摘要：貧困治理是未來一段時間內中國基層工作的核心, 促進農村產業發展是貧困治理的重要手段。全國鄉村出現了形式多樣的產業扶貧模式。依據產業經營主體的所有制性質和土地利用方式兩項標準, 可以劃分出“村營市場主體”“、企業承包制”和“企業示范經營制”三類產業扶貧模式?？疾旆鲐毮Ｊ娇冃? 應考慮三個評價標準, 即收入增加、對政府扶貧資金依賴性和貧困戶參與生產程度。案例研究顯示, “村營市場主體模式”具有較強的穩定性和公益性, 但對村干部素質和能力要求較高?！捌髽I承包制”在資金、技術和管理等方面具有優勢, “企業示范經營模式”形式靈活, 有利于激發貧困戶的生產積極性, 但二者都面臨企業、村集體和農戶之間的利益分配問題。基于案例分析提煉出產業模式和扶貧績效之間的因果關系, 為定量績效評估提供了理論準備。
一、引言
“精準扶貧”是全面建成小康社會的重要抓手, 體現了社會主義共同富裕的本質要求?！鞍l展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜, 把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路?！痹谖磥硪欢螘r期, 貧困治理是中國基層工作的核心, 促進農村產業發展又是貧困治理的重中之重。與社會保障兜底和易地搬遷等“輸血式”扶貧相比, 產業扶貧能夠增強貧困戶的自我造血能力, 對于改變欠發達地區“久扶不脫貧”的困境有著顯著效果。此外, 產業健康發展, 農村才真正能夠“留住人”, 更好地應對農村“空心化”現象、“老齡化”問題, 激活農村發展的主動性和創造性。研究產業扶貧模式, 有利于為從根本上解決我國鄉村治理中的政治、文化、社會等諸方面問題提供新思路。
全國鄉村治理中出現了形式多樣的產業扶貧模式, 它們在資金來源、經營主體、土地利用方式、扶貧成效等方面存在著較大差異。根據“扶貧產業發起和經營主體的所有制性質”與“土地利用方式”兩項因素, 需要對產業扶貧模式進行分類。同時, 評價扶貧模式有效性的標準, 不能只關注短期內的收入提升, 而要看產業發展能否長期地、可持續地改變貧困戶的生存狀態。依據這些標準, 需對不同產業扶貧模式的優勢與不足進行分析, 并提出相應政策建議。基于案例分析提煉出產業模式和扶貧績效之間可能的因果關系, 可以為定量績效評估提供理論準備。
近年來產業扶貧領域的實踐探索, 體現了我國由政府主導的扶貧開發模式向多元主體參與合作的貧困治理模式的轉變。1產業扶貧的成功, 依賴于地方政府、企業、農村經濟合作組織和貧困戶等多元主體的相互協作互動。只有各主體之間實現了合理的分權分工, 建立有效的溝通機制, 才能保證產業發展的成功, 進一步推動社會治理模式的創新。
二、現有研究回顧
學界目前針對產業扶貧的研究大致可分為三類。第一類著重描述產業扶貧的實施方式和運作機制, 并指出其中的困境與問題。李博等關注產業扶貧中的項目制, 認為科層體系中, 項目制的選擇性平衡、反科層制邏輯、落地后的短期效應等因素使其在扶貧開發中不能發揮出預期效果;2韓瑛等從嵌入視域考察產業扶貧, 認為要從經濟、社會、制度等方面出發構建合理適度的嵌入關系;3袁明寶認為產業扶貧的壓力型體制產生了績效考核短期性和扶貧目標長期性的矛盾, 造成扶貧目標失靈的困境。4第二類主要對產業扶貧經驗進行歸納總結, 對產業扶貧模式進行分類。