鄉(xiāng)村治理是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有機構成，其治理模式選擇及其成效直接影響著治理現(xiàn)代化的“最后一公里”。以人為本的柔性治理范式因其內在治理價值的前瞻性和創(chuàng)新性，引領著公共治理的潮流。基于“案例-歸納-演繹”的分析框架，以江西S市綠色殯改中“棺材爭奪戰(zhàn)”為研究個案，采取“解剖麻雀”的研究方法，分析各級政府和弱勢群眾在綠色殯改運動中的行為，在此基礎上闡釋地方政府“策略行動”和基層群眾“草根失語”的內在邏輯。在闡明概念及內涵的基礎上，從基層政權的公共性重塑、“三治融合”治理體系建設和底層弱勢群體的話語權構建三個方面論述鄉(xiāng)村柔性治理的價值、功能和目標定位，并進一步探討鄉(xiāng)村柔性治理的目標愿景和實現(xiàn)路徑，以期促進鄉(xiāng)村善治，從而為新時代鄉(xiāng)村振興提供一種思路。
一、問題提出與文獻述評
“皇權不下縣、縣下行自治”是帝制時期“雙軌政治”的典型特征，由紳權和皇權主導的鄉(xiāng)村治理格局中，鄉(xiāng)村社會有自身的治理規(guī)則、治理領域和治理邏輯，是一個完全意義上的鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)。新中國成立后的很長一段時間，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與此同時大力推進現(xiàn)代化國家政權建設，國家權力開始介入到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村自治空間嚴重萎縮。人民公社時期“政社合一”的鄉(xiāng)村治理范式使鄉(xiāng)村社會完全喪失自治功能，集權化的政治權威滲透到鄉(xiāng)村社會的各個領域。直到80年代末，民主化的制度嵌入雖然賦予鄉(xiāng)村社會一定的自治空間，但村委會行政化的制度實踐并未改變人民公社時期“單軌政治”的運行邏輯。20世紀90年代，全球化和分權化的社會趨勢逐步改變了公共治理的國際環(huán)境，“治理（Governance)”作為公共行政學新的話語被廣泛運用到國家公共事務治理中。“治理”概念的產(chǎn)生和理論的豐富反應了公共管理的發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，成為資源配置中協(xié)調政府與市場關系，克服科層官僚制弊端，提升公共行政效率的實踐工具和理論支撐。進入新世紀以來，我國三農(nóng)發(fā)展形勢良好，但是治理的質量并沒有獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的提升，這就是典型的“強發(fā)展和弱治理”現(xiàn)象。在國家行政權力和村委會自治權力主導的鄉(xiāng)村治理結構中，若能激活內生性治理空間和力量，也只有建構起“以人為中心”的鄉(xiāng)村治理模式，才能有效扭轉國家權力向鄉(xiāng)村社會單向度滲透的邏輯，從而使鄉(xiāng)村社會具有形塑良好治理生態(tài)的自治空間。因此，如何在權威主義的歷史傳統(tǒng)和剛性制度框架下探索柔性治理的發(fā)展路徑，是一項極具前瞻性的學術命題。
從20世紀90年代“治理”的概念在公共管理學領域興起伊始，學界就圍繞治理的內涵、外沿、目的、原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序等開展了系列研究。英國著名治理研究專家格里·斯托克認為：治理最本質的特征在于它的權威性與有效性并非完全來自于國家強制性權力。在鄉(xiāng)村治理研究場域，鄉(xiāng)村治理模式的研究一直以來都是國內外學者關注的重點，主要遵從三條研究路徑：一是基于歷史變遷的宏觀角度；二是基于治理要素的中觀視角；三是基于鄉(xiāng)村異質性的微觀視角。首先，從歷史變遷的角度，學者總結出從帝制時期到當代中國鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了“縣政紳治”、“政社合一”、“鄉(xiāng)政村治”三個重要階段。