鄉(xiāng)村治理是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有機(jī)構(gòu)成，其治理模式選擇及其成效直接影響著治理現(xiàn)代化的“最后一公里”。以人為本的柔性治理范式因其內(nèi)在治理價(jià)值的前瞻性和創(chuàng)新性，引領(lǐng)著公共治理的潮流。基于“案例-歸納-演繹”的分析框架，以江西S市綠色殯改中“棺材爭奪戰(zhàn)”為研究個(gè)案，采取“解剖麻雀”的研究方法，分析各級政府和弱勢群眾在綠色殯改運(yùn)動(dòng)中的行為，在此基礎(chǔ)上闡釋地方政府“策略行動(dòng)”和基層群眾“草根失語”的內(nèi)在邏輯。在闡明概念及內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從基層政權(quán)的公共性重塑、“三治融合”治理體系建設(shè)和底層弱勢群體的話語權(quán)構(gòu)建三個(gè)方面論述鄉(xiāng)村柔性治理的價(jià)值、功能和目標(biāo)定位，并進(jìn)一步探討鄉(xiāng)村柔性治理的目標(biāo)愿景和實(shí)現(xiàn)路徑，以期促進(jìn)鄉(xiāng)村善治，從而為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興提供一種思路。
一、問題提出與文獻(xiàn)述評
“皇權(quán)不下縣、縣下行自治”是帝制時(shí)期“雙軌政治”的典型特征，由紳權(quán)和皇權(quán)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理格局中，鄉(xiāng)村社會(huì)有自身的治理規(guī)則、治理領(lǐng)域和治理邏輯，是一個(gè)完全意義上的鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)。新中國成立后的很長一段時(shí)間，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此同時(shí)大力推進(jìn)現(xiàn)代化國家政權(quán)建設(shè)，國家權(quán)力開始介入到鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村自治空間嚴(yán)重萎縮。人民公社時(shí)期“政社合一”的鄉(xiāng)村治理范式使鄉(xiāng)村社會(huì)完全喪失自治功能，集權(quán)化的政治權(quán)威滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。直到80年代末，民主化的制度嵌入雖然賦予鄉(xiāng)村社會(huì)一定的自治空間，但村委會(huì)行政化的制度實(shí)踐并未改變?nèi)嗣窆鐣r(shí)期“單軌政治”的運(yùn)行邏輯。20世紀(jì)90年代，全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢逐步改變了公共治理的國際環(huán)境，“治理（Governance)”作為公共行政學(xué)新的話語被廣泛運(yùn)用到國家公共事務(wù)治理中。“治理”概念的產(chǎn)生和理論的豐富反應(yīng)了公共管理的發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，成為資源配置中協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，克服科層官僚制弊端，提升公共行政效率的實(shí)踐工具和理論支撐。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國三農(nóng)發(fā)展形勢良好，但是治理的質(zhì)量并沒有獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的提升，這就是典型的“強(qiáng)發(fā)展和弱治理”現(xiàn)象。在國家行政權(quán)力和村委會(huì)自治權(quán)力主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，若能激活內(nèi)生性治理空間和力量，也只有建構(gòu)起“以人為中心”的鄉(xiāng)村治理模式，才能有效扭轉(zhuǎn)國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)單向度滲透的邏輯，從而使鄉(xiāng)村社會(huì)具有形塑良好治理生態(tài)的自治空間。因此，如何在權(quán)威主義的歷史傳統(tǒng)和剛性制度框架下探索柔性治理的發(fā)展路徑，是一項(xiàng)極具前瞻性的學(xué)術(shù)命題。
從20世紀(jì)90年代“治理”的概念在公共管理學(xué)領(lǐng)域興起伊始，學(xué)界就圍繞治理的內(nèi)涵、外沿、目的、原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序等開展了系列研究。英國著名治理研究專家格里·斯托克認(rèn)為：治理最本質(zhì)的特征在于它的權(quán)威性與有效性并非完全來自于國家強(qiáng)制性權(quán)力。在鄉(xiāng)村治理研究場域，鄉(xiāng)村治理模式的研究一直以來都是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)，主要遵從三條研究路徑：一是基于歷史變遷的宏觀角度；二是基于治理要素的中觀視角；三是基于鄉(xiāng)村異質(zhì)性的微觀視角。首先，從歷史變遷的角度，學(xué)者總結(jié)出從帝制時(shí)期到當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了“縣政紳治”、“政社合一”、“鄉(xiāng)政村治”三個(gè)重要階段。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，村莊的權(quán)力主體和治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，有學(xué)者從不同于“鄉(xiāng)政村治”治理模式出發(fā)，提出“嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理模式”、“鄉(xiāng)村民主自治”模式。