基本樣貌和總體特征。
一、農村土地經營制度改革與“鄉政村治”體制建構
1978年12月18~22日,中共中央召開了具有深遠歷史意義的十一屆三中全會。全會決定把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來,并作出了改革開放的偉大決策。三中全會十分重視并深入討論了我國農業問題,全會指出必須集中主要精力把農業盡快搞上去,把調動農民積極性作為農業工作的指導思想。根據這個指導思想,全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定 (草案) 》提出了發展農業生產的一系列政策措施。在十一屆三中全會精神的指引下,一些農村干部和農民群眾開始沖破長期以來“左”的束縛,對農村經濟體制進行大膽改革探索,從而揭開了我國農村改革的偉大序幕。
湖北省農村改革經歷了一年半的徘徊后,也逐漸匯入到這場改革大潮之中。從1979年秋開始,湖北農村主要推行定額計酬,對聯產到組沒有積極推行,更不用說包產到戶和“大包干”。直到1980年10月,全省只有28.7%的生產隊實行聯產到組,實行定額計酬的生產隊則占63.9%,而實行包產到戶的僅0.3%。從1980年下半年起,湖北省先貧困山區后平原丘陵地區、先旱地后水田、先農田后山林水面、先包產到組后“大包干”、先間接聯產計酬后直接聯產計酬,在全省廣泛推行各種形式的農業生產責任制。到1982年,全省實行“大包干”的生產隊發展到75.3%。1983年以后,“包”字上“山” (山林) 下“水” (水面) ,從種植業擴展到林業、水產養殖業及其它行業。到1984年底,全省普遍實行了水產承包責任制和山林承包責任制。經過改革,湖北農業得到快速發展,1979~1984年間,農業總產值年均遞增率達6.8%,比1953~1978年間農業總產值年均遞增率3.7%高出3.1個百分點 (4) 。
農村土地經營制度改革勢必導致農村上層建筑作出相應的變革,以適應農村經濟發展的需要。從1983年開始,湖北省試行“政社分開,建立鄉政權”。是年1月,首先在武昌縣 (5) 進行試點。同年底,建鄉工作在全省展開,于1984年完成。1984年,重建鄉政權時,湖北省人民政府對鄉設置的標準未作明確規定,由各地酌情自定,有的地區實行1社1鄉,有的地區采取1社分建數鄉,鄂西及鄂西北的山區大都采用小鄉制 (1社分數鄉) ,江漢平原的鄉通常較大些 (6) 。這時,大部分縣 (市) 在縣 (市) 和鄉之間設立了區公所 (作為縣級政府的派出機構) ,少數縣 (市) 設立縣轄鄉政府。到1985年底,全省設區公所621個、鄉政府3906個,其中縣轄鄉185個、鎮政府803個 (在鎮政府中,區級鎮301個) ；村委會3.24萬個、村民小組25.85萬個 (7) 。
在“政社分開”之前,湖北省一如全國其它地區一樣,在農村基層實行的是人民公社體制。這一體制從1958年正式建立到1983年開始廢除,前后持續達25年之久。1958年8月28日,湖北省首個人民公社在應城縣 (8) 成立 (9) 。到當年底,湖北全省農村實行了人民公社化 (10) 。人民公社經歷了由小變大再變小的過程:初建時,基本上為一鄉一社；1959年,全省4000多個人民公社減至688個；1961年又改組為4560個人民公社(11) 。到1982年底,全省人民公社為1295個 (12) 。
這一變革,還跟縣與鄉或者鄉與村之間所設置的管理層級變動有關。建國初期,湖北省農村實行的是小鄉制 (即鄉域規模較小) ,在縣與鄉之間設置有“區公所”。區公所名義上是縣政府的派出機構,實為一級政權實體,其機構設置遠比當時的鄉更加完善,人員配備也比較齊全,其職能與一級政府已無多大差異。1959年建立的公社,基本上是一個區的范圍,規模較大；1961年恢復區,同時把公社劃小；1975年撤區并社,這時的公社比1959年的大公社小一點 (13) ；1976年,為便于領導,又在公社之下設立管理區；1984年改社建鄉時,采取的是大區中鄉制,即以原公社為區,原管理區為鄉,原大隊為村 (14) 。在實際運行中,依然是區實鄉虛、頭重腳輕、層次多、效率低。1986年,湖北省委辦公廳、省政府辦公廳聯合下發《關于進行區、鄉體制改革的通知》,要求對當時的區鄉體制進行改革,進行撤區并鄉:第一,平原和交通方便的縣 (市) ,由縣 (市) 直接領導鄉,鄉的規模也要作適當調整；第二,邊遠山區、交通不便的地區可以保留區的建制,但要成為名副其實的派出機構；鄉的規模過小的,應適當合并；第三,符合建鎮條件的,可以建鎮,由鎮直接指導村 (居) 委會；第四,撤區并鄉和減少區的編制員額及富余干部,充實加強鄉鎮 (15) 。這一次,除鄂西州 (16) 外全省農村都進行了撤區并鄉 (鎮) 改革。到1989年,全省共有鄉政府1127個、鎮政府843個；村委會32727個、村民小組260577個 (17) 。經過這次撤區并鄉,各地鄉鎮規模并不統一。譬如,隨州市淅河鎮面積達202平方公里、97743人,通山縣三源鄉面積僅53平方公里、2400人。1991年后,這些鄉鎮普遍設立了黨委、政府、人大、政協四大家機構 (18) 。