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的推進，村莊的權力主體和治理結構發(fā)生變化，有學者從不同于“鄉(xiāng)政村治”治理模式出發(fā)，提出“嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的鄉(xiāng)村治理模式”、“鄉(xiāng)村民主自治”模式。其次，基于治理要素的中觀視角，根據(jù)鄉(xiāng)村治理的主體、對象、手段、目標和路徑等提出“精英治理模式”、“農(nóng)民置上”本原模式等。近年來隨著鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟社會組織的崛起，鄉(xiāng)村治理模式形態(tài)更加多樣化，逐步呈現(xiàn)出“多元”、“多主體”、或“多中心”的特征。最后，基于我國農(nóng)村社會的異質性視角，依據(jù)地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、自然資源差異及地理區(qū)位條件提出“村社協(xié)作型”治理模式、“幸福村落”模式、“黨建+”治理模式、“政社互動”模式等。其中，以“ 楓橋經(jīng)驗”為代表的綜治模式影響到全國各地，并逐漸發(fā)展成合作治理、整體性治理、協(xié)同治理和網(wǎng)絡化治理等模式。
筆者發(fā)現(xiàn)：從國內外學術理論前沿來看，新制度分析學派的代表人物奧斯特羅姆（Ostrom）夫婦的“多中心治理理論”（Multi-center governance theory）被廣泛的運用到鄉(xiāng)村治理模式建構的研究中。學者在用多中心治理理論探討中國的鄉(xiāng)村治理問題時，過多的將之解讀為多元社會組織參與共治的結果，而忽略其治理的核心主體仍是政府，亦即“元治理”角色并未改變。國外學者探討中國鄉(xiāng)村治理問題時很重要一點是把“以人為本”的議題納入到現(xiàn)代化國家建構的宏大框架中去思考，他們關注的是現(xiàn)代化國家建構條件及其發(fā)展走向問題，筆者認為這些研究已經(jīng)觸及到基層柔性治理的內涵要義及其可能的生長空間，但是不夠展開。在對柔性治理具體的應用研究上，國內學者主要將其運用于災害集體行動（周利敏；2011）、網(wǎng)絡輿論（周玲明；2012）、城市社區(qū)治理（劉毅；2015）、民間金融治理（周昌發(fā)；2014）和醫(yī)鬧治理（張晶；2017）等領域，鮮有學者將其運用于鄉(xiāng)村治理場域。同時發(fā)現(xiàn)，既有的柔性治理的研究大多停留在抽象的理論層面，而對其操作化和落地化問題關注不夠，特別是案例研究比較缺乏，未能通過“解剖麻雀”的方式，在全面把握其內涵的基礎上，建構起鄉(xiāng)村柔性治理的理論體系、模式框架和目標路徑。
二、案例描述：江西S市綠色殯改中的“棺材爭奪戰(zhàn)”
鄉(xiāng)村治理的研究與實踐已經(jīng)遠遠跳脫出早期村治研究中基于村莊選舉的“隧道”視野，從關注選舉走向注重治理，正說明隨著時代發(fā)展，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出的是一副復雜和多樣的圖景。在不少地方，移風易俗正成為鄉(xiāng)村治理中的一項重要內容。2017年9月，民政部辦公廳印發(fā)《全國殯葬綜合改革試點方案》，要求各地深化殯葬移風易俗、推進節(jié)地生態(tài)安葬、治理農(nóng)村散埋亂葬。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：2017年江西全省遺體火化率達到35%，較上年提高6.4個百分點，增幅居全國第二位，目前有15個縣(市、區(qū))火化率達到100%。然而，在江西綠色殯改取得矚目成績的背后卻發(fā)生著一系列觸目驚心的“棺材爭奪戰(zhàn)”，因此這場綠色殯改也被媒體稱之為“天然裹帶爭議的改革”。
（一）政治動員、官員表態(tài)與機構建立
