內容提要：鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構，為了維持鄉村秩序，促進鄉村發展，依據法律、法規和傳統習俗等，給鄉村社會提供公共服務的活動，是鄉村多元主體協同公共管理鄉村的過程。正確地處理堅持社會主義公有制與不斷探索公有制實現形式的關系，堅持農村土地集體所有制不動搖是鄉村治理的根本制度保證；加強農村基層黨組織和基層政權建設，充分發揮其在農村的指導、引導、協調和服務功能，調動農民的積極性是鄉村治理的主要任務；重視農村文化建設，充分發揮基層文化在維持農村穩定、促進經濟發展中的重要作用，是鄉村治理中不可忽視的重要內容；正確處理城鄉關系，統籌城鄉經濟社會協調發展是鄉村治理的努力方向。
關鍵詞：鄉村治理/新中國/經驗
鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構，為了維持鄉村秩序，促進鄉村發展，依據法律、法規和傳統習俗等，給鄉村社會提供公共服務的活動，是鄉村多元主體協同公共管理鄉村的過程。① 鄉村治理的好壞體現了政府對鄉村社會的動員和管理能力，關系到鄉村社會的發展、繁榮和穩定。中華人民共和國成立60余年來，鄉村治理的豐富經驗值得認真總結。
一、正確處理堅持社會主義公有制與不斷探索公有制實現形式的關系，堅持農村土地集體所有制不動搖，是鄉村治理的根本制度保證
消滅私有制、實現共同富裕是共產黨人的奮斗目標，因此堅持社會主義公有制，體現了中國共產黨的根本宗旨，決定著鄉村治理的方向，也是保證農村穩定與繁榮的重要基礎。
新中國成立后，經過土地改革和社會主義改造，建立了社會主義公有制，走上了社會主義道路。1954年憲法明確規定了公有制在中國社會經濟中的主體地位，1982年修訂的現行憲法也規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”[1]社會主義公有制在中國的確立，為農民走向富裕創造了必要的制度條件。
土地問題是中國農村的首要問題。經過新中國成立初期卓有成效的土地改革，中國廢除了存在數千年的土地私有制，實現了土地公有制。中國農村土地實行的是勞動群眾集體所有制，農民擁有土地的使用權。土地改革和家庭聯產承包責任制的推行，使中國較好地解決了土地分配問題，對于提高農民生產積極性和農村穩定都起到了重要的積極的作用。在農業集體化時期，通過以大規模的農田基本建設為重點的農村建設，中國農村抵御自然災害的能力大大提高，物質條件和精神面貌也有了極大的改善，為國家工業化建設提供了大量的必需的勞動力、糧食、原料、市場和資金等，使完整、獨立的工業體系和國民經濟體系在20世紀70年代后期初步建立。以集體經營為主兼有個體、私營的鄉鎮企業也蓬勃發展起來，為農民致富和經濟的改革發展開辟了一條新路。60余年來，中國農村雖然存在各種矛盾與問題，但始終保持相對穩定，證明了以公有制為重要特征的社會主義制度是鄉村穩定、農民實現共同富裕的根本保證。
毋庸諱言，中國共產黨在探索如何建立社會主義公有制的有效實現形式的過程中也走過彎路。改革開放前，由于對當時中國社會所處的歷史階段把握不夠準確，要求過早地消滅私有制和個體經濟，以盡早地過渡到全民所有制，導致了“大躍進”和人民公社化運動，一定程度上制約了農民積極性的發揮，妨礙了農村生產力的發展，影響了鄉村治理的效果。
改革開放后，中國共產黨通過認真總結經驗，提出了與社會主義初級階段國情相適應的一系列正確的方針，并認識到土地承包給個人不會影響我國制度的社會主義性質，明確指出：“我們總的方向是發展集體經濟，實行包產到戶的地方，經濟的主體也還是生產隊……只要生產發展了，農村的社會分工和商品經濟發展了，低水平的集體化就會發展到高水平的集體化，集體經濟不鞏固的也會鞏固起來”，[2]還提出讓一部分人、一部分地區通過勞動先富起來，以先富帶動后富，最終使全國人民走上共同富裕的道路，肯定家庭承包經營制度“是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”[1](p.253)，“是農村集體經濟最有效的實現形式”，[3]并將實行家庭承包經營長期不變寫入憲法。與此同時，又根據一些地方的實際和農民愿望，允許河南、江蘇、天津等地的個別村莊堅持改革開放前的生產經營制度，發展集體經濟。這種符合實際的生產關系的變革促進了農村生產力的發展，為國民經濟與社會的進一步發展創造了必要的條件。