林萬龍等根據產業扶貧對貧困人口的作用機理, 區分了產業發展帶動扶貧模式、瞄準型產業幫扶模式和救濟式產業幫扶模式;5修興高根據產業扶貧的幫扶邏輯區分了基層組織帶動、龍頭企業帶動、合作社帶動三種模式, 并分析了它們取得成效的關鍵因素與障礙因素;6李志萌等則根據產業特性區分了“龍頭企業+合作社 (基地) +貧困農戶、金融服務+、特色旅游+、互聯網+、移民搬遷進城進園等模式;7白麗等在龍頭企業帶動型模式下, 又詳細劃分出龍頭企業訂單模式、產業化扶貧模式和松散的購銷帶動模式, 并分析不同模式的利益聯結機制。8第三類主要對產業扶貧績效提供具體的評估和測量標準。王立劍等從經濟狀況、生活水準和精神依賴三個維度構建產業扶貧結果指標體系;9楊照等根據產業選擇精準、經營方式精準、支持方式精準、貧困人口受益精準等幾項指標構建起一套績效評價體系。10
現有研究主要存在以下問題與疏漏。
第一, “產業扶貧”概念使用混淆?！爱a業扶貧”應有廣義和狹義之分。根據國務院扶貧開發辦的定義, 產業扶貧指“立足貧困地區資源稟賦, 以市場為導向, 充分發揮農民合作組織、龍頭企業等市場主體作用……每個貧困縣建成一批脫貧帶動能力強的特色產業, 每個貧困鄉、村形成特色拳頭產品?！币虼? 狹義上的“產業扶貧”僅指由特定經營主體 (村集體、合作社、企業等) 經營的, 體系化、規?；摹按螽a業”。而大量現有研究采取的是一種廣義上的界定, 不僅包括上述“大產業”, 還包括村民個體自主經營 (牲畜養殖, 自種作物等) 的“小產業”。如林萬龍等認為“瞄準型產業幫扶模式有助于貧困農戶提升可持續發展能力, 應成為今后產業扶貧的主要模式”。11此處“瞄準性產業幫扶模式”即是指農戶自主經營的“小產業”。我們對產業扶貧模式的辨析, 是就狹義上“產業扶貧”的概念而言的。
第二, 產業扶貧模式的分類缺乏類型學上的理論自覺, 區分標準混亂。如白麗等在龍頭企業帶動型模式下, 具體又區分了龍頭企業訂單模式、產業化扶貧模式和松散的購銷帶動模式。12但他們主要關注點是產業扶貧的“利益聯結機制”, 雖然對模式進行了分類, 但未產生類型學上的理論自覺, 同時也未窮盡實踐中可能出現的各種模式。李志萌等學者未能提出一套統一的標準, 造成其分類實際上是根據不同的標準。例如, 他們先以扶貧產業的經營主體為標準區分“龍頭企業+合作社 (基地) +貧困農戶”模式, 之后又以產業類型為標準區分“金融服務+、特色旅游+、互聯網+”等幾種類型。13郭曉鳴等學者提出了蒼溪縣產業扶貧的“5+”模式, 14但這一分類也只是具體扶貧方法的堆砌, 未能形成理論上的抽象。我們嘗試提供明確的產業扶貧模式分類標準, 作為對上述研究的補充。
第三, 尚未有研究從中觀維度出發, 對產業扶貧模式的績效進行評估。宏觀維度的績效評估旨在指出現有產業扶貧政策的問題和不足, 如黃承偉等認為“精準扶貧時期的產業扶貧面臨著‘簡化論’思維、精英俘獲現象普遍等諸多實踐困境”。15微觀維度的績效評估考察了產業扶貧政策與其具體作用對象之間的關系, 如蔣永甫等研究了扶貧對象異質性對扶貧績效的影響, 認為“地方政府需要針對扶貧對象異質性實行不同幫扶措施, 以提高產業扶貧項目的脫貧績效”。16
修興高認為, “……判斷某地區經驗做法是否可復制推廣的依據是該經驗做法背后的關鍵影響因素是否具備或可復制……少有文獻對產業扶貧模式取得成效的關鍵影響因素進行深刻剖析, 也就無法為其他地區判定該經驗做法是否可復制推廣提供準確的判斷依據”。17上述認識富有洞見亦具有啟發性?；谠诤笔∪齻€貧困縣的調研, 我們嘗試從中觀維度出發, 首先提出明確的區分標準, 劃分產業扶貧模式的不同類型;在此基礎上, 提出若干評價產業扶貧績效的指標, 指出不同模式的優勢與不足;最后給出相應政策建議。