2017年4月，根據(jù)省級部門和領導關于綠色殯改的指示，江西S市提出“2020年底前全市火化率達到100%”的口號。緊接著，S市市委書記、市長在全市農(nóng)村工作會議暨綠色殯葬現(xiàn)場推進會上發(fā)表重要講話，正式吹響了S市殯葬改革號角。各縣/區(qū)也從“講政治”的高度認識到推行殯改的重要性，相繼召開相關會議落實推進工作。其中，QS縣領導當即承諾，要在規(guī)定的時間內完成“群眾家中無棺木存放、從業(yè)人員無棺木工匠、流通市場無棺木銷售”的三無目標。YS縣領導則將“全縣火化率達到100%”的計劃提前到12月底。YY縣發(fā)布消息稱，努力實現(xiàn)存量棺木處置率、遺體火化率、城市規(guī)劃區(qū)墳墓遷入公墓率、墳墓整治到位率、村(居)紅白理事會覆蓋率“5個100%”目標。隨后，其他幾個縣區(qū)也紛紛響應，“零點行動”、“一律”、“100%”和“強行火化”等一系列的口號或標語出現(xiàn)在當?shù)卣奈募颍酥撂镩g地頭。為提升棺木收繳的效率，地方縣政府成立了由縣民政局、公安局、城管局和城建局組建而成的殯葬綜合執(zhí)法工作組，負責全面組織、協(xié)調和監(jiān)管殯葬改革工作。
（二）棺木收繳、強行執(zhí)法與干群沖突
隨著殯葬綜合執(zhí)法工作組的成立，江西S市的棺木收繳行動也拉開序幕。這場棺木收繳的行動在節(jié)奏上明顯操之過急，更像是一場“攻堅戰(zhàn)”抑或“運動戰(zhàn)”，如QS縣要求所轄的各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)在15天內完成民間棺木的登記工作，45天內完成棺木的收繳。在收繳之前，地方政府部門依托當?shù)卮逦瘯ㄟ^群眾動員、思想說服、教育宣傳等方式傳播綠色殯葬政策，但是在具體的收繳中卻出現(xiàn)“棺材沒收”、“強行起棺”、“經(jīng)濟處罰”、“集體焚燒”等行為。在一個有著上千年土葬文化的鄉(xiāng)土社會，以如此劇烈、快速甚至強力的方式推進殯改，涉嫌違反公序良俗，其所制造的緊張感，對基本社會秩序和民眾生活造成現(xiàn)實和心理上的雙重沖擊。在這場聲勢浩大的“棺材爭奪戰(zhàn)”中，作為弱勢群體的村民悲憤交加，痛哭流淚，甚至出現(xiàn)要跳進棺材與棺材一起走的“悲壯”場面。
（三）媒體報道、事態(tài)蔓延與被迫叫停
實際上，2012年轟動全國的周口平墳運動發(fā)生后，《殯葬管理條例》中就取消了“拒不改正的，可以強制執(zhí)行”條款，這其實已為權力介入殯葬改革劃出了較為明晰的界限。事隔數(shù)年，類似的強制執(zhí)法事件又一次在江西重演，愈演愈烈的“棺材爭奪戰(zhàn)”最終引起社會媒體的廣泛關注，光明網(wǎng)、人民網(wǎng)和鳳凰網(wǎng)等主流媒體紛紛發(fā)聲質疑。粗糙的治理方式帶來的是奪人私產(chǎn)、罔顧權屬人意志的霸道行徑，最終導致干群關系矛盾升級，為社會的穩(wěn)定秩序埋下禍患。一時間，江西綠色殯改中的“搶棺材”事件迅速爆發(fā)并占領各大報紙的頭條，事件的持續(xù)發(fā)酵引起中央政府、高校學者和普通大眾的廣泛關注。最終，在社會輿論的高壓態(tài)勢下，江西省民政廳做出明確指示：殯改既要積極穩(wěn)步推進，又要防止“一刀切”、“運動式”的傾向，對簡單過激做法，該制止的要立刻制止，該糾偏的立即糾偏。至此，轟轟烈烈的江西綠色殯中的“棺材爭奪戰(zhàn)”才在上級政府被迫叫停和社會質疑聲中落下帷幕。
三、策略行動與草根失語：鄉(xiāng)村治理中的政社互動失衡
現(xiàn)代化國家政權建設中，公權力行為的正當性不僅要目標正確，更要基于對公序良俗的尊重和對法律程序的遵循，不然成效難以保障，也可能誤傷“人心”。江西S市“棺材爭奪戰(zhàn)”中地方政府的過激行為在一定程度上擾亂社會基本秩序，也造成基層治理中政社互動失衡。
（一）綠色殯改中各級政府的目標定位、行動要求與現(xiàn)實后果
在江西S市綠色殯改運動中，中央政府站在“全面深化改革”的戰(zhàn)略高度，科學的制定《殯葬管理條例》，為全國的殯葬改革提出明確的指導理念和行動方針。江西省政府緊扣中央指示，將殯改的目標具體分解為：保護生態(tài)、遏制陋習、節(jié)約土地和市容整頓四個小目標，在行動上也提出“疏堵結合、源頭管理與做好群眾思想工作”的要求。S市政府在這項工作中，將“做好試點工作，打造綠色殯改樣板”作為主要目標。到了具體執(zhí)行的縣、鄉(xiāng)層面，其目標演變?yōu)橹笜烁傎惡蜁r間賽跑，以依靠強制執(zhí)法手段高效率完成棺木收繳為任務。最終，這場轟轟烈烈的綠色殯改導致中央的改革受阻，江西省政府被迫叫停，市級政府的公信力下降，縣鄉(xiāng)政府和當?shù)匕傩彰苌墸鶎诱嗟暮戏ㄐ允艿教魬?zhàn)。