20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和城市化步伐的加快，鄉村中因征地引發的沖突時有發生，且成為鄉村中最激烈的矛盾沖突，特別是在工業化城市化速度快的沿海發達農村和城郊農村，或因當地政府給予的征地補償太少甚至沒有補償，或因基層干部貪污挪用或者揮霍了土地補償款，這種矛盾沖突表現得尤其明顯。為了解決問題，農民通常采取到縣、省甚至中央上訪的辦法，一旦上訪失敗往往轉向直接抵抗，有時會發生規模比較大的惡性事件。盡管從整個中國農村的情況來看，征地造成的沖突并不是普遍的，不是中國鄉村社會沖突的常態，但是這類沖突將因為城市化過程加快而更加突出。在新的形勢下，如何保護農民的土地權益不受侵害，是值得高度重視認真研究解決的問題。
總的看來，改革開放前中國鄉村的主要問題是堅持土地的集體所有制與農民對土地自主經營的矛盾，改革開放后是城市化與農民維護土地權益不受侵害之間的矛盾。在土地公有制的前提下，這些矛盾都是人民內部矛盾，只要處理及時得當都能得到妥善解決，農村因土地兼并而導致的兩極分化現象就不可能出現。由此可見，中國鄉村穩定發展的根本制度保證是堅持農村土地的集體所有而不是土地私有制。正確地處理好堅持社會主義公有制不動搖與不斷探索公有制的有效實現形式的關系是鄉村治理中至為重要的問題。
二、加強農村基層黨組織和基層政權建設，發揮其在農村的指導、引導、協調和服務功能，充分調動農民的積極性，是鄉村治理的主要任務
農村基層黨組織是黨在農村工作的基礎，是貫徹落實黨的方針政策、推進農村改革發展的戰斗堡壘，是領導農民群眾建設農村的核心力量。在中國廣大農村，基層黨組織是各種社會組織中的領導核心。加強農村基層黨組織建設，最重要的是要抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，領導和支持村委會及其他組織依照法律法規開展工作，發展和完善黨領導的村級民主自治機制，提高黨的戰斗力、凝聚力。黨的方針政策、政府的法律法規最終都由基層黨政部門貫徹落實，因此，充分發揮農村基層黨政組織的引導、指導、協調和服務功能對鄉村治理具有十分重要的意義。
新中國成立以來，基層政權建設一直是黨的農村工作中的重要內容。
1954年9月頒布的《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》對新中國基層政權組織作了明確的規定，鄉級人民委員會只設立民政、治安、武裝、生產合作、財糧、文化教育、調解等工作委員會，必要時可增設文書一人。這種機構設置存在至人民公社體制出現前。人民公社時期，國家基層政權組織與人民公社組織合為一體。人民公社管理機構為公社管理委員會（以下簡稱管委會，“文化大革命”時期稱為公社革命委員會），受縣政府及其派出機關的領導，設社長、副社長及管委會委員，管委會由公社社員代表大會選舉產生。1962年之后，人民公社調整并確立為公社、生產大隊、生產隊三級組織，公社集體生產資料由公社、生產大隊和生產隊三級共同占有，生產隊為組織生產、勞動和收益分配的基本單位。土地、牲畜、農具、山林、水面等歸生產隊所有，勞動力歸生產隊支配。生產隊獨立核算，自負盈虧，是基本的核算單位。實行中國共產黨一元化領導，公社設黨委，大隊一般設黨支部，生產隊則設黨小組。公社黨委和大隊支部是各自區域的領導和決策機關，一切重大事務都由黨組織決定。1982年憲法確立了鄉政村治模式，取代了黨政合一的人民公社模式，規定鄉、民族鄉和鎮是我國最基層的行政區域，鄉、鎮行政區域內的行政工作由鄉、鎮人民政府負責，鄉、鎮人民政府實行鄉長、鎮長負責制；鄉、鎮長由鄉、鎮人民代表大會選舉產生；在農村設立村民委員會。[1](pp.226，245，246)這種農村基層組織模式一直延續至今。