三、產業扶貧模式分類
對產業扶貧模式進行分類, 需要一套清晰明確的標準, 既要能窮盡實踐中可能出現的類型, 又要為評估不同模式的優勢與不足提供便利。首先, 依據扶貧產業發起和經營主體的所有制性質, 產業模式可分為“集體”和“私營”兩類。主體的所有制性質直接影響了精準扶貧的最終成效。“集體”性質的經營主體能夠在更大程度上保障發展成果由集體共享, 但在管理經驗、生產積極性和效率等方面存在缺陷;“私有”性質的經營主體在資本、市場、技術等條件上更具優勢, 但其以營利為導向的特征削弱了生產經營的公益性。
其次, 根據私營產業對土地的獲得和利用方式, 又可以對其進一步細分。土地是農村中最重要的生產資料, 土地經營權的歸屬會對扶貧績效產生重要影響。有學者強調, “在土地流轉政策的大背景下, 我們應該從資源整合與效能疊加的視角來推行貧困縣域農業產業脫貧和土地流轉的高效協同。把兩項政策的物質支持、優惠內容、人力投入聚合在一起, 對提高精準脫貧成效具有強大的促進作用”。18一些基層村干部也認為土地經營權的歸屬問題至關重要, “土地經營權的問題……不適用于我們現在生產力的發展, 已經成為我們生產力發展的桎梏。農村集體要做什么事, 老板要做什么事, 我們只能從農民手上流轉。但是這一大片要流轉, 他只同意流轉一部分, 因此很難做成功?！?9在產業扶貧實踐中, 私有制產業可根據土地利用方式分為企業承包經營和企業示范經營兩類。
根據上述兩項分類標準, 可以劃分產業扶貧的三類主要模式 (見圖1) , 以下對這三種模式做簡要說明。 (一) 村營市場主體模式。該模式下, 村集體自發成立生產合作社或有限責任公司20, 由村集體自營, 利潤由村集體共享。一般情況下, 村集體原先就擁有較多集體土地, 只需要再流轉部分農戶土地就能建成大規模的產業基地。 (二) 企業承包經營模式。該模式下, 村集體將集體用地流轉給企業, 或由村兩委居中協調將農戶個體土地流轉給企業。企業全權負責產業的經營、管理, 每年給予村民一定數量的土地流轉費, 同時向村集體繳納土地租金、管理費等。 (三) 企業示范經營模式。該模式下, 企業不大規模流轉農戶土地, 而是通過建立生產示范基地、專業合作社的形式鼓勵、吸引農戶統一種植某類特定作物, 農戶收獲的作物由企業負責統購統銷。
以下關于產業扶貧績效的討論主要圍繞上述三種最具代表性的模式展開。需要注意的是, 應將這三類模式看作從現實中抽象提煉出的“理想類型”, 在實踐中常常出現幾種模式之間不同程度的混合, 故不可一概而論。
四、產業扶貧模式的發展績效
衡量產業扶貧模式的績效, 有三個必須考慮的指標。首先, 產業扶貧應當帶來貧困人口收入的顯著增加, 至少能夠保證現行貧困標準下的脫貧。由于村民自治組織在提供各種公共品方面扮演著舉足輕重的角色, 村集體經濟的繁榮是農村擺脫貧困的堅實保障。因此, 村集體收入的增加也是產業扶貧成功的重要標志。例如在湖北省, 貧困戶人均年毛收入需達8000元以上才能實現脫貧;村莊要實現整體脫貧出列, 不僅需使絕大部分貧困戶收入達標, 村莊年集體收入也要達到5萬元以上, 同時還有道路、水利等基礎設施建設和村莊美化方面的要求。
其次, 產業扶貧不應當對政府的扶貧資金產生長期的依賴性。在精準扶貧推行的過程中, 各級政府都投入了大量的資金用于鼓勵產業發展, 這對于產業的早期起步無疑是至關重要的。然而, 在2020年實現全面脫貧之后, 國家在財政資金的分配重點上可能會有調整, 如果產業扶貧對政策扶持的依賴性太高, 那么可能在新一輪的調整過程中無法存活。例如, 調研過程中發現某村20多萬的年度集體收入完全依賴于國家光伏產業發電政策補貼。當問及除此之外有無其他收入來源時, 村干部的回答是“暫時沒有”。換言之, 農村產業必須正確處理資金來源的問題, 形成較強的自身造血能力, 而不是僅靠“貼息貸款”、“政策獎補”等輸血渠道。