其次，基于治理要素的中觀視角，根據(jù)鄉(xiāng)村治理的主體、對象、手段、目標(biāo)和路徑等提出“精英治理模式”、“農(nóng)民置上”本原模式等。近年來隨著鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的崛起，鄉(xiāng)村治理模式形態(tài)更加多樣化，逐步呈現(xiàn)出“多元”、“多主體”、或“多中心”的特征。最后，基于我國農(nóng)村社會(huì)的異質(zhì)性視角，依據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、自然資源差異及地理區(qū)位條件提出“村社協(xié)作型”治理模式、“幸福村落”模式、“黨建+”治理模式、“政社互動(dòng)”模式等。其中，以“ 楓橋經(jīng)驗(yàn)”為代表的綜治模式影響到全國各地，并逐漸發(fā)展成合作治理、整體性治理、協(xié)同治理和網(wǎng)絡(luò)化治理等模式。
筆者發(fā)現(xiàn)：從國內(nèi)外學(xué)術(shù)理論前沿來看，新制度分析學(xué)派的代表人物奧斯特羅姆（Ostrom）夫婦的“多中心治理理論”（Multi-center governance theory）被廣泛的運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理模式建構(gòu)的研究中。學(xué)者在用多中心治理理論探討中國的鄉(xiāng)村治理問題時(shí)，過多的將之解讀為多元社會(huì)組織參與共治的結(jié)果，而忽略其治理的核心主體仍是政府，亦即“元治理”角色并未改變。國外學(xué)者探討中國鄉(xiāng)村治理問題時(shí)很重要一點(diǎn)是把“以人為本”的議題納入到現(xiàn)代化國家建構(gòu)的宏大框架中去思考，他們關(guān)注的是現(xiàn)代化國家建構(gòu)條件及其發(fā)展走向問題，筆者認(rèn)為這些研究已經(jīng)觸及到基層柔性治理的內(nèi)涵要義及其可能的生長空間，但是不夠展開。在對柔性治理具體的應(yīng)用研究上，國內(nèi)學(xué)者主要將其運(yùn)用于災(zāi)害集體行動(dòng)（周利敏；2011）、網(wǎng)絡(luò)輿論（周玲明；2012）、城市社區(qū)治理（劉毅；2015）、民間金融治理（周昌發(fā)；2014）和醫(yī)鬧治理（張晶；2017）等領(lǐng)域，鮮有學(xué)者將其運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理場域。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，既有的柔性治理的研究大多停留在抽象的理論層面，而對其操作化和落地化問題關(guān)注不夠，特別是案例研究比較缺乏，未能通過“解剖麻雀”的方式，在全面把握其內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起鄉(xiāng)村柔性治理的理論體系、模式框架和目標(biāo)路徑。
二、案例描述：江西S市綠色殯改中的“棺材爭奪戰(zhàn)”
鄉(xiāng)村治理的研究與實(shí)踐已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跳脫出早期村治研究中基于村莊選舉的“隧道”視野，從關(guān)注選舉走向注重治理，正說明隨著時(shí)代發(fā)展，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出的是一副復(fù)雜和多樣的圖景。在不少地方，移風(fēng)易俗正成為鄉(xiāng)村治理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2017年9月，民政部辦公廳印發(fā)《全國殯葬綜合改革試點(diǎn)方案》，要求各地深化殯葬移風(fēng)易俗、推進(jìn)節(jié)地生態(tài)安葬、治理農(nóng)村散埋亂葬。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：2017年江西全省遺體火化率達(dá)到35%，較上年提高6.4個(gè)百分點(diǎn)，增幅居全國第二位，目前有15個(gè)縣(市、區(qū))火化率達(dá)到100%。然而，在江西綠色殯改取得矚目成績的背后卻發(fā)生著一系列觸目驚心的“棺材爭奪戰(zhàn)”，因此這場綠色殯改也被媒體稱之為“天然裹帶爭議的改革”。
（一）政治動(dòng)員、官員表態(tài)與機(jī)構(gòu)建立
2017年4月，根據(jù)省級部門和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于綠色殯改的指示，江西S市提出“2020年底前全市火化率達(dá)到100%”的口號。緊接著，S市市委書記、市長在全市農(nóng)村工作會(huì)議暨綠色殯葬現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)上發(fā)表重要講話，正式吹響了S市殯葬改革號角。各縣/區(qū)也從“講政治”的高度認(rèn)識(shí)到推行殯改的重要性，相繼召開相關(guān)會(huì)議落實(shí)推進(jìn)工作。其中，QS縣領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)即承諾，要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成“群眾家中無棺木存放、從業(yè)人員無棺木工匠、流通市場無棺木銷售”的三無目標(biāo)。YS縣領(lǐng)導(dǎo)則將“全縣火化率達(dá)到100%”的計(jì)劃提前到12月底。YY縣發(fā)布消息稱，努力實(shí)現(xiàn)存量棺木處置率、遺體火化率、城市規(guī)劃區(qū)墳?zāi)惯w入公墓率、墳?zāi)拐蔚轿宦省⒋?居)紅白理事會(huì)覆蓋率“5個(gè)100%”目標(biāo)。隨后，其他幾個(gè)縣區(qū)也紛紛響應(yīng)，“零點(diǎn)行動(dòng)”、“一律”、“100%”和“強(qiáng)行火化”等一系列的口號或標(biāo)語出現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣奈募颍酥撂镩g地頭。為提升棺木收繳的效率，地方縣政府成立了由縣民政局、公安局、城管局和城建局組建而成的殯葬綜合執(zhí)法工作組，負(fù)責(zé)全面組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管殯葬改革工作。