以人民公社體制為核心的鄉村治理模式是計劃經濟條件下的產物，是適應中國工業化發展需要的產物。這一模式下的農村基層組織精干、高效、成本低廉，具有極強的動員能力，能夠在高積累、低消費水平下，通過制定和推行農村合作醫療制度、“五保戶”制度、義務教育制度、烈軍屬安置制度、農村人口管理制度、日用品配給制度維持農村的穩定和基本運行秩序，為工業化的快速發展提供了支撐。其不足是：這種農村基層組織高度一元化，缺少活力，嚴重影響了廣大農民積極性的發揮，制約了農村生產力的發展。
鄉政村治的治理模式是家庭聯產承包責任制推行的產物，是民主政治建設的產物。它的建立和發展使中國的鄉村從過去單一的政府行政管理與被管理的關系，向多重關系并存的結構轉型，使基層民主政治建設朝著制度化、規范化和程序化方向穩步推進，使農戶成了生產經營的主體，形成了統一經營和分散經營相結合的農業生產管理方式，使農村的面貌大為改觀。但是，在所有制形式多元化和建設社會主義市場經濟條件下，基層組織也出現一種令人憂心的變化：鄉鎮黨政機構和人員膨脹，基層財政運轉困難；基層政府施政能力差，行政效率低；一些黨的基層組織軟弱渙散，甚至被宗族家族勢力把持；村級組織行政色彩強化、自治功能弱化；鄉村關系、黨政關系、兩委關系、干群關系等協調困難，這些都嚴重阻礙了農村經濟社會的發展。為了解決這些問題，中國先后制定出臺了撤鄉并村、鄉鎮機構改革、鄉鎮政務公開、村民自治、農村稅費改革、推行惠農政策、實施“一村一名大學生”計劃（到2008年底，全國實際到村任職的大學生“村官”有9.97萬名）、選派機關優秀年輕干部到農村掛職任職等一系列改革措施，收到了明顯的效果。但總的來看，真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還沒有完全建立起來，作為改善鄉村治理的核心環節——農村基層組織改革任重而道遠。
農民是中國革命、建設和改革的重要力量，在鄉村治理中，農民既是主體，又是客體。說它是主體，是因為農村基層組織的成員大多為不脫產的農民，他們與農村非農干部一起共同為鄉村社會提供公共品。說它是客體，是因為中國的鄉村基層政權和其他鄉村服務組織的服務對象都是農民。這就決定了在改善鄉村治理中，在推進中國農村繁榮、發展和穩定的過程中必須注意體現農民的意愿，必須關注農民的切身權益，必須發揮廣大農民的主動性和創新精神。因此，鄧小平說：“農民沒有積極性，國家就發展不起來”。[4]
發揮農民的積極性最重要的就是要探索基層民主的實踐形式。正確處理好農民的政治民主權利和經濟自主權的關系。新中國成立初期，中國共產黨發動農民進行土地改革，注意將基層政權建設與反封建剝削結合起來，得到了廣大人民群眾的衷心擁護。土地改革完成后，中國共產黨遵循自愿互利的原則，比較好地處理了對個體農業和個體手工業的社會主義改造。隨后，為了“造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”[5]，為了使人民群眾可以廣泛地、直接地參與基層的政治、經濟和社會生活的管理，毛澤東提出要擴大基層民主，用民主的方法去處理人民內部矛盾。人民公社時期，明確要求民主辦社、民主興社，但是由于權力高度集中的計劃經濟體制，基層民主政治建設停留在民主運動的水平上。在一系列脫離實際的政治運動和生產運動中，農民的基本權利沒有得到切實的保障，在一定程度上，農民的主體性被抹殺，基層民主政治建設成效受到制約。“文化大革命”結束后，中國共產黨對如何建設基層民主進行了認真地反思和探索，并逐漸有了更加完整和清晰的認識。在中共十一屆三中全會上，鄧小平強調要將發展基層民主與給予基層經濟自主權結合起來，強調基層民主政治建設和經濟建設之間的相互促進關系，形成了改革開放以來基層民主政治發展的正確方針。在實踐中，根據中國實際國情，在農村確立并推行了鄉政村治體制，重構了農村基層的行政組織與管理體系，明確了農村基層政府與農村基層自治組織的權力邊界，允許農民擁有土地使用權、經營權以及擇業權、市場準人權、產品享有權等，制定一系列法律法規，對廣大農民行使民主權利的方法和途徑作出了具體規定，農民的積極性被調動起來。
新中國成立以來，以農民為中心的各種矛盾與沖突一直存在，只是在不同時期矛盾的側重點不同，激烈程度不同。20世紀50年代中國鄉村的矛盾沖突主要發生在農民和國家之間，合作化以前主要是地主富農抵制土改和糧食統購，合作化以后主要是部分農民抵制國家對于農業生產分配的控制。80年代前期，農村沖突主要表現為村莊之間、農戶之間爭奪公共資源，90年代中期以來，農村沖突的發生主體轉換為農民和基層政府，農民主要采取有組織、有秩序的方式向上級政府施加壓力。歷史事實說明，在正視農村客觀存在的各種矛盾的前提下，要特別注意根據具體情況，善于抓住矛盾的主要方面，妥善地解決矛盾，協調好農村的各種矛盾。