再次, 產業扶貧應當引導貧困人群積極參與到財富創造的過程中, 培養一定的生產技能和市場經營理念。扶貧最主要的目的雖然是增加收入, 但同時也應當鼓勵窮人參與到社區建設中, 改善他們的生存狀態和社會交往空間。某縣扶貧干部反映, “有些貧困戶不積極參與 (生產) , 沒辦法, 上面做 (思想) 工作也不去, 他窮無所謂, 也餓不死……等、靠、要, 要不斷輸血?！?1因此扶貧產業既需要起到“扶貧”的作用, 也要在一定程度上發揮“扶志”的功能。如果扶貧項目的開展脫離了貧困戶所在的社區, 貧困戶只是不勞而獲、坐收漁利, 那么這種模式也背離了精準扶貧政策的初衷。
調研案例以及已有文獻提供的實證資料, 都存在符合上述分類的三種主要產業扶貧模式。必須認識到, 農業屬于天然的弱質產業, 具有生產周期長、環境制約大、回報見效慢等特征。產業扶貧要克服資金不足、自然災害風險和市場風險等難題, 殊為不易。總體上看, 各類模式雖然都促進了貧困地區的經濟發展, 但能夠同時滿足上述三個績效標準的案例并不多見。
我們的主要目的是對不同產業扶貧模式的成效進行初步探索, 為下一步系統性的量化研究提煉相關假設。一方面, 研究所涉及的案例數量有限, 無法形成適用于全國的一般性結論。另一方面, 案例研究對于扶貧績效的判斷難免涉及主觀因素, 且必須照顧到案例特殊性, 如果要對不同案例進行比較研究, 還必須依賴對上述三個標準進行操作化, 以利于科學測量。對產業扶貧模式與扶貧績效的關系進行初步總結, 能夠為下一步的大樣本農村社會調研提供一個理論上的分析框架。以下對三種產業扶貧模式的運行成效進行舉例說明。其中, 在湖北省調研的案例以字母化名替代, 引用其他學者的案例時則保留原文中使用的案例名稱。
(一) 村營市場主體模式
湖北省B縣某村是通過“村營市場主體模式”取得成功的典型案例。2005年村支書發動黨員集資, 成立了村民入股的“惠農科技養殖有限公司”, 主要經營養豬業, 當年就實現產值88萬元, 獲利18萬元。如今該村已建成豬糞制沼、沼渣肥田的生態循環產業鏈, 生豬年出欄12000頭, 帶動村民30多人就業, 每年給集體經濟貢獻20多萬元。該村在改革開放初期是全縣最窮的, 如今已搖身一變成為了全縣十強村。公司的發展基本不依賴政府的資金注入, 也不涉及和企業之間的利益糾葛, 同時還大大增加了村民和村集體收入。這一案例滿足了上述三個衡量產業扶貧的績效標準。雖然該村黨支部書記將扶貧產業成功歸功于黨的好政策、村集體領導的獨到戰略眼光以及全村人民的奉獻精神, 但村支書的特殊身份也引人注意。她有著長達30多年的基層工作經驗, 還先后當選過省和全國人大代表。該村支書坦言其全國人大代表身份為村集體尋求政府支持、為產品尋找銷路提供了便利。
福州市永泰縣春光村的案例也可歸屬“村營市場主體模式”一類。22該村茶葉種植產業以村集體盈余資金為內源性啟動資金, 在村干部組織和特定政府項目的支持下, 通過土地流轉、就業幫扶、公益性崗位等扶貧措施, 最終帶動全村100%的貧困戶參與生產, 同時還吸納了鄰近村莊9戶貧困戶。但在這一案例中, 該村駐村第一書記對該村扶貧產業的成功發揮了關鍵影響。該第一書記由福州市委辦公廳選派, 駐村后從福州市委辦公廳、市委組織部, 市農業局等各級政府先后爭取外源性啟動資金1000多萬元。顯然, 第一書記出色的工作能力及其特殊身份使這一經驗難以復制推廣。