在撤區并鄉之時,許多農村又在鄉鎮之下設立了“管理區” (非正式管理層級) ,直至農村稅費改革之時湖北省才廢除管理區層級,大規模進行鄉村合并,如今的鄉鎮規模大致與原來的區公所管轄的范圍相近。
眾所周知,人民公社“是政社合一的組織,是我國社會主義社會在農村中的基層單位,又是我國社會主義政權在農村中的基層單位” (19) ,實行“三級所有、隊為基礎”的管理體制。在人民公社時期,人民公社組織“取代了一切的行政和非行政組織。除此以外,不再有任何民間的生產、生活、娛樂組織,農村社會幾乎就是一個軍事化的社會” (20) ,究其實質,乃是組成一個“政治吸納社會”或政治社會一體化的農村治理體系。除了直接滿足政治整合的需要以外,還便于從鄉村社會隱蔽性汲取資源,以服務于國家工業化和現代化建設的需要。據張象樞等計算,在1952~1986年間,國家通過糧食和農副產品與工業產品的“剪刀差”從農業中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金,加上農業稅收1044.38億元,兩項合計6868.12億元,相當于同期全民所有制非農企業固定資產原值的4/5 (21) 。而根據國務院農業發展研究中心1986年的推算和溫鐵軍引用,“1953~1978年計劃經濟時期的25年間,工農業產品價格剪刀差總額估計在6000~8000億元。而到改革開放前的1978年,國家工業固定資產總計不過9000多億元。因此可以認為,中國的國家工業化的資本原始積累主要來源于農業” (22) 。盡管各個學者的計算方法不盡相同,以致計算的具體數據有所出入,但其結論幾乎是一致的,中國工業化的原始積累來自于農業,以犧牲農民的利益為代價。“應該說,在無法從國外獲取資源的前提下,人民公社制度為完成中國工業化的原始積累,立下汗馬功勞” (23) 。
通過人民公社這種體制構造,國家從農村高強度地汲取資源,因為不是直接以農戶為計征單位,農民往往難以直接地感同身受。有學者指出,在人民公社時期農民負擔要比20世紀八九十年代嚴重得多,人民公社時期農民負擔與上年農民純收入的比例最高達35.2% (1970年) ,最低也有20% (1962年) ,一般在25%左右,而且,這些數據尚未將那一時期極為嚴重的工農業產品“剪刀差”和大量無償調用農業勞動力計入在內(24) 。只是在那時,這些極為嚴重的農民負擔是通過農村基層集體組織間接征收的,被人民公社制度所掩蓋。因此,在我國農村推行人民公社體制,更主要地是服務于當時國家經濟發展 (尤其是工業化) 的實際需要,具有一定的歷史合理性。
人民公社這種高度集中的“政社合一”的農村組織,必然地與農村家庭聯產承包責任制相抵牾。一旦實行土地的農戶承包經營模式,人民公社體制必然會解體,因為它“無法容忍新興的社會力量,無法協調和統帥社會” (25) 。1982年12月4日,五屆全國人大五次會議通過新《憲法》,否定了人民公社體制,該憲法重新規定鄉、民族鄉、鎮為我國農村基層政權組織。1983年10月12日,中共中央、國務院聯合發布了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》 (中發[1983]35號) ,這個通知明確指出:“隨著農村經濟體制的改革,現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府,政社必須相應分開。” (26)
湖北省到了1984年底完成了“政社分開,建立鄉政權”工作 (28) 。到1985年,我國農村全部完成“政社分開”、重建鄉級政府的工作 (27) 。
雖然這一次“政社分開”緣起于新一輪的農村“土地改革”,但是,“鄉政”的實際變遷始終被兩個方面的力量所左右:一是來自鄉村社會本身的力量,另一個來自鄉村社會之外的力量。這個鄉村社會之外的力量,主要是國家政權重建的力量。國家在鄉村社會的政權重建,主要是因應農村家庭承包責任制普遍推行以后舊有的高度集中的人民公社管理體制解體所面臨的管治問題。
今天看來,這次“鄉政”重建以“政社分開”為主旨,無疑是符合我國農村基層治理轉型的要求。但是,在當時的歷史條件下,由于“鄉政”重建保留了過多的原有體制的特性,特別是原有的權力運行邏輯,從而在一定程度上限定了這次“政社分開”的價值,突出表現在以下三個方面:一是沒有注意“鄉政”的特性,簡單地套用上一級政權的建設模式,導致了鄉鎮政府機構后來的膨脹；二是沒有改變“鄉政”一貫的汲取式整合功能,導致了農民負擔的不斷加重；三是沒有規制“鄉政”的權力,導致村民自治流于形式。