（二）棺木收繳、強(qiáng)行執(zhí)法與干群沖突
隨著殯葬綜合執(zhí)法工作組的成立，江西S市的棺木收繳行動(dòng)也拉開序幕。這場棺木收繳的行動(dòng)在節(jié)奏上明顯操之過急，更像是一場“攻堅(jiān)戰(zhàn)”抑或“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”，如QS縣要求所轄的各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)在15天內(nèi)完成民間棺木的登記工作，45天內(nèi)完成棺木的收繳。在收繳之前，地方政府部門依托當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)，通過群眾動(dòng)員、思想說服、教育宣傳等方式傳播綠色殯葬政策，但是在具體的收繳中卻出現(xiàn)“棺材沒收”、“強(qiáng)行起棺”、“經(jīng)濟(jì)處罰”、“集體焚燒”等行為。在一個(gè)有著上千年土葬文化的鄉(xiāng)土社會(huì)，以如此劇烈、快速甚至強(qiáng)力的方式推進(jìn)殯改，涉嫌違反公序良俗，其所制造的緊張感，對基本社會(huì)秩序和民眾生活造成現(xiàn)實(shí)和心理上的雙重沖擊。在這場聲勢浩大的“棺材爭奪戰(zhàn)”中，作為弱勢群體的村民悲憤交加，痛哭流淚，甚至出現(xiàn)要跳進(jìn)棺材與棺材一起走的“悲壯”場面。
（三）媒體報(bào)道、事態(tài)蔓延與被迫叫停
實(shí)際上，2012年轟動(dòng)全國的周口平墳運(yùn)動(dòng)發(fā)生后，《殯葬管理?xiàng)l例》中就取消了“拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”條款，這其實(shí)已為權(quán)力介入殯葬改革劃出了較為明晰的界限。事隔數(shù)年，類似的強(qiáng)制執(zhí)法事件又一次在江西重演，愈演愈烈的“棺材爭奪戰(zhàn)”最終引起社會(huì)媒體的廣泛關(guān)注，光明網(wǎng)、人民網(wǎng)和鳳凰網(wǎng)等主流媒體紛紛發(fā)聲質(zhì)疑。粗糙的治理方式帶來的是奪人私產(chǎn)、罔顧權(quán)屬人意志的霸道行徑，最終導(dǎo)致干群關(guān)系矛盾升級，為社會(huì)的穩(wěn)定秩序埋下禍患。一時(shí)間，江西綠色殯改中的“搶棺材”事件迅速爆發(fā)并占領(lǐng)各大報(bào)紙的頭條，事件的持續(xù)發(fā)酵引起中央政府、高校學(xué)者和普通大眾的廣泛關(guān)注。最終，在社會(huì)輿論的高壓態(tài)勢下，江西省民政廳做出明確指示：殯改既要積極穩(wěn)步推進(jìn)，又要防止“一刀切”、“運(yùn)動(dòng)式”的傾向，對簡單過激做法，該制止的要立刻制止，該糾偏的立即糾偏。至此，轟轟烈烈的江西綠色殯中的“棺材爭奪戰(zhàn)”才在上級政府被迫叫停和社會(huì)質(zhì)疑聲中落下帷幕。
三、策略行動(dòng)與草根失語：鄉(xiāng)村治理中的政社互動(dòng)失衡
現(xiàn)代化國家政權(quán)建設(shè)中，公權(quán)力行為的正當(dāng)性不僅要目標(biāo)正確，更要基于對公序良俗的尊重和對法律程序的遵循，不然成效難以保障，也可能誤傷“人心”。江西S市“棺材爭奪戰(zhàn)”中地方政府的過激行為在一定程度上擾亂社會(huì)基本秩序，也造成基層治理中政社互動(dòng)失衡。
（一）綠色殯改中各級政府的目標(biāo)定位、行動(dòng)要求與現(xiàn)實(shí)后果
在江西S市綠色殯改運(yùn)動(dòng)中，中央政府站在“全面深化改革”的戰(zhàn)略高度，科學(xué)的制定《殯葬管理?xiàng)l例》，為全國的殯葬改革提出明確的指導(dǎo)理念和行動(dòng)方針。江西省政府緊扣中央指示，將殯改的目標(biāo)具體分解為：保護(hù)生態(tài)、遏制陋習(xí)、節(jié)約土地和市容整頓四個(gè)小目標(biāo)，在行動(dòng)上也提出“疏堵結(jié)合、源頭管理與做好群眾思想工作”的要求。S市政府在這項(xiàng)工作中，將“做好試點(diǎn)工作，打造綠色殯改樣板”作為主要目標(biāo)。到了具體執(zhí)行的縣、鄉(xiāng)層面，其目標(biāo)演變?yōu)橹笜?biāo)競賽和時(shí)間賽跑，以依靠強(qiáng)制執(zhí)法手段高效率完成棺木收繳為任務(wù)。最終，這場轟轟烈烈的綠色殯改導(dǎo)致中央的改革受阻，江西省政府被迫叫停，市級政府的公信力下降，縣鄉(xiāng)政府和當(dāng)?shù)匕傩彰苌墸鶎诱?quán)的合法性受到挑戰(zhàn)。
表1 綠色殯改中各級政府的目標(biāo)、要求與后果
從表1可知，綠色殯改運(yùn)動(dòng)中，各級政府在目標(biāo)定位、行動(dòng)要求上存在顯著差異，其呈現(xiàn)的后果也有所不同。在整個(gè)過程中，縣鄉(xiāng)政府作為具體的執(zhí)行部門所體現(xiàn)出的是基于“策略主義”的行動(dòng)邏輯，這種策略行動(dòng)與中央改革理念和指導(dǎo)要求大相徑庭。“草根”直譯自英文的Grass roots，產(chǎn)生于十九世紀(jì)美國尋金熱流行期間，現(xiàn)代意義上的草根是指同主流、精英文化或精英階層相對應(yīng)的弱勢階層，筆者用其指綠色殯改中利益受損的弱勢群體。作為草根基層的弱勢群眾，面對強(qiáng)行入戶收集、強(qiáng)行起棺、集中拆解和焚棺燒棺中表現(xiàn)的是無奈或失語，地方政府的“策略行動(dòng)”和底層社會(huì)的“草根失語”是政社互動(dòng)失衡的具體體現(xiàn)，也構(gòu)成了基層治理的深層次難題。