“村營市場主體模式”的案例還有河北省Y村蔬菜大棚產業。Y村以村集體經營的幸福蔬菜種植合作社承擔產業扶貧項目。當地扶貧部門將產業扶貧資金以貧困戶入股的形式注入合作社, 共投入資金990萬元, 建成蔬菜種植大棚440余個, 交易市場1處。貧困戶通過參與生產、合作社分紅的形式獲取收益。然而, Y村的蔬菜大棚產業甚至無法滿足為貧困人口和村集體帶來收益的績效標準, 該產業“整體運行成本較高, 基本處于賠錢狀態”23。究其原因, 李博等認為在中央和地方的“委托-代理”關系中, 雙方利益訴求的差異使得這一項目被地方政府打造成了“帶帽項目”和“亮點工程”, 產業扶貧目標靶向出現了偏移。
(二) 企業承包經營模式
“企業承包經營模式”在鄉村貧困治理中頗為常見。該模式下貧困戶的收益主要源自三個方面:第一, 貧困戶轉讓自己的土地承包經營權以換取租金收入;第二, 貧困戶到產業基地工作, 賺取工資收入;第三, 貧困戶在勞動過程中獲得技術培訓, 掌握更豐富的生產技能。例如, 湖北省A縣某村在駐村書記的帶領下, 吸引外地老板到本村投資。農民先將土地流轉給村委會, 村委會再將其流轉給老板, 并建起了數百畝的苗木基地。老板與村集體簽訂了30年的合同, 每年向集體上繳5萬元收入。每戶農民從土地流轉中獲得的月租金最高可達2300元, 同時貧困戶可以到苗木基地工作, 務工收入每月可達1000多元。苗木基地到2018年為止已經帶動了該村22戶貧困戶的就業。由于基地的經濟效益, 村集體年收入可超過10萬元, 村民從土地流轉租金和務工中獲得的總收入可超過40萬元。24
企業承包的做法受到了很多村集體的青睞, 因為它充分利用了企業的管理技巧和經驗, 彌補了村集體在管理水平和市場信息獲取上的缺陷, 增加了產業發展成功的概率。最重要的是, 這種做法讓企業來承擔經營的風險, 無論企業的利潤高低, 村集體和貧困戶可以做到“旱澇保收”, 享受穩定的租金收入。事實上, 基層政府總體上也鼓勵各村將產業基地承包給私營企業。B縣的一位扶貧辦官員表示:“我們建議村集體建設起來的基地包括廠房, 應該要及時的發包出去, 通過承包的方式賺取費用, 這樣是最穩當的……現在村里的工作量很大, 每個村都是兩三個人……所有工作, 上面千根線, 下面一根針, 精力是有限的。如果有個產業基地, 三個人怎么管理?”25A縣的一位村支書也告訴我們:“村集體一開始考慮自己搞基地和產業, 上頭給的資金也足夠, 但是后期的管理是問題, 且自己也害怕搞砸了, 還是決定市場主體來搞?！?6
企業承包模式所面臨的主要問題, 是產業發展的利益在企業、村集體和農戶之間的分配問題。如果企業利用村集體迫切吸引資金的愿望以及自身的優勢信息, 有意在合同中壓低土地租金和勞動者工資, 那么貧困戶的獲益空間就會被大大壓縮。例如上文提到的發展苗木基地的村莊, 起初和企業老板洽談時提出每年向村集體上繳7萬元的要求, 被老板拒絕, 后來將繳納金額降低為每年5萬元, 才吸引到老板投資。雖然無法知曉企業具體的收支情況, 但依據常識判斷, 該合同條款顯然對企業非常有利。湖北省B縣的扶貧辦官員透露, 很多村“私底下”和私人老板簽訂了合同, 將山林土地以非常低的價格出租。針對這些“不平等條約”, 縣里組建了一個專班, 要求村集體和企業修訂一些明顯存在問題的合同。27