表1 綠色殯改中各級政府的目標、要求與后果
從表1可知，綠色殯改運動中，各級政府在目標定位、行動要求上存在顯著差異，其呈現(xiàn)的后果也有所不同。在整個過程中，縣鄉(xiāng)政府作為具體的執(zhí)行部門所體現(xiàn)出的是基于“策略主義”的行動邏輯，這種策略行動與中央改革理念和指導要求大相徑庭。“草根”直譯自英文的Grass roots，產(chǎn)生于十九世紀美國尋金熱流行期間，現(xiàn)代意義上的草根是指同主流、精英文化或精英階層相對應的弱勢階層，筆者用其指綠色殯改中利益受損的弱勢群體。作為草根基層的弱勢群眾，面對強行入戶收集、強行起棺、集中拆解和焚棺燒棺中表現(xiàn)的是無奈或失語，地方政府的“策略行動”和底層社會的“草根失語”是政社互動失衡的具體體現(xiàn)，也構成了基層治理的深層次難題。
（二）江西S市綠色殯改中政社互動失衡的內在邏輯
1、壓力達標型體制：政策變通與目標替代
2018年，江西將綠色殯葬建設指標納入江西省委、省政府科學發(fā)展、民生工程、生態(tài)文明和精神文明建設考評的重要范疇。S市通過“行政發(fā)包”的方式將殯改的任務下發(fā)給縣、劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委和政府又將棺材收繳的任務指標捆綁分解下放至可控制的村寨。作為政治權威的動員方式，壓力達標型體制將可分配、可收繳的任務政治化，在短期內調動一切政治資源確保“零點行動”的實現(xiàn)。但是在實際中，上級政府往往將棺材收繳工作定為“一把手”工程和“一票否決”工作，如果收繳指標未完成，官員的仕途就面臨被斷送的可能。壓力型體制的目標設置和激勵強度超過了地方政府的現(xiàn)實條件和實際能力，為完成上級考核，也為了獲得完成工作后的激勵，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)行上級綠色殯改中關于生態(tài)保護、遏制陋習和節(jié)約土地等目標時，果斷采取行政強制等手段，導致目標替代的發(fā)生。
2、晉升錦標賽機制：指標加碼與僥幸心理
晉升錦標賽強調上級政府的量化考核對下級官員晉升的決定作用，是利用特殊的交易條件為政府官員實施的一項激勵模式。在這場棺材爭奪行動中，不僅S市的各縣有關于棺木收繳數(shù)目的排名，在各鎮(zhèn)各村均有排名的情況。從JT縣公布的一份各鄉(xiāng)鎮(zhèn)棺木收繳進度表看，排名第一的YZ村回收113副，XU村為0。排名與官員的評先評優(yōu)緊密相關，甚至關乎其仕途生涯，在晉升錦標賽機制的作用下，部分基層官員采取“寧可多收，不會少收”的行動策略，這場殯葬改革也演化成了一場收棺競賽。激烈的指標競賽衍生部分官員“敷衍性”執(zhí)法心理，在棺木收繳之前，缺乏與群眾的情感交流、思想溝通、政策宣傳與心靈疏導，將“分步推進”演變?yōu)椤耙坏肚小薄Ｍ瑫r，晉升錦標賽機制下官員激勵的制度設計容易引發(fā)地方官員“跟風式”執(zhí)法心理，為了獲取晉升的資格，地方官員在未摸清征繳對象心理、制定征繳方案和合法性評估的情況下，急于求成，盲目甚至粗暴執(zhí)法。
3、謀利型基層政權：利益分離及需求異位
20世紀90年代，隨著分稅制改革的推進，基層政權追求自身利益的動機被激發(fā)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權利用手中的公權力從事謀利型經(jīng)營活動，其目的是追逐本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的利益，這種行為被學者成為“謀利型政權建設”或“公司化的逐利傾向”。在江西S市聲勢浩大的綠色殯改中，棺材爭奪的背后擺脫不了相關政府部門利益的驅動。構建“親”、“清”新型政商關系是政治生態(tài)建設的重要內容，但是部分政府部門或官員在理性“經(jīng)濟人”心理驅動下易與殯葬企業(yè)形成利益共同體。同時，高效率推進殯改節(jié)省下的土地指標如何分配，沒有明確的界定，賣土地指標獲取財政收入一直以來都是基層政府的行為邏輯。特別是S市突出了要率先啟動“三沿六區(qū)”的墳墓遷移工作，這是因為道路兩旁的土地具有相對更大的土地財政價值。可見，地方政府在執(zhí)行上級政府關于綠色殯改這項公共政策時，不完全出自殯改所帶來的公共利益，其中自身利益需求異位進一步助長急功近利的執(zhí)法行為。