（二）江西S市綠色殯改中政社互動(dòng)失衡的內(nèi)在邏輯
1、壓力達(dá)標(biāo)型體制：政策變通與目標(biāo)替代
2018年，江西將綠色殯葬建設(shè)指標(biāo)納入江西省委、省政府科學(xué)發(fā)展、民生工程、生態(tài)文明和精神文明建設(shè)考評的重要范疇。S市通過“行政發(fā)包”的方式將殯改的任務(wù)下發(fā)給縣、劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委和政府又將棺材收繳的任務(wù)指標(biāo)捆綁分解下放至可控制的村寨。作為政治權(quán)威的動(dòng)員方式，壓力達(dá)標(biāo)型體制將可分配、可收繳的任務(wù)政治化，在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)一切政治資源確保“零點(diǎn)行動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)。但是在實(shí)際中，上級政府往往將棺材收繳工作定為“一把手”工程和“一票否決”工作，如果收繳指標(biāo)未完成，官員的仕途就面臨被斷送的可能。壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度超過了地方政府的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力，為完成上級考核，也為了獲得完成工作后的激勵(lì)，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)行上級綠色殯改中關(guān)于生態(tài)保護(hù)、遏制陋習(xí)和節(jié)約土地等目標(biāo)時(shí)，果斷采取行政強(qiáng)制等手段，導(dǎo)致目標(biāo)替代的發(fā)生。
2、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制：指標(biāo)加碼與僥幸心理
晉升錦標(biāo)賽強(qiáng)調(diào)上級政府的量化考核對下級官員晉升的決定作用，是利用特殊的交易條件為政府官員實(shí)施的一項(xiàng)激勵(lì)模式。在這場棺材爭奪行動(dòng)中，不僅S市的各縣有關(guān)于棺木收繳數(shù)目的排名，在各鎮(zhèn)各村均有排名的情況。從JT縣公布的一份各鄉(xiāng)鎮(zhèn)棺木收繳進(jìn)度表看，排名第一的YZ村回收113副，XU村為0。排名與官員的評先評優(yōu)緊密相關(guān)，甚至關(guān)乎其仕途生涯，在晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的作用下，部分基層官員采取“寧可多收，不會(huì)少收”的行動(dòng)策略，這場殯葬改革也演化成了一場收棺競賽。激烈的指標(biāo)競賽衍生部分官員“敷衍性”執(zhí)法心理，在棺木收繳之前，缺乏與群眾的情感交流、思想溝通、政策宣傳與心靈疏導(dǎo)，將“分步推進(jìn)”演變?yōu)椤耙坏肚小薄Ｍ瑫r(shí)，晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下官員激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)容易引發(fā)地方官員“跟風(fēng)式”執(zhí)法心理，為了獲取晉升的資格，地方官員在未摸清征繳對象心理、制定征繳方案和合法性評估的情況下，急于求成，盲目甚至粗暴執(zhí)法。
3、謀利型基層政權(quán)：利益分離及需求異位
20世紀(jì)90年代，隨著分稅制改革的推進(jìn)，基層政權(quán)追求自身利益的動(dòng)機(jī)被激發(fā)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用手中的公權(quán)力從事謀利型經(jīng)營活動(dòng)，其目的是追逐本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的利益，這種行為被學(xué)者成為“謀利型政權(quán)建設(shè)”或“公司化的逐利傾向”。在江西S市聲勢浩大的綠色殯改中，棺材爭奪的背后擺脫不了相關(guān)政府部門利益的驅(qū)動(dòng)。構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系是政治生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，但是部分政府部門或官員在理性“經(jīng)濟(jì)人”心理驅(qū)動(dòng)下易與殯葬企業(yè)形成利益共同體。同時(shí)，高效率推進(jìn)殯改節(jié)省下的土地指標(biāo)如何分配，沒有明確的界定，賣土地指標(biāo)獲取財(cái)政收入一直以來都是基層政府的行為邏輯。特別是S市突出了要率先啟動(dòng)“三沿六區(qū)”的墳?zāi)惯w移工作，這是因?yàn)榈缆穬膳缘耐恋鼐哂邢鄬Ω蟮耐恋刎?cái)政價(jià)值。可見，地方政府在執(zhí)行上級政府關(guān)于綠色殯改這項(xiàng)公共政策時(shí)，不完全出自殯改所帶來的公共利益，其中自身利益需求異位進(jìn)一步助長急功近利的執(zhí)法行為。
4、行政吸納自治：威權(quán)政治與農(nóng)民失語