“企業承包經營模式”的典型案例還有河北省易縣食用菌種植產業。28該產業的特征是“三位一體”和“六統一分”。“三位一體”指以產業生產園區為載體, 以龍頭企業為經營主體, 以農戶為參與生產的主力軍?！傲y”指企業統一組建大棚、統一采購原料、統一引進菌種、統一制作菌棒、統一技術指導、統一分級銷售, “一分”指菇農分戶管理。貧困戶的獲利渠道主要是土地流轉金和參與生產的報酬。貧困戶每年能從每畝流轉出的土地獲得1000元收入, 同時還有每個工作日50-100元的報酬。這一扶貧模式能夠取得立竿見影的成效, 滿足第一項績效指標, 但從長期來看, 其扶貧效果是有待觀察的。首先, 易縣食用菌企業在發展過程中得到了多方面的政府扶持, 縣財政局每棒給予0.4元的補貼;縣扶貧辦、水利局等單位先后為園區建設投入了3000多萬元。這些利好政策都只有在“精準扶貧”政策的語境下才成為可能。在未來, 如果政府支持力度下降, 企業進駐農村發展產業的積極性極有可能隨之降低。因此在選擇龍頭企業時, 需要經過甄別, 由有實力的企業投資。即使2020年后國家減少了對產業的資金扶持力度, 這類產業基地也能夠繼續運營下去。此外, 承包企業主要依靠本村的勞動力在基地做工, 在一定程度上解決了農民的就業問題, 吸納他們參與到了脫貧致富的過程中。這既避免了農民外出務工導致的農村“空心化”問題, 也防止農民沉迷于賭博等不利于身心健康的活動。但也要注意到, 依靠股金分紅和雇傭勞動的獲利模式很難激發貧困戶的自主自動性, 他們只是參與生產的“勞動者”, 而不是帶有主人公意識的“參與者”。
(三) 企業示范經營模式
湖北省C縣的某村采用了“企業示范經營模式”。村民喻某與村周邊農戶簽下協議, 將連片的150畝荒山發展成木瓜種植示范基地, 供其他村民學習借鑒。2011年在喻某牽頭帶動下, 該村成立了木瓜專業合作社;為了調動大家的積極性, 形成規模效應, 又在2016年成立農業科技有限公司。公司建有一個示范基地, 同時掛合作社和有限責任公司兩塊牌。目前木瓜基地共1.2萬余畝, 入股社員150人, 服務社員800多人。農民以土地入股, 自己負責種植, 企業免費提供種苗和技術。收成的鮮果由喻某負責收購, 社員還可以獲得每年8000多元的分紅。企業負責人考慮到大規模流轉農民土地的成本過高, 所以只是少量流轉了一部分土地, 建成了種植示范基地。一位村干部向我們表示, 企業“不是把所有老百姓都搞在一起, 就是讓老百姓來看, 看到賺錢, 老百姓就自發在自家田里種, 實際上老百姓就成為基地的一份子, 而他 (企業) 自己不去親自做, 所以是示范引領?！?9應當說, 該村的木瓜產業實現了貧困戶的增收致富, 同時也調動了生產積極性。
不過, 訪談顯示該企業對于政府優惠政策的依賴性較高, 主要是通過“分貸統還”的模式, 以貧困戶的名義獲得貼息貸款。所謂“分貸統還”, 是指由政府選定農業合作社作為“扶貧經濟組織”, 由貧困戶作為借款主體申請貸款, 貸款資金由合作社統一管理、使用、償還本息, 合作社與貧困戶簽訂協議共享收益, 政府提供貼息和風險補償金。木瓜公司就是當地政府選定的經濟扶貧組織。當問及木瓜產業是否享受了較大的政策福利時, 喻某表示:“這個是肯定有的, (以) 老百姓 (名義獲得) 的這個貼息貸款, 解決了我們的資金問題, 只要是帶動貧困戶就可以直接去貸”30。這不禁讓人擔心, 一旦政策調整, 企業是否能夠保持良好的效益。