4、行政吸納自治：威權政治與農(nóng)民失語
作為法定意義上的村委會，理應是基層群眾的代理人，維護農(nóng)民的利益，但實際上受國家行政權力的干預，其行政化傾向導致村民自治功能虛化，目前村民自治中民主管理陷入“自我論證”的尷尬境遇。在這場“棺材爭奪戰(zhàn)”中，當發(fā)生干群沖突事件時，村委會幾乎處于沉默狀態(tài)。農(nóng)村社會雖有自治制度，但村民無自治權，究其根源是現(xiàn)代化國家建構中，國家行政權力向基層的滲透和延伸在一定程度上阻滯了村民自治的彈性空間。村民自治的行政化傾向遵循的是威權治理的運行邏輯，草根階層在農(nóng)村政治場域，內心仍藏匿保守和僵化的“與世無爭”的政治情感，農(nóng)民無自己的話語權，他們被迫的選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數(shù)”。農(nóng)村社會組織內部自律性不足，部分社會組織僅僅是受個精英控制為其謀取利益的傀儡，而不能夠承擔起基層政府或者村級黨組織職能轉變剝離的農(nóng)村社會治理職能的責任，難以在村社共同體利益受損中擔當起公眾利益表達的主體性力量。
四、柔性治理的模式嵌入：透視鄉(xiāng)村治理轉型的新命題
從鄉(xiāng)村治理模式變遷中發(fā)現(xiàn)：帝制時期“簡約治理”的終結，人民公社時期“全能治理”的正當性質疑以及改革開放后“威權治理”的政社互動失衡表明國家行政權力的過度干預是造成鄉(xiāng)村社會的自治空間不斷萎縮和主體性建構不斷弱化的主要原因。因此，在鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下，拓寬鄉(xiāng)村自治的彈性空間并建構起以“人民為中心”的柔性治理模式是鄉(xiāng)村治理轉型的基本面向。
（一）鄉(xiāng)村柔性治理：一個概念性框架及解釋
羅豪才教授認為“國家—控制”法范式正面臨危機，倡議將軟法理論運用于國內公共領域，這是公共行政范式向公共治理范式轉換的有效路徑。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理是公共行政范式的直接體現(xiàn)，過度強調工具理性，采取的是政府權力部門單向度的威權治理模式，價值理性往往被邊緣化。江西綠色殯改中地方政府的行為體現(xiàn)效率至上、政府本為、政績驅動導向的邏輯，引發(fā)社會秩序的失范，造成惡劣的社會影響。鄉(xiāng)村治理轉型不僅要強調效率，更要體現(xiàn)出人本關懷和精神價值，并貫穿于公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督、控制和反饋等各個環(huán)節(jié)，這是現(xiàn)代公共治理范式的內在要求。柔性治理模式反對將更多的政治資源和社會成本投入到效率優(yōu)先、結果導向的工具理性方面，而是注重治理的價值和目的。隨著鄉(xiāng)村治理轉型的推進，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理應該由以工具理性為主導階段轉化為強調價值理性和工具理性互動融合的階段，即在威權治理的剛性結構框架下有機嵌入鄉(xiāng)村柔性治理范式。