作為法定意義上的村委會(huì)，理應(yīng)是基層群眾的代理人，維護(hù)農(nóng)民的利益，但實(shí)際上受國家行政權(quán)力的干預(yù)，其行政化傾向?qū)е麓迕褡灾喂δ芴摶壳按迕褡灾沃忻裰鞴芾硐萑搿白晕艺撟C”的尷尬境遇。在這場“棺材爭奪戰(zhàn)”中，當(dāng)發(fā)生干群沖突事件時(shí)，村委會(huì)幾乎處于沉默狀態(tài)。農(nóng)村社會(huì)雖有自治制度，但村民無自治權(quán)，究其根源是現(xiàn)代化國家建構(gòu)中，國家行政權(quán)力向基層的滲透和延伸在一定程度上阻滯了村民自治的彈性空間。村民自治的行政化傾向遵循的是威權(quán)治理的運(yùn)行邏輯，草根階層在農(nóng)村政治場域，內(nèi)心仍藏匿保守和僵化的“與世無爭”的政治情感，農(nóng)民無自己的話語權(quán)，他們被迫的選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數(shù)”。農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部自律性不足，部分社會(huì)組織僅僅是受個(gè)精英控制為其謀取利益的傀儡，而不能夠承擔(dān)起基層政府或者村級黨組織職能轉(zhuǎn)變剝離的農(nóng)村社會(huì)治理職能的責(zé)任，難以在村社共同體利益受損中擔(dān)當(dāng)起公眾利益表達(dá)的主體性力量。
四、柔性治理的模式嵌入：透視鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的新命題
從鄉(xiāng)村治理模式變遷中發(fā)現(xiàn)：帝制時(shí)期“簡約治理”的終結(jié)，人民公社時(shí)期“全能治理”的正當(dāng)性質(zhì)疑以及改革開放后“威權(quán)治理”的政社互動(dòng)失衡表明國家行政權(quán)力的過度干預(yù)是造成鄉(xiāng)村社會(huì)的自治空間不斷萎縮和主體性建構(gòu)不斷弱化的主要原因。因此，在鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下，拓寬鄉(xiāng)村自治的彈性空間并建構(gòu)起以“人民為中心”的柔性治理模式是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基本面向。
（一）鄉(xiāng)村柔性治理：一個(gè)概念性框架及解釋
羅豪才教授認(rèn)為“國家—控制”法范式正面臨危機(jī)，倡議將軟法理論運(yùn)用于國內(nèi)公共領(lǐng)域，這是公共行政范式向公共治理范式轉(zhuǎn)換的有效路徑。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理是公共行政范式的直接體現(xiàn)，過度強(qiáng)調(diào)工具理性，采取的是政府權(quán)力部門單向度的威權(quán)治理模式，價(jià)值理性往往被邊緣化。江西綠色殯改中地方政府的行為體現(xiàn)效率至上、政府本為、政績驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的邏輯，引發(fā)社會(huì)秩序的失范，造成惡劣的社會(huì)影響。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型不僅要強(qiáng)調(diào)效率，更要體現(xiàn)出人本關(guān)懷和精神價(jià)值，并貫穿于公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督、控制和反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，這是現(xiàn)代公共治理范式的內(nèi)在要求。柔性治理模式反對將更多的政治資源和社會(huì)成本投入到效率優(yōu)先、結(jié)果導(dǎo)向的工具理性方面，而是注重治理的價(jià)值和目的。隨著鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該由以工具理性為主導(dǎo)階段轉(zhuǎn)化為強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性和工具理性互動(dòng)融合的階段，即在威權(quán)治理的剛性結(jié)構(gòu)框架下有機(jī)嵌入鄉(xiāng)村柔性治理范式。
柔性治理的概念由柔性管理延伸而來，是柔性管理與治理理論相結(jié)合的產(chǎn)物。20世紀(jì)30年代，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈特（Hair；1937)在研究經(jīng)濟(jì)周期的動(dòng)蕩對企業(yè)影響時(shí)首先引入“組織柔性化”的管理概念。20世紀(jì)50年代至70年代，歐美國家的大公司內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的官僚制現(xiàn)象，關(guān)于組織的柔性化問題逐步引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。直到90年代，“治理”（Govemance)一詞被用于否定傳統(tǒng)的“管理”(Government)時(shí)，柔性治理的概念才被提出并在公共治理領(lǐng)域廣泛運(yùn)用。在領(lǐng)導(dǎo)學(xué)場域，柔性領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者在思想與動(dòng)機(jī)上的互動(dòng)的過程。在公共管理場域，柔性治理的基本邏輯在于打破傳統(tǒng)官僚制的單一權(quán)威治理模式，強(qiáng)調(diào)政社良性互動(dòng)。所謂鄉(xiāng)村柔性治理，是指國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，要通過分散化的集體動(dòng)員、親情化的話語體系、多元化的治理技術(shù)等提升鄉(xiāng)村治理績效。筆者認(rèn)為：鄉(xiāng)村柔性治理是指多元鄉(xiāng)村治理主體在協(xié)商民主的治理平臺(tái)上，以軟法和軟權(quán)力為主要治理手段，以農(nóng)村社區(qū)文化、人心和價(jià)值觀為重點(diǎn)治理對象，更多地運(yùn)用調(diào)解、協(xié)商、討論等人文關(guān)懷等柔性執(zhí)法手段形成治理合力，不斷滿足社區(qū)共同體成員各方面需求，共同治理好鄉(xiāng)村社會(huì)各種公共問題的治理方式的總和。具體而言，在治理機(jī)制上，柔性治理范式采取民主協(xié)商的政社互動(dòng)機(jī)制而非政府單向度的一元主導(dǎo)；在治理目標(biāo)上，改變了傳統(tǒng)威權(quán)治理以“經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定”為導(dǎo)向的制度安排，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)的主體性培育；從政社關(guān)系上看，柔性治理強(qiáng)調(diào)的是政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步分離，并有明確的權(quán)利邊界；在政府角色定位上，由原來的管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村柔性治理是在市場化程度發(fā)育程度較高的環(huán)境中存在的，強(qiáng)調(diào)的是政府部門高度的放權(quán)和分權(quán)，在治理過程中尊重村民的利益訴求。