中共中央、國務院聯合發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》還要求,在實行政社分開、建立鄉政府的同時,“按鄉建立鄉黨委,并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織”；在原來的“生產大隊”和“生產隊”一級相應地建立“村民委員會”和“村民小組”,“村民委員會是基層群眾性自治組織,……村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作” (29)。也就是說,當時的“政社分開”是從兩個方面展開的:其一,在“公社”一級“撤社建鄉”,重構農村基層政權組織；其二,在“公社”以下層級實行“村民自治”,重塑農村基層社會組織。
不過,村民自治制度的推行比較緩慢。1987年11月24日,第六屆全國人大常委會第23次會議根據改革開放后新修訂的《憲法》,通過了《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行) 》,從1988年6月1日起在全國試行。直到1998年11月4日,第九屆全國人大常委會第5次會議才正式通過這部法律 (30) 。如果從中共中央、國務院聯合發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》日期算起,村民自治制度在我國經歷了長達15年之久的試行期。在這期間,全國各地在村民自治的具體形式、選舉方式和運行機制上,進行了各種有益的實踐探索,形成了獨具特色的地方經驗。
在這些地方經驗中,湖北省也有一些實踐創新可圈可點。其中,尤為矚目的是黃梅縣水月庵“村治”實驗、廣水市“兩票制”選村支書、京山縣楊集鎮“兩推一選”黨政領導班子成員。
1996~1998年間,華中師范大學中國農村問題研究中心張厚安教授領銜在黃梅縣小池鎮水月庵村開展了以“依法建制、以制治村、規范管理”為主要內容的“村治”實驗,這項實驗得到了時任省委書記賈志杰的支持。水月庵“村治”實驗表明,“農村經濟體制的變革和農村經濟的發展必須與農村政治民主化及村民自治良性互動。……農村經濟體制變革及農村經濟的發展,必須有健全的村民自治章程和規范的村務管理與之相適應。……反之,農村基層民主以及村民自治也必須有村經濟發展、農村生活環境的改善作為支撐” (31) 。
在推行村民自治過程中,自從村民委員會普遍實行民主選舉以后,村民對村支部的民主選舉也提出了要求。為此,早在1998年,廣水市就開始了由黨員和群眾投信任票、黨員投選舉票的“兩票制”選拔村黨支部書記的探索,2001年廣水市委組織部在駱店鄉青堆村、李店鎮草店村和葉田村進行了“兩票制”選舉村支書的試點。在總結試點經驗的基礎上,同年便出臺了《廣水市“兩票制”選任村黨支部書記的實施意見》和《廣水市“兩票制”選任村黨支部書記的實施辦法》,規定在村黨支部書記改 (補) 選、換屆時一律采用“兩票制”的辦法,由此“兩票制”在廣水市全面展開。該市在隨后歷次農村黨支部換屆時均沿用“兩票制”選舉村支書的辦法。
村民自治的進一步發展,也使一些學者認識到,村民自治“不過是中國整個政治體制改革中的一個環節,在村一級不可能孤立地實現社會主義民主,還必須有鄉鎮以上各級黨政機關自身的政治體制改革來配合,必須強調上下互動和聯動” (32) 。于是,華中師范大學中國農村問題研究中心的學者又參與了2002年8~9月京山縣楊集鎮“兩推一選”黨政領導班子成員的實驗。“兩推一選”鎮黨政班子成員的具體程序是:首先,由全鎮選民用“海推”的辦法分職位等額推薦鎮黨委書記、鎮長、黨委委員和副鎮長候選人的人選。得票居前3名的人選,確定為鎮黨委書記、鎮長初步候選人,黨委委員和副鎮長亦按照推薦票順序、差額1人的原則確定初步候選人 (此為“一推”) 。然后,(按選區) 召開黨員會議、村民代表會議,以群眾推薦的初步候選人建議名單為基礎,分別等額推薦鎮黨委書記、鎮長正式候選人。得票居前2名的初步候選人,確定為鎮黨委書記、鎮長正式候選人。按照同樣辦法和一定的差額,確定黨委委員和副鎮長正式候選人 (此為“二推”) 。最后,分別召開全鎮黨代會、人代會,在黨代會上選舉產生鎮黨委委員、書記,在人大會上選舉產生鎮長和副鎮長 (33) (此為“一選”) 。“楊集選舉”創新,實際上是借鑒村委會選舉中的“海選”“兩票制”的辦法,運用于鄉鎮黨政領導選舉的一種積極探索,它在既有的體制架構之下充分地吸納了民意,“最大限度地落實了群眾的民主權利” (34) 。遺憾的是,這一創新并未延續下來。“楊集選舉”盡管名噪一時,但很快被人所遺忘,隨后人們將更多的注意力聚焦在農村稅費改革之上。