四川省蒼溪縣發展的獼猴桃種植產業也是“企業示范經營模式”的代表。31蒼溪縣將園區 (企業) 大規模產業發展和庭院 (農戶) 小規模發展相結合, 以產業園區為主體, 全縣建成萬畝獼猴桃產業種植園11個, 千畝以上種植園66個, 覆蓋了全縣20個鄉鎮、近80個貧困村、1.6萬名貧困人口, 貧困戶年人均增收2300元。依托產業園區的示范效應, 在當地政府和企業的資金和技術支持下, 貧困戶以庭院 (戶) 為單位種植獼猴桃, 全縣共建成生態庭院7.5萬戶。這一案例中, 當地根據這一產業的特點提出“四保分紅”增收機制, 即對于參與產業園區生產的貧困戶保土地租金、保園區務工;對于在庭院自行經營的貧困戶保訂單收購, 購買產業保險。這一案例較好地滿足了上述三點績效標準。大園區與小庭院相結合, 既完成了貧困戶增收的扶貧任務, 也在最大程度上降低了村民抵觸生產的情緒。由于在自家小庭院種植獼猴桃等新的經濟作物采用的是“套種”形式, 種植新作物并不影響種植原來的作物, 同時也無需自費購買苗木和肥料, 因此村民參與積極性相對較高, 評價也更好。
五、結論與對策
以上分析顯示, 三種主要產業扶貧模式都具有某種優越性, 同時也存在著一些系統性的問題。下頁表1結合調研案例, 對不同產業模式在三個指標上的成效進行了梳理和總結。當然, 影響產業扶貧績效的因素遠不止產業模式本身, 還包括地區資源稟賦、行業屬性、市場行情等。盡管如此, 我們還是可以提煉出每種產業扶貧模式的一般性特點。“村營市場主體模式”的優勢在于穩定性和公益性。該模式能夠保障產業以一種較為連貫的方式持續發展, 將既有優勢產業發展壯大, 同時確保村集體獲得穩定的收入, 最終使發展紅利惠及大多數人。“企業承包經營模式”的優勢在于效率。該模式能夠充分發揮企業資金、技術和管理等方面的優勢, 在一些缺乏發展經驗的地方容易取得立竿見影的成效。“企業示范經營模式”的優勢在于其靈活性和對村民生產積極性的激發。該模式因地制宜地將不同規模的產業結合起來, 以基地的示范效應帶動村民積極參與生產。
“村營市場主體模式”面臨的首要問題是生產經驗、管理技術和資金的缺乏。同時, 這一模式對村干部自身素質和能力要求較為苛刻。此外, 如何處理基層治理精英與村民之間的利益分配也是一個重要問題。調研中某地方干部認為應當盡快對農村集體產業進行股份制改革, 避免出現“吃大鍋飯”的思維:“我們考慮是大部分平均, 少部分拉開檔次……首先要解決積極性的問題, 這個解決不好, 很難走的更遠, 這也是我困惑的地方?！?2同時, 應該加強對合作社負責人員在管理經驗、生產技術等方面的培訓。由于合作社早期往往是在個別能力卓越的鄉村精英帶動下成長起來的, 因此必須加強領導體制的制度化, 避免因負責人的更替而帶來的震動。
“企業承包經營模式”最大的問題是企業分享了利潤的最大部分, 農戶和村集體的回報率較低。有學者提出過“伴隨風險”的概念, 33認為扶貧產業客觀上形成了富裕與貧窮的社會分化的動力?！颁N戶徹卡”后, 企業與貧困戶之間的關系隨即由“幫扶者-幫扶對象”轉化為“資方-勞方”, 需要及時制定相關政策保護勞動者的權益, 也需要通過宣傳教育樹立勞動者的權利意識。村集體在和企業簽訂合同時, 合同的時限較長, 缺少靈活性, 這可能使農戶與村集體的收益無法及時隨著市場的發展而提升。要解決這一問題, 一方面政府可以聘請一些經濟和法律方面的顧問, 為村集體在簽訂合同的過程中提供一些建議, 另一方面可以出臺一些政策, 鼓勵有能力的企業家回鄉創業, 這些企業家出于對家鄉的感情, 也會更好地處理企業利潤和村民利益之間的關系。