（二）鄉(xiāng)村柔性治理的三重定位：價(jià)值、功能與目標(biāo)
1、價(jià)值定位：基層政權(quán)的公共性重塑
基層政權(quán)的公共性是衡量政府公共活動(dòng)的性質(zhì)和基本價(jià)值取向的重要指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)處于國家治理體系的末端，是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基本單元，鄉(xiāng)村治理失范或失序的根本性問題是基層政權(quán)“公共性”的缺失。委托代理學(xué)派認(rèn)為：提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，增進(jìn)人民福祉是基層政權(quán)合法性的關(guān)鍵，政府作為公民權(quán)力的授予者，其行政行為應(yīng)充分維護(hù)公民利益。鄉(xiāng)村柔性治理就是要改變威權(quán)主義的鄉(xiāng)村治理模式，重塑基層政權(quán)的“公共性”價(jià)值，建構(gòu)公平正義的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。同時(shí)，只有祛除基層政權(quán)的自主性和自利性，才能夯實(shí)基層政權(quán)的合法性和群眾性。服務(wù)型政府建設(shè)就要求政府在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)職能由“管控”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，這是獲取鄉(xiāng)村共同體認(rèn)可的來源，而服務(wù)型政府的根本特征就是“公共性”。公共性的重塑客觀上要求改變地方政府“唯上”的行為邏輯，體現(xiàn)“以人為本”的特質(zhì)，這與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的價(jià)值、理念和目標(biāo)相吻合。
2、功能定位：“三治融合”治理體系建設(shè)
當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的問題是基層權(quán)威治理的一元化與社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化存在分歧、矛盾乃至沖突所帶來的治理秩序失范。“三治融合”涵蓋了鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容、應(yīng)有之義和情感支持，鄉(xiāng)村柔性治理的功能就是改變傳統(tǒng)的自治、法治和德治各自為政的分離狀態(tài)，通過系統(tǒng)整合實(shí)現(xiàn)融合治理。“棺材爭奪戰(zhàn)”中地方政府的強(qiáng)制執(zhí)法行為已經(jīng)超越了有限政府的權(quán)力邊界，缺乏法治的規(guī)范，同時(shí)不尊重地方習(xí)俗，以“一刀切”的治理方式就是缺乏德治提供的情感基礎(chǔ)。公權(quán)力信任是社會(huì)信任體系的重要組成部分，法治和德治的缺失是導(dǎo)致公權(quán)力信任危機(jī)的主要原因，提升基層政府官員的法治信仰和道德自覺是實(shí)現(xiàn)“三治融合”功能的重要途徑。因此，鄉(xiāng)村柔性治理中，政府公權(quán)力的使用一定要在法治的軌道上進(jìn)行，同時(shí)需要充分發(fā)揮法律規(guī)范和道德教化作用。
3、目標(biāo)定位：底層弱勢群體的話語權(quán)構(gòu)建
鄉(xiāng)村柔性治理最核心、最基本的目標(biāo)，就是要維護(hù)村民的基本權(quán)利，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理范式就要構(gòu)建并夯實(shí)公眾的話語權(quán)。話語權(quán)是一種“軟權(quán)力”，是通過對特定國家的歷史文化、發(fā)展道路和政治現(xiàn)實(shí)的歷史敘事而形成的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)影響力。改革開放以后，隨著民主政治文化的培育，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐步雄厚，官僚型治理結(jié)構(gòu)的改變和農(nóng)民集體行動(dòng)困境的優(yōu)化，我國鄉(xiāng)村社會(huì)的治理基礎(chǔ)發(fā)生重大的變革，政府集權(quán)化治理體系逐步弱化，鄉(xiāng)村的公共性空間在拓展。然而，治理基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性變遷并未帶來治理規(guī)則和治理行為的改變，特別是市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成的的多元化的利益分配格局導(dǎo)致政社關(guān)系的失衡，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)治理危機(jī)。只有建構(gòu)以集體主義本體論和人民主體性目的論為核心的話語權(quán)才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的治理能力和治理體系現(xiàn)代化。