伴隨著農村土地經營制度的改革及其深入發展,農村社會治理的主要變化是,在“撤社建鄉”的同時,逐步在村一級推行村民自治制度,并最終形成了“鄉政村治”的農村治理體制。從表面上來看,它是國家權力從農村基層社會適時退出、促進公民社會發育、并實現鄉村社會的自我 (民主) 治理的一次制度安排的調整 (35) ,但是,實踐的結果卻差強人意。自村民自治推行之日以來,始終存在著一股力量使之流于形式。
在實際的運行中,“鄉政”總是自覺或不自覺地把村委會當作自己的下屬機構,要么直接向其發布行政命令,要么通過干預村委會選舉、或者間接通過黨支部的領導、或者通過所謂的目標考核、或者財務管理等途徑達到控制村委會的目的,從而在鄉、村之間形成一種領導與服從的關系,村委會因此被鄉鎮政府“內部化”,日益淪為一種準行政組織 (36) 。總而言之,只要“鄉政”是壓力型體系的一環,他就有必要在鄉、村之間復制一個類似于它與其上級政府那樣的壓力型關系,以便將科層制壓力傳導下去,抒解自身的壓力。
總之,在改革開放之初,國家適時實施的“政社分開”,準確地把握了農村政治社會變革的關鍵脈絡,為日后農村社會發展創造了積極的政治和社會條件。可惜的是,在當時歷史條件下,由于諸多原因制約了“政社分開”的深度和廣度,亦在一定程度上制約了鄉村社會的自主發展和“鄉政”自身的治理轉型。
二、農村稅費改革與“以錢養事”機制建立
隨著農村土地家戶經營的普遍推行以及人民公社制度的最終破產,農民負擔問題與農民逐漸產生了直接的利益關聯。一開始,農民尚沉浸在家庭承包經營的欣喜之中,而且,農民的實際收入相對于過去確有較大的提高,農民對負擔問題尚未來得及感同身受；然而,到了20世紀80年代中后期,農業發展進入徘徊期,農業增產不增收,農民負擔問題才日形突出。特別是,進入20世紀90年代中后期,鄉鎮企業普遍的不景氣,使鄉鎮財政收入不得不倚賴對農民的直接征收 (尤其是在欠發達和不發達的農業地區更是如此) ,加重農民負擔似乎有一種無法遏止之勢,農民也因此怨聲載道,并開始動搖對農村基層政府的合法性認同。
僅以農業稅收為例,自“撤社建鄉”以來,逐年遞增。1986年,全國農業稅收為44.52億元；到了1990年,很快增加到1倍,達到87.86億元；1995年是1990年的3倍,達到278.09億元；2000年增長到465.31億元,2002年達到659.09億元。湖北省作為農業大省,農業稅收也是逐年提高,而且比其它省份增長得更快。1990年全省農業稅收為4.30億元；在短短的5年內翻了3番,1995年達到12.95億元；1999年突破20億元,2003年陡然增加到33.22億元 (37) 。上述數據只是農民負擔問題之“冰山一角”。所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”,是對農民負擔問題的一個形象說法。其中,“頭稅”是指前述的農業稅收部分,“二稅”是指國家允許向農民征收的其它稅收、集資和鄉鎮統籌、村提留等稅費負擔,“三稅”是指其它政策外的“亂收費、亂罰款、亂攤派”。
在湖北省咸安區,1997年農民政策內的六項負擔 (包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、教育費附加、鄉五項統籌、村三項提留) 總額是4230.97萬元,畝均109元,人平116.9元；1999年為4566萬元,畝均118.6元,人平130.35元；2001年雖然有所下降,但仍然很高,總額為3842.97萬元,畝均101.2元,人平109元。而有據可查的農民實際負擔情況則是:1997年農民負擔為6969萬元 (其中卡內農民負擔5188萬元,卡外農民負擔1781萬元) ,畝均179.6元,人平192.5元；1999年農民負擔為6910萬元 (卡內4950萬元,卡外1960萬元) ,畝均179.5元,人平197.2元；2001年農民負擔為5288萬元 (卡內3728萬元,卡外1560萬元) ,畝均139.4元,人平150.2元。1999年咸安區地方一般性財政收入為1.16億元,其中近六成為農村稅費收入。 (38) 咸安區還不是湖北省農民負擔最重的地區,湖北省農民負擔最重的地區是地處江漢平原的縣市,畝均達到400元左右。2000年春,監利縣棋盤鄉侯王村因拋荒過多難以按照田畝攤派稅費任務,村集體只好分解到人頭,人均上交各種稅費高達650元。有個農戶全年應交2700元,但全年農田收入不足1000元,只好外出打工把余下的2000元補上 (39) 。