柔性治理的概念由柔性管理延伸而來，是柔性管理與治理理論相結合的產(chǎn)物。20世紀30年代，美國著名經(jīng)濟學家哈特（Hair；1937)在研究經(jīng)濟周期的動蕩對企業(yè)影響時首先引入“組織柔性化”的管理概念。20世紀50年代至70年代，歐美國家的大公司內部出現(xiàn)嚴重的官僚制現(xiàn)象，關于組織的柔性化問題逐步引起學界的廣泛關注。直到90年代，“治理”（Govemance)一詞被用于否定傳統(tǒng)的“管理”(Government)時，柔性治理的概念才被提出并在公共治理領域廣泛運用。在領導學場域，柔性領導理論認為領導活動是領導者與被領導者在思想與動機上的互動的過程。在公共管理場域，柔性治理的基本邏輯在于打破傳統(tǒng)官僚制的單一權威治理模式，強調政社良性互動。所謂鄉(xiāng)村柔性治理，是指國家權力介入鄉(xiāng)村社會時，要通過分散化的集體動員、親情化的話語體系、多元化的治理技術等提升鄉(xiāng)村治理績效。筆者認為：鄉(xiāng)村柔性治理是指多元鄉(xiāng)村治理主體在協(xié)商民主的治理平臺上，以軟法和軟權力為主要治理手段，以農(nóng)村社區(qū)文化、人心和價值觀為重點治理對象，更多地運用調解、協(xié)商、討論等人文關懷等柔性執(zhí)法手段形成治理合力，不斷滿足社區(qū)共同體成員各方面需求，共同治理好鄉(xiāng)村社會各種公共問題的治理方式的總和。具體而言，在治理機制上，柔性治理范式采取民主協(xié)商的政社互動機制而非政府單向度的一元主導；在治理目標上，改變了傳統(tǒng)威權治理以“經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定”為導向的制度安排，強調鄉(xiāng)村社會的主體性培育；從政社關系上看，柔性治理強調的是政府與鄉(xiāng)村社會的進一步分離，并有明確的權利邊界；在政府角色定位上，由原來的管理型向服務型轉變。鄉(xiāng)村柔性治理是在市場化程度發(fā)育程度較高的環(huán)境中存在的，強調的是政府部門高度的放權和分權，在治理過程中尊重村民的利益訴求。
（二）鄉(xiāng)村柔性治理的三重定位：價值、功能與目標
1、價值定位：基層政權的公共性重塑
基層政權的公共性是衡量政府公共活動的性質和基本價值取向的重要指標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權處于國家治理體系的末端，是鄉(xiāng)村治理轉型的基本單元，鄉(xiāng)村治理失范或失序的根本性問題是基層政權“公共性”的缺失。委托代理學派認為：提供公共產(chǎn)品和公共服務，增進人民福祉是基層政權合法性的關鍵，政府作為公民權力的授予者，其行政行為應充分維護公民利益。鄉(xiāng)村柔性治理就是要改變威權主義的鄉(xiāng)村治理模式，重塑基層政權的“公共性”價值，建構公平正義的鄉(xiāng)村社會秩序。同時，只有祛除基層政權的自主性和自利性，才能夯實基層政權的合法性和群眾性。服務型政府建設就要求政府在鄉(xiāng)村治理中實現(xiàn)職能由“管控”向“服務”的轉變，這是獲取鄉(xiāng)村共同體認可的來源，而服務型政府的根本特征就是“公共性”。公共性的重塑客觀上要求改變地方政府“唯上”的行為邏輯，體現(xiàn)“以人為本”的特質，這與鄉(xiāng)村治理轉型的價值、理念和目標相吻合。
2、功能定位：“三治融合”治理體系建設
當前鄉(xiāng)村治理面臨的問題是基層權威治理的一元化與社會結構的多元化存在分歧、矛盾乃至沖突所帶來的治理秩序失范。“三治融合”涵蓋了鄉(xiāng)村治理體系的核心內容、應有之義和情感支持，鄉(xiāng)村柔性治理的功能就是改變傳統(tǒng)的自治、法治和德治各自為政的分離狀態(tài)，通過系統(tǒng)整合實現(xiàn)融合治理。“棺材爭奪戰(zhàn)”中地方政府的強制執(zhí)法行為已經(jīng)超越了有限政府的權力邊界，缺乏法治的規(guī)范，同時不尊重地方習俗，以“一刀切”的治理方式就是缺乏德治提供的情感基礎。公權力信任是社會信任體系的重要組成部分，法治和德治的缺失是導致公權力信任危機的主要原因，提升基層政府官員的法治信仰和道德自覺是實現(xiàn)“三治融合”功能的重要途徑。因此，鄉(xiāng)村柔性治理中，政府公權力的使用一定要在法治的軌道上進行，同時需要充分發(fā)揮法律規(guī)范和道德教化作用。
3、目標定位：底層弱勢群體的話語權構建