“企業示范經營模式”可能的問題在于, 村集體未能從中獲得集體收益, 也不參與任何一個生產環節, 還無法對企業進行有效的監管。因此, 企業和農戶之間存在信息不對稱的現象, 企業完全是占據主導地位的一方。雖然這一模式在短期內能夠實現村民增收的目標, 但企業壟斷了產品生產、加工的整個環節, 村民缺乏討價還價的能力。扶貧紅利的大頭被企業獲取, 難以保證發展成果由大多數村民共享, 造成“精英俘獲”的問題。對于“企業示范經營模式”, 村集體和有關政府部門應當探索出適當的“利益聯結機制”, 在對市場主體進行適當監管的同時, 保障發展成果被大多數人所共享。
對于依賴政府貼息貸款的幾類模式而言, 政府應當盡快明確優惠政策的時間期限, 讓企業或合作社制定長期規劃, 及早考慮國家撤銷支持后的發展路徑。對于“分貸統還”一類的政策, 貸款協議是以貧困戶的名義簽訂的, 在企業經營較好的情況下, 一般不會發生糾紛。一旦企業效益滑坡, 銀行追索貸款, 按照法律規定, 最終承擔責任的還是貧困戶。此外, 中國人民銀行1996年頒布的《貸款通則》第二十條第三款規定, 借款人“不得用貸款從事股本權益性投資, 國家另有規定的除外。”可見“分貸統還”政策在一定程度上與相關法律存在沖突, 貧困戶和扶貧主體都面臨著法律風險。司法部門應當盡快明確合同責任的歸屬、對相關政策進行補充解釋, 避免日后可能出現的爭端。
無論采用哪一種產業扶貧模式, 村干部都在產業發展過程中起到舉足輕重的作用, 從組建合作社到協調土地流轉, 從吸引外來資本到洽談利益分配, 都離不開村兩委負責人的參與。因此, 提升村干部的個人素質和領導能力是農村發展的關鍵?；鶎诱梢约薪M織村兩委干部進行學習討論, 介紹最新的市場信息, 傳播先進的管理經驗, 在村干部群體中制造濃烈的學習氛圍, 促進彼此之間的交流和借鑒。在提高村干部個人能力的同時, 還應該改善他們的工資待遇, 調動其工作積極性。調研發現, 村干部退休后的養老金普遍較低, 許多干部反映退休后的生活無法得到保障, 這難免會影響他們的工作干勁。國家在投入大量財政資金進行扶貧的同時, 也應當統籌解決村干部的養老問題。
最后, 調研也注意到基層干部所面臨的巨大壓力和繁雜的工作任務。而且, 干部很大一部分精力不是用在政策執行, 而是忙于應對上級部門的檢查和上報各種文字材料。當然, 任何一個現代官僚體制都要承擔一定的運行成本, 對下級部門工作進行監督, 要求各部門及時匯總材料是有必要性的。但如果這些行政成本超過了一定限度, 大量侵占了基層干部從事政策執行的時間, 那么不僅會打擊干部隊伍的士氣, 而且對于扶貧工作的貫徹落實也有消極影響。建議各級政府重視這一問題, 深化行政體制改革, 把縮短基層干部應對檢查、參加會議和準備文字材料的時間當作改革的重要目標。比如, 對村一級工作的落實情況, 由縣政府進行檢查督促即可, 省、市一級政府不必再派出檢查組;各個職能部門盡量統籌協調檢查工作, 成立聯合檢查組, 畢其功于一役, 而不要各自為戰, 導致基層疲于應付各種檢查小組。要求下級上報的文字資料數量應當大幅削減, 如無絕對必要, 盡量避免布置臨時性的表格和手冊填寫, 讓基層干部真正從“文山會海”中解脫出來, 將更多的時間用于專業知識的學習和政策的具體落實。
作者簡介： 曾慶捷, 復旦大學國際關系與公共事務學院 (上海200433) 副教授, 主要從事中國干部人事管理制度和發展中國家政治制度比較研究;; 牛乙欽, 復旦大學國際關系與公共事務學院碩士生, 主要從事中國基層治理、比較政黨制度研究。;
基金： 國家社會科學基金重大專項 (17VZL006);
中國鄉村發現網轉自：南開學報(哲學社會科學版)2019年04期
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