早在1985年10月,中共中央、國務院就發出了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》 (40) 。到了1990年,各種向農民征收的項目已達149項之多。1991年農民負擔約占上年人均純收入的13%,已經遠遠超過了5%的控制線。此后,雖然國家加大了對農民負擔的治理、整頓力度,有人統計,從1990年到2001年的12年間,關于減輕農民負擔的各項禁令,從“中南海”到“水果湖”整整下了32道 (41) ,但是農民負擔問題始終未有明顯好轉 (42) 。在這種情勢下,全國各地先后進行農村稅費改革。2000年,中央決定首先在安徽全省進行農村稅費改革試點。2002年4月,湖北省進行農村稅費改革動員。經過一年多的試點,便在全省普遍推行農村稅費改革,到2005年全面取消農業稅,比全國提前一年告別“田賦”。據統計,2005年湖北省取消農業稅后,與改革前的1999年相比,全省農民每年減負55億多元,人均減負139元左右 (43) 。
在這項改革的同時,湖北省進行了鄉鎮綜合配套改革,其范圍之廣、力度之大、改革之深,前所未有,走在全國的前列。2003年11月,中共湖北省委、湖北省人民政府下發了《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見 (試行) 》 (44) 。從這個文件的主要內容來看,它主要汲取了“咸安政改”的經驗。
除了鄉鎮撤并、機構精簡、干部外派“打工”、“五保合一”等以外,“咸安政改”中尤為矚目的內容:一是實行鄉鎮黨政領導“交叉任職”和“公推直選”；二是撤銷鄉鎮“七站八所”,實行“以錢養事”新機制。這一系統性的農村治理體制改革,由時任區委書記宋亞平所主導,在全國產生了巨大影響。特別是“以錢養事”機制的建構與推行,引領著我國農村公共服務改革之潮流,至今亦然。
在省委、省政府聯合發布的《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見 (試行) 》這份文件中,充分肯定了“以錢養事”改革,要求堅持市場取向,遵循市場規律,引入競爭機制,辦好社會事業,變“養人”為“養事”,引導鄉鎮直屬事業單位面向市場轉換機制,走企業化、市場化、社會化的路子。為了推進這項改革,湖北省在2004年、2005年、2006年、2007年又連續發布了幾個相關文件。2004年8月,省委辦公廳、省政府辦公廳印發鄉鎮綜合配套改革的三個配套文件 (45) ；2005年7月,省委、省政府印發《關于推進鄉鎮事業單位改革,加快農村公益性事業發展的意見》 (鄂發[2005]13號) 。省政府在總結天門、洪湖等7個試點縣試點經驗的基礎上,于2005年9月下發了《關于全面推進鄉鎮事業單位基本養老保險制度改革的通知》 (鄂政發[2005]28號) ,建立了全省鄉鎮事業單位基本養老保險制度。據此,全省范圍內建立“以錢養事”新機制的改革全面推進。2006年全國范圍內取消農業稅后,農村改革從稅費制度改革轉入推進農村綜合改革的新階段。根據黨中央、國務院關于深化農村綜合改革的要求,2006年3月,湖北省委辦公廳、湖北省政府辦公廳制定《關于建立“以錢養事”新機制,加強農村公益性服務的試行意見》 (鄂辦發[2006]14號) ,進一步明確了鄉鎮農村公益性服務的基本內容和“以錢養事”的實施辦法。2007年6月,省委辦公廳、省政府辦公廳又下發了《關于鞏固完善農村公益性服務“以錢養事”新機制的若干意見》 (鄂辦發[2007]17號) 。
經過試點、推廣,到了2006年,湖北省農村基本上普遍建立了以“財政出錢,購買服務,合同管理,農民認可,考核兌現”為核心內容的農村公益性服務“以錢養事”新機制。據統計,全省轉制鄉鎮事業單位原有總人數93485人 (含超編人數) ,79137人已全部按規定程序退出事業編制管理序列。為支持鄉鎮事業單位轉制和人員分流工作,省委、省政府決定全面建立鄉鎮事業人員養老保險制度。2005年省財政籌措資金12.6億元,用于補助鄉鎮事業單位建立基本養老保險制度；2007年,省委、省政府又明確,公益性服務人員養老保險的續保資金,從“以錢養事”資金中解決,使單位和個人續交保費有了穩定的資金來源。到2007年,應參保在職人員12.22萬人,實際參保11.45萬人,參保率超過93%；應補繳個人賬戶10.04億元,實際補繳8.87億元,達88%以上。同時,各級財政按照建立公共財政體系的要求,加大農村公益服務投入,形成了穩定的經費保障機制。省財政不斷加大對“以錢養事”的資金補助力度,2006年按每個農業人口5元的標準安排補助資金20088萬元,2007年按10元的標準安排40882萬元,2008年、2009年、2010年、2011年均按15元的標準進行安排,其中,2008年為61322萬元,2009年、2010年、2011年均安排61698萬元 (46) 。同時,要求縣 (市、區) 政府根據省委、省政府有關經費預算安排政策,將農村公益性服務經費納入本級年度財政預算,不得低于改革前的投入水平,并逐年增加。據統計,2006~2010年,省財政補助總額達到24.56億元 (47) 。全省縣鄉財政用于“以錢養事”的補助資金達到4億多元,比改革前增長近50% (48) 。