農民、農村基層政權、村民自治組織、黨的基層組織以及為農村服務的其他基層組織構成鄉村治理的主體和客體，其相互關系的好壞、組織結構的合理與否，關系到鄉村治理中主客體積極性的發揮，關系到鄉村社會的正常運轉和發展。在鄉村治理中，必須重視加強農村基層政權和黨的基層組織建設，充分發揮好它們在農村的指導、引導、協調和服務功能，增強政治動員能力和解決矛盾能力，不斷鞏固農村的民主化成果，提高民主的制度化水平。必須注意從農民群眾最關心、要求最迫切、最容易見效的事情抓起，著力解決農民生產生活中最迫切的實際問題，不斷讓農民群眾得到實實在在的好處。農村各項工件必須有章可循，有法可依。各項政策制度都必須把保護農業勞動者的利益放在第一位，必須將充分調動農民的積極性、處理好鄉村治理主客體關系作為鄉村治理的主要任務。
三、重視農村文化建設，充分發揮基層文化在維持農村穩定、促進經濟發展中的重要作用，是鄉村治理中不可忽視的重要內容
新中國成立后，在中國共產黨鄉村治理理念中比較重視鄉村文化建設的重要作用，注意對農民進行社會主義和共產主義思想教育。20世紀60年代初，培養“有覺悟、有文化的農民”曾作為建設社會主義新農村的標準之一。[6]改革開放后，“兩個文明都搞好，經濟社會協調發展”成為有中國特色社會主義新農村的標準。[3](p.220)為了加強農村文化建設，1981年，中共中央作出了《關于關心人民群眾文化生活的指示》。2002年1月，國務院辦公廳轉發了文化部、國家計委、財政部《關于進一步加強基層文化建設指導意見的通知》。2007年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出了《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》。2009年11月，中共中央發出了《關于進一步加強農村文化建設的意見》。這些文件對基層文化工作提出了具體要求，指明了發展方向。
新中國成立后，一方面，中國共產黨向農村推廣先進的思想文化，提高廣大農民的思想覺悟和政治覺悟，豐富農民群眾的精神文化生活；另一方面，采取得力措施，取締舊中國落后的、腐朽的文化。“文化大革命”期問，農村文化生活盡管單調，文化傳播手段也極其有限，但八個樣板戲深入鄉村，在一定程度上滿足了農民的文化需求，發揮了教育引導作用。改革開放后，農村的文化傳播手段多樣，文化內容日益豐富。特別是進入新世紀開展新農村建設以來，農村文化陣地建設引起了各級政府的重視，農村文化設施逐步完善，鄉鎮建有綜合文化站，村有文化活動室。農村文化建設在鄉村治理中發揮的積極作用越來越明顯。
但是與經濟建設相比，農村文化建設明顯滯后，主要表現是：農村文化基礎設施相對薄弱，許多地方的鄉村文化活動場所簡陋、陳舊，有的地方甚至長期沒有專門的文化活動場所。鄉鎮文化事業投入少，活動經費短缺，部分貧困的農村甚至連文化工作人員的工資都無法支付，許多鄉鎮文化站多年沒有添置圖書和文化活動器材。有的鄉鎮文化站有場所無設施，有的被挪作他用，無法正常開展活動。鄉鎮文化站人員素質參差不齊，而且難以做到專干專用。農村文化人才隊伍整體素質不高，后繼乏力。文化設施簡陋、資金投入不足、文化人才短缺，成為農村中長期以來帶有普遍性的現象，與中國經濟30年來的高速發展極不相稱。
農村文化建設長期處于弱勢地位的原因是多方面的，其中最主要的原因就是農村基層組織在鄉村治理中對農村文化建設重視不夠。改革開放以來相當長的一個時期，農村基層領導普遍存在著重視經濟發展而輕視文化建設的傾向，認為文化建設可有可無，無足輕重。農村開展的各項活動多以生產和經濟發展為重，很少涉及精神生活層面。大多數鄉鎮沒有真正將農村文化工作列入經濟社會發展規劃和鄉鎮干部考核目標責任體系。一些黨員干部自身素質不高，不但不能以身作則，有的甚至還對封建文化和資本主義文化情有獨鐘。這些使得健康豐富的文化活動難以在農村開展起來。