（三）政社良性互動(dòng)：鄉(xiāng)村柔性治理的目標(biāo)愿景與實(shí)踐路徑
1、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，樹立柔性治理理念。鄉(xiāng)村治理不是多元主體共治的結(jié)果，黨政是治理的核心主體，這是中國式治理的典型特征，因此，鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新與實(shí)踐首先取決于治理理念的轉(zhuǎn)變。地方政府在中央關(guān)于“放管服”體制改革的頂層設(shè)計(jì)理念指導(dǎo)下，逐步的轉(zhuǎn)變治理理念，樹立柔性治理價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)職能角色由“管控型”向“服務(wù)型”的過渡。比如，在綠色殯改中，地方政府可改變高高在上，強(qiáng)制威權(quán)的行政理念，通過采取事前政策宣傳、情感滲透；事中漸進(jìn)推行、人本關(guān)懷；事后獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償、積極反饋的方式，可有效的避免“棺材爭奪戰(zhàn)”帶來的不良后果。
2、以強(qiáng)化農(nóng)村基層黨建為抓手，形塑村民秩序認(rèn)同。農(nóng)村基層黨組織是一切農(nóng)村工作和理論實(shí)踐的落腳點(diǎn)，也是黨溝通人民群眾的紐帶，實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng)的橋梁。鄉(xiāng)村柔性治理的實(shí)現(xiàn)要發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的功能，在基層權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的過程中，農(nóng)村基層黨組織要充當(dāng)“潤滑劑”的功能。柔性治理理念的樹立需要通過農(nóng)村基層黨組織建設(shè)來塑造村民的公共精神和公共價(jià)值，對于有利于國計(jì)民生的綠色殯改等事業(yè)，要充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)和處理各方面的利益和矛盾的能力，維護(hù)基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。
3、推進(jìn)“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”的過渡。柔性治理本質(zhì)是“以人為中心”，在起點(diǎn)上強(qiáng)調(diào)個(gè)體需求，在過程上強(qiáng)調(diào)多元參與，在結(jié)果上強(qiáng)調(diào)個(gè)體需求的滿足。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型客觀要求基層政權(quán)運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變，要改變農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于農(nóng)村社會(huì)的治理格局，基層黨員干部要加強(qiáng)與農(nóng)民互動(dòng)，保持緊密的血肉聯(lián)系[34]。特別是，干部下鄉(xiāng)指導(dǎo)工作時(shí)要克服“官僚主義”和“形式主”等不正之風(fēng)，注重傾聽百姓心聲，維護(hù)群眾的根本利益，行政執(zhí)法更要處處彰顯民意。
4、建構(gòu)農(nóng)民話語權(quán)，拓展社會(huì)結(jié)構(gòu)彈性空間。政社的良性互動(dòng)是國家權(quán)力對基層社會(huì)的外向輻射，也是基層社會(huì)向國家內(nèi)向輻射的體現(xiàn)，建構(gòu)農(nóng)戶話語權(quán)才能真正實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng)。村委會(huì)的行政化傾向意味著“代言”就是“剝奪”，村民在農(nóng)村政治舞臺(tái)上基本處于啞語狀態(tài)，因此，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型要改變農(nóng)村社會(huì)“低素質(zhì)、沒文化”的語言結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變村委會(huì)“代言者”的角色功能。公平的農(nóng)戶話語場域重構(gòu)，離不開政府、學(xué)者、媒體和社會(huì)組織的共同努力，更需要社會(huì)公眾的廣泛參與。
5、強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)，促進(jìn)柔性治理落地化。邁克爾·曼(Michael Mann)提出的基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)為柔性治理的落地化和操作化研究提供理論工具。與基礎(chǔ)性權(quán)力相對的是政府未經(jīng)與社會(huì)協(xié)商而采取的強(qiáng)制性策略達(dá)到治理目的的強(qiáng)制性權(quán)力。強(qiáng)制性權(quán)力的特點(diǎn)是高效，但是過分依靠強(qiáng)制力易帶來社會(huì)力量的抗?fàn)幒驼钨Y源的消耗。加強(qiáng)政府的基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)就是要強(qiáng)調(diào)政社的良性互動(dòng)，通過民主協(xié)商，采取非強(qiáng)制策略獲取民眾支持，最終能夠汲取更多的社會(huì)資源、更有效地動(dòng)員社會(huì)成員，以之維護(hù)統(tǒng)一和秩序。
五、結(jié)論與討論