“以錢養事”新機制的建立和完善,改變了“花錢養人、收費服務”的狀況,加強和改進了農村公益性服務,農民群眾普遍比較滿意,出現了“政府公益性服務職能得到加強,為農民服務質量得到提高,服務人員收入得到保障”的多贏局面 (49) 。
不過,這項改革還是掀起了廣泛的爭議。一些地方農村“以錢養事”改革的效果并不顯著,之所以如此,除了部分地方的改革“走了過場”以外,更主要的是因為農村社會本身的發展以及農村基層政府職能的轉型沒有及時跟上來,不能適應這項改革的需要 (而非這一改革本身存在問題) ；而這些又跟前一個時期“政社分開”不無關系,正是因為之前的“政社分開”并未深入推進,其廣度與深度比較有限,從而在一定意義上限制了農村社會的自主發展和農村基層政府從“管治”到“服務”的適時轉型 (50) 。
三、個體化社會轉型中的農村社會治理創新
農村稅費改革的一個意外后果是,加劇了農民個體與村莊集體乃至農村基層政府的疏離,農村社會“空心化”“個體化”給當下農村社會治理帶來新問題、新挑戰。
當然,農村社會的“空心化”“個體化”并非農村稅費改革才開始的。準確地說,農村改革開放以后,便次第交替地開始了農村社會“空心化”“個體化”轉型。農村土地的家戶經營,首先把農民從之前的集體生產和集體分配的體制中解放出來,極大地激發了農民農業生產的積極性。糧食畝產由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤,提高了42.73% (51) 。爾后,隨著人民公社體制的瓦解和“鄉政村治”體制的建立,國家又逐漸地有選擇地從鄉村社會隱退,除了計劃生育、治安維穩以外,國家權力極少干預農民的日常生活。這就在客觀上為鄉村社會讓渡了一定的“空間”。也就是說,在生活領域,農民擁有了比集體化時期越來越多的自由。
進入20世紀90年代以后,農民被允許自由地流動、外出務工。這一方面要歸功于國家放松了戶籍等管制,另一方面也是國家推動商品經濟及之后市場經濟發展的必然要求。農民掙脫了與農村集體之間臍帶式聯系,由集體的“社員”變成高度離散的自由“村民”。特別是農村稅費改革以后,向農民征收稅費這一地方政府、村集體與農民之間所維系的最后一點常規性聯系也被打破了。除了土地在名義上仍然屬于集體以外,農民跟集體幾乎沒有任何其它的實質性關聯,農民擺脫了對集體的“組織性依附” (52) 。
一開始,這些個體化的農民為自身的“解放”而歡欣鼓舞,因為他們從總體性社會體制藩籬中脫身出來,跨越城鄉二元結構的制度鴻溝而自由流動,成為一個個自由之身。隨后,他們才發現,伴隨著這種自由的還有不可預知的風險甚至侵害,需要自由之身獨立去面對和承受。相對于過去,這些個體農民無疑地擁有了更多的自由或自主性,但吊詭的是,這些自由、自主性又具有一定的自反性,也就是說,這些自由、自主性同時對自身產生對抗、沖突或消解作用———現代社會結構迫使人們成為積極、自主的個體,但同時又必須對所面臨的問題承擔全部責任,發展出一個自反性的自我 (53) 。身處個體化變革中的中國農民,越來越多的人成為“為自己而活”和“靠自己而活”的原子化個體。
“為自己而活”,主張的是個體的權利和利益,同時,他也因此而逐漸失去“集體性”,對村社公共事務不再熱心、關心,公共參與日漸衰減,以致公共事務陷入了“越是集體的越少有人關注”的自利經濟學陷阱之中。伴隨著個體化,必然是鄉村“公共人”的急劇衰落。而鄉村“公共人”的衰落,又會導致鄉村社會共同體解體和公共精神消解。沒有公共精神支撐的個體化鄉村,其公共事業的建設和發展不再依靠鄉村合作,而只能依賴政府主導和市場運作。
很顯然,缺乏鄉村合作和自我生產,單靠行政和市場機制去供給公共物品,無論是其生產成本還是運行成本都將成倍地增加。雖然近些年國家逐年加大對農村公共事業的投資,然而,跟逐年增加的投入極不相稱的是,農村公共事業并未同步得到顯著改善。譬如,原本可以由鄉村人民合作修建的村莊道路,一旦改由國家投資興建的時候,不但修路的企業要從中牟利,即便當地受益的農民首先考慮的也是從占用的土地中獲取更多的補償,甚至漫天要價,根本不會考慮這項公共事業給自己帶來的長遠福利。
這些“為自己而活”的個體,往往也只能“靠自己而活”。相對城市而言,我國農村社會基本福利制度或社會保障制度不但殘缺不全,而且長期處于低度供給狀態。與此同時,鄉村社會本身不但沒有有效組織起來,而且喪失了自我生產和自我供給公共物品的能力。從這個意義上來講,無所依靠的個體,唯一所能依靠的是自己 (54) 。于是,這些被市場浪潮所裹挾、被社會風險所包圍的“靠自己而活”的個體農民,不得不獨自面對不可控的市場變化和難以預測的社會風險、權益侵害。