在改革開放和建設社會主義新農村的過程中，也涌現出江蘇省華西村、深圳市南嶺村等物質文明建設和精神文明建設雙豐收、基層文化建設搞得有聲有色的農村基層先進典型。他們在發展經濟的同時，注意宣傳先進文化，傳播先進科技，倡導文明生活；將農村文化建設納入黨委政府的議事日程，納入當地經濟和社會發展規劃，納入領導干部目標管理責任制，納入財政預算。在鄉村治理中，他們將文化建設與農民發展經濟、脫貧致富結合起來，在尊重和不斷提高農民社會心理承受能力的基礎上，提高對“文化垃圾”的警惕意識和抵御能力，采取切實可行的措施豐富農村文化生活，引導農民參與各種健康、新穎的文化活動。
經濟增長并不必然帶來社會和諧，發展也不能解決所有的社會矛盾，這是被拉美等許多國家的現代化歷程所證明的道理。因此，在鄉村治理中絕不能只重視經濟發展，而忽視或輕視農村的文化建設，農村基層文化建設是鄉村治理中不能忽視的重要內容。只有先進的文化在農村占據主導地位，生產發展、經濟增長的效果才能得到有效的發揮。
四、正確處理城鄉關系，統籌城鄉經濟社會協調發展，是搞好鄉村治理的努力方向
中國是一個農業大國，中國農村的發展和穩定是整個國家發展和穩定的基礎。正是從中國的這一實際出發，鄧小平明確指出：“城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的”[4](p.65)，“農村不穩定，整個政治局勢就不穩定”，[4](p.237)因此，正確處理城鄉關系，統籌城鄉經濟社會協調發展，努力縮小城鄉差別，是鄉村治理的努力方向。
中華人民共和國成立之初，盡管中國共產黨根據當時的實際，把工作重心從農村轉移到城市，但并沒有忽視農村。毛澤東在中共七屆二中全會上強調：“城鄉必須兼顧，必須使城市工作和鄉村工作，使工人和農民，使工業和農業，緊密地聯系起來。決不可以丟掉鄉村，僅顧城市，如果這樣想，那是完全錯誤的。”[7]具有臨時憲法地位的《共同綱領》也將“城鄉互助”作為基本經濟綱領列入其中，但是在實際工作中，為了解決在耕地少人口多的條件下人民的吃飯問題和為工業化積累資金，新中國被迫選擇了一條優先快速發展重工業的趕超型的發展戰略。在快速推進工業化的過程中，將主要注意力放在工業和城市的加快發展上，逐步建立起了農業支持工業、農村支持城市和城鄉戶籍分隔體制，對農業的投入嚴重不足，形成了城鄉分割的二元結構，導致城鄉發展不平衡。1978年改革開放以前，在農業剩余非常有限、工業資金不足的條件下，農民和農村主要是通過提供農業稅、低價的農副產品（通過統購統銷和剪刀差形式），為工業化提供積累和降低成本。改革開放以來，在農副產品已經能夠滿足城市需求的條件下，農民和農村主要是通過直接投資（鄉鎮企業）、提供廉價勞動力（大量農民工）和廉價土地資源這三種方式，為工業和城市的發展提供強大的動力。
這種城鄉分割的體制是由中國的發展戰略決定的，也是任何國家工業化過程中的必經階段。在這一階段中，中國成功地改造了落后的小農經濟，農村不僅為國家工業化作出了巨大貢獻，而且通過大規模的農田基本建設和農業先進技術的推廣，使糧食生產和農村各種社會事業有了穩步的發展。1978年以后，大量的農村廉價勞動力為沿海地區的出口企業和勞動密集型企業的發展提供了快速成長的資本積累，農村廉價的土地資源保證了城市發展以及基礎設施的建設，鄉鎮企業推動了小城鎮發展和城市化進程。由于農村對工業和城市的支持，我國經濟得以高速增長，城市化進展迅速，一些地方的城鄉差距也有所縮小，但是在城鄉分割狀況下，改革開放前我國糧食等主要農產品的增長在相當長的時期內始終不能滿足人口增長的需要，農村為工業化提供的剩余也非常有限。農村人口向城市流動受到嚴格限制，雖然也有部分農村人口通過上學、參軍、有計劃的招工等形式轉到非農產業和城市，但是這種轉移人數非常有限。城市就業問題也越來越嚴重，大批城市知識青年到農村去，一度出現城市人口倒流向農村的現象，城市化非常緩慢。改革開放以后，在中國經濟快速發展的同時，城鄉之間的發展差距、城鄉居民之間的收入差距在經歷了20世紀80年代前期短暫的縮小之后，距離又再次拉大。城鄉在基礎設施建設、文教衛生事業、勞動就業、財政、社會保障等方面差距也不斷加大。