本研究從策略行動(dòng)和草根失語兩個(gè)維度分析江西S市綠色殯改中基層地方政府和底層弱勢村民的行為邏輯：一方面，在上級政府壓力達(dá)標(biāo)型體制、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制和自身謀利型政權(quán)建設(shè)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取策略主義的行動(dòng)方式，導(dǎo)致殯改出現(xiàn)了目標(biāo)替代和制度異化等問題。另一方面，作為弱勢群體的草根階層，在地方政府強(qiáng)制力的管控模式下表現(xiàn)出沉默不語的被動(dòng)式應(yīng)對現(xiàn)象，村委會(huì)在力量懸殊的“棺材爭奪戰(zhàn)”中更是披上行政化色彩的外裝。因此，江西S市綠色殯改中的“棺材爭奪戰(zhàn)”是地方政府威權(quán)治理的縮影，其追求高效的強(qiáng)制執(zhí)法行為導(dǎo)致政社互動(dòng)失衡。鄉(xiāng)村柔性治理模式的嵌入改變農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，預(yù)示著一種新的鄉(xiāng)村治理范式。為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型提供方向，是健全自治、法治和德治“三治融合”治理體系的內(nèi)在要求，引領(lǐng)著公共治理的潮流。
首先，在鄉(xiāng)村治理場域，現(xiàn)有的理論框架、研究成果和模式構(gòu)建始終沒有跳出“威權(quán)治理”的窠臼。研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有的基層政治系統(tǒng)內(nèi)部存在府際博弈，權(quán)責(zé)對立和關(guān)系失調(diào)等問題，直接導(dǎo)致政治系統(tǒng)運(yùn)行過程中出現(xiàn)政社互動(dòng)失衡。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型迫切需要一種新的基層治理范式來改變傳統(tǒng)威權(quán)治理的邏輯。其次，在傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)變的大背景下，基層政權(quán)的公共性重塑、“三治融合”治理體系建設(shè)和底層弱勢群體的話語權(quán)構(gòu)建形成了鄉(xiāng)村柔性治理的價(jià)值、功能和目標(biāo)，三重定位與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的理念、內(nèi)涵和目標(biāo)相一致。鄉(xiāng)村柔性治理范式體現(xiàn)了效率和公平、法治和德治、剛性和柔性的辨證統(tǒng)一，是工具理性和價(jià)值理性互動(dòng)融合的表現(xiàn)。最后，基于政社良性互動(dòng)的視角，從政府柔性治理理念樹立、形塑村民公共價(jià)值、推動(dòng)基層政權(quán)轉(zhuǎn)型、建構(gòu)弱勢群體話語權(quán)和強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)等方面提出鄉(xiāng)村柔性治理的目標(biāo)路徑，為鄉(xiāng)村振興的落地和村社善治的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
總體來說，鄉(xiāng)村柔性治理來源于傳統(tǒng)威權(quán)治理，但卻突破了傳統(tǒng)威權(quán)治理的困境，是一種在剛性的制度框架下有關(guān)懷、有溫度的治理范式。鄉(xiāng)村柔性治理的操作化落地必須注意三個(gè)方面的問題。第一，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)柔性治理落地的關(guān)鍵。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面深化改革取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的根本保證，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的前提，只有繼續(xù)深化黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的方針、路線和政策，通過黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，才能全面推進(jìn)柔性治理模式的落地生根。第二，正確認(rèn)識(shí)“剛”和“柔”的關(guān)系。從哲學(xué)思辨的角度看，柔性治理本身孕育“剛”的內(nèi)涵，依靠柔性治理推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地并不意味著要弱化法律的剛性權(quán)威，更不是對剛性治理的替代，而是在堅(jiān)持法律剛性的前提下，從基層治理結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的使用方式上改變地方政府和基層組織的行為邏輯。第三，鄉(xiāng)村柔性治理的落地化實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。鄉(xiāng)村柔性治理對治理主體和對象來說更是一次思想的變革，其社會(huì)效果也不一定能立竿見影，其影響更多是潛移默化的，需要一個(gè)理解、接受、參悟和融合的過程。
作者簡介：胡衛(wèi)衛(wèi)，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。于水，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)地方治理與政策研究中心主任，教授，博導(dǎo)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期
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