與這一“個體化”相攜而行、交感疊加的,是農村社會的“空心化”。這里的“空心化”不單是指農村人口的“空心化”,更主要的是指農村社會結構本身的“空心化”以及農村社會“靈魂”的丟失 (即農村文化價值的式微,特別是鄉村社會公共性的消解) 。所謂農村人口的“空心化”,乃由農村青壯年勞動力大量外出務工所致。第一代農民工往往以兼業、近距離打工為主,并且大多是夫妻一人外出務工、一人留守在家,其生活重心依然在農村。一旦上了一定年紀,他們基本上都返鄉繼續從事農業。然而,與第一代農民工相比較,如今的第二代農民工和“農二代”則以外出務工為主業,甚至成為一種職業,他們基本上是夫妻一起乃至舉家常年在外務工,其中不少人不再返鄉,而是選擇留在城市、異鄉,成為“新市民”。即便不得不回鄉,也要在自己家鄉的縣城、城鎮購置新房,不再從事農業。也就是說,新一代農民工和“農二代”的生活方式及其價值理念是城市化取向的,他們拼命地逃離農村；對于他們而言,農村已經成為落后的代名詞,他們從內心深處鄙棄農村和農村文化。如此一來,導致了一種更為令人憂慮的農村社會乃至農村文化的“空心化”現象。
這是從“人”的角度而言的農村“空心化”。此外,還有“結構”或“空間”維度的農村社會“空心化”問題。改革開放以來,盡管國家有選擇地給農村社會讓渡了一定的空間,但是這些新出現的社會空間幾乎完全是“空”的:一方面,在這一社會空間領域中,當需要國家提供基本的社會福利、社會保障、社會安全時,國家卻往往缺場 (或離場) ；另一方面,社會本身至今沒有建立有效的社會組織 (體系) 和社會機制,能夠讓它自我 (有效) 運轉起來,更遑論使之發揮一定的社會性作用———對國家起到必要的參與、合作乃至協商的作用,對社會領域本身起到聯結、團結乃至規約的作用。
總之,改革開放以后,我國農村社會便逐漸開始了“個體化”“空心化”轉型,但是,它們所產生的消極作用,卻在農村稅費改革之后更加突出且更加嚴重起來,并給當前農村社會治理提出了新問題、新挑戰。
我們注意到,近年來,湖北省一些地方應對農村社會“空心化”“個體化”,在農村社會治理上進行了積極探索創新,形成了“網格化管理”、“律師進村、法律便民”、“法務前沿工程”、“幸福村落”建設、“十星文明戶”創評等有益經驗。
1. 宜昌市“網格化管理”。
宜昌市最早在市區推行“網格化管理”,把城區社區劃分為若干個網格,每個網格配備一名網格管理員,負責公安、綜治、人社、民政、計生、城管、食品安全等信息采集和綜合服務。并以網格為基礎,構建全市統一、動態更新、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息平臺,為相關部門及時準確掌握社會動態、推進服務管理、提高行政效能提供信息支撐。這種社會管理模式,從市區擴展到農村,還逐漸融入各種公共服務和社會服務內容。
2. 恩施市“律師進村、法律便民”。
其主要做法是,組建法律顧問團隊,安排專人定期到村“法律診所”接待來訪群眾,提供法律咨詢,協助指導、參與人民調解,在走訪群眾、摸清群眾法律需求的基礎上,有針對性地開展形式多樣的法制宣傳活動。這一“律師進村”主動為農民提供法律服務的方式,如今已在恩施全州推廣。
3. 羅田縣“法務前沿工程”。
以村 (居) 民自治組織為依托,整合司法所干警、村 (居) 干部、社會志愿者和其他社會組織等力量,將基層司法行政管理職能下移到村 (居) ,建設融法制宣傳教育、人民調解、社區矯正、幫教安置、法律維權等工作為一體的村 (居) 綜合服務體系,使之在維護基層社會穩定中充分發揮作用。
4. 秭歸縣“幸福村落”建設。
所謂“幸福村落”建設,就是當地政府在村落社區建設中引入一套自治、參與和合作機制,通過村落理事會和“一長八員” (55) 的制度設計,激發村落社區居民的公共行動,在公共行動中孕育、生產村落社區公共性,最終實現村落公共產品的自組織生產與供給。
5. 竹山縣“十星文明戶”。
“農戶星級管理制度”是竹山縣在農村工作實踐中,針對個體化農民不守法經營、不遵從國家政策和地方傳統,而逐步探索出來的一種新型農村治理新模式。它以“十星”文明戶的創評活動為主要載體,培育農村新公共人,以此回應農村公共人衰落所帶來的鄉村治理危機。從農戶星級管理制度發展和內容來看,農戶星級管理是地方政府為了更好地開展農村工作而創制的一種農村社會治理制度,其核心在于把不同歷史時期農村工作的主要內容與“十星”的目標設置相結合,通過評星這一工具,引導農民成為積極作為的農村新公共人,整合個體化的鄉村社會,實現農村社會治理目標。農戶星級管理制度的運作,表面上看是一種農村精神文明創建行為,實則是農村新公共人建設的一種隱秘機制。
湖北省的這些社會治理創新,有的通過“律師下鄉”、“法務前移”等途徑,自上向下或者由外至內“用力”,有的注重“農戶”、“村落”、“網格”等社會治理單元的建設。類似的做法還有不少,在此不一一列舉。不可否認,這些社會治理創新取得了一定的成效。