在經濟高速發展的情況下，城鄉差距依舊存在并不斷擴大的原因主要有三個：一是地少人多的狀況沒有改變，并隨著城市化的進展和農用耕地總面積的遞減而日趨嚴重。與此同時，農村中的技術市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產品的加工流通市場又普遍發育不足，不能有效地轉移農村剩余勞動人口。二是因為城鄉二元社會結構和一些對農村仍然區別對待的政策造成農村的相對貧窮落后，城鄉差別的稅收體制使農民比城市人口承擔了更多的稅負。20世紀90年代以來，隨著市場體制的不斷發展和外資企業的流入，鄉鎮企業受到極大的沖擊，對農村的反哺能力下降。而中央的有關政策仍然偏向于工業和城市的經濟發展，“以農補工”的政策格局依舊。三是由于財政權下放、行政承包和壓力型體制的強化，鄉級政府機構和行政人員普遍過于龐大并不斷膨脹，造成農民負擔過重。為了生存，基層政府往往增加非規范性收入以補貼財政支出，其辦法是將這些財政缺口通過統籌提留、行政性收費以及各種名目的集資等方式強加在農民的頭上。在這三個原因中，城鄉差別對待的政策結構和高成本運行的基層管理體制更具本質性。
農業、農村、農民問題，“關系著改革開放和社會主義現代化事業的大局，關系著黨的執政地位的鞏固，關系著國家的長治久安”[8]，引起了黨和政府的高度重視。2002年后，我國進入工業化中后期階段，將過去長期實行的農業支持工業、鄉村支持城市的城鄉關系轉變為工業反哺農業、城市帶動鄉村的新型城鄉關系。在全國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的情況下，中共十六大明確提出要統籌城鄉經濟社會發展，跳出了傳統的就農業論農業、就農村論農村、就農民論農民的局限，將解決“三農”問題放在了整個社會經濟發展優先位置來考慮。2004年9月，胡錦濤在中共十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”論斷：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”[9]在12月召開的中央經濟工作會議上，胡錦濤明確指出：“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農’發展。”“兩個趨向”論斷的提出是中國鄉村治理方針發生改變的標志。
根據中共中央對工農關系、城鄉關系的新認識，政府對城鄉關系作了重大調整②。把農村建設納入到地方經濟和社會發展的整體計劃之中，不斷加大對農村的財政投入，并鼓勵和引導社會資本投向村莊建設。從2004年開始，國家逐步減免農業稅，增加國家對農村基礎教育的財政支出。2003～2007年，國家財政用于“三農”的支出達到1.6萬億元，是1950～1978年總和的10倍，是1979～2002年總和的1.3倍。我國的工農關系、城鄉關系進入了一個新的歷史階段。
歷史事實說明，鄉村治理問題絕不只是單純的鄉村問題，它是國家發展戰略的一部分。只有把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農民作為一個整體統籌謀劃、綜合考慮，才能真正解決好鄉村治理問題。也只有這樣，才能促進城鄉經濟社會協調發展，形成中國全面、協調、可持續發展的局面。在我國現在總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，通過體制改革和政策調整，優化資源配置，適時打破城鄉界線，逐步清除城鄉之間的藩籬，成為鄉村治理的努力方向。
鄉村治理的根本目的是要實現鄉村發展和穩定。60余年來，中國農民走上了集體化的道路，農村面貌發生了翻天覆地的變化。事實證明，中國共產黨對農村的有效治理是中國革命、建設和改革取得巨大成就的重要因素，但是中國農村底子薄、基礎差的現狀并沒有根本改變，鄉村治理的復雜性、艱巨性和長期性并沒有根本改變，因此不斷地解放思想、總結經驗、吸取教訓十分必要。
作者系當代中國研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：《當代中國史研究》2011年第1期
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