鄉(xiāng)村柔性治理最核心、最基本的目標，就是要維護村民的基本權利，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理范式就要構建并夯實公眾的話語權。話語權是一種“軟權力”，是通過對特定國家的歷史文化、發(fā)展道路和政治現(xiàn)實的歷史敘事而形成的哲學社會科學影響力。改革開放以后，隨著民主政治文化的培育，經(jīng)濟基礎逐步雄厚，官僚型治理結構的改變和農(nóng)民集體行動困境的優(yōu)化，我國鄉(xiāng)村社會的治理基礎發(fā)生重大的變革，政府集權化治理體系逐步弱化，鄉(xiāng)村的公共性空間在拓展。然而，治理基礎的結構性變遷并未帶來治理規(guī)則和治理行為的改變，特別是市場經(jīng)濟的快速發(fā)展形成的的多元化的利益分配格局導致政社關系的失衡，引發(fā)嚴重的社會治理危機。只有建構以集體主義本體論和人民主體性目的論為核心的話語權才能實現(xiàn)真正意義上的治理能力和治理體系現(xiàn)代化。
（三）政社良性互動：鄉(xiāng)村柔性治理的目標愿景與實踐路徑
1、轉變傳統(tǒng)權威主義觀，樹立柔性治理理念。鄉(xiāng)村治理不是多元主體共治的結果，黨政是治理的核心主體，這是中國式治理的典型特征，因此，鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新與實踐首先取決于治理理念的轉變。地方政府在中央關于“放管服”體制改革的頂層設計理念指導下，逐步的轉變治理理念，樹立柔性治理價值取向，實現(xiàn)職能角色由“管控型”向“服務型”的過渡。比如，在綠色殯改中，地方政府可改變高高在上，強制威權的行政理念，通過采取事前政策宣傳、情感滲透；事中漸進推行、人本關懷；事后獎勵補償、積極反饋的方式，可有效的避免“棺材爭奪戰(zhàn)”帶來的不良后果。
2、以強化農(nóng)村基層黨建為抓手，形塑村民秩序認同。農(nóng)村基層黨組織是一切農(nóng)村工作和理論實踐的落腳點，也是黨溝通人民群眾的紐帶，實現(xiàn)政社互動的橋梁。鄉(xiāng)村柔性治理的實現(xiàn)要發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的功能，在基層權力深入鄉(xiāng)村社會的過程中，農(nóng)村基層黨組織要充當“潤滑劑”的功能。柔性治理理念的樹立需要通過農(nóng)村基層黨組織建設來塑造村民的公共精神和公共價值，對于有利于國計民生的綠色殯改等事業(yè)，要充分發(fā)揮其協(xié)調和處理各方面的利益和矛盾的能力，維護基層社會秩序的穩(wěn)定。
3、推進“懸浮型政權”向“服務型政權”的過渡。柔性治理本質是“以人為中心”，在起點上強調個體需求，在過程上強調多元參與，在結果上強調個體需求的滿足。鄉(xiāng)村治理轉型客觀要求基層政權運作模式的轉變，要改變農(nóng)業(yè)稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權懸浮于農(nóng)村社會的治理格局，基層黨員干部要加強與農(nóng)民互動，保持緊密的血肉聯(lián)系[34]。特別是，干部下鄉(xiāng)指導工作時要克服“官僚主義”和“形式主”等不正之風，注重傾聽百姓心聲，維護群眾的根本利益，行政執(zhí)法更要處處彰顯民意。
4、建構農(nóng)民話語權，拓展社會結構彈性空間。政社的良性互動是國家權力對基層社會的外向輻射，也是基層社會向國家內向輻射的體現(xiàn)，建構農(nóng)戶話語權才能真正實現(xiàn)政社互動。村委會的行政化傾向意味著“代言”就是“剝奪”，村民在農(nóng)村政治舞臺上基本處于啞語狀態(tài)，因此，鄉(xiāng)村治理轉型要改變農(nóng)村社會“低素質、沒文化”的語言結構，逐步轉變村委會“代言者”的角色功能。公平的農(nóng)戶話語場域重構，離不開政府、學者、媒體和社會組織的共同努力，更需要社會公眾的廣泛參與。
5、強化基礎性權力建設，促進柔性治理落地化。邁克爾·曼(Michael Mann)提出的基礎性權力建設為柔性治理的落地化和操作化研究提供理論工具。與基礎性權力相對的是政府未經(jīng)與社會協(xié)商而采取的強制性策略達到治理目的的強制性權力。強制性權力的特點是高效，但是過分依靠強制力易帶來社會力量的抗爭和政治資源的消耗。加強政府的基礎性權力建設就是要強調政社的良性互動，通過民主協(xié)商，采取非強制策略獲取民眾支持，最終能夠汲取更多的社會資源、更有效地動員社會成員，以之維護統(tǒng)一和秩序。