不過,絕大部分的情況是,要么上動下不動,外動內不動,要么下動上不動,內動外不動。簡言之,上下、內外不互動。究其原因,還是因為農村社會公共性消解、農村基層組織軟弱渙散、農民與政府的制度性關聯缺失。
四、總結與討論
改革開放40年以來,我國農村社會治理先后經歷了兩波重大變遷。在每一次變遷中,各地都涌現出一些自己的農村社會治理創新。譬如,在前一波變遷之中,湖北省農村社會治理的主要創新是:黃梅縣水月庵“村治”實驗、京山縣楊集鎮的“兩推一選”、廣水市“兩票制”。在第二波變遷之中,湖北省農村社會治理的主要創新是:“咸安政改” (包括鄉鎮站所改革和農村公共服務“以錢養事”新機制) 、竹山縣“十星文明戶”創評、宜昌市“網格化管理”、羅田縣“法務前沿工程”、恩施市“律師下鄉”、巴東縣“農村信息化”、秭歸縣“幸福村落建設”、大冶市農村基層黨建的“茗山經驗”,等等。
很顯然,前一批農村社會治理創新,基本上是在“鄉政村治”的框架之中展開的,后一批農村社會治理創新,基本上是因應農村社會“個體化”“空心化”轉型而自發進行的。這些農村社會治理創新的主體基本上是縣級黨委政府,它們對于農村社會治理中出現的新問題最早做出反應。其中有些基層創新 (例如“咸安政改”) 形成經驗以后,在市州一級乃至在全省范圍得到推行,在全國產生巨大影響力。
通過湖北省的表述發現,我國農村社會治理創新主要有以下幾個明顯特點:一是歷史階段性。在改革開放以來的40年間,我國農村社會治理變遷呈現較為明顯的前后兩個不同歷史階段性特征。這種不同的歷史階段性,與農村土地經營制度改革、農村稅費改革以及國家在農村基層的治理方式的變遷相一致,體現了農村社會治理創新與農村經濟社會發展要求相適應的特點。二是問題導向性。幾乎每一項農村社會治理創新,都是因應特定歷史條件下的特定社會治理問題,具有較強的問題導向性,因此這些農村社會治理創新亦具有顯著的歷史現實性價值。三是創新零散性。這些農村社會治理創新,大多由地方基層自發啟動,基本上不是國家和省級黨委、政府有意規劃或頂層設計,因而具有零散性、非連續性創新的特點,往往較難形成前后關聯的系統性、體制性、持續性創新成果。而且,這些社會治理創新主要集中在農村 (村民) “自治”領域,極少涉及農村“法治”領域,而真正涉及農村“德治”領域的社會治理創新難得一見。在這些創新中,大多是基層黨委政府主導 (單向) 推動的,社會協同的有效機制尚待建立健全。不過,我們也注意到,最近幾年一些地方正從農村社會治理的實踐中生發出協商治理、技術治理 (譬如運用信息化手段) 等新興方式。
總之,改革開放40年來中國農村社會治理創新,都是在國家基層治理的制度架構之內進行自主探索的,符合國家基層治理體系和治理能力現代化的要求。從國家角度來看,農村社會治理與國家整體治理變遷邏輯相統一。從農村社會本身來看,農村社會治理與農村社會結構有著內在的緊密關聯。不過,必須指出的是,在農村社會治理之中,沒有很好地解決農民主體性問題———在農村社會治理中往往存在農民主體缺失、不在場、遮蔽、隱身乃至虛化等問題。因此,在當前農村社會治理中,如何培育和激發農村社會內生活力是個難題,因為它從根本上決定著農村內生秩序的生產能力及生產狀況。
總體而言,從農村社會治理與經濟發展關系來看,改革開放40年來,我國農村社會治理變遷始終與農村經濟發展相伴隨,且相互交織在一起,并圍繞著“經濟發展為中心”這根主線而展開,體現著上層建筑服務于經濟基礎的思想。農村社會治理要么是主動因應農村經濟發展的要求,要么是被動應對農村經濟發展的沖擊 (包括對農村社會結構、農村社會秩序的影響作用) 。而從國家與農村社會關系來看,改革開放40年來先后經歷了從“社會分離”到“社會參與”“社會協同”的過程。在這一發展過程中,農村社會從國家的治理對象轉變為治理伙伴 (乃至積極的合作伙伴) 。所謂“社會分離”,乃是“政社分開”的結果；所謂“社會參與”,乃是農村社會治理主體從單一到多元的變化,農村社會力量成為其中一支重要的主體；所謂“社會協同”,乃是強調基層政府與農村社會的合作,更加積極地發揮農村社會的作用。在一定程度上,農村社會治理正在倒逼著或促進著農村基層政府的服務轉型,從而更加強調其服務能力的建設與提升。與此同時,國家對農村社會治理的關注和期待不斷擴大,從公共行政領域擴展到其它公共領域乃至農民生活領域,從而提出自治、法治、德治相結合的要求,以期達成“治理有效”的目標。
作者簡介：吳理財 華中師范大學政治與國際關系學院 湖北經濟與社會發展研究院
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學（人文社會科學版）》2018年第4期
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