五、結論與討論
本研究從策略行動和草根失語兩個維度分析江西S市綠色殯改中基層地方政府和底層弱勢村民的行為邏輯：一方面，在上級政府壓力達標型體制、晉升錦標賽機制和自身謀利型政權建設背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取策略主義的行動方式，導致殯改出現(xiàn)了目標替代和制度異化等問題。另一方面，作為弱勢群體的草根階層，在地方政府強制力的管控模式下表現(xiàn)出沉默不語的被動式應對現(xiàn)象，村委會在力量懸殊的“棺材爭奪戰(zhàn)”中更是披上行政化色彩的外裝。因此，江西S市綠色殯改中的“棺材爭奪戰(zhàn)”是地方政府威權治理的縮影，其追求高效的強制執(zhí)法行為導致政社互動失衡。鄉(xiāng)村柔性治理模式的嵌入改變農(nóng)村社會的治理結構，預示著一種新的鄉(xiāng)村治理范式。為鄉(xiāng)村治理轉型提供方向，是健全自治、法治和德治“三治融合”治理體系的內在要求，引領著公共治理的潮流。
首先，在鄉(xiāng)村治理場域，現(xiàn)有的理論框架、研究成果和模式構建始終沒有跳出“威權治理”的窠臼。研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有的基層政治系統(tǒng)內部存在府際博弈，權責對立和關系失調等問題，直接導致政治系統(tǒng)運行過程中出現(xiàn)政社互動失衡。鄉(xiāng)村治理轉型迫切需要一種新的基層治理范式來改變傳統(tǒng)威權治理的邏輯。其次，在傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理轉變的大背景下，基層政權的公共性重塑、“三治融合”治理體系建設和底層弱勢群體的話語權構建形成了鄉(xiāng)村柔性治理的價值、功能和目標，三重定位與鄉(xiāng)村治理轉型的理念、內涵和目標相一致。鄉(xiāng)村柔性治理范式體現(xiàn)了效率和公平、法治和德治、剛性和柔性的辨證統(tǒng)一，是工具理性和價值理性互動融合的表現(xiàn)。最后，基于政社良性互動的視角，從政府柔性治理理念樹立、形塑村民公共價值、推動基層政權轉型、建構弱勢群體話語權和強化基礎性權力建設等方面提出鄉(xiāng)村柔性治理的目標路徑，為鄉(xiāng)村振興的落地和村社善治的實現(xiàn)奠定基礎。
總體來說，鄉(xiāng)村柔性治理來源于傳統(tǒng)威權治理，但卻突破了傳統(tǒng)威權治理的困境，是一種在剛性的制度框架下有關懷、有溫度的治理范式。鄉(xiāng)村柔性治理的操作化落地必須注意三個方面的問題。第一，黨的全面領導是推進柔性治理落地的關鍵。黨的領導是全面深化改革取得實質進展的根本保證，也是推進鄉(xiāng)村治理轉型的前提，只有繼續(xù)深化黨的領導，貫徹黨的方針、路線和政策，通過黨的政治、思想和組織領導，才能全面推進柔性治理模式的落地生根。第二，正確認識“剛”和“柔”的關系。從哲學思辨的角度看，柔性治理本身孕育“剛”的內涵，依靠柔性治理推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地并不意味著要弱化法律的剛性權威，更不是對剛性治理的替代，而是在堅持法律剛性的前提下，從基層治理結構和行政權力的使用方式上改變地方政府和基層組織的行為邏輯。第三，鄉(xiāng)村柔性治理的落地化實現(xiàn)是一個漸進的過程。鄉(xiāng)村柔性治理對治理主體和對象來說更是一次思想的變革，其社會效果也不一定能立竿見影，其影響更多是潛移默化的，需要一個理解、接受、參悟和融合的過程。
作者簡介：胡衛(wèi)衛(wèi)，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士研究生。于水，南京農(nóng)業(yè)大學地方治理與政策研究中心主任，教授，博導。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《甘肅行政學院學報》2019年第